1 Innledning: Storbymeldingens mål og perspektiver

Regjeringen tegner i denne stortingsmeldingen et bredt bilde av norske storbyer og storbyregioner, og trekker opp perspektiver for en langsiktig storbypolitikk.

Storbyene spiller en viktig rolle for verdiskaping og hele landets utvikling, og for internasjonalt samarbeid og kontakt. Samtidig møter storbyene betydelige sosiale utfordringer og må løse oppgaver og problemer som følger av vekst knyttet til infrastruktur, boligtilbud, arealbruk, miljø, levekår, m.v. Derfor vil regjeringen sette fokus på storbyenes utvikling ut fra ulike hensyn – sosiale, kulturelle, økonomiske og miljømessige.

Storbyene er mer og mer knyttet sammen med sitt omland. Både i økonomisk og sosial forstand er storbyene og deres nære omland deler av samme funksjonelle storbyregion.

Dette er et perspektiv regjeringen vil legge vekt på i utviklingen av en storbypolitikk. Regjeringen vil utvikle en storbypolitikk der staten fokuserer på storbyene og storbyregionenes muligheter og utfordringer i sammenheng.

Storbypolitikkens mål er:

• Gi alle likeverdige muligheter til å leve det gode liv i storbyen gjennom sosial og økonomisk velferd og en hverdag i trygghet.

• Sikre bedre balanse mellom landsdeler og regioner i forhold til befolkningsvekst og velferdsutvikling

• Bedre utnyttelse av storbyenes fortrinn og muligheter for å oppnå større verdiskaping og grunnlag for økt velferd i hele landet

1.1 Det politiske grunnlaget for en storbypolitikk

Utgangspunktet for regjeringens storbypolitikk er prinsippene for modernisering av offentlig sektor og det verdigrunnlaget som ble formulert i bl.a. i Sem-erklæringen, der det blant annet heter:

«Livet i byene gir rike muligheter til mangfold og kulturmøter. Også distriktene er avhengig av fungerende byer og regionsentre. Samarbeidsregjeringen legger til grunn at det ikke er en motsetning mellom gode vilkår for byene og vekstkraftige distrikter. (…) Samarbeidsregjeringen vil føre en aktiv og positiv storbypolitikk som legger til rette for næringsutvikling og gode oppvekstvilkår for barn. Det er viktig at byene settes i stand til å løse fattigdomsproblemene. Samarbeidsregjeringen (…) vil sette fokus på storbyens sosiale problemer, integrering av innvandrere, miljøproblemer knyttet til samferdsel og knutepunktsfunksjoner knyttet til utviklingen av sitt omland.»

Det gode liv i storbyene

Regjeringen mener alle skal ha frihet til å bosette seg der de ønsker. Byenes sterke vekst de siste ti årene er et resultat av bedrifters lokalisering og enkeltpersoners bostedsvalg. Regjeringen vil legge til rette for at byene kan gi alle sine innbyggere mulighet til et godt liv. Det forutsetter attraktive, funksjonelle og miljøvennlige storbyer og tilrettelegging for en grunnleggende sosial og økonomisk velferd, gode levekår, en trygg hverdag og konkurransedyktige økonomiske rammer for bedrifter og næringsliv.

Vekstkraftige regioner

Regjeringen vil stimulere vekstkraftige regioner som fungerer som drivkraft i den nasjonale og regionale verdiskapningen. Byene er sentre for kunnskap, kapital, kreativitet og innovasjon. Regjeringen har som mål å videreutvikle vekstkraftige regioner i alle deler av landet for å sikre en balansert utvikling. Storbyene spiller en sentral rolle i denne utviklingen. Samtidig ønsker regjeringen at storbykommunene selv må definere sine roller. Regjeringens storbypolitikk skal bygge opp under og styrke storbyenes nasjonale og regionale rolle.

Samarbeid og koordinering overfor storbyene

Storbyene og storbyregionene er i særlig grad utsatt for de negative konsekvensene av manglende koordinering av statlig politikk. Behovet for bedre samordning av statlig politikk forsterkes i større kommuner og storbyregioner pga. større press og belastning på infrastruktur, boliger, sosialtjeneste og andre sentrale forhold. På grunn av sine knutepunktfunksjoner, regional rolle og befolknings- og næringsmessige tyngdepunkt er storbyregionene også viktige aktører og leverandører i forbindelse med gjennomføringen av nasjonale politikk.

Modernisering av kommunal sektor: Mer ansvar og handlingsrom

Storbymeldingen følger opp prinsippene for regjeringens moderniseringsarbeid slik det blant annet er redegjort for i Moderniseringsredegjørelsen. Regjeringen mener det er kommunene selv som skal prioritere ressursbruken og ha hovedansvaret for sin utvikling. En slik politikk vil skape gode forutsetninger for en effektiv og moderne offentlig sektor. Statens ansvar er å gi kommunene best mulige rammevilkår og størst mulig lokal handlefrihet, og gjennom nasjonale virkemidler ivareta avveiningen mellom likeverdighet i rettigheter og hensynet til lokal handlefrihet i offentlig tjenesteyting.

1.1.1 Norske storbyer

Storbyer i norsk forstand er de seks store landsdelssentrene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Tromsø. Vel halvparten av Norges befolkning bor i disse seks storbyregionene. I en egen ramme vises bruken av begrepene storby og storbyregion i denne meldingen. Det er flere norske byer som har en viktig regional rolle, og det er flere byregioner med en stor befolkning, men regjeringen har valgt på fokusere på de seks byene ut fra en samlet vurdering av størrelse og rolle i sin landsdel. Over lang tid har samfunnet gjennomgått en sentralisering på mange områder, og storbyregionene har hatt større vekst i befolkning og arbeidsplasser enn resten av landet. Utfordringer knyttet til denne veksten vil stå sentralt i storbypolitikken.

1.1.2 Dialog og parallelle prosesser

Regjeringen har lagt vekt på å utvikle storbypolitikken sammen med storbyene, og har også invitert Drammen og Fredrikstad med i dette samarbeidet. De to er store byer som har spesielle roller i forhold til utviklingen i Oslo-regionen. Regjeringen har ført en aktiv dialog med storbyene om politikk for å møte utfordringene. Dialogen har foregått gjennom hele meldingsprosessen, både på politisk og på administrativt nivå. Gjennom dialogen har storbyene reist en rekke sentrale spørsmål, samtidig som regjeringen har utfordret storbyene til diskusjon om storbyene visjoner for sin framtid. Regjeringen tar i meldingen opp flere spørsmål storbyene har reist. I storbyene har dialogen og prosessen rundt storbymeldingen også bidratt til økt fokus på storbyenes rolle og visjoner. Regjeringen ønsker å videreføre dialogen med storbyene.

1.1.3 Storbymeldingen og forholdet til andre politiske dokumenter

Ulike sider ved storbyenes situasjon har tidligere blitt tatt opp av tidligere regjeringer blant annet i St.meld. nr. 11 (1991-92) Norge trenger storbyene og St.meld. nr 14 (1994-95) Om levekår og boforhold i storbyene . Storbymeldingen bygger videre på disse meldingene og peker på flere politikkområder der storbyenes spesielle utfordringer skal få oppmerksomhet i regjeringens videre arbeid.

Storbymeldingen skal også ses i sammenheng med de stortingsmeldinger og handlingsplaner denne regjeringen for øvrig har lagt fram siste år, som har tatt fatt på de flere av de viktigste utfordringer storbyene står overfor. Det tas utgangspunkt i de planene som er lagt på de enkelte sektorområdene, og i storbymeldingen er den særlige relevansen for storbyene innen disse sektorområdene løftet fram og drøftet. Meldingen peker på utfordringer som i sterk grad gjelder for storbyregionene, og hvordan storbyene og storbyregionene skiller seg fra øvrige deler av landet innen disse områdene. På dette grunnlag framsetter meldingen mål og prinsipper knyttet til vekstkraftige regioner, sosiale utfordringer og bærekraftig byutvikling. Disse prinsippene skal ligge til grunn for forvaltningen av statlige ressurser og virkemidler og statens samarbeid med storbyene.

Et viktig perspektiv for arbeidet med lokalisering av statlige tilsyn i St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn har vært utviklingen av sterkere byregioner i alle landsdeler ut fra lokale fortrinn når det gjelder miljø og kompetanse. Sosiale utfordringer av stor betyding for storbyene har regjeringen tatt fatt på i forbindelse med arbeidet med fattigdom, rusproblemer, psykisk helse og folkehelse, barnevern og bostedsløse. Dette gjelder for eksempel St.meld.nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom . Mange menneskene som sliter med økonomiske problemer befinner seg i de største byene, og særlig i Oslo. Det samme gjelder regjeringens handlingsplan for perioden 2003- 2005 mot rusmiddelproblemer. St. meld. nr 17 (1999-2000) Handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet og St.meld. nr 39 (2001-2002) Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge er sentrale når det gjelder forholdene for barn og unge i storbyene. Stortingsmeldingen om boligpolitikk som etter planen vil bli lagt frem høsten 2003 vil også ha sentral relevans for storbyene. For temaet bærekraftig byutvikling er grunnlaget for regjeringens politikk først og fremst framlagt i St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder og St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport.

Regjeringen har på en rekke felt tatt viktige initiativ som har stor betydning for storbyene. Kommuneproposisjonen for 2004 presenterer de økonomiske rammer for kommuneøkonomien. Regjeringens moderniseringsprogram og prinsippene for arbeidsfordelingen innenfor offentlig sektor, med vekt på brukerorientering og regelforenkling, samordning av offentlig tjenesteyting, lokalisering av statlige etater, og reformer på ulike enkeltsektorer i offentlig tjenesteyting, vil alle få virkninger for storbyenes innbyggere. I denne forbindelse har regjeringen lagt frem St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten og Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (Rusreform II og rett til individuell plan) som innebærer viktige reformer for tilrettelegging av et samlet tjenestetilbud i storbyene. Stortinget har vedtatt å sende St.meld. nr. 14 (2002–2003) tilbake til regjeringen som vil arbeide videre med å få frem et nytt beslutningsunderlag for Stortinget. I forbindelse med oppfølgingen av St.meld. nr.19 (2001 – 2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet , har regjeringen invitert til forsøk med kommunal oppgavedifferensiering.

1.2 Regjeringens strategier og prinsipper for en styrket storbypolitikk

Innbyggerne i storbyene skal ha et godt liv der de føler trygghet og velvære. For å oppnå dette vil regjeringen sette storbyene bedre i stand til å utvikle og ivareta egne muligheter og å løse sine egne utfordringer, og utnytte potensialet for økonomisk, sosial og kulturell nyskaping i storbyene bedre.

For å oppnå dette, vil regjeringen basere storbypolitikken på følgende strategier:

• Koordinere statlig politikk overfor storbyene bedre

• Gi storbyene økt handlingsrom til å utnytte sine muligheter og løse sine utfordringer

• Sikre innbyggerne et bedre og mer sammenhengende tjenestetilbud gjennom å overføre mer makt og myndighet til storbyene ved økt rammefinansiering og kommunal oppgavedifferensiering

• Forbedre dialogen med storbyene og for å utvikle storbyregionenes sterke sider

• Utfordre storbyene til å skape egne visjoner og styrke samarbeidet i storbyregionen

Regjeringen forventer at:

• Storbyene selv tar ansvar for å løse egne utfordringer og utvikle egne muligheter på en best mulig måte innenfor rammene staten gir.

• Storbyene selv tar ansvar for samarbeidet i storbyregionene med andre kommuner, regionale aktører og statlige instanser for å få til en helhetlig utvikling av storbyregionene.

1.2.1 Samarbeid, dialog og koordinering overfor storbyene

Regjeringen ønsker en bedre koordinering av statlig politikk, og vil etablere en ny ordning for bedre samordning av statlig politikk i storbyregionene.

Bedre dialog og samarbeid med byene er viktig fordi mange av storbyenes utfordringer ikke kan løses innenfor en sektor alene, men krever samarbeid mellom ulike offentlige sektorer og private aktører.

I kapittel 2.1 vil forslag til ordninger for dette bli utdypet.

1.2.2 Storbyene skal få større ansvar og handlingsrom

Regjeringen ønsker å gi storbyene større ansvar gjennom økt rammefinansiering, redusert detaljstyring og kommunal oppgavedifferensiering.

Regjeringen har allerede foreslått reformer når det gjelder rus jf. Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (Rusreform II og rett til individuell plan), og endringer som følge av arbeidet med Nasjonal Transportplan for 2006-2015. Dette vil styrke samordningen av statlig politikk, og på en del områder gi storbyene mer ansvar.

Viktige prosesser er:

• Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering

• Utrede endringer i inntektssystemet.

• Rusreform II. Kommunene vil overta ansvaret for de av rusbehandlingsinstitusjonene som ikke yter spesialiserte tjenester.

• I arbeidet med Nasjonal transportplan 2006-2015 gjennomføres en planprosess med medvirkning fra berørte myndigheter, brukergrupper og interesseorganisasjoner.

• Forsøk med endret ansvarsdeling for transportsektoren i byområder.

For videre utdyping av dette vises det til kapittel 2.2 og 2.3.

1.2.3 Storbyenes regionale og nasjonale rolle

Storbyenes rolle som motor for regional utvikling skal stimuleres. Storbyenes vekstkraft skal bidra til å fremme verdiskaping, bosetting og vekstkraftige regioner over hele landet. Storbypolitikk skal i fremtiden være del av en helhetlig regionalpolitikk.

Regjeringen vil:

• Bidra til å utvikle storbyenes rolle som drivkraft for kompetanse og innovasjon.

• Bygge opp regionene med bedre kommunikasjon, og bygge gode forbindelser mellom regionale sentra.

• Gjennom statlig lokaliseringspolitikk styrke de største byene som motorer for regional utvikling i sine landsdeler.

• Sikre at statlige regioninndelinger er i samsvar med rammene for en helhetlig regionalpolitikk.

• Understøtte økt landsdelssamarbeid, hvor samspill mellom storbyene, regional stat og fylkeskommunene har en sentral plass.

Regjeringens storbypolitikk skal baseres på:

• At storbypolitikken er en naturlig del av en helhetlig by- og regionpolitikk.

• Den framtidige by- og regionpolitikken vil bli utformet med utgangspunkt i at storbyregionene går på tvers av kommune- og fylkesgrenser.

For videre utdyping av dette vises det til kapittel 4.

1.2.4 Bærekraftig byutvikling og byvekst

Regjeringen ønsker at norske storbyer skal være attraktive, funksjonelle og miljøvennlige og vil arbeide for at statlige sektorer og aktører bidrar til en bærekraftig byutvikling i samarbeid med storbyene. Regjeringen har i St.meld. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder , trukket opp planprinsipper for mer funksjonelle og attraktive byer og tettstedsstrukturer, som også legges til grunn for storbyenes utvikling. Byene ble her invitert til pilotprosjekter innenfor viktige tema i miljøvennlig byutvikling.

Byvekst gir utfordringer for arealutviklingen, bymiljø og trafikkproblemer. Sterk vekst er også en utfordring for kommuner som har ansvaret for utbygging av sosial og teknisk infrastruktur. Tilbudet av boliger i storbyene har vært lavere enn etterspørselen. Prisene har økt og lavinntektsgrupper har fått problemer på boligmarkedet. Kommunene er plan- og reguleringsmyndighet, men prosjekter foreslås og bygges ut i privat regi. Modernisering av lovgivningen er et viktig tema, bl.a. i lys av statens og kommunenes påvirkning av boligbygging og bokostnader.

Regjeringen vil konsentrere sin innsats om å:

• Bidra til at lokale, regionale og statlige myndigheter i storbyregionene blir i bedre stand til å samarbeide om areal- og transportplanlegging

• Bedre kollektivtilbudet gjennom statlige finansieringsordninger

• Bidra til bedre samordning og samarbeid med storbyene om gode transportløsninger og øke andelen for kollektivtransport i forhold til personbil

• Arbeide for bedre balanse i storbyenes boligmarked og legge til rette for gode boliger og bomiljø

• Samarbeide med storbyene og utbyggere for å finne gode løsninger på vekstkommuners problemer og avklare rammene for bruk av utbyggingsavtaler

• Fortsette arbeidet med å forenkle og modernisere plan- og bygningsloven

• Arbeide for økt kvalitet på byggverk, både mht. estetikk, helse, miljø og sikkerhet

• Legge til rette for at fortetting og omforming skjer med kvalitet og at lokalområder utvikles i et helhetsperspektiv

• Bidra til at utbygging av infrastruktur, utemiljø og bygninger skjer etter prinsippet om universell utforming med god tilgjengelighet for mennesker med funksjonsnedsettelser

• Gjennomføre pilotprosjekter sammen med storbyene for å fremme miljøvennlig byutvikling

Regjeringens storbypolitikk skal baseres på:

• Samordnet areal- og transportplanlegging

• At statlige virksomheter i størst mulig grad skal ta hensyn til lokale strategiske areal- og transportplaner, ved lokalisering, prosjekt- og eiendomsutvikling, avhending og utvikling av transportsystemet.

• At det skal prøves ut ulike partnerskapsmodeller for byutvikling

• Samarbeid og dialog med storbyene for å finne fram til gode virkemidler som er tilpasset lokale behov

For videre utdyping av dette vises det til kapittel 5.

1.2.5 Storbyenes sosiale utfordringer

Sosiale utfordringer og ulikhet i levekår er et viktig tema i internasjonal storbypolitikk. I Norge skiller Oslo seg tydelig ut med størst andel fattige, rusmisbrukere og bostedsløse. Også de interne forskjellene i inntekt og levekår er størst i Oslo, og viser seg også som store forskjeller mellom bydeler. Også i de andre storbyene finnes det en relativt stor andel vanskeligstilte og ulikheter i levekår. En forklaring kan være at vanskeligstilte mennesker fra resten av landet oppsøker byene på grunn av boligstruktur og tjenester, men også den anonymitet som er spesiell for de store byene. En annen forklaring er de høye bo- og livsstilsutgiftene som gjør storbyene til en særegen levekårsarena. Dette reiser viktige spørsmål om arbeidet for å utjevne levekår, og organisering og finansiering av sosiale tjenester.

Regjeringen vil:

• Arbeide for å forhindre opphopning av levekårsproblemer i dårlige bomiljøer.

• Bekjempe kriminalitet, utrygghet og diskriminering i storbyene.

• Bekjempe fattigdom i storbyene.

• Øke deltakelsen for etniske minoriteter i samfunnet.

• Følge opp likestillingsperspektivet i storbypolitikken aktivt i samarbeid med storbyene i årene som kommer.

• Bidra til et godt boligtilbud for vanskeligstilte og unge i etableringsfasen, og bedre oppfølging for å mestre en bosituasjon for de som trenger det.

• Legge til rette for gode oppvekstvilkår for barn og unge i storbyene.

• Legge til rette rammevilkårene for en god pleie- og omsorgstjeneste. Dette behandles i den planlagte stortingsmeldingen om bedre kvalitet i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene som skal legges frem i 2003.

Regjeringens storbypolitikk skal baseres på:

• At storbyenes økonomiske rammebetingelser skal gjøre dem i stand til å håndtere og løse egne sosiale utfordringer

• At staten skal koordinere sin innsats overfor sammensatte sosiale utfordringer i storbyene bedre.

• Å prøve ut ny ansvarsfordeling og nye samarbeidsformer mellom forvaltningsnivåene og de berørte sektorene gjennom forsøk med kommunal oppgavedifferensiering

For videre utdyping av dette vises det til kapittel 2 og 6

1.3 Meldingens oppbygging

I kapittel 2 presenteres regjeringens politikk overfor storbyene. En rekke tiltak på mer detaljert nivå omtales i de andre kapitlene. Kapittel 3 gir en beskrivelse av de norske storbyer og storbyregioner. Kapittel 4 tar opp storbyenes nasjonale og regionale rolle, med vekt på samspillet mellom storbypolitikken og regionalpolitikken. Kapittel 5 tar opp sentrale problemstillinger knyttet til byvekst og byutvikling. Samspillet mellom staten og storbyene i byutvikling, eiendomsforvaltning og byfornyelse, modernisering av plan- og bygningslov og bruk av utbyggingsavtaler, m.v. er her sentrale temaer. Kapittel 6 tar opp sosiale utfordringer. Levekårsforskjeller i storbyene, boligmarked og boligpolitikk, fattigdom, helse, arbeidsledighet og kvalifisering, etnisk og kulturelt mangfold, barn og ungdom og trygghet er temaer som tas opp.