6 Sosiale utfordringer i storbyene

Kulturelle og sosiale forskjeller bidrar til et positivt mangfold i storbyene. Samtidig viser undersøkelsene av levekår i storbyene at storbykommunene står overfor alvorlige sosiale utfordringer. Dette er først og fremst utfordringer knyttet til barn og unges oppvekst og levekår, rus, psykisk helse og sosiale tjenester, trygghet og tilbud om bolig til alle, språk og kultur. Det etniske mangfold i dagens Norge setter preg på storbyene, spesielt Oslo. Spørsmål om integrering av innvandrere gir omfattende utfordringer som gjelder kultur, oppvekst, arbeid, bolig og brukerorienterte tjenester.

I dette kapittelet blir det satt fokus på de sosia­le utfordringene storbykommunene står overfor, og på variasjon og ulikhet innad i stor­byene og mellom dem. Oslo har både de beste og de dårligste levekår i Norge (se kap. 3.7) og de største sosiale utfordringene. Andre storbyer og mellomstore byer har også sin andel av sosiale storbyproblemer. For hver utfordring er det nødvendig å se den enkelte bruker og hans eller hennes situasjon i sammenheng. Siden noen byområder har opphoping av levekårsproblemer, har erfaringer vist at det er både viktig og effektivt å se utfordringene i sammenheng og arbeide helhetlig med områderettede tiltak.

På det sosiale området er storbypolitikkens mål å sikre alle mennesker likeverdige muligheter og en grunnleggende sosial og økonomisk velferd, gode levekår og en hverdag i trygghet. Da kan vi best utnytte hvert enkelt menneskes ressurser til kulturell og økonomisk vekst og gi alle muligheter for det gode liv. Dette er derfor en integrert del av en moderne, utviklingsorientert storbypolitikk.

6.1 Levekår og sosiale spørsmål i storbypolitikken

Det gode liv i storbyene bygger på den rike blandingen av de ulike funksjonene som storbyen har, og det store antallet mennesker som utveksler arbeid og tjenester nettopp der. Det har betydning for den som vil skape forretningsforbindelser, utvikle kreative løsninger eller dyrke sosiale kontakter og kulturelle ideer. Men storbyens muligheter spiller også en viktig rolle for ulike vanskeligstilte grupper.

Storbyen er felles arena for mennesker med ytterst ulike forutsetninger, både – økonomisk, kulturelt og sosialt. Boligmarked, arbeidsmarked og marked for varer og tjenester er velutviklet og differensiert, jf. kapittel 3. Avhengighet av inntekt slår mer direkte ut på levekår enn i andre kommunetyper. For mennesker med lave inntekter er gode fellesskapsløsninger viktig for å kunne få glede av de mulighetene som storbyen gir. Det er et stort tilbud av aktivitet, kontakt og tjenester gjennom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter. Storbykommunene har ofte vært tidlig ute med å utvikle tjenestetilbud til befolkningen. Kommunene i storbyene er store organisasjoner som tilbyr velferdstjenester og organiserer kollektive goder. En forutsetning for et godt tilbud er at storbykommunene aktivt videreutvikler velferdstilbudet, og sørger for at det er godt organisert og målrettet.

Storbykommunene har hovedansvaret for velferdstjenestene i storbyene og er dermed en sent­ral aktør i arbeidet med å møte de sosiale utfordringene. De står nå overfor viktige oppgaver både når det gjelder brukerorientert utvikling av tjenestene og tilrettelegging for utvikling i regi av andre. For regjeringen er derfor dialog med storbykommunene er viktig del av arbeidet på dette feltet.

Grunnlaget for samfunnet og den enkeltes velferd ligger i de inntekter som skapes ved innsats i arbeidslivet. Regjeringen har derfor lagt arbeidslinjen, dvs. at flest mulig kan delta i arbeidslivet, som hovedgrunnlag for sin politikk. Dette er også fundamentet for de skatter og avgifter som staten og kommunene får inn og som utgjør det økonomiske grunnlag for trygdesystemet og offentlige tjenester. Det statlige trygdesystemet – Folketrygden og andre trygdeordninger, bostøtte osv. skal sikre alle innbyggere, også de som av ulike grunner ikke deltar i arbeidslivet, en forsvarlig levestandard. Skatter og avgifter og overføringer fra staten – inntektssystemet – gir alle kommunene et økonomisk grunnlag for å kunne levere lokale offentlige tjenester.

Befolkningens inntektsmuligheter og levekår avhenger av en rekke individuelle og mer samfunnsmessige faktorer, som helse og utdanning, men vil også variere med langsiktig næringsutvikling, bosettingsmønster og de mer kortsiktige konjunkturer. Her viser storbyene og deres omegnskommuner andre trekk enn i resten av landet med større individuell variasjon i levekår, men også større vekst og mer varierte arbeidsmuligheter. Storbyene står derfor overfor ulike oppgaver og utfordringer. Regjeringen vil satse på målrettede tiltak som er tilpasset ulike behov. Samarbeid med storbyene om gode løsninger som fungerer lokalt er viktig.

Kommunene har ansvar for organiseringen av mange sosiale tjenester til befolkningen, og supplerer i dag statens ansvar for velferdsordningene på flere punkter. Regjeringen vil modernisere velferdsordningene og oppgavefordelingen i offentlig sektor. Kommunene skal få ansvar, myndighet og økonomi til å løse oppgaver som best egner seg for lokal politikk og forvaltning. Dette er en forutsetning for et velfungerende lokaldemokrati. Regjeringen ønsker å samarbeide med storbyene om en best mulig oppgavefordeling og utforming av tjenester med brukeren i sentrum.

Regjeringen har de senere år i flere stortingsmeldinger og handlingsplaner tatt fatt på de største sosiale utfordringene; fattigdom, rusproblemer, psykisk helse, folkehelse, barnevern, barn og unges oppvekst og levekår, og bostedsløse. Regjeringen vil legge fram en boligmelding i løpet av høsten 2003 som tar opp ulike sider ved boligpolitikken. Ulike problemstillinger knyttet til det flerkulturelle samfunn vil bli drøftet i en melding som vil bli framlagt 2004.

6.2 Vanskeligstilte på boligmarkedet

Storbyenes ulike områder har ulike kvaliteter, og mennesker med ulike ønsker og ressurser kan velge å bosette seg i forskjellige strøk. Attraktive boliger og strøk prises høyt og hushold med svak økonomi kan måtte velge bosted som ikke tilfredsstiller deres ønsker og behov. Studenter eller andre med et kortsiktig behov kan akseptere et utemiljø eller en trang bolig som vil være problematisk for en barnefamilie. Boligpolitikken kan bidra til å holde slik sortering på et rimelig nivå. Attraktive strøk har ofte naturgitte fordeler, men gjerne også samfunnsskapte kvaliteter. Et mål for alle norske storbyer har vært å utvikle boligstrøk til områder med gode kvaliteter og et variert boligtilbud. Dette er prinsipper for bolig- og byutviklingen som både på kort og lang sikt er viktig for å skape byer som det er godt å leve i for alle borgere.

Kommunen kan gjennom planlegging, økonomisk innsats og partnerskap med aktører i lokalmiljøet skape bymiljø med gode kvaliteter. Regjeringen ser det som en viktig oppgave for kommunene å legge til rette for en slik byutvikling og redusere uønsket ulikhet mellom bydeler. Særlig fokus må rettes mot tettbygde og nedslitte bområder og drabantbyene. Storbykommunene har lagt stor vekt på en variert bolig- og befolkningssammensetning i sine kommuneplaner, og kan vise til gode resultater på dette området. Både i våre naboland og ellers er problemene langt større. Dette er en situasjon som det er langt vanskeligere å komme ut av enn ved å forebygge. Gjennom samarbeid mellom staten (Husbanken) og storbyene ønsker regjeringen å legge vekt på dette også i årene som kommer.

Folk med vanlige inntekter, (se inntektsgruppene midt i fordelingen i tabell 3.3) kan velge i det brede boligtilbudet som finnes i norske storbyer. De kan prioritere boligkonsum svært høyt og skaffe en bolig med mange kvaliteter, eller velge nøkterne boliger med enklere standard. Presset på boligmarkedet synes imidlertid å føre til økte priser på svært nøkterne boliger og boliger med lavere standard. Det er alvorlig hvis mennesker må betale en urimelig stor andel av sin inntekt for å bo i nøkterne eller dårlige boliger.

Å legge til rette for økt boligbygging kan dempe presset og gi lettere markedsadgang for alle. Kommunene i storbyregionene har et ansvar for å samarbeide om planlegging og tilrettelegging av boligbygging og boligtilbud for grupper med særlige behov. Sammen med storbyene vil regjeringen legge til rette for tilstrekkelig boligbygging. Regjeringen vil gjennomgå boligpolitikken for å legge godt til rette for kommunalt engasjement. Regjeringen skal legge fram en boligmelding til høsten.

6.2.1 Fokus på svake grupper

Situasjonen for de svake gruppene i markedet er regjeringens hovedhensyn. Det er ulike grunner som økonomi, sosiale og fysiske forhold, foruten diskriminering som bidrar til at enkelte blir vanskeligstilte på boligmarkedet. Å være vanskeligstilt på boligmarkedet handler både om personer som har problemer i forhold til å etablere seg og personer som har problemer i forhold til å bli boende. Presset på boligmarkedet i storbyene krever blant annet større ressurser for å beholde en bolig og for å etablere seg.

Regjeringen vil fokusere på etterspørselsevnen på boligmarkedet for de husstandene som i dag har den vanskeligste boligsituasjonen og legge vekt på å styrke denne. Å kjøpe seg eller leie bolig i storbyene er dyrt, og politiske tiltak kan ikke utviske slike forskjeller mellom by og land. Regjeringen vil i sitt arbeid med de boligpolitiske virkemidlene legge økt vekt på at boforhold og boøkonomi for vanskeligstilte i storbyene skal bli tilfredsstillende.

Det er et mål for regjeringen å legge til rette for at husstandene selv kan ivareta en trygg og stabil bosituasjon. Blant annet har regjeringen lagt til rette for at husstander med etableringsproblemer kan kjøpe egen bolig. Første januar 2003 innførte regjeringen Startlån. Startlånet er en forenkling av det tidligere kjøpslånet og etableringslånet. Startlånet administreres av kommunene. For å i møtekomme ulike utfordringer i kommunene og ulike behov blant brukerne, er det lagt opp til at kommunene kan utforme egne retningslinjer og variere utmåling etter behovet til låne­søker. Regjeringen har lagt vekt på at låneord­ningene skal forankres sterkere i det private ­markedet for å oppnå maksimal effekt. En arbeidsgruppe bestående av Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Sparebankforeningen, staten, Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd (KBL) og Kommunens Sentralforbund (KS) utarbeidet en rapport med oppsummering og tilrådinger til hvordan et slik samarbeid kan finne sted. For personer med større betalingsvansker er det lagt opp til at kommunene kan innvilge inntil 100 prosent finansiering og eventuelt kombinere lånet med boligtilskudd. Rett til bostøtte bør også vurderes i sammenheng med betalingsevne og lånebehov. Regjeringen vil utvikle virkemidlene slik at de kan være en god hjelp i storbyenes boligstrategier. Kommunene trenger godt verktøy og finansielle muligheter når de skal tilrettelegge for vanskeligstilte – det gjelder både de boligøkonomiske virkemidlene, lovverket og tjenesteapparatet. Regjeringen vil legge fram nærmere vurderinger og forslag i boligmeldingen.

Botrygghet er viktig for husholdene. Det er derfor et viktig boligpolitisk mål å kunne bidra til mer forutsigbar boligøkonomi for husstander med permanente lave inntekter. En riktig innrettet bostøtteordning vil være et egnet virkemiddel. Regjeringen ønsker å tilpasse bostøtten bedre til prisnivået i storbyene slik at den vil bidra til mål om botrygghet og god bolig for den enkelte. Dette er en problemstilling som vil bli drøftet videre i boligmeldingen.

De geografiske variasjonene i boutgifter er betydelige. I pressområdene vil boutgiftene i mange tilfeller overstige grensen for godkjente boutgifter i bostøtteordningen. Regjeringen vil derfor gjennomgå ordningen for å se hvordan den i større grad målrettes som et effektivt virkemiddel for lavinntektsgrupper også i pressområdene.

I storbyene er det mange boliger med heis som gir muligheter for brukbare boforhold, også for funksjonshemmede og eldre. Det er imidlertid en stor andel av boligmassen som ikke er tilgjengelig for mange funksjonshemmede. Dette gir mange utfordringer, både for individer som får begrenset sine muligheter på boligmarkedet og sin kontakt med andre, og for kommunenes tjenesteapparat. Regjeringen vil legge fram forslag til bedre koordinering av Rikstrygdeverkets og Husbankens ordninger for utbedring av boliger.

6.2.2 Bostedsløse

I 1997 var det om lag 6200 bostedsløse i Norge. Storbyene hadde om lag 25 prosent av landets befolkning, men opptil 70 prosent av landets bostedsløse. I Oslo var det vel 5 personer per tusen innbyggere som var bostedsløse, i Bergen over 3 og i mellomstore kommuner på landsbasis 0,6 bostedsløse per tusen innbygger. Mange bostedsløse er innflyttere til byene. Regjeringen vil gjennomføre en ny kartlegging av bostedsløshet for å bedre kunnskapsgrunnlaget om bostedsløshet og skaffe bedre oversikt over utfordringene. Det skal gjennomføres en nasjonal kartlegging av omfanget av bostedsløshet, samt en studie av oppfølgingsbehov.

Om lag halvparten av alle bostedsløse har et rusproblem og 1/3 har et psykisk problem, men dette er delvis overlappende grupper. Videre viser undersøkelser at 1/3 først og fremst har et boligproblem og kan greie seg uten oppfølging, 1/3 har behov for bolig med oppfølging og resten har behov for behandling eller omfattende omsorgstiltak før de kan greie seg i egen bolig. Undersøkelser fra andre europeiske storbyer viser at omfanget av yngre bostedsløse øker og at det blir flere bostedsløse kvinner. De fleste bostedsløse i Norge er menn. Flertallet av disse er under under 40 år.

St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga signaliserte sterkere innsats mot bostedsløshet. Behovet for samordning mellom kommuner, statlige etater og departementene var sterkt fremhevet. Sju byer – Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Drammen og Tromsø – og de humanitære organisasjonene Kirkens Bymisjon, Frelsesarmeen og Kirkens sosialtjeneste, samt Sosialdepartementet , Kommunal- og regionaldepartementet og Husbanken er nå med i et metodeutviklingsprosjekt: Prosjekt bostedsløse. Sam­men skal de utvikle modeller for nye boligtilbud og tjenester. Prosjektet avsluttes i 2004. Regjeringen vil følge opp resultatene fra prosjektet ved å legge fram en nasjonal handlingsplan mot bo­stedsløshet.

Samarbeid mellom byene og nabokommunene skal ha et større fokus i det videre arbeidet. Strategier som kan bidra til å forebygge og forhindre utkastelser vil også få økt fokus framover.

6.2.3 Storbyenes strategier for vanskeligstilte på boligmarkedet

Det er flere husstander som bor trangt, har dårlig utemiljø eller anstrengt boøkonomi i storbyene enn i andre kommunetyper. Dette viser levekårsundersøkelsen fra 2001. Dårlige boforhold gjør seg i særlig grad gjeldende i Oslo, mens forholdene i Bergen, Stavanger og Trondheim er mer lik landsgjennomsnittet. Boforholdene i storbyenes omland er derimot bedre enn gjennomsnittet i Norge.

Kommunene har en viktig boligpolitisk oppgave med å bistå grupper med dårlige boforhold. Husbanken fikk etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 49 (1997-98) Om bolig­etablering for unge og vanskeligstilte, i oppdrag å stimulere og veilede kommunene i arbeid med lokale handlingsplaner for boligetablering. De fleste storbykommunene hadde også før denne tid egne meldinger og planer. Disse hadde i mindre grad en helhetlig tverrsektorielt tilnærming. De boligsosiale handlingsplanene er et viktig verktøy for dialog og samhandling mellom stat og kommune når utfordringene skal løses i praksis.

Kommunene foretar en kartlegging av boligbehov når de utarbeider den boligsosiale handlingsplanen. Brukere som er i kontakt med kommunenes tjenesteapparat og som tjenesteyterne mener har et boligbehov kartlegges. Kartleggingen har avdekket to hovedgrupper med store boligbehov. Den ene gruppen domineres av yngre, enslige menn. De har ofte problemer i form av rus og psykiske lidelser. Tilknyttingen til boligmarkedet er svak ved at de enten mangler bolig helt, eller har en leiebolig de kan miste dersom det ikke iverksettes tiltak. I denne gruppen er mange sosialhjelpsmottakere. Den andre store gruppen er eldre. Denne gruppen domineres av enslige kvinner. Boligproblemet deres består ofte i at boligen ikke er tilpasset deres funksjonsnivå. Mange har lav inntekt, men de eier ofte en bolig av stor verdi.

Den boligsosiale handlingsplanen gir kommunen mulighet til å se statlige og kommunale virkemidler i sammenheng. De fleste kommuner har avdekket et behov for og vist strategier for å fremskaffe flere utleieboliger for vanskeligstilte. Kristiansand kommune har også fokusert på hvordan de kan få større sirkulasjon i den kommunale boligmassen ved å tilby beboere i kommunale boliger hjelp til å kjøpe egen bolig. Startlånet vil være et viktig virkemiddel i en slik strategi. Arbeidsmarkedstiltak og låne- og tilskuddsmidler til kjøp av bolig kan vurderes i sammenheng. Mange vanskeligstilte har behov for oppfølging i boligen. Det er behov for nye metoder og utvikling av tjenesteapparatet for å møte dette behovet. En del kommuner har i sine planer fokusert på organisering av kommunens boligtjenester. I Oslo kommune er tildelingen av kommunale boliger omorganisert. Bydelene disponerer i større grad de kommunale boligene i bydelen. Bosetting av store flyktningefamilier er et spesielt problem i Oslo.

Arbeidet med de boligsosiale handlingsplanene legger grunnlaget for en bedre dialog mellom stat og kommune og mer målrettet virkemiddelbruk.

6.3 Fattigdom i storbyene

Regjeringen legger stor vekt på å sette inn tiltak for den delen av befolkningen som har lav inntekt og lever i fattigdom, se Tiltaksplan mot fattigdom, St.meld. nr. 6 (2001 – 2002). Ekstrem lavinntekt dvs. under 50 prosent av medianinntekten, er blant storbyene i dag først og fremst et Osloproblem, se tabell 6.2. Den negative utviklingen man hadde i 10-årsperioden 1986 – 1996 ser ut til å ha stoppet opp også i Oslo, men det er en spesiell utfordring å redusere andelen med lav inntekt i Oslo.

I boks 6.6 gjengis tiltaksplanens fattigdomsdefinisjon og lavinntektsgrenser. Til sammenlikning vises folketrygdens minstepensjon i samme år.

De som har en inntekt noe over lavinntektsgrensen vil kunne oppleve fattigdom dersom de har nødvendige utgifter ut over det vanlige. Forskjellen mellom Oslo og de tre andre største byene er mindre dersom det brukes en mindre streng avgrensning av lavinntektsgruppen, jf. andel med 60 og 70 pst av medianinntekten. De tre byene Stavanger, Bergen og Trondheim ligger samlet sett godt an i forhold til landet for øvrig.

Utfordringen i Oslo er særlig stor også fordi inntektsforskjellene der er store. Fattigdom er et spørsmål om en har penger nok til å få dekket grunnleggende velferdsbehov. For den fattiges opplevelse av fattigdom spiller også andres ­synlige rikdom en rolle (jf også vedlegg 3). Høyt prisnivå i storbyene gir også spesielle utfordringer.

6.3.1 Lavinntektsgrupper og fattigdomsproblemer

Personer med vedvarende lav inntekt har gjennomgående svak tilknytning til arbeidslivet og er i stor grad avhengige av offentlige stønader. Følgende grupper er overrepresentert blant personer med vedvarende lav inntekt: Småbarnsfamilier, herunder enslige forsørgere, enslige under 45 år, sosialhjelpsmottakere og innvandrere fra ikke-vestlige land. Ikke-vestlige innvandrere har lavere yrkesdeltakelse og høyere arbeidsløshet enn befolkningen for øvrig. Dette har sammenheng både med lavt utdanningsnivå og diskriminering – de har vanskeligere for å få jobb enn andre med tilsvarende kvalifikasjoner. Personer med lav utdanning er mer utsatt for arbeidsløshet enn andre og er overrepresentert i lavinntektsgruppen. Psykisk sykdom, eventuelt i kombinasjon med rusmiddelproblemer, kan være en medvirkende årsak til fattigdom som følge av de problemer sykdommen skaper for utdanning, arbeid, sosial etablering og evne til å ta vare på seg selv.

Personer med nedsatt funksjonsevne har lavere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig. De har i liten grad inntekt under lavinntektsgrensen, men mange befinner seg like over og har i mange tilfeller store nødvendige utgifter pga. funksjonshemningen. Nødvendige ekstrautgifter som ikke refunderes av det offentlige må trekkes fra når en beregner hvilken inntekt som er disponibel for de vanlige leveomkostninger som alle har. Slike utgifter registreres ikke i løpende statistikk. Dette gjelder utgifter til helse- og sosialtjenester og medisiner, samt merutgifter til bolig pga. spesielle behov, merutgifter til det å ha barn, merutgifter i forbindelse med sosiale aktiviteter og merutgifter til transport. En overvekt av grunnstønadsmottakere med dårlige levekår bor i større byer og det sentrale Østlandsområdet.

Oslo og Osloregionen står i en særstilling i landet når det gjelder høye boligpriser og boutgifter. Det kan føre mange av de med lave inntekter inn under fattigdomsgrensen. Innvandrere fra Tyrkia, Somalia, Pakistan og Thailand har klart lavere utdanning enn befolkningen for øvrig, og er overrepresentert i Oslo og andre storbyer. Mange ikke-vestlige kvinner har liten eller ingen utdanning. Innvandrere fra Filippinene, Polen, India, Kina og Iran i aldersgruppen 30-44 år har derimot høyere utdanning enn gjennomsnittet av alle i Norge i denne aldersgruppen. (I skoleåret 1999/2000 var 6,8 pst. av elevene i grunnskolen og 4,4 pst. av elevene i videregående skole i Norge minoritetsspråklige. Tilsvarende tall for Oslo var henholdsvis 28,5 og 22,0 pst.)

I rapporten «Familieprosjektet – arbeid som veien til bedre levekår» (Oslo kommune, Bydel Sagene-Torshov, 2002) heter det at nesten alle gifte familier med sosialhjelp var innvandrerfamilier. I rapporten «Barnefamilier – Fra hospits til varig bosetting» (Arne Holm og Dag Yttri, Norges byggforskningsinstitutt, 2002) sies det at storparten, trolig over 90 pst., av familiene i hospits er flyktninger eller innvandrere. Oslo kommune opplyser at ingen barn bor på hospits i 2003.

I en rapport om arbeidsløse sosialhjelpsmottakere («Veien fra sosialhjelp til arbeid», Oslo kommune, bydel Sagene-Torshov, desember 2000.) fra Bydel Sagene-Torshov sies det at økningen i antall sosialhjelpsmottakere etter 1980 også skyldes nye former for rusmisbruk og ikke minst deinstitusjonaliseringen som førte mange brukere fra psykiatriske institusjoner, herberger og alkoholistinstitusjoner til den «åpne» omsorgen og til sosialhjelpen.

Det har vært reist spørsmål om noe av forklaringen på at en relativt høy andel av Oslos befolkning har svært lav inntekt i noen grad skyldes tilflytting fra andre kommuner. Statistisk sentralbyrås undersøkelser av flyttemønstre for sosial-hjelpsmottakere gir en viss støtte for denne antakelsen (Lars Østby, SSB 2003, upublisert notat). Senterkommunene i alle storbyregionene opplever en viss netto innflytting av sosialhjelpsmottakere, men det er særlig Oslo by som er en stor nettomottaker av sosialhjelpsklienter. Man vet imidlertid ikke hvor mange av disse som mottar sosialhjelp over lengre tid. I forhold til det samlede antall sosialhjelpsmottakere hvert år utgjør innflytterne en liten andel. Det er også vist at flyttemønsteret til en annen gruppe med gjennom­gående lav inntekt (ikke-vestlige innvandrere) bidrar til en konsentrasjon av denne gruppen i Oslo.

De inntektsdataene som er brukt i tabell 6.2, inkluderer offentlige overføringer, inkludert økonomisk sosialhjelp. At så mange, særlig i Oslo, likevel har en inntekt under lavinntektsgrensen, viser at velferdsordningene og arbeidsmarkedet ikke fungerer godt nok. Dette er en utfordring både til statlige og kommunale myndigheter.

6.3.2 Mål og strategier i arbeidet mot fattigdom

Det er i Tiltaksplan mot fattigdom redegjort for at regjeringens tiltak mot fattigdom vil bygge innsatsen på følgende strategier:

• arbeid – styrke selvforsørgelse og tilknytning til arbeidslivet

• målretting av velferdstjenester

• sosial inkludering

Tiltak for å få flere i arbeid

Arbeid er viktigste strategi i arbeidet med å bekjempe fattigdomsproblemet. Regjeringen vil derfor målrette 1 000 plasser i arbeidsmarkedstiltak for langtids sosialhjelpsmottakere. Ungdom under 25 år og enslige forsørgere som er langtidsmottakere av sosialhjelp skal prioriteres. Plassene vil i stor grad bli fordelt til enkelte bydeler i Oslo og andre storbykommuner med et høyt antall langtidsmottakere av sosialhjelp. Regjeringen vil også målrette 300 tiltaksplasser til arbeidsmarkedsrettet kvalifisering for innvandrere. Det vil også her være aktuelt å legge en stor andel av plassene til Oslo og andre storbykommuner. Tiltaksplassene for innvandrere vil være et viktig virkemiddel for å styrke kommunenes arbeid med introduksjonsprogrammet for innvandrere og flyktninger.

Bedre målretting av velferdsordningene

Til tross for et godt utbygd velferdssystem faller enkeltpersoner, ofte med langvarige og omfattende hjelpebehov, utenfor. Regjeringen vil derfor målrette velferdsordningene for å gi bedre og tidligere hjelp til de som trenger det mest. Bostedsløshet er et problem som i særlig grad rammer storbyene. Som ledd i arbeidet med å forebygge bostedsløshet, vil regjeringen styrke og utvikle oppfølgingstjenester i bolig i storbykommunene. Høye boutgifter er et annet problem som i særlig grad rammer i storbyene. For å bedre situasjonen for barnefamilier med høye boutgifter har regjeringen fjernet finansieringskravet i bostøtteordningen for denne gruppen. Det er avsatt 77 millioner kroner til dette formålet i 2003.

Sosial inkludering

Å leve i fattigdom over tid innebærer å måtte avstå fra materielle goder, men kan også medføre manglende deltakelse i viktige sosiale og kulturelle fellesskap. Sosial tilhørighet og deltakelse er ikke bare et gode i seg selv, men også en forutsetning for å kunne ta ansvar for eget liv. For barn og unge er deltakelse og tilhørighet til familie, skole- og fritidsmiljø forutsetninger for en god oppvekst og senere et godt liv. Regjeringen vil derfor styrke tilskuddsordningen «Ungdomstiltak i større bysamfunn». Regjeringen vil også øke innsatsen for å hindre at ungdom faller ut av videregående opplæring. Oppfølgingstjenestens arbeid skal styrkes. Det vil i første omgang være aktuelt å starte med noen utvalgte regioner, herunder Oslo og/eller andre storbyer.

Målrettet sosialt arbeid

Oslo har rapportert gode erfaringer med målrettet sosialt arbeid. Det gjelder særlig i forhold til arbeidsledige sosialhjelpsmottakere som kan komme i kvalifisering dersom de får bistand til jobbsøk og aktiv kvalifisering i stedet for aktiv sosialhjelp. I en annen rapport rapporteres det om gode resultater når det sosiale arbeidet rettes inn mot begge ektefeller («familiebehandling»). På bakgrunn av grunnstønadsundersøkelsen tok Sosialdepartementet initiativ til et prosjekt i Bydel Sagene-Torshov for å utvikle mer treffsikre tiltak for grunnstønadsmottakere med de dårligste levekårene. Rapporten fra prosjektet er nylig kommet. Den foreslår også forbedringer i offentlige ordninger. Forslagene blir vurdert av Sosialdepartementet.

6.4 Arbeidsledighet og kvalifisering

Situasjonen på arbeidsmarkedet har forverret seg siden sommeren 2001. Arbeidsledigheten er nå høyere i storbyene enn i landet som helhet, og høyere i storbyene enn i storbyenes omegnskommuner. Størst økning finnes i byene på Østlandet (Oslo, Drammen og Fredrikstad), mens byene nordpå (Tromsø og Bodø) kommer best ut. Forskjellene innad i Osloregionen er påfallende, med en særlig lav arbeidsledighet i indre vest (Bærum) og ytre vest (Asker, Røyken, Hurum). Arbeidsledigheten i 2002 var i underkant av 2 prosent i disse områdene totalt sett, mens bydelene i Oslo ytre vest hadde en ledighet på rundt 2,5 prosent. Innad i Oslo var ledigheten høyere enn landsgjennomsnittet i de indre østlige bydelene (5,7 prosent) og i de nye drabantbyene i ytre øst (4,1 prosent). Ledigheten i Oslo indre øst ble mer enn halvert fra mai 1996 til mai 2001. Ledighetsøkningen fra 2001 til 2002 har vært størst i de vestlig bydelene, mens Oslo indre øst ikke har hatt så sterk økning. Alle bydelene i Oslo har hatt en ledighetsøkning over landsgjennomsnittet.

Sysselsettingsveksten i Oslo-regionen (og særlig i Oslo) var lenge særlig sterk, men nå er tilbakegangen sterk. Ved utgangen av 2002 var 4,0 prosent av arbeidsstyrken i Oslo registrert som arbeidsledig, og 3,4 prosent av arbeidsstyrken i hele landet (Aetat 2003). Oslo har i løpet av kort tid gått fra å være et fylke med en ledighet rundt gjennomsnittet til å være blant fylkene med høyest ledighet. Sterk økning i ledigheten i Oslo og Akershus høsten 2001 var i hovedsak en virkning av konkurser og nedbemanning innen IKT-sektoren. I 2002 har økningen vært særlig stor innenfor administrativt og humanistisk arbeid, samt i naturvitenskapelige yrker (Aetat 2002). Ikke minst bekymringsfull er den markerte økningen i langtidsledigheten. I prosent av alle ledige har langtidsledigheten vært høyere i Oslo enn i noe annet fylke det siste året.

Sårbare grupper

Forverring av situasjonen på arbeidsmarkedet kan i særlig grad ramme grupper som er spesielt sårbare for endringer i konjunkturene, slik som ikke-vestlige innvandrere og personer med helseproblemer. Når det er mangel på arbeidskraft, vil erfaringsmessig arbeidsgiverne lettere akseptere arbeidstakere de er usikre på. Fra november 2001 til november 2002 steg den registrerte arbeidsledigheten blant førstegenerasjons ikke-vestlige innvandrere i Oslo fra 4,7 til 5,9 prosent (i prosent av hele befolkningen 16-74 år). For alle bosatte steg den fra 2,3 til 3,0 prosent. Per november 2002 var en tredjedel av de arbeidsledige i Oslo førstegenerasjons ikke-vestlige innvandrere. Arbeidsledighet blant ikke-vestlige innvandrere i Oslo var omtrent som i andre deler av landet, i motsetning til ledighetsnivået totalt sett. Det er imidlertid store etniske forskjeller, med høy ledighet blant somaliere og lav ledighet blant tamiler.

Diskriminering på arbeidsmarkedet

Innvandrere rammes av diskriminering og skepsis. De får ofte ikke godkjent medbragt kompetanse, og er ofte å finne i jobber de er overkvalifisert for. Arbeidsplassen er den viktigste arenaen for kontakt mellom etniske nordmenn og innvandrere. Fire av ti har en eller annen form for kontakt med innvandrere gjennom arbeidsplassen. Å lykkes bedre med å tilby innvandrere jobb er derfor sentralt i regjeringens integreringspolitikk. I storbyene og deres omland er det et stort og variert arbeidsliv med bruk for en mangfoldig kompetanse. Der er også et betydelig antall jobber der kompetansekravene er beskjedne, men arbeidsvilkårene kan være usikre. Staten, storbyene og næringslivets organisasjoner satser aktivt på å rekruttere innvandrere til ledige jobber og har tiltaksplaner mot diskriminering. Flere trekk ved storbyene kan gjøre det lettere for innvandrere å finne arbeid. Variasjonsbredden i yrker er stor, og der er en større andel stillinger i tjenesteytende næringer. I flere av disse er kravet til formell utdanning og norskkunnskaper mindre, for eksempel innen renhold. Dette er en antatt fordel for særlig nyankomne med svake norskkunnskaper. Et stort rengjøringsfirma har ca.1800 ansatte i Oslo, hvorav 1320 med minoritetsbakgrunn. Hele 10 prosent av Oslos ikke-vestlige førstegenerasjons innvandrere jobber med rengjøring, mot 1,4 prosent av alle. Muligheten til å kvalifisere seg til en framtidsrettet jobb er viktig. Et godt tilrettelagt kvalifiseringssystem er viktig for å gi vanskeligstilte muligheter til et godt liv.

Introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere

Regjeringen fremmet i desember 2002 forslag om en ny lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (Ot.prp. nr. 28 (2002-2003). Lovforslaget skal etter planen behandles av Stortinget våren 2003.

Ifølge lovforslaget skal nyankomne innvandrere få et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram av kommunen snarest mulig etter bosetting i kommunen. Formålet med lovforslaget er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet. Hensikten er videre å gi kommunene en bedre rettslig ramme i sitt integreringsarbeid overfor nyankomne innvandrere. Lovforslagets målgruppe er i hovedsak flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og familiegjenforente til disse gruppene. Disse skal ha rett og plikt til å delta i programmet.

Hovedelementene i introduksjonsprogrammet skal være opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Sentralt ved utformingen av programmet er kartlegging av deltakernes bakgrunn, individuelle kvalifiseringsplaner og tett oppfølging av den enkelte. Introduksjonsprogrammet skal være en heldagsbeskjeftigelse og helårlig. Programmene skal som hovedregel ikke vare lengre enn to år. Personer som deltar i introduksjonsprogram skal ha krav på en bestemt økonomisk ytelse – introduksjonsstønad. Introduksjonsstønaden er foreslått satt til to ganger folketrygdens grunnbeløp på årsbasis. Kommunene skal ha hovedansvar for introduksjonsprogrammene. Introduksjonsordningen forutsetter at kommunen har et utstrakt samarbeid med Aetat. Utlendingsdirektoratet vil ha hovedansvaret for å følge opp kommunene i forbindelse med innføring av introduksjonsprogram.

Det foreslås at loven skal tre i kraft som en ­frivillig ordning for kommunene fra 1. september 2003, og som en obligatorisk ordning fra 1. september 2004.

Bedre samordning

Å sikre at en stor andel av de unge gjennomfører videregående opplæring er av stor viktighet for å legge til rette for deltakelse i arbeidslivet. I storbyene, med sine tallmessig betydelige grupper sosialhjelpsklienter, fattige, arbeidsledige og rusmisbrukere, vil samordningen av tiltakene i sosialetaten, arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten være særlig krevende og viktig. I det videre arbeidet med SATS vil det også bli vurdert ytterligere tiltak for utvikling av en brukerrettet kvalifisering og sosialtjeneste.

6.5 Rus-problemer

Regjeringen la i oktober 2002 fram en egen Handlingsplan mot rusmiddelproblemer. Handlingsplanen er av generell karakter og tiltakene skiller i liten grad mellom mindre og større kommuner. Blant de store utfordringene i dagens rusmiddelpolitikk er å:

• føre en samordnet politikk som reduserer rusmiddelproblemene

• styrke kontrollen med ulovlig produksjon, innførsel og omsetning av rusmidler

• styrke den forebyggende innsatsen i kommunene og lokalsamfunnene

• sikre misbrukere og deres pårørende god hjelp og omsorg

I handlingsplanen vektlegges i betydelig grad at rusmiddelpolitikken skal utformes, forankres og utøves i lokalsamfunnene. Særlig gjelder dette den forebyggende innsatsen, men nærmiljøets betydning understrekes også som et viktig prinsipp i Rusreform II. Samtidig er det avgjørende at tilbudet om behandling og rehabilitering er likeverdig og uavhengig av geografi.

Det siste tiåret har anslaget av tunge rusmiddelmisbrukere økt fra ca. 6 000 til 10 000 – 14 000 (gjelder ikke alkoholmisbrukere). Det har også være en betydelig økning i antall personer som oppgir at de noen gang har brukt ulike rusmidler. Økningen har stagnert og gått noe tilbake de tre siste år. Foruten den relative økning, er det blitt enda tydeligere at dette i svært mange tilfeller er personer med en generell dårlig helsetilstand og svært ofte har de også psykiske lidelser. Kombinasjonen av disse forhold utløser oftest nye problemer og behov for mange slags hjelpetjenester. Problemene er sammensatte og det er av avgjørende betydning å sørge for at tilbudene er koordinert og sammenhengende. Kriminalitet relatert til rusmisbruk har økt de siste årene. Dette krever et mer forpliktende forvaltningssamarbeid mellom helse, rus- og kriminalomsorg.

Storbyenes utfordringer knyttet til mange personer med sammensatte sosiale problemer, eksempelvis knyttet til rusmiddelmisbruk, psykiske lidelser og bostedsløshet synliggjør behovet for en tiltakskjede med tett samarbeid mellom ulike sektorer, etater og organisatoriske nivåer. Dette er det sterkeste eksemplet på viktigheten av å utvikle en helhetlig tilnærming til brukerne av den offentlige tjenesteyting. Prinsippet har gyldighet også i forebyggende sammenheng for dem som ikke har like omfattende problemer som de mest vanskeligstilte.

Kunnskapen om innvandreres bruk av rusmidler er begrenset. Enkelte indikasjoner tyder på at antallet personer med innvandrerbakgrunn i narkotikamiljøet øker. Ikke etniske nordmenn utgjør en stadig mer synlig del av gatemiljøet, ikke minst i hovedstaden. Blant voksne med innvandrerbakgrunn er omfanget mindre enn i befolkningen for øvrig, mens andre- og tredjegenerasjons innvandrere har et høyere forbruk enn foreldregenerasjonen. På omsetningssiden synes de å være overrepresentert.

Det har blitt antatt som en generell oppfatning at utbredelsen av rusmiddelproblemer er større i byene, og særlig i de største byene, enn i landet for øvrig. Det er imidlertid lite tilgjengelig statistikk som kan gi et detaljert bilde av denne situasjonen. En undersøkelse foretatt av SIRIUS i 1995 (SIFA-rapport nr. 1/95) indkerer at de største byene, og spesielt Oslo, har flere rusmisbrukere enn andre kommuner. Akoholforbruket er større i Oslo enn i de 10 nest største byene, som igjen har et større forbruk enn resten av landet. I de senere år har det derimot vært en klar utvikling at illegale rusmidler er blitt tilgjengelig i alle deler av landet. Det er også grunn til å anta at bruken er tilsvarende.

Rusmidler i Norge viser antall ungdom som oppgir at de noen gang har brukt ulike typer legale og illegale rusmidler. Her framgår det imidlertid ikke lokale eller regionale forskjeller, med unntak av Oslo. Sammenlignet med resten av landet, er det flere unge som oppgir å bruke illegale rusmidler i Oslo. Langt flere ungdommer i Oslo bruker cannabis. Sammenlignet med ungdom i landet som helhet, var det i 2002 mer enn dobbelt så mange i Oslo som hadde brukt cannabis i løpet av siste halvår (Statens institutt for rusmiddelforskning 2003). Andelen som har brukt mer alvorlige former for narkotika som amfetamin, ecstasy m.m. er også høyere i Oslo. Når det gjelder alkohol, er prosentandelen blant ungdom i Oslo som oppgir at de har drukket alkohol tilnærmet likt, eller noe lavere, enn landet for øvrig. Ungdom i Oslo har imidlertid inntatt mer alkohol enn gjennomsnittlig for resten av landet. Innad i Oslo har noen undersøkelser funnet et høyere forbruk av alkohol blant ungdom i de vestlige enn i de østlige bydelene (Grøtvedt og Gimmestad 2002). Det er sammenheng mellom misbruk av alkohol og narkotika og psykiske helseproblemer. Det er flest i Oslo og andre større byer som drikker alkohol 2-3 ganger i uka eller mer (Dalgard mfl. 2002: 253).

Det har vært en klar økning i andelen som har brukt forskjellige narkotiske stoffer fra første halvdel av 1990-tallet til 2002, både i Oslo og i landet for øvrig. Økningen i narkotikabruken har likevel vært sterkere i andre deler av landet enn i Oslo, slik at forskjellene mellom Oslo og resten av landet har blitt mindre (Skretting 2001). Den samme tendensen til sterkere vekst utenfor hovedstadsområdet er påvist blant intravenøse rusmiddelmisbrukere (Bretteville-Jensen og Ødegård 1999). Fra slutten av 1990-tallet har det vært tegn til en utflating og i det siste en viss nedgang i narkotikabruken blant ungdom. Den samme utviklingstendensen gjelder bruken av alkohol i denne aldersgruppen.

Kripos oversikt over antall narkotikabeslag er en annen indikator som også viser samme tendens. Narkotikaproblemer er i mindre grad kun et byfenomen, men er representert i alle deler av landet. Tallene viser at Oslo dominerer, men med unntak av LSD (kan imidlertid ikke vektlegges fordi antall beslag er så få), har den prosentvise andel beslag gjort i Oslo vist en merkbar nedgang de siste år.

Fram til 1998 var det flere som døde av overdoser i Oslo enn i resten av landet. Fra og med 1998 har det imidlertid vært flest overdoser utenfor Oslo, og denne tendensen har vist en klar stigning (fra to flere i 1998 til 108 flere utenfor Oslo i 2001). Disse tallene er fordelt på politidistrikter, og viser med noen unntak at dette først og fremst er et byfenomen, men ikke nødvendigvis et storbyfenomen. Blant annet er tallene forholdsmessig høye i Haugesund, Larvik, Arendal og Øvre-Eiker, mens for eksempel Trondheim har forholdsvis lave tall. Tallene er imidlertid små og varierende fra år til år, og det er vanskelig å trekke absolutte slutninger ut av tallene.

Statistisk sentralbyrås oversikt over antall sosialhjelpsmottakere viser store kommunevise forskjeller. Det er en klar tendens til at andelen sosialhjelpsmottakere øker med økende innbyggertall. Oslo og de fire nest største byene hadde i 2001 den høyeste andelen innbyggere i alderen 20-66 år som hadde mottatt økonomisk sosialhjelp, jf. Kommuneøkonomiproposisjonen 2003. En stor andel av kommunenes sosialhjelpsutgifter kan knyttes til mennesker med rus eller psykiatriske problemer. SIRIUS anslår at 23 prosent av sosialhjelpsmottakerene har et rusproblem, 18 prosent har en psykisk lidelse og 6 prosent har dobbeltdiagnoser. I forbindelse med rusreformene er det oppgitt at i alle fall 1/3 av tilbudene for rusmiddelmisbrukere ligger i Oslo. Dette viser at Oslo har et variert og omfattende tiltaksapparat, men det viser i seg selv ikke at en tilsvarende andel av rusproblemene finnes i Oslo.

De regionale forskjellene i antall ansatte i sosialtjenesten er store. Oslo har best dekning i forhold til folketall med 2,8 årsverk pr 1000 innbyggere, mens Møre og Romsdal har lavest dekning med 0,9 årsverk. I tillegg til Handlingsplanen mot rusmiddelproblemer og Tiltaksplanen mot fattigdom, samarbeider regjeringen med flere storbyer i Prosjekt bostedsløse (se boks 6.4). Det skal i løpet av prosjektet prøves ut ulike typer bolig- og oppfølgingstiltak. Husbanken gir første prioritet til boligprosjekter fra kommunene som skal løse behov hos bostedsløse. I en oversikt fra 1997 opereres det med 6.200 personer uten fast bolig for hele landet. Ca. 40 prosent av disse oppholder seg i Oslo, mens de øvrige i hovedsak er fordelt på de øvrige større byene. En betydelig andel av disse er personer med rus- og/eller psykiske problemer.

Samlet viser dette at tilgang på og bruk av illegale rusmidler ikke bare er et byfenomen, og at rekruttering foregår uavhengig av kommunenes størrelse. Det er likevel grunn til å anta det er en viss opphoping av personer med langvarig og etablert misbruk og med de tyngste og sammensatte problemer i de større byene.

Regjeringen varslet i Sem-erklæringen at de i det videre arbeidet med inntektssystemet ville legge særlig vekt på at kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri skulle bli tatt tilstrekkelig hensyn til, slik at kommuner som har en høy andel mennesker med rus eller psykiatriske problemer får kompensasjon for merutgiften. Statens institutt for rusmiddelforskning har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet analysert variasjonene i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri. Formålet med prosjektet har vært å undersøke om kriteriene i dagens inntektssystem på en god nok måte ivaretar det forhold at kostnadene innen rus- og psykiatrisektoren varierer mellom kommunene, samt kartlegge/utrede egne kriterier for disse tjenestene. Regjeringen vil presentere resultatene fra prosjektet i kommuneproposisjonen for 2004.

Regjeringens hovedmål for rusmiddelpolitikken er å få en betydelig reduksjon i de sosiale og helsemessige skadene av rusmiddelbruk. Målet skal nås gjennom et strategisk arbeid med tiltak som regulerer tilbudet av – og påvirker etterspørselen etter – rusmidler, og gjennom behandling og skadereduksjon. Det skal legges særlig vekt på tiltak hvor behovene og nøden er størst, og på de områder hvor tiltakene kan dokumentere best effekt. Rusmiddelpolitikken utøves på flere arenaer og forvaltningsnivåer. Samarbeid, samordning og kvalitetssikring av tiltakene er helt nødvendig for at innsatsen skal ha effekt både nasjonalt og lokalt. Innsatsen på feltet må utgjøre en sammenhengende tiltakskjede hvor foreldre, nærmiljø, frivillige organisasjoner, kommunale, fylkeskommunale og statlige innsatser danner en kjede av tiltak som utfyller hverandre. Det er viktig å øke bevisstheten og styrke kompetansen til de som direkte eller indirekte arbeider med rusmiddelrelaterte problemstillinger, og da særlig på lokalt og regionalt nivå.

Handlingsplanen mot rusmiddelproblemer vektlegger forankring i lokalsamfunnet som en viktig premiss. Dette gjelder både for det forebyggende arbeidet, og for omsorg og rehabilitering. Goder som er av rettighetsmessig karakter skal selvsagt være uavhengig av hvor en bor. Utover det vil det være naturlig og ønskelig med lokale variasjoner og tilpasninger. Det er ikke usannsynlig at større kommuner med flere rusmiddelmisbrukere vil etablere mer omfattende og spesialiserte tilbud, enn mindre kommuner hvor etterspørselen er mindre. Dette kan innebære en viss tilflyt av personer til større kommuner på grunn av et mer omfattende hjelpetilbud. Dette kan imidlertid ikke brukes som argument for mindre kommuner for ikke å sørge for tilbud de er ansvarlige for. I mange sammenhenger kan det imidlertid være naturlig at interkommunale løsninger diskuteres som en mer rasjonell løsning.

For å redusere rusmiddelproblemene er både spesialisert behandling og rehabilitering/oppfølging i dagliglivet nødvendig. I Norge er det en sterk tradisjon for institusjonsbasert behandling. Nå er det viktig å bygge opp et oppfølgingsapparat utenfor institusjon, som dekker rusmiddelmisbrukernes behov for langsiktig oppfølging og rehabilitering i dagliglivet. Rusmiddelmisbrukere er som alle andre avhengig av et nærmiljø for å oppnå livskvalitet. Det krever helhetlige løsninger og bistand. Hjelpeapparatet må fornyes med sikte på gode helhetsløsninger. Ansvaret for fylkeskommunale tjenester på rusområdet skal gjennomgås og helse- og sosiallovgivningen harmoniseres. Rusreform I sikrer rusmiddelmisbrukere samme tilgang til helsetjenester som resten av befolkningen. Ansvaret for institusjoner med tilbud om spesialisert helsefaglig behandling, er derfor vedtatt overført fra fylkeskommunen til de regionale helseforetakene. Det er planlagt at reformen skal tre i kraft fra 1. januar 2004. Regjeringen vil våren 2003 legge fram en odelstingsproposisjon med forslag om at fylkeskommunens gjenværende ansvar for spesialiserte tjenester og institusjoner for omsorg for rusmiddelmisbrukere skal overføres til kommunene (Rusreform II).

6.6 Helse

I tidligere undersøkelser av selvrapportert helsetilstand er det funnet små forskjeller mellom Oslo, andre storbyer og landet for øvrig. Færre middelaldrende bosatt i storbyene enn i landet forøvrig svarer i følge levekårsundersøkelsen 1991 at de har en sykdom med betydelige konsekvenser for hverdagen. Dette er i tråd med uførepensjoneringsratene, som også er lavere enn landsgjennomsnittet i Oslo. Noen alvorlige sykdomstyper er mer utbredt i Oslo enn ellers i landet. Sammenlignet med landsgjennomsnittet har Oslo noe høyere krefthyppighet, samt mange med astma/bronkitt og diabetes. Hyppigheten av diabetes er større blant ikke-vestlige innvandrere enn blant nordmenn. En høyere andel av befolkningen er utsatt for psykiske helseproblemer i Oslo enn i andre storbyer og i resten av landet.

Det er flere som vurderer sin helsetilstand som god eller meget god i vest enn i øst i Oslo. Blant 60-åringer oppgir over 80 prosent av bosatte på Vinderen, Ullern og Ekeberg-Bekkelaget at de har god/meget god helse, sammenlignet med rundt 50 prosent av bosatte i indre øst. I Helseundersøkelsen i Oslo 2000-2001 (HUBRO) ble det også spurt om personene var plaget av smerter og/eller stivhet i muskler og ledd. Det var meget store forskjeller mellom bydelene i utbredelsen av slike plager i befolkningen. Blant kvinner 59-60 år var nesten halvparten mye plaget i bydelene Grünerløkka-Sofienberg, Sagene-Torshov og Romsås, mens den tilsvarende andelen i indre vest var i underkant av 20 prosent. Forskjellene mellom innvandrere og andre forklarer en del av forskjellene.

6.6.1 Psykisk helse

Forekomsten av psykiske problemer med hovedvekt på angst og depresjon, ble kartlagt i Helse­undersøkelsen i Oslo. Sammenligninger med andre fylker tyder på en høyere forekomst av psykiske problemer i Oslo og Akershus. Tall fra Levekårsundersøkelsen 1998, med helse som hovedtema, viser at det er menn i Oslo som har størst hyppighet av psykiske helseproblemer. Også blant kvinner kommer Oslo forholdsvis dårlig ut. Blant personer med lav utdanning hadde 27 prosent av de bosatte i Oslo psykiske helseproblemer, sammenlignet med 12 prosent på Vestlandet.

Innad i Oslo er det flere som har symptomer på psykiske problemer i Oslo indre øst enn i de andre bydelene. De gruppene som er mest utsatt for dårlig psykisk helse er overrepresentert her, dette gjelder personer som har lav utdanning, er enslige og er født i et ikke-vestlig land. Andre sosiale variable som dårlige naboforhold, negative livshendelser og økonomiske problemer slår også ut i disse bydelene. Dalgard (2002) påpeker at selve opphopningen av dårlige levekår på område- og individnivå kan bidra til at ulike negative forhold forsterker hverandre. For eksempel kan mangelen på sosial støtte bli særlig kritisk når en person blir utsatt for negative livshendelser eller kronisk stress.

Flere undersøkelser viser at innvandrere fra ikke-vestlige land bosatt i Oslo har økt hyppighet av psykiske helseproblemer. Dette gjelder både voksne og barn. Det kan være flere grunner til dette. Det kan ligge både i de opplevelsene de hadde før de kom til Norge, i selve migrasjonsprosessen som blant annet gjør at de mister sitt sosiale nettverk, og i de problemene som oppstår i forbindelse med integreringen i Norge. En relativt stor andel ikke-vestlige innvandrere har problemer på arbeidsmarkedet, har lav inntekt og opplever sin livskvalitet dårligere enn resten av befolkningen. Dette kan i seg selv bidra til å skape psykiske problemer. I tillegg kan en følelse av ekskludering og manglende tilhørighet til storsamfunnet være en stor belastning for enkelte. Mange opplever at de har lite sosial støtte fra andre mennesker enn familien. I sitt hjemland hadde mange et stort sosialt nettverk som virket støttende, og de har ikke klart å bygge opp et nytt nettverk i Norge. I noen undersøkelser nevnes dessuten som vanlige stressfaktorer problemer i forhold til familie og barn, sosiokulturelt betingede problemer og konflikter og usikkerhet i forhold til framtiden.

6.6.2 Dødelighet

Dødeligheten i visse deler av storbyene er markert høyere enn for hele landet og for storbyene som helhet. Dette er en av de klareste indikatorer på levekårsforskjeller. Økt sykelighet og dødelighet kan ses som uttrykk for sammensatte sosiale problemer. Det er også en følge av livsstilssykdommer med klar overdødelighet, og en følge av dårlig arbeidsmiljø. Slike årsaker veksler gjennom tidene. En faktor som i seg selv synes å kunne være viktig for sykelighet og høy dødelighet er store sosiale ulikheter (jf bl.a. Oslo-undersøkelsen UiO / Ullevål sykehus 2002). Ulikheter en finner i storbyer kan således være en belastende faktor for enkeltmennesker i helsesammenheng.

6.6.3 Miljø og helse

Analysene viser også en klar sammenheng mellom trafikkbelastning, særlig støy og forurensning – og befolkningens generelle helse og psykiske velvære (hodepine, tretthet, lettere nervøse lidelser). Luftforurensingen i de store byene kan også fremskynde dødsfall. Det er beregnet at svevestøv framskynder 330 til 660 dødsfall årlig i Oslo. Til tross for forbedringene, er både Gamle Oslo og andre deler av indre by fortsatt sterkt trafikkbelastede områder. Ifølge beregninger fra Helsevernetaten i Oslo var nærmere 40 000 personer sterkt plaget av veitrafikkstøy i Oslo i 2002, og over halvparten av disse var bosatt i indre by.

Regjeringen ønsker at statlige instanser skal spille en positiv rolle for å bidra til bedre helse i utsatte bystrøk. Dette berører vei-, helse- og forurensingsmyndighetene. St.meld. nr. 23 (2001-2002) Om bedre miljø i byer og tettsteder peker på at det er viktig med god adgang til grøntarealer også i byer og tettsteder, og at byutviklingen har særlig fokus på sammenhengende grøntareal, sykkelstier og forhold for fotgjengere og turgåere. Se også avsnittet om statens rolle i byfornyelsen.

6.6.4 Folkehelsepolitikken

Regjeringen la i vinter fram St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge . Folkehelsepolitikken. Stortingsmeldingen trekker opp nye strategier for de neste ti årene. Flere levekår med god helse og reduserte helseforskjeller er de overordnede målene. Stortingsmeldingen inneholder fire hovedstrategier for et sunnere Norge: 1) Gjøre det enklere for den enkelte å ta ansvar for egen helse, 2) Infrastrukturen for det lokale folkehelsearbeidet skal styrkes, 3) Helsetjenesten skal legge større vekt på forebygging og 4) Tiltakene skal bli mer kunnskapsbaserte. I tillegg kommer en egen strategi for kvinnehelse.

Gjøre det enklere for den enkelte å ta ansvar for egen helse

I stortingsmeldingen er søkelyset rettet mot sammenhengene mellom livsstil og helse, den psykiske helsen og sosial ulikhet i helse. Tilrettelegging og tiltak må rette seg inn mot samfunnsforhold og faktorer i miljøet som påvirker levesett og helse. Denne strategien inneholder tiltak for å motvirke en tiltakende fysisk inaktivitet i befolkningen, fremme et sunnere kosthold, forebygge tobakkskader og rusmiddelproblemer. Videre lanseres det en langsiktig satsing på flere fronter for å redusere ulikheter i helse. Hensynet til helseulikheter skal sterkere inn i planlegging av tiltak, og det skal utarbeides en egen handlingsplan for å redusere ulikhet i helse. Når det gjelder psykisk helse, pekes det på hvordan samfunnet kan bidra til å forebygge psykiske problemer gjennom å styrke den enkeltes opplevelse av egen mestring. Det varsles tiltak knyttet til skolearenaen, bl.a. mot mobbing, og egne strategier og plan for selvhjelp og for barn og unges psykiske helse.

Styrket infrastruktur for lokalt folkehelsearbeid

Selv om det foregår mye positivt folkehelsearbeid lokalt, har det så langt vært for tilfeldig og preget av prosjekter og ildsjeler. Det er behov for bedre kontinuitet, forankring og integrering i den ordinære samfunnsplanleggingen. For å styrke det lokal folkehelsearbeidet ønsker regjeringen å stimulere til en nasjonal offentlig folkehelsekjede, som innebærer at det etableres et partnerskap mellom stat, fylkeskommunene og kommuner. Det lokale leddet vil være det viktigste leddet i kjeden, og fylkeskommunen vil kunne ha en koordinerende rolle gjennom sin posisjon som regional planlegger og utvikler. Målet er å bygge opp et systematisk, forpliktende og helhetlig folkehelsearbeid. Det legges opp til å gi folkehelsearbeidet en sterkere lokal og demokratisk forankring.

Helsehensyn skal også trekkes sterkere inn i alle deler av samfunnsplanleggingen, gjennom en tydeliggjøring av lovverket og utvikling av metoder og redskaper. Regjeringen vil vurdere om hensynet til folkehelsen skal gå fram av plan- og bygningslovens formålsparagraf. Helsekonsekvensutredninger og helseprofiler skal videreutvikles som redskaper i det lokale folkehelsearbeidet, og være med på å bidra til at helsehensyn blir inkludert i planverket og ivaretatt i alle sektorer. Det skal bl.a. bygges opp et sentralt kompetansemiljø på helsekonsekvensutredninger, samt at Norgeshelsa skal videreutvikles til å bli et samordnende verktøy overfor kommunene.

Sterkere fokus på forebygging i helsetjenesten

Videre blir det i stortingsmeldingen lagt vekt på at helsetjenesten skal forebygge mer for å reparere mindre. Helseforetakenes rolle i det forebyggende arbeidet skal styrkes, det samme gjelder de forebyggende helsetjenestene til barn og unge (helsestasjons og skolehelsetjenesten) og fastlegene skal gjennom en endring i takstsystemet stimuleres til i større grad å fokusere på livstilsendring.

6.7 Innvandrere i det norske samfunn

Av vel 200 000 ikke-vestlige innvandrere bor 172 000 i storbyregionene. Antallet er doblet på ti år og veksten er fordelt på alle storbyregioner. Det er i Oslo og Oslo-regionen at hovedtyngden av innvandrerne bor, men også de andre storbyene har mange innvandrere. I tillegg til den kulturelle berikelsen dette er for storbysamfunnet, byr det også på flere utfordringer. Storbysamfunnet må løse med oppgaven å øke innvandrernes deltakelse på alle områder i samfunnet.

6.7.1 Deltakelse i det norske samfunn

Den store variasjonen i innbyggernes levemåter, religion, tradisjoner og livsvalg som vi finner i storbyene, skaper utfordringer knyttet til organiseringen av storbyenes institusjoner og tjenesteapparat. For at livet i storbyene skal kunne fungere bra, må alle føle tilhørighet til samfunnets og byens institusjoner. Tilhørighet skapes blant annet gjennom deltakelse på storbyens ulike arenaer, som på arbeidsmarkedet, i kulturlivet og i frivillige organisasjoner. Byenes offentlige tjenester benyttes av mennesker med ulik bakgrunn og levesett, og det er svært viktig at det offentlige tjenesteapparat og samfunnets institusjoner tilpasser seg, slik at alle brukergruppene føler at de blir ivaretatt på en god måte.

Kunnskaper i norsk og om det norske samfunnet er viktige forutsetninger for deltagelse og for å kunne bruke samfunnets institusjoner. I dag får innvandrere tilbud om gratis opplæring i norsk. En person med skolebakgrunn tilsvarende norsk grunnskole eller mer, kan få opp til 850 timer norsk­opplæring. En person med lite eller ingen utdanning fra hjemlandet, kan få opp til 3 000 timer norskopplæring. Kommunene får statstilskudd for å gjennomføre undervisningen.

Regjeringen utreder nå en større omlegging av opplæringstilbudet i norsk med samfunnskunnskap for voksne. Tilskuddsordningen skal endres med sikte på å gjøre undervisningen mer målrettet og tilpasset den enkeltes behov. Alle som skal bo fast i Norge, trenger kunnskaper i norsk og om norske samfunnsforhold, og Regjeringen vurderer derfor om undervisningen for voksne innvandrere skal være obligatorisk på linje med annen grunnleggende undervisning.

Regjeringen samarbeider bl.a med Oslo om utviklingstiltak i skolen. For å bidra til en bedre skolestart for barn som ikke har norsk som morsmål, har regjeringen som mål å bedre språkforståelsen og deltakelsen av minoritetsspråklige barn i barnehage. Dette må sees i sammenheng med norskopplæring for mødre. I alle samfunn og byer hvor det bor mange mennesker og grupper med ulik bakgrunn, religion, opprinnelsesland, språk og etnisitet, vil det være forhold knyttet til organiseringen av samfunns- og privatlivet som preges av uenigheter og konflikter. Problemer og motsetninger blir tydeligere når miljøer og grupper består av flere mennesker som bidrar til å synliggjøre motsetninger og konfliktlinjer utad. Samtidig vil konflikter og interne problemer lettere kunne skjules i de ulike gruppene på grunn av storbyenes mulighet for anonymitet.

Dilemmaer knyttet til hvor mye ulikhet, og hva slags ulikhet samfunnet kan godta, får praktiske uttrykk i storbyene med sine relativt store etniske minoritetsgrupper. Et slikt dilemma er hvor stor ulikhet i levemåten kan være uten at dette medfører ulike rettigheter eller ulikheter i levekår som helse, bolig og innflytelse. Utfordringen knytter seg blant annet til i hvilken grad byenes offentlige institusjoner skal tilrettelegges for de ulike befolkningsgruppenes behov, samtidig som man bevarer et tilstrekkelig felles verdigrunnlag og tilbyr likeverdige tjenester for alle.

Offisiell statistikk om levekår (inntekt, bolig­situasjon, deltakelse i arbeidslivet, helse m.m.) viser at personer med innvandrerbakgrunn kommer dårligere ut i forhold til de fleste kriterier man måler levekår etter i forhold til resten av befolkningen. Årsakene til dette er mange, og det er samtidig svært stor variasjon mellom ulike innvandrergrupper og mellom individer. Diskriminering kan være én mulig årsak til dårligere levekår hos enkelte grupper, men det er ingen enkel sammenheng mellom diskriminering og levekår. Levekårsstatistikken alene kan ikke si noe om omfanget av rasisme og diskriminering i samfunnet.

Til tross for at myndighetene har forsøkt å styre bosettingen av nyankomne flyktninger til kommuner over hele landet, er det tendens til at mange etter en tid flytter til storbyer gjennom egenetableringer. Noen av årsakene er at det er enklere å få jobb i storbyene, bl.a gjennom familie og etablerte nettverk.

Den påvirkning innvandring har på kulturen kan oppleves som en berikelse og en inspirasjon, men også som en trussel mot det kjente og trygge. Ulike befolkningsgrupper er ulikt åpne overfor disse endringsprosessene. Holdningene varierer blant annet med utdannelse og alder, og hvor direkte man opplever at endringene berører ens egen tilværelse. De forandringene innvandring medfører, kommer i tillegg til et samfunnsliv som er i stor endring. Ofte kanaliserer folk sin usikkerhet på innvandrere og innvandring. Personer bosatt i de mest sentrale strøk av landet, er gjennomgående mer positive til innvandrere og innvandring. I følge SSB, høsten 2002, er 90 prosent positive til å ha en innvandrer som hjemmehjelp eller nabo. Når problemstillingen blir mer «nær» og privat – nemlig hvordan de vil reagere på å få en innvandrer som svigerdatter eller svigersønn, reserverte 40 prosent seg.

6.7.2 Bomiljø

I byene i Norge er det ikke bydeler som er preget av én bestemt nasjonalitet i noen særlig grad, som for eksempel «China-town» eller «Little Italy» i New York. I Norge finnes det bydeler hvor det bor mange innvandrere fra mange forskjellige land. Dette er spesielt tydelig i Oslo, som har vært Nordens mest økonomiske og sosialt lagdelte hovedstad (Krogstad 2000) Innvandringen har forsterket dette preget.

Segregerte bomiljøer kan medføre at personer kan bo og leve i Norge uten å aktivt måtte forholde seg til majoritetssamfunnets tilbud og regler. I byene i Norge er ikke dette et utstrakt problem (Svein Blom 2002). De etniske minoritetsmiljøene består ikke av et stort antall mennesker, noe som gjør at man er nødt til å benytte seg av majoritetssamfunnets tilbud og tjenester i stor grad. I visse miljøer finnes det personer som lever relativt isolert fra majoritetsbefolkningen. Tradisjonelt sett har dette vært hjemmeværende kvinner og kvinner som har flyttet til landet pga. giftemål. Ulike problemstillinger om innvandrergruppers deltakelse i samfunnet vil bli drøftet i en stortingsmelding om det flerkulturelle samfunn som vil bli fremlagt i 2004.

Det er mange årsaker til at segregerte bomiljøer oppstår. Noen har behov for å ha nærhet til egne etniske grupper, for på den måten å føle trygghet og å kunne bevare identitet og egenart. En forklaring er at kjennskap til ledige boliger formidles gjennom etniske nettverk (Byggforsk, Susanne Søholt 2001). Dette er trolig viktigst for innvandrere med kort botid i Norge eller for grupper som lever marginalisert. En av de viktigste forklaringene er relatert til økonomiske ressurser. Tradisjonelt bosetter nyankomne innvandrere seg i de rimeligere strøkene i byen, i boliger med lav standard og dårlig utemiljø, på grunn av de har lav inntekt og formue. En årsak er også at enkelte utleiere diskriminerer ikke-vestlige innvandrere, og dermed begrenser valgmulighetene.

Regjeringen la ved årsskiftet 2002/2003 fram nye lover om boligbyggelag og borettslag. I disse lovene blir det foreslått bestemmelser om forbud mot diskriminering på grunnlag av trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper, nasjonalt eller etnisk opphav eller homofil legning, leveform eller orientering. Tilsvarende diskrimineringsforbud skal også gjelde i husleieloven og eierseksjonsloven.

Isolasjon, forsterkede fattigdomsproblemer, og økt kriminalitet trekkes fram som negative aspekter ved segregerte bomiljøer. Samtidig framheves andre positive virkninger av at innvandrere bor tett sammen: tilgang til gjensidig hjelp til å takle fremmedartede og av og til fiendtlig innstilte omgivelser, lettere adgang til å videreføre kulturelle og religiøse tradisjoner, og bedre grunnlag for å etablere seg på arbeidsmarkedet gjennom nettverksbygging. Det hevdes også at det først er når innvandreren har en trygg forankring i et miljø «blant sine egne», at han eller hun får kraft og «selvtillit» nok til å vende seg aktivt utad mot storsamfunnet og søke integrering. Det har for eksempel vist seg at der mange innvandrere med en bestemt nasjonalitet bor samlet er valgdeltakelsen høy (Innvandrere og lokalvalget 1999, ISF). Dette forklares med at det gir større muligheter for organisering og kollektiv mobilisering. Det er også gjort undersøkelser som viser at et boligområder med en relativt høy andel innbyggere med blandet, etnisk minoritetsbakgrunn virker positivt i forhold til å utvikle toleranse og respekt for mennesker av annen bakgrunn enn en selv. (Byggforsk, Susanne Søholt 2001).

Regjeringen legger vekt på at individer fritt skal kunne velge hvor de skal bo. Det å styre hvor mennesker skal bo dersom de har egne midler, er i strid med prinsippet om like rettigheter for alle i et demokratisk samfunn.

6.7.3 Diskriminering og inkludering

Innvandrerbefolkningen i storbyregionene opplever diskriminering på flere områder. Personer med bakgrunn fra ikke-vestlige land med en annen kultur og religion enn majoritetsbefolkningen er mer utsatt for å bli diskriminert både på arbeidsmarkedet, boligmarkedet, på utesteder, i skolen og hos offentlige instanser (dokumentert bla i Senter mot etnisk diskriminerings arbeid, jf. rapportene Underveis mot et bedre vern 1999, 2000 og 2001, i Utendingsdirektoratets undersøkelse «Art og omfang av rasisme og diskriminering i Norge 1999-2000» og i rapporten «Rasisme og diskriminering i Norge 2001-2002»).

En handling er diskriminerende hvis den har som effekt at noen kommer dårligere ut på grunn av hudfarge, etnisk opprinnelse m.v., uavhengig av om hensikten var å forskjellsbehandle eller ikke. Det er imidlertid vanskelig å måle omfanget av etnisk diskriminering. Det er ingen enkel sammenheng mellom diskriminering og levekår. En kan derfor ikke si i hvor stor grad det er diskriminering som er årsak til den relativt store andelen personer med innvandrerbakgrunn som har dårlige levekår i storbyene. Det er også trekk ved storbyene som kan tilsi at diskriminering er mindre omfattende her enn i spredtbygde strøk. Et stort og synlig innslag av personer med minoritetsbakgrunn kan gjøre storbysamfunnet mer tolerant. Uansett er etnisk diskriminering ikke akseptabelt i et demokratisk samfunn.

Regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering for 2002 – 2006 omfatter en rekke tiltak på flere områder. Et stadig tilbakevendende problem er diskriminering i forbindelse med adgang til utesteder. Denne diskrimineringen rammer særlig ungdom med minoritetsbakgrunn, og oppleves som krenkende og er vanskelig å komme til livs. Fra statens side vil innsatsen mot utesstedsdiskriminering bli styrket gjennom forslag til endringer i alkoholloven m.v. Videre skal politiet styrke sin innsats mot utestedsdiskriminering i samarbeid med kommunene.

I Norge skal alle kunne leve sine liv som de selv ønsker innenfor rammen av norsk lov. Når mennesker hindres i dette gjennom vold, overgrep og tvang skal samfunnet gripe inn. Det er viktig å tilby hjelp til dem som rammes. Regjeringen følger opp Handlingsplan mot kjønnslemlestelse (2001 – 2003). Handlingsplan mot tvangsekteskap (1999 –2001) er ført videre gjennom 30 nye tiltak som ble lagt fram våren 2002. Regjeringen er i ferd med å etablere et nettverk av trygge boalternativ for kriserammede.

Politiets mannskaper bør i mye større grad gjenspeile befolkningens sammensetning i de store byene. Regjeringen ser det som en utfordring å legge til rette for rekruttering av mennesker med bakgrunn fra land i Asia, Afrika og Latin-Amerika til politiet.

Holgersen-utvalget foreslår i NOU 2002:12 en lov mot etnisk diskriminering. Lovens formål skal være å hindre etnisk diskriminering og å arbeide for å sikre like rettigheter og muligheter uavhengig av etnisitet. Utvalget foreslår at det blir innført en aktivitetsplikt for alle offentlige myndigheter på deres respektive fagområder. Dette innbærer en plikt for offentlige myndigheter, herunder kommunene, til å kartlegge, planlegge, tilpasse og gjennomføre aktuelle tiltak innen sitt virkefelt for å sikre alle like muligheter og rettigheter uavhengig av etnisitet. Utvalget foreslår også en aktivitetsplikt for alle arbeidsgivere, både i privat og offentlig virksomhet, som skal sikre likestillingstiltak innen virksomhetenes personalpolitikk. Det foreslås også en aktivitetsplikt for organisasjonene i arbeidslivet.

6.7.4 Brukerorientering – den multikulturelle utfordringen

Det er et mål at samfunnets institusjoner og tjeneste­yting skal ivareta behovene i alle deler av befolkningen. For at en stadig voksende multikulturell befolkning skal kunne nyttiggjøre seg de offentlige tjenester og få et like bra tilbud som resten av befolkningen, må den flerkulturelle kompetansen styrkes hos de ansatte. Å rekruttere personer som tilhører minoritetene er en metode for dette. De ansatte innenfor helse- og sosialsektoren, utdanningsvesenet, arbeidsmarkedsetaten, politi- og rettsvesen m.v. som skal forholde seg til personer med innvandrerbakgrunn, må få økt kunnskap og nye metoder for å øke minoritetsperspektivet i egen virksomhet. I tilpassingen er det flere hensyn å ta. For det første er de som har en annen kulturell bakgrunn i ekstra stor grad avhengig av åpenhet og vilje til individuell tilpassing. De trenger ofte en annen type informasjon da de ikke vil ha den samme forutgående kunnskap om institusjonen og tjenestene som de fleste med norsk bakgrunn har. De som har dårlige norskkunnskaper er avhengig av at informasjonen formidles muntlig, og ofte ved bruk av tolk. Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002 – 2006) lanserer en rekke tiltak bl.a. for å øke rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til høyere utdanning og til visse yrker, øke kompetansen hos de ansatte gjennom utdanning og kompetansehevingstiltak, samt gjennom å bedre tolketjenestene.

På grunn av den store andelen av storbyenes innbyggere som tilhører ulike etniske, religiøse og kulturelle minoriteter, har storbyene gode muligheter til å tilrettelegge og tilpasse byenes felles institusjoner, herunder helsestasjoner, barnehager, skoler, sosialkontor, familievernkontor mv. Eksempelvis kan nevnes forhold knyttet til bruk av tolk. På grunn av at det finnes relativt mange innenfor enkelte minoritetsspråkgrupper, er det mulig å rekruttere tolker innenfor disse språkgruppene, og å benytte disse på regulær basis.

I Storbritannia ble Race Relations Act endret i 2002. Offentlige myndigheter er forpliktet til å utgi en såkalt Race Equality Scheme som forklarer hvordan vedkommende myndighet vil gjennomføre likestillingspolitikken. Race Equality Scheme skal inneholde en redegjørelse for hvilke funksjoner, politikk og forslag til politikk som er relevante. Et eksempel er fra bydelen Ealing i London, som i Ealing council Race Equality Scheme 2002 foretok en kartlegging av problemområdene i sin bydel, og hvordan disse skulle løses trinn for trinn. Planen, kartlegger og fastsetter tiltak for å eliminere hindringer for etnisk likestilling. I planen inngår blant annet transport/kommunikasjon, forbrukervern, utvisning fra skoler, støtte til ulike organisasjoner i bydelen, hjemmetjenester, bostøtte, boligkontoret, bibliotektjenesten, organisering av parkering, rapportering av rasistiske hendelser, skolemåltider og gatehandel. Planen omfatter også bydelens rolle som arbeidsgiver, med en rekke tiltak for å oppnå etnisk likestilling ved rekruttering og representasjon av arbeidsgivere med minoritetsbakgrunn i bydelens ulike organer. Dialog og konsultasjoner med befolkningen i bydelen gjennom spørreskjemaer til bydelens organisasjoner sto sentralt i utarbeidelsen. Det ble også lagt vekt på konsultasjoner med organisasjoner der minoritetsbefolkningen var representert.

I Storbritannia blir den etniske sammensetningen i arbeidsstokken i enkeltorganisasjoner kartlagt. Dette holdes opp mot befolkningssammensetningen i den aktuelle bydelen, kommunen eller regionen. Ofte settes det som mål i likestillingspolitikken at det skal være samsvar mellom befolkningssammensetningen og sammensetningen på organisasjonsnivå. Slike måltall gir mulighet til å foreta kartlegging over tid og dermed etterprøve om ulike tiltak har hatt effekt.

Selv om en aktivitetsplikt foreløpig ikke er lovfestet i Norge, vil eksemplet fra Ealing council kunne benyttes som verktøy for storbyenes arbeid med en bedre tilpasning av tjenestene til behovene hos minoritetsbefolkningen og til bekjempelse av hverdagsrasisme.

Utlendingsdirektoratet har som oppgave å gi veiledning om hvordan kommuner og andre offentlige instanser kan øke sin kompetanse for å yte gode tjenester i et kulturelt mangfoldig samfunn. Storbyene vil også kunne nyttiggjøre seg denne veiledningen.

6.8 Barn og unge i storbyene

Barnefamiliene søker ofte bolig utenfor de sentrale delene av storbyene. Mange mener at drabantbyer og småhusområder i storbyenes ytterområder og nabokommuner gir bedre oppvekstmiljø for barn. Likevel bor mange barn og unge i de tette deler av byene. God bypolitikk og byplanlegging har en klar utfordring: å legge til rette for et godt oppvekstmiljø. Dette må gjøres gjennom å kombinere intens arealutnyttelse med at de fleste boligområder i byene bør være brukbare for barnefamilier, og samtidig sørge for et godt velferdstilbud.

6.8.1 Barn som målestokk i byutviklingen

Gode levekår for barn kan brukes som en målestokk for et levelig bymiljø: Det som er godt for barn er godt for alle. Akseptabel luftkvalitet, rekreasjonsmuligheter og grønne lunger, trygge omgivelser, soner med lite støy, og nødvendige sosiale tilbud er viktig å ha innenfor rimelig rekkevidde. Rikspolitiske retningslinjer for barn og unges interesser i planleggingen skal bidra til avveiing av barns interesser mot andre konkrete interesser i byutviklingen.

Nyere forsking viser at barn har mange fordeler ved å vokse opp i et mangfoldig bymiljø. Å leve med og å måtte samarbeide med mennesker som er annerledes enn deg selv, gir viktig lærdom. Du får en kompetanse som er viktig for å møte livet og ikke minst det moderne arbeidslivets krav. Barnehage og skole betyr mye for oppvekstvilkårene i alle lokalsamfunn. I storbyene skal skolen gi et godt tilbud til alle på tross av stort mangfold. Et godt skoletilbud og trygt fritidstilbud betyr mye i storbyene der utrygge alternativer er åpenlyse.

6.8.2 Utfordringer i barnehagene

Barnehagedriften er en betydelig virksomhet i storbyene med mange aktører og stor ressursbruk. Et særpreg i byene er at flere barn har lengre oppholdstid i barnehagene enn barnehagebarn ellers i landet. På grunn av storbyenes arealsituasjon og kostnader og befolkningens sammensetning og størrelse, har barnehagesektoren særlige utfordringer. Samtidig har storbyene gode fagmiljøer med mye kompetanse. Barnehagene i storbyene fungerer ofte som motor i nasjonalt utviklingsarbeid og utprøving av nye barnehagereformer.

Byene har en betydelig privat barnehagesektor, og andelen barnehagebarn i private barnehager er høyere enn gjennomsnittet på landsbasis. Storbyene har i de siste årene hatt økt fokus på samarbeid med private barnehager og mange kommuner gir tilskudd til drift av private barnehager. Flere storbyer har også samordnet opptak.

Barnehage er det mest omfattende forebyggende tiltaket samfunnet kan gi barn i førskolealder utenfor hjemmet. Barnehagen er dessuten et generelt tilbud som gis til alle uten å virke stigmatiserende på barn eller familier i en utsatt livssituasjon. Sammenhengen mellom vanskelige oppvekstvilkår og risikoen for å utvikle avvikende adferd som ungdom og voksen, er etter hvert godt dokumentert. Det er derfor særlig viktig å sette inn tiltak overfor barn som er i en utsatt livssituasjon. Tverrfaglig og tverretatlig samarbeid er helt nødvendig for å skape gode oppvekstvilkår og velferdstilbud for barn og foreldre. Regjeringen vil støtte utviklingstiltak i storbyene der barnehagetilbud tilpasses brukernes behov og der tilbudet utvikles i samarbeid mellom brukerne og barnehagemyndighetene.

Barn med minoritetsbakgrunn

Barnehageerfaring gir barn med minoritetsbakgrunn et bedre grunnlag for skolegang og senere utdanning. Barnehagen har lang tradisjon med foreldresamarbeid og fungerer på denne måten som et bindeledd mellom innvandrerforeldre og det norske samfunnet. Flere bykommuner har i mange år arbeidet aktivt for å tilrettelegge ulike tilbud for barn med minoritetsspråklig bakgrunn. Barn med innvandrerbakgrunn er underrepresentert i barnehagene og særlig i storbyene. De har også tilbrakt kortere tid i barnehagene før de begynner på skolen enn etnisk norske barn.

Forsøket med gratis korttidstilbud i barnehagene for 4-5 åringer, som ble igangsatt i bydel Gamle Oslo i 1998, har bidratt til å øke andelen barn med innvandrerbakgrunn i barnehagene i denne bydelen. Evalueringer viser bl.a. at alle barn i aktuelle aldersgrupper som det vært mulig å oppnå kontakt med, har deltatt i gratistilbudet hele eller deler av året. 5-åringene har gjort positive språklige framskritt selv om de fortsatt ligger etter sine norskspråklige jevnaldringer. I forsøksbarnehagene har barn og foreldre med minoritetsbakgrunn blitt kjent med det norske barnehage- og skolesystemet. Dette har positiv effekt for barna når de begynner på skolen. Prosjektet ble avsluttet som forsøk ved utgangen av 2001, men har fått driftsmidler ut barnehageåret 2002/2003. Innenfor midler fra Handlingsprogram for Oslo indre øst har det også vært finansiert gratis korttidsplasser i barnehager for 5-åringer i bydel Sagene- Torshov og Grünerløkka- Sofienberg.

Regjeringen har satt ned en tverrdepartemental gruppe som skal utrede nye tiltak for å øke språkforståelsen og deltakelsen av minoritetsspråklige barn i barnehage. Tiltakene skal sees i sammenheng med andre departementers arbeid på feltet og Barne- og familiedepartementets ordning med tilskudd til tospråklig assistanse i barnehagen. Utredningen skal bl.a. bygge på kunnskap fra forsøket med gratis korttidstilbud i bydel Gamle Oslo. Eventuelle nye tiltak skal være målrettede og innrettes slik at kommunene får stor fleksibilitet i oppgaveløsningen på tvers av ulike sektorer og tjenestetilbud. Dette er en oppfølging av Handlingsplan for å øke deltakelsen i samfunnet for barn og unge med innvandrerbakgrunn.

Barn med samisk bakgrunn

Det er egne samiske barnehager i Oslo og Tromsø. Disse barnehagene samler barn fra ulike samiske miljøer. Den samiske barnehagen i Oslo har eksistert i 20 år. Samiske barnehager i byene innebærer et tilbud om et samisk miljø til barn som kanskje ikke har så store muligheter til å forholde seg til andre samer utover kjernefamilien i det daglige. Barnehagepersonalets kunnskaper i samisk språk og kultur er avgjørende forutsetninger for at barn i samiske barnehager skal kunne styrke og utvikle samisk språk og identitet. Behovet for etter- og videreutdanning av barnehagepersonale skal utredes og vil sees i sammenheng med satsing på kvalitet i barnehagen. Dette er nærmere omtalt i St. meld. nr. 55 (2000-2001) Om samepolitikken og i St.meld. nr. 34 (2001-2002) Kvalitetsreformen Om høyere samisk utdanning og forskning .

Boks 6.7 Bokonsentrasjonen av barn av ikke-vestlige innvandrere er betydelig i deler av Oslo

6.8.3 Den flerkulturelle skolen

Skolen er en viktig del av alle barns og foresattes hverdag. Det er en møteplass for barn og unge med ulik kulturell og språklig bakgrunn. Verdikonfliktene som oppstår i samspillet mellom minoritet og majoritet konkretiseres daglig i skolen. Måten skolen møter disse spenningene på, får følger for elevenes opplevelse av å gå i en skole som inkluderer alle uansett hudfarge, språk, religion eller kulturell bakgrunn. Våre storbyskoler er i dag flerkulturelle. En flerkulturell skole er en som favner om alle elevene og som gjenspeiler det samfunnet vi lever i. Begrepet den flerkulturelle skolen representerer noe nytt og annerledes, og gir nye utfordringer.

Antallet språklige minoriteter i grunnopplæringen har økt sterkt de siste årene. I skolen forstås språklige minoriteter som elever og lærlinger som har et annet morsmål enn norsk og samisk. I grunnskolen har antallet barn fra språklige minoriteter økt fra 24 555 i 1994/95 til 39 599 i skoleåret 1999/2000. I videregående skoler har antallet økt fra 4 373 i skoleåret 1994/95 til 6 868 i 1999/2000. Skoleåret 1999/2000 utgjorde språklige minoriteter 6,8 prosent av elevmassen i grunnskolen og 4,3 prosent av elevmassen i videregående opplæring. I storbyene og spesielt i Oslo, er andelen minoritetsspråklige i skolen høyere enn ellers i landet. I Oslo hadde 28,5 prosent av elevene i grunnskolen annet morsmål enn norsk og samisk skoleåret 1999/2000. I videregående opplæring var prosentandelen 22,5 prosent samme år. Bergen, Stavanger og Drammen er andre storbyer med en stor andel minoritetsspråklige elever i grunnopplæringen.

Minoritetsspråklige elever

Mange minoritetsspråklige elever står overfor særskilte språklige og kulturelle utfordringer i opplæringen, noe som blant annet gir seg utslag i svakere skoleprestasjoner sammenliknet med gjennomsnittet av norsk ungdom. Undersøkelser viser at 39 prosent av minoritetselevene har svake karakterer, mot 16 prosent av majoritetselevene (Krange og Bakken 1998). Dette kan skyldes flere forhold. Elevers botid i Norge forklarer noe, pga. at elever med kort botid har svakere skoleresultater. Foreldrenes sosio-økonomiske status og plass i arbeidsmarkedet har betydning for skoleprestasjoner. Foreldrenes og særlig mødrenes, norskkunnskaper har også stor betydning. 72 prosent av dem hvis mor ikke kan norsk har svake skoleprestasjoner. PISA, en stor internasjonal undersøkelse i regi av OECD, om 15-åringers kunnskaper og ferdigheter i lesing, matematikk og naturfag, viste at det er større gjennomsnittlige forskjeller i prestasjoner mellom etnisk norske og innvandrerelever i Norge enn i land som England og USA. Færre innvandrere enn majoritetselever fullfører grunnskolen, og færre innvandrere begynner på videregående; 60 prosent av første- og 80 prosent av andregenerasjons innvandrere, mot 95 prosent av majoritetsungdom (Opheim og Støren 2001).

Storbyene i Norge har en stor samisk befolkning, og samiske foreldre i storbyene ønsker å gi sine barn oppvekstvilkår som bevarer deres identitet og tilhørighet til egen kultur. Til tross for dette har det vært vanskelig å etablere skoleklasser som har samisk som undervisningsspråk. Dette kan henge sammen med kravet om at det må være minimum 10 elever for å etablere samiske klasser utenom samiske distrikter.

Tilpasset tilbud

Alle barn og unge i Norge har rett til å få et opplæringstilbud tilpasset egne evner og forutsetninger. Prinsippet om rett til tilpasset opplæring er for­ank­ret i Opplæringsloven. Loven gjelder både grunnskolen og videregående opplæring. Elever fra språklige minoriteter skal derfor ha de samme muligheter, rettigheter og plikter som medelever med norsk eller samisk som morsmål.

På en flerkulturell skole ser personalet på det kulturelle og språklige mangfoldet blant elever, foreldre og lærere som normaltilstand og bygger på dette i skoleutviklingen. De voksne i skolevirksomheten ivaretar elevenes rett til annerledeshet i felleskapet. Majoritetselever og foreldre inkluderes i utviklingen av det flerkulturelle fellesskapet blant annet gjennom internasjonalisering og et kulturelt og språklig sammenliknende perspektiv i virksomheten. Den flerkulturelle skolen skal inkludere tiltak som imøtekommer de språklige minoritetselevenes behov for tilrettelegging. Det skjer naturlig i organisasjonen og ikke som forbigående ordninger som systematisk isoleres fra ordinær virksomhet i skolen.

I flere skoler vil etnisk norske elever utgjøre en lavere andel av elevmassen enn minoritetselevene. Dette stiller skolene og samfunnet overfor nye utfordringer. Tøyen, Gamlebyen, Stig, Vahl, Gran, Sinsen og Lakkegata er eksempler på skoler i Oslo der over 60 prosent av elevene får opplæring i norsk som andrespråk. 11 prosent av de minoritetsspråklige elevene i Oslo får morsmålsopplæring, 23 prosent tospråklig opplæring og 66 prosent har særskilt norskopplæring. Mange storbyskoler har en svært sammensatt elevmasse, og det er en særlig utfordring å finne fram til fleksible ordninger slik at det blir mulig å tilpasse opplæringen til den enkeltes forutsetninger.

Foreldre og skole

Foreldrenes involvering i barnas skolegang og foreldrenes tilknytning til skolen er viktig ikke bare for de resultater barns oppnår på skolen, men også for hvordan minoritetselevene blir integrert i skolen. Undersøkelser viser imidlertid at minoritetsforeldre ofte har få tradisjoner fra sitt hjemland med hjem-skole samarbeid, og at minoritetsforeldre har mindre tilknytning til skolen enn majoritetsforeldrene (Nordahl 2000). Høsten 2002 iverksatte derfor Utdannings- og forskingsdepartementet prosjektet Minoritetsspråklige foreldre – en ressurs for barns opplæring i skolen. 14 skoler fra Oslo, Drammen, Bærum, Fredrikstad og Rælingen er med i det 3-årige prosjektet ledet av Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG). Hovedmålet med prosjektet er at foreldre med minoritetsbakgrunn skal få økt trygghet og styrke i sin rolle som foreldre slik at barna kan fungere godt i en flerkulturell skole og i et flerkulturelt samfunn.

I møtet med skolen er det viktig at også læreplaner og læremidler gjenspeiler det samfunnet elevene lever i. Regjeringen har nedsatt Kvalitetsutvalget hvis mandat er å se på hele grunnopplæringen. Utvalget legger fram sin innstilling juni 2003. Utdannings- og forskningsdepartementet vil følge opp utvalgets innstilling med tanke på å bedre grunnopplæringen for alle elever.

I 2000 opprettet Regjeringen Senter for kompetanseutvikling i den flerkulturelle skolen (SEFS) ved Høyskolen i Oslo. Senteret skal være nettverksbygger og pådriver for kompetanseutvikling i den flerkulturelle skolen. Videre har Utdannings- og forskningsdepartementet iverksatt en evaluering av hvordan det flerkulturelle perspektivet ivaretas i læremidler. Gjennom Handlingsprogram for Oslo indre øst er det satset mye på skole og skolefritidsordningen (SFO). Et mangfoldig tilbud har også blitt gitt gjennom handlingsprogrammet som bl.a. leksehjelp, skolebibliotek, mødregruppe og bokcafé.

Verdier og holdningsdannelse

Skolen er en viktig arena for holdningsdannelse gjennom undervisningen og i måten elever og lærere omgås hverandre. Alle skoler, men særlig storbyskolene må arbeide for et trygt, inkluderende og godt lærings- og oppvekstmiljø, og ha en nulltoleranse for rasisme, mobbing, vold og diskriminering. Dette krever en kontinuerlig og langsiktig innsats i nært samarbeid med foreldre, elever og nærmiljø. Regjeringen har endret Opplæringsloven § 9 for å bedre elevenes arbeidsmiljø og for å tydeliggjøre voksnes plikt til å gripe inn mot mobbing, diskriminering, vold og rasisme. Gjennom disse endringene har elever og foreldre fått økt innflytelse på skolens lærings- og oppvekstmiljø. De nye bestemmelsene trådde i kraft fra 1. april 2003. Videre har Læringssenteret på oppdrag fra Utdannings- og forskningsdepartementet utviklet en egen plan for skolens arbeid med oppvekst- og læringsmiljøet, og de har iverksatt prosjektene «Verdier i skolehverdagen» og «Skal – Skal ikke?» ut i fra et ønske om å styrke verdiformidling og verdibevissthet i skolen og i lærebedrifter. Det er ikke bare minoritetene som skal møte majoritetens verdier, men også vise versa. Noen verdier som menneskerettigheter, demokrati og likestilling er grunnleggende for det norske samfunnet og dette skal gjenspeiles i skolens arbeid. Læringssenteret er gitt i oppdrag å utvikle nye læringsmidler til bruk i skolens holdningsskapende arbeid mot rasisme og diskriminering.

I januar 2003 ble Benjamin-prisen delt ut for første gang. Prisen gis til en skole som har utmerket seg i arbeid med rasisme og diskriminering. Prisen er gitt navn etter Benjamin Hermansen, den 15 år gamle gutten fra Oslo som mistet livet i 2001 i et rasistisk og nazistisk motivert drap. Regjeringen har oppfordret alle skoler i Norge til å delta med årlige markeringer som et ledd i skolenes arbeid mot diskriminering og rasisme.

Tiltak for barn og unge

Gjennom tilskuddsordningen Ungdomstiltak i større bysamfunn og Handlingsprogrammet Oslo indre øst er det gitt støtte til gode og billige møteplasser i lokalmiljøene (fritidsklubber, ungdomshus, medieverksteder, lokaler til frivillige organisasjoner mv.). Regjeringen ser dette som gode investeringer for bedre oppvekstvilkår. Kommunale initiativ og samarbeid med ulike parter kan bidra til at dette tilbudet øker og fyller et behov.

Handlingsprogrammet Oslo indre øst har også finansiert kultur- og fritidsaktiviteter og arbeidstrening for unge som viser at det nytter å organisere forebyggende tiltak. Tiltakene skaper åpne møteplasser, gir ungdommen rom for selv å være kreativ, skapende og utvikle positive kontaktnett. Dette gir ungdom med ulik bakgrunn adgang til deltakelse i samfunnet. Sett i et forebyggende perspektiv er dette også viktige tiltak mot kriminalitet og rusproblemer. Regjeringen vil fortsette utviklingsarbeidet for kvalitet i skolen og styrke sine tilskudd til storbytiltak for ungdom.

6.8.4 Barne- og ungdomskriminalitet

Regjeringen vil styrke innsatsen overfor barn og unge slik at man kan hindre rekruttering til kriminalitet. Det må tas i bruk en rekke virkemidler og samarbeides godt på tvers av etat- og sektorgrenser.

Bedre samarbeid

Oppfølgingen av utsatte barn og unge skal styrkes og utvikles med fokus både på generelt primærforebyggende tiltak og individuelle tiltak. Dette krever samarbeid mellom ulike samfunnsinstanser. Det er nødvendig å forholde seg til helheten i barn og unges livssituasjon, både i familien, på skolen og i dagliglivet for øvrig. Det er svært uheldig at noen barn og unge blir kasteballer mellom politi, barnevern, rusomsorg og helsevesen.

Tverretatlig samarbeid og konkret plassering av ansvaret for etablering og oppfølging av målrettede tiltak for det enkelte risikobarn, er utfordringer som må møtes – både sentralt og lokalt. Spørsmål knyttet til forankring i lovverk og organisering vil bli nærmere utredet av Regjeringen i tiden framover, med sikte på å skape et forpliktende grunnlag for samarbeid mellom rettshåndhevere, hjelpeapparat, foreldre og den unge selv.

I denne forbindelse skal lokal tverretatlig samordning være et prioritert arbeidsområde. Lokale tverretatlige ordninger vil kunne bidra til å ansvarliggjøre alle aktører om det felles målet, og å effektivisere tiltakene. Et av de sentrale tiltakene er mer bruk av modellen «Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak» (SLT). Ideen bak SLT er bedre utnyttelse av allerede eksisterende ordninger og tiltak innen de ulike etatene. Hovedmålet er å få kommunale myndigheter til å tenke og handle helhetlig med sikte på bedre samordning av kriminalitetsforebyggende tiltak.

Mer forebygging

Antall ungdommer mellom 15-17 år som ble siktet for narkotikaforbrytelser mellom 15-17 år har økt med 142 prosent i perioden 1997 til 2001 (fra 378 til 916 personer). Blant 15-17 åringene steg antallet siktede for vold med 54 prosent (fra 547 til 844) i denne perioden. For mange har den risikofylte utviklingen startet lenge før kriminell lavalder.

Veien fra rusmiddelbruk til kriminalitet er ofte svært kort. For søkende ungdom kan også rusmiljøene tilby sosial tilhørighet, spenning, makt og prestisje. Regjeringens Handlingsplan mot rusmiddelproblemer for 2003-2005 vil sammen med andre tiltak møte problemene med rusrelatert kriminalitet. Positive aktiviteter for ungdom som gir dem muligheter til å utvikle sine evner og øke sin selvrespekt, har en betydelig forebyggende funksjon. St.meld. nr. 39 (2001-2002) Oppvekst og levekår for barn og ungdom i Norge sikter mot å gi alle barn og unge likeverdige tilbud og utviklingsmuligheter. Regjeringen ser dette i nær sammenheng med behovet for å sikre at ungdom har et godt og tilpasset tilbud om videregående opplæring og tilbud om arbeid eller arbeidstrening.

Regjeringen vil legge økt vekt på forebyggende arbeid i politi og barnevern for å hindre at barn og unge kommer på skråplanet. Politiet skal legge vekt på problemorientert arbeid, spesielt i byene, og utvikle gode oppfølgingsrutiner i samarbeid med kommunale myndigheter. Det er lagt fram forslag til lovendring for å styrke oppfølgingen av mindreårige som er kommet på kant med loven.

Bryte kriminelle løpebaner

Minst 60 prosent av de siktede for narkotika har tilbakefall til ny forbrytelse i de etterfølgende fem år. I Sverige har man funnet at én av syv innsatte mangler fullført utdanning, mens det i befolkningen ellers er én av hundre. Tre av fire innsatte er arbeidsledige før innsettelsen. Hver femte innsatte har begått lovbrudd for å klare løpende utgifter til mat, husleie og andre regninger. Tre av ti mangler egen bolig, mens det i befolkningen ellers er fire av hundre. En relativt mye større andel hadde alvorlige problemer på grunn av langvarig sykdom. Innsatte med tilbakefall scorer dårligere enn normalbefolkningen på samtlige levekårsvariable. Resultatene svarer til norske forhold, hvor man i tillegg vet at innsatte har et relativt lite og svakt sosialt nettverk.

Justisdepartementet har hovedansvaret når det gjelder kriminalitetsforebygging og rehabilitering av innsatte, mens andre sektorer har klare delansvar for at man samlet skal lykkes i arbeidet. Oppfølgingen av denne gruppen barn og unge med betydelige mangelfulle levekår skal være et felles ansvar. Stortinget har behandlet Ot.prp. nr. 106 (2001-2002) hvor en rekke forslag for rask og hensiktsmessig reaksjon på lovbrudd begått av barn og unge. Et samarbeid mellom flere forvaltningsområder skal ha som siktemål:

• å utvikle en prosess som ivaretar mindreåriges rettssikkerhet

• etablere akutt-plasseringsplasser

• sikre individuell oppfølging.

I det tverrsektorielle samarbeidet må også hjelp og behandling til rusbelastede personer, samt individuell støtte og oppfølging til unge personer som soner fengselsdom stå sentralt.

En rekke ungdomsgrupper og ungdomsmiljøer i de større byene engasjerer seg aktivt i arbeidet med å bekjempe negative trekk i ungdomsmiljøene knyttet til vold, kriminalitet, rus og rasisme. Det er mange eksempler på at slike positive og nyskapende ungdomstiltak vekker stor interesse blant ungdom, ikke bare i byene, men også i andre kommuner. Regjeringen vil fortsatt støtte opp under ungdoms egen innsats og videreføre dialogen og samarbeidet med ungdom i arbeidet med å bekjempe negative trekk i barne- og ungdomsmiljøene.

6.8.5 Statens rolle for barns oppvekstmiljø i storbyene

Både fra statens side og fra kommunenes side er det viktig å se ulike tiltak for barn og unges levekår i storbyene i sammenheng. Storbyene har selv hovedansvaret for barns oppvekstmiljø – gjennom ansvar for utvikling av bomiljø og skole-, barnehage og SFO-tilbud. Regjeringen ønsker et bedre kunnskapsgrunnlag for statlig og kommunal politikk som gjelder barn og unge med oppvekst i storbyene.

Regjeringen vil gjennomgå rammebetingelsene for kommunenes oppgaveløsning, bl.a. rikspolitiske retningslinjer for barn og unges oppvekstmiljø. Andre tiltak er nærmere beskrevet i St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre , St.meld. nr. 17, (1999-2000) Handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet , St.meld. nr. 39 (2001-2002) Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge , St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet og handlingsplanen Tiltak for å øke deltakelsen i samfunnet for barn og unge med innvandrerbakgrunn (2002).

6.9 Arbeid for trygghet – mot hverdagskriminalitet

Hverdagskriminalitet er en samlebetegnelse for flere typer lovbrudd som rammer mange og angår en stor del av befolkningen. Dette gjelder bl.a. tyverier, annen vinningskriminalitet, innbrudd, mindre alvorlig voldskriminalitet og trakassering, hærverk, tagging etc. Disse formene for kriminalitet skaper ofte utrygghet hos befolkningen eller er til stor sjenanse og plage.

Trygghet for hver enkelt borger er en sentral velferdsfaktor. Både enkeltmennesker og institusjoner har krav på beskyttelse mot overgrep og kriminelle handlinger. Regjeringen legger vekt på en helhetlig kriminalpolitikk for å forebygge og bekjempe ulovlige handlinger og å skape større trygghet. Sammenliknet med andre europeiske land er Norge fortsatt et trygt land å bo i. Likevel må vi kunne konstatere at kriminalitetsnivået er for høyt, særlig i de største byene. Dette viser også levekårsundersøkelsene.

Befolkningen i de største byene er noe mer utsatt for vold eller trusler. Volden er sterkere i deler av storbyene. Frykten for å bli utsatt for vold er mest utbredt i Oslo indre øst der det også behandles flere voldsskader og anmeldes langt flere voldstilfeller enn i andre deler av Oslo.

Grov, umotivert vold er en særlig utfordring for det trygghetsskapende arbeidet. Politiet har prioritert innsatsen mot slik vold høyt. Likevel ser vi at denne volden, som ofte skjer i kombinasjon med rusmiddelbruk eller ran, synes å tilta nettopp i de store byene. Regjeringen vil i forbindelse med en fornyet politikk for storbyene legge sterk vekt på tiltak som kan redusere denne form for vold, og dermed styrke både den faktiske og den opplevde tryggheten.

Voldsbruk mot sjåfører og andre arbeidstakere innen kollektive transportmidler som buss, drosje, tog og trikk m.m., synes å tilta og skaper stor utrygghet for dem som arbeider der. Dette er med på å forringe deres arbeidsmiljø. Det er nødvendig at både politiet, arbeidsgivere og bransjenes foreninger engasjerer seg i arbeidet for å gjøre kollektivtransporten tryggere, både for arbeidstakerne og for passasjerene. Oppfølging i lokalsamfunnet kan her være virkningsfullt, for eksempel ved ulike former for «bussravning», kommunale vektere etc. Erfaring viser at dersom man engasjerer det sivile samfunnet som en type nabohjelp, eksempelvis ved at voksne er med i bussen som «ravnere», kan man oppnå en form for uformell kontroll som kan gi positive resultater. Hensikten med slike tiltak er å oppnå positive holdninger til så vel voksnes som ungdommers behov, og til større forståelse for yrkespersonellets situasjon.

På landsbasis har det i perioden 1997 – 2001 under ett vært en økning i anmeldte lovbrudd på 3 prosent. Økningen har i sin helhet kommet i anmeldte forbrytelser (4,5 prosent). Det har vært visse svingninger, og fra 2000 til 2001 var det en nedgang på 2,2 prosent. Tallene for 1. halvår 2002 viser imidlertid igjen en sterk oppgang.

Vinningskriminalitet er den desidert største lovbruddsgruppen og utgjorde i 2001 om lag 63,4 prosent av det totale antall anmeldte forbrytelser. I perioden 1997 – 2001 har det vært en nedgang i vinningsforbrytelsene på 4,3 prosent. Politidirektoratet mener at tyverimønsteret synes å ha endret seg i de senere årene. Antall anmeldte grove tyverier fra villa, leilighet, hytte og motorkjøretøyer har gått ned, mens tyverier fra kjeller, loft og oppgang, samt fra personer på offentlig sted har økt sterkt. Det kan ha blitt vanskeligere å begå innbrudd i hjem og å omsette tyvegods. Politiet har lagt mer og mer vekt på målrettet arbeid for å holde vinningskriminelle gjengangere «unna gata». Ca. av alle anmeldte lovbrudd finner sted i Oslo, bl.a. størstedelen av grove tyverier på offentlig sted.

Det forebyggende arbeidet skal gjennomsyre arbeidet mot kriminalitet på alle nivåer. Det er viktig at man i arbeidet retter fokus mot årsakene til at kriminalitet oppstår framfor å behandle symptomer. Videre er det nødvendig å legge stor vekt på samspill med publikum og andre offentlige myndigheter som har et medansvar for å kunne forebygge slik kriminalitet.

Den organiserte kriminaliteten er mobil og søker mot land og byer med store muligheter for vinning. I dagens globaliserte verden legges det til rette for en stadig økende mobilitet over landegrensene. Arbeidsmarked, utdanningstilbud og tjenestetilbud til turister m.v. er noen av elementene i denne utviklingen. Langt de fleste som gjør bruk av de mulighetene som samfunnsutviklingen fører med seg, overholder de innvandringsreglene som gjelder. De fleste land i vår del av verden tiltrekker seg imidlertid også mennesker som søker å forbedre sin livssituasjon, men som ikke fyller de betingelsene som er satt for hvem som får opphold og arbeid her. Mulighetene for å få arbeid og opphold på lovlig måte er begrenset. Konsekvensene av den organiserte menneskesmuglingen til Europa har vi sett mange tragiske eksempler på i senere år. Dette er en vekstnæring innen den organiserte kriminaliteten, der organisasjoner og bakmenn hittil har funnet at fortjenestemuligheten er enorm, samtidig som både risiko for å bli tatt og strafferammene er lavere enn hva som er tilfelle i forhold til annen organisert kriminalitet. Ikke alle som oppholder seg i Norge uten tillatelse har kommet hit gjennom organisert virksomhet.

Noen reiser hit på lovlig vis, men blir værende når visumet utløper, andre kan ha vært her som asylsøkere og forsvinner fra mottaket når et negativt vedtak foreligger uten at det er klart om de har forlatt landet. En del av disse har antakelig dratt tilbake til sitt hjemland uten å orientere norske myndigheter. Noen drar til andre land, mens et lite mindretall bli værende i Norge uten arbeids- og oppholdstillatelse.

I Norge kan vi anta at det først og fremst er i storbyene det er mulig å leve utenfor offentlighetens søkelys. Her er også framveksten av et svart arbeidsmarked et problem. Kontroller i byggebransjen og utelivsbransjen i Oslo viser dette. Regjeringen vil i samarbeid med kommunene følge opp dette og bruke de reaksjonsmuligheter som utlendingsloven åpner for overfor arbeidsgiverne. Mange av ofrene for menneskehandel havner som prostituerte i de store byene. Det anslås at omtrent halvparten av landets prostituerte i dag har innvandrerbakgrunn. Regjeringens Handlingsplan mot handel med kvinner og barn (2002) tar fatt i de utfordringene som følger av dette.

6.10 Kirken i storbyen

Den demografiske utviklingen i storbyene innebærer endrede familiemønstre, større andel én-persons-familier og høyere grad av mobilitet. Menneskers behov for tilhørighet og sammenheng blir dermed tydeligere. Kirken er tradisjonelt inndelt i lokalmenigheter med ulike tjenestetyper som favner individets og familiens liv. Disse utgjør en av flere forutsetninger for sosial, lokal og geografisk tilhørighet og er fremdeles funksjonell. Kirken har samtidig behov for å utvikle seg og sitt virke inn mot endrede demografiske trekk, slik at ressursene kan rettes inn mot utviklingen.

I de siste tiårene har det religiøse og kulturelle mangfoldet i Norge vokst. Oslo er særlig utfordret på dette området ved at byen har utviklet seg i retning av å bli en kulturell smeltedigel. Men også andre storbyer kjenner utfordringene og tar dem opp. Med et økende innslag av nye og fremmede kulturer, religioner og livssyn er det en stadig viktigere oppgave for kirken å delta i og fremme dialoger på tvers av ulike trosretninger og livssyn. Kunnskap, respekt og toleranse mellom mennesker med ulik tro og kulturbakgrunn er avgjørende for fredelig sameksistens i et flerkulturelt samfunn. Her står kirken fram som en relevant og troverdig samtalepartner som kan bidra til å bygge broer mellom vår egen kultur- og trosbakgrunn og andre religioner og tros- og livssynssamfunn.

Det er kirkens valgte og styrende organer, på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, som er nærmest til å utforme de strategier og tiltak som er nødvendige for å komme de utfordringene som knytter seg til kirkens plass i storbyen i møte. Det er mange eksempler på at kirken tar denne utfordringen. Kirken går aktivt inn i rollen som samtalepartner både i lokale menigheter og i større sammenhenger. I forbindelse med krigen i Irak møttes for første gang kristne og muslimer til felles bønn og samtale i moskeen på Grønland. I tillegg har det blitt holdt flere møter og konferanser i regi av biskopene som har sett det som viktig å fremme dialog og vise solidaritet. Spørsmålene om hvordan en skal møte felles utfordringer i dagens samfunn er dermed satt på agendaen.

I de ulike storbyene har kirken stått for flere lokale initiativ for å bedre situasjonen for vanskeligstilte, ofte i samarbeid med frivillige organisasjoner. Sosialt omsorgsarbeid i regi av frivillige organisasjoner og kirkens diakonale arbeid har mange steder gått hånd i hånd. Arbeidet har vært kreativt for å gi de forskjellige gruppene fellesskap og hjelp til å finne livsmot, bolig og mat. I en rekke byer har det på lokalt initiativ blitt opprettet egne kirker eller sentra i samarbeid med Kirkens Bymisjon. Her kan svakt stilte grupper, som er i utkanten av eller faller utenfor samfunnets støtteapparat, søke fellesskap og hjelp til å komme seg gjennom en vanskelig hverdag. Kirkene og sentraene holdes åpne hver dag for en stille stund eller samtale. Der kan en få mat, rådgivning og omsorg. Disse tiltakene er plattformer for en utvikling der frivillighet og offentlig engasjement har en tradisjon det kan bygges videre på.

Den lokale menighetsstrukturen er et grunnleggende redskap for å nå ut til mennesker med den kompetanse og erfaring kirken har i det diakonale arbeidet. Tidligere innebar dette i hovedsak institusjonalisert omsorg for barn, unge og eldre. I dagens velferdssamfunn knytter det seg andre utfordringer både til omsorgssektoren og til hjelpeapparatet rundt dem som faller utenfor sosiale nettverk. Storbyen utfordres i forhold til eldreomsorg, flerkulturell integrasjon og grupper som tradisjonelt har blitt karakterisert som vanskeligstilte. Men i storbyen utfordres også kirken i forhold til det generelle nettverksbehovet utviklingen av nye bosetningsmønstre fremkaller. De unge som vokser opp i dag, etablerer andre samhandlings- og kommunikasjonsformer. Den økende forekomsten av én-persons-husholdninger har skapt et større rom for ensomhet. Mange mangler faste holdepunkter i livet og trenger nettverk og omsorg for ikke å miste fotfeste.

Kirken står ovenfor utfordringer i forhold til det å være kirke for mennesker der de er og for de behov som i dag søkes dekket. For å møte disse utfordringene gjør menigheter forsøk med å holde kirker eller menighetshus åpne på dag- og kveldstid. Det er etablert samarbeid mellom bydeler og menigheter. Flere steder er det også etablert såkalte «bryggekapell», dvs. små kirkerom etablert i havner, på flyplasser og andre steder der folk ferdes. I tillegg er det gjort forsøk med å legge den tradisjonelle søndagshøymessen til andre tidspunkter, blant annet til kveldstid, for å kunne nå lettere ut til unge mennesker med andre behov og livsmønstre.

Samfunnets krav til effektivitet og profesjonalitet stiller også krav til kirken og dens arbeid. Kirken har lang erfaring med å drive omsorgsarbeid, og har utbygde nettverk for dette. Den har likeledes identitet og tradisjon for samarbeid med frivillige organisasjoner og tros- og livssynssamfunn, samt andre religioner. Men det moderne samfunnets utfordringer, som særlig blir tydelige i storbyen, gjør at også kirken må utvikle dette og gå nye veier for å kunne være en kirke med medmenneskelig omsorg og fellesskapsbyggende arbeid. I denne sammenheng har blant annet Oslo bispedømme tatt initiativ til prosjektet «Gud i storby», som nå er i startfasen. Målet er å skaffe seg større innsikt om kirkens konkrete utfordringer sett i lys av storbyens utfordringer, for å finne fram til forpliktende endringer i kirkelige nærværsformer, tjenestetyper og organisasjon.

6.11 Storbyer med muligheter og velferd for alle

I mange vestlige storbyer er atskillelse og opphopning av ulike sosioøkonomiske eller etniske grupper (segregasjon) et stort problem. Tendenser til segregasjon er også en del av norsk hverdag, men i mer moderat grad. Det er vanskelig å tenke seg at ingen segregasjon skal forekomme, men det er lite ønskelig at den skal øke. Regjeringen ser det som en viktig mulighet for sosial, kulturell og etnisk integrasjon i det norske samfunnet at vi bor i lokalsamfunn der mange grupper kan føle tilhørighet.

Vanlige velferdspolitiske tiltak som forbedrer den enkeltes muligheter for et godt liv er viktige, ikke minst i områder med opphoping av dårlige levekår. Nettopp her er det mange individer som trenger særlig oppmerksomhet og individuelt tilpassede tjenester. Storbyene, som har desentralisert sosiale tjenester til bydeler, har vedtatt fordelingssystemer for budsjettet som bygger på objektive kriterier for befolkningens behov. Det er nødvendig for å legge opp et velferdssystem som er brukerrettet. Dette viser at storbyene tar prioritering av sosiale oppgaver og levekår på alvor. Det kriteriebaserte systemet for finansiering av bydelene i Oslo er evaluert av FAFO og NIBR. Systemet er bedømt som effektivt og en god basis for lokalt demokrati.

Barn og unge er spesielt sårbare for levekårsproblemer. De er en gruppe som i liten grad kan påvirke egne levekår og som er mer avhengig av et godt oppvekst- og nærmiljø enn andre grupper. Regjeringens arbeid og innsats på dette området er omtalt i St. meld. nr 39 (2001-2002) Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge .

Bydeler eller områder der mange innbyggere har lav utdanning, svak økonomi, sosiale problemer eller dårlig tilknytning til arbeidsmarkedet, skårer høyt på indeksen for levekårsproblemer. Internasjonal forskning synes å vise at slike områder i visse tilfeller har en negativ effekt på individenes muligheter. Dette kan slå ut i skolesammenheng, på arbeidsmarkedet mv.

Områder som er rammet av miljøproblemer og som har mange innbyggere med levekårsproblemer, kan blir rammet av dårlig omtale. Dette gir effekter for boligpriser og fører til ytterligere tap for dem som bor der. Dårlig omtale og lite stolthet over eget hjemsted kan virke selvforsterkende. Både offentlig planlegging og kommunale aktive tiltak kan motvirke slike tendenser. Derfor er spesielle tiltak for å løfte levekårene i slike utsatte områder noen ganger påkrevd. Dette kan være en ekstra satsing på tiltak som tilbyr tjenester, og som kan utformes slik at de bygger opp nettverk og sosial kapital i et område. Tiltak for å forbedre et dårlig fysisk miljø, dårlig boligmasse og svakt utbygd offentlig service er viktige for å gi mennesker en bedre sjanse til gode levekår. Byfornyelse, trafikksanering og bomiljøtiltak kan gi spesielt positive ringvirkninger. Tiltakene kan skape gode sirkler i utviklingen av et område gjennom økt anseelse og individenes selvrespekt og selvhjulpenhet.

Gjennom Handlingsprogrammet for Oslo indre øst (et samarbeid mellom stat og kommune) er det satset ekstra på læringsmiljø og foreldresamarbeid på skoler der det går et flertall unge med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn. Handlingsprogrammet har også støttet utviklingsarbeid og ekstra innsats i sosialtjenesten, kvalifisering, språkopplæring, helseproblemer, ungdomstiltak mv. Disse tiltakene har fått gjennomgående positive evalueringer fra forskerhold.

Eier har ansvar for at boligmassen i et område ikke forfaller, men forfall har en effekt på flere enn de som sitter med fast eiendom. Omfattende byfornyelse med statlig og kommunal støtte har medført at sentrale boligstrøk i Oslo, Bergen og Trondheim er blitt populære og har fått en langt mer variert befolkning enn tidligere. Det er nå grunn til å vurdere mer varierte virkemidler. Erfaringer fra mange land viser at offentlig innsats for å forbedre levekår og skape forbedringer for nedslitte bystrøk må være brede. En samordnet strategi der miljø, bolig, ungdomsarbeid, sosiale tiltak og kultur ses i sammenheng vil gi best resultater. Erfaringer fra Oslo og Bergen, dansk bypolitikk og analyser fra OECD m.v. viser dette.

Det er kommunenes oppgave å se byutvikling og sosial utvikling i lokalsamfunnet i sammenheng og møte disse utfordringene. For regjeringen er det et mål å unngå opphoping av levekårsproblemer i områder med dårlig bymiljø. Regjeringen vil støtte utviklingen av områderettet politikk i storbyene. Regjeringen vil bidra blant annet ved å videreføre støtten til Handlingsprogrammet for bedre levekår i Oslo indre øst og storbytiltak for ungdom. Oslo kommune har foreslått at organiseringen av Handlingsprogrammet for Oslo indre øst revurderes og at tiltakstypene også anvendes i andre bydeler enn Oslo indre øst. Regjeringen vil sammen med Oslo kommune gjennomføre en slik vurdering.

Regjeringen forutsetter at statlige instanser bidrar til en positiv sosial og fysisk utvikling når statens oppgaver og interesser blir berørt i et byområde. I statlige budsjetter er det i dag enkelte tilskudd som har som formål å bidra til løsning av sosiale utfordringer i storbyene. Det er viktig at slike tilskudd bidrar til en helhetlig politikk for å møte levekårsutfordringene. Regjeringen vil se nærmere på hvordan staten i land som Danmark og Storbritannia stimulerer utviklingen i utsatte byområder, og vil vurdere hvordan staten kan støtte opp om en helhetlig kommunal politikk for å fremme gode levekår, oppvekstforhold og bomiljø.