4 Storbyenes regionale og nasjonale rolle

4.1 Vekstkraftige regioner – storbyene som drivkraft

I Kommunal- og regionalministerens regional- og distriktspolitiske redegjørelse «Vekst – i hele landet» for Stortinget 30.4.2002, ble det slått fast at regjeringen vil føre en fremtidsrettet og mulighetsorientert distrikts- og regionalpolitikk. Regjeringen vil legge til rette for at det skapes varige og lønnsomme arbeidsplasser, og at det skal være godt å bo over hele landet.

Storbyene har tradisjonelt ikke vært en del av regional- og distriktspolitikken i Norge. Dette vil regjeringen endre på. For både å styrke norsk internasjonal konkurransekraft og samtidig fremme balansert regional utvikling, må storbypolitikken være en del av en helhetlig regionalpolitikk. Et avgjørende utgangspunkt for en slik politikk vil imidlertid være at storbyene selv tar initiativ og sammen med de omkringliggende kommu-nene definerer innhold og strategier for regionens utvikling. Det er i denne sammenheng behov for et nærmere samarbeid mellom storbyregionene, de berørte fylkeskommunene og staten.

Regjeringen mener det er viktig for hele landet å ha vekstkraftige byer som fungerer som drivkraft i den nasjonale og regionale verdiskapingen. Byene er innfallsporten til mange internasjonale trender og er sentre for kunnskap, kapital og innovasjon. Regjeringen vil bidra til utviklingen av vekstkraftige regioner i alle deler av landet. Dette vil sikre en mer balansert utvikling der alle landsdelene har befolkningsvekst. Byene spiller en viktig rolle i en slik utvikling, og regjeringen forventer at storbykommunen definerer sine roller i samspill med så vel den nære storbyregionen som det fylket og den landsdelen storbykommunen er en del av. Regjeringens storbypolitikk skal bygge opp under og styrke storbyenes regionale og nasjonale rolle.

Regjeringen ønsker at:

• Storbyenes vekstkraft skal bidra til å fremme internasjonal konkurransedyktighet, verdiskaping, bosetting og levedyktige lokalsamfunn over hele landet.

Byene utgjør kraftsenteret i større sammenhengende arbeids-, bo- og serviceregioner. Tett samspill med omlandet, både når det gjelder næringsrelasjoner og transportmønstre, forsterker regionenes vekstkraft. Dette samspillet vil regjeringen støtte opp under.

Figur 4.1 viser befolkningsprognose for alle kommuner fra 2002 til 2020. I alt 14 storby- og byregioner er markert på kartet, for å vise utviklingen her. Disse 14 regionene er de samme bo- og arbeidsmarkedsregioner som er omtalt i kap. 1 og i vedlegg 2.

I alle landsdeler finnes det vekstkraftige regioner med tunge sentra. Her finner man sterke kompetanse- og næringsmiljøer. Ved å dyrke egne fortrinn og videreutvikle det man allerede er god på, vil mange regioner i Norge ha gode fremtidsutsikter. Regjeringen vil legge til rette for vekstkraftige regioner og styrke regionsentrenes rolle blant annet ved å

• føre en mer aktiv by- og regionpolitikk

• binde den enkelte region ytterligere sammen kommunikasjonsmessig

• styrke kompetansemiljøene gjennom satsing på utdanning og forskning

• føre en offensiv statlig lokaliseringspolitikk

Regjeringen har på denne bakgrunn følgende mål og perspektiver for storbyene som drivkrefter i den regionale utviklingen:

• Storbyene må ut fra sin økonomiske tyngde og nyskapingsevne bidra til en langsiktig balansert regional utvikling.

• Storbyene er regioner som går på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Storbyregionenes utstrekning og kjennetegn vil danne viktige utgangspunkt for utformingen av politikken.

• Storbyene ønsker å spille internasjonale, nasjonale og regionale roller. Storbyene må selv definere innholdet i disse rollene. Staten vil, med utgangspunkt i nasjonale og regionale interesser medvirke i utvikling av disse rollene. Fylkeskommunene forventes å medvirke aktivt.

4.2 Storbypolitikk inngår i en helhetlig regionalpolitikk

Over halvparten av landets befolkning bor i storbyregioner, og storbyene har stor betydning for utviklingen også utenfor dette området. Det er nær sammenheng mellom utviklingen i storbyregionene og den regionale utviklingen generelt. Dette innebærer at storbypolitikk i praksis også er regionalpolitikk.

Utviklingen av vekstkraftige regioner er betinget av at storbyene spiller en aktiv rolle for å fylle sin regionale og nasjonale funksjon. I dialogen med KRD har storbyene selv vært opptatt av dette. Dette er en langsiktig og utfordrende ambisjon som må bygges opp gjennom bevisst regionalt samarbeid.

Kunnskap om storbyregionene

Oversikten over norske storbyregioner som er gitt i kap. 3, illustrerer dynamikken i disse regionenes utvikling. Regionenes utstrekning og sammensetning er i stadig bevegelse, og det er en rekke krefter som driver disse prosessene. De administrative grensene utfordres hele tiden av utviklingen i boligmarkedet, arbeidsmarkedet, utbygging av kollektivtrafikk, veier, tunneler, etablering av utdannings- og forskningsinstitusjoner, og en rekke andre faktorer. Lokalpolitikere og fylkespolitikere som ønsker å ha innflytelse på utviklingen, tvinges hele tiden til å tenke i nye perspektiver når det gjelder regionale utviklingsmønstre og samarbeidsmåter. Også for Stortinget og regjeringen blir det viktig å ha et bredt og langsiktig perspektiv, for å kunne bidra til å ta i bruk de positive utviklingsmulighetene og bidra til å hindre negative utviklingsmønstre. Dynamikken krever større endringsevne og raskere beslutninger, også i det politiske systemet.

Storbyene har hatt liten plass i de regionale analysene som har ligget til grunn for regionalpolitikken fram til nå. God nok kunnskap og dokumentasjon om storbyregionene er viktig for å utvikle en storbypolitikk som treffer i forhold til utfordringene. Det er derfor nødvendig å identifisere fellestrekk og særtrekk ved storbyregionene. I forbindelse med meldingsarbeidet er det innhentet statistikk og utredninger som på ulike måter beskriver og analyserer storbyregionene. I tillegg har byene selv bidratt med et betydelig materiale som beskriver kjennetegn og utfordringer.

Det er i meldingsarbeidet tatt sikte på å dokumentere nærmere, med utgangspunkt i forskningsdata, kjennetegnene for og sammensetningen av alle storbyregionene i Norge. Denne kunnskapen skal legge grunnlaget for statens dialog med storbyene og virke stimulerende på samarbeidet innad i de enkelte storbyregionene. Det gjelder både hva samarbeidet kan omfatte og hvem som blir mest berørt av samarbeidet.

Felles trekk ved storbyregionens utvikling er viktig ny kunnskap som grunnlag for felles politikk. Eksempler på slike felles trekk kan være belastninger på infrastruktur (skole, kollektivtransport, arealpress, vann og kloakk, ledningsnett, veier) knyttet til befolkningsvekst eller slitasje, press på omsorgsoppgaver (barn og ungdom, eldre, rus og psykiatri), stor sosial ulikhet (fattigdom på grunn av særlige høye levekostnader i byene), funksjoner som landsdelsenter, kultursenter, utdannings- og kompetansesenter, drivkraft i regionen m.v.

I tillegg til felles trekk vil regjeringen også få frem kunnskap om særtrekk ved de enkelte storbyregionene som vil legge grunnlag for en regionalt tilpasset politikk. Eksempler på slike regionale særtrekk kan være forskjeller i kulturell og økonomisk historie og identitet, næringsstruktur, spesialisering i kompetansebygging gjennom sentre og høgskoler, nasjonale og internasjonale nettverk og satsingsområder, demografisk struktur, m.v.

For at kunnskap om storbyregionenes forutsetninger for å fylle sin regionale, nasjonale og internasjonale rolle skal være tilgjengelig, vil KRD ta initiativ til å etablere en database med indikatorer som viser storbyenes særlige kjennetegn, utvikling og utfordringer.

Globalisering medfører utfordringer for by og region

Økt globalisering, endringer i næringsstruktur og forutsetninger for økonomisk utvikling, gjør at storbyene får økt betydning for utviklingen framover. Tradisjonelle ressursbaserte næringer har en mindre andel av verdiskaping og sysselsetting enn tidligere. Vekstnæringer er først og fremst bynæringer. Kunnskap og kompetanse får stadig økt betydning. Innovasjon og utvikling forutsetter nettverk og samhandling. Det er viktig at byene opererer som drivkraft i den regionale økonomien. Forutsetningen for dette er at byene ikke fungerer i et tomrom. Det må være et samspill mellom by og omgivelser basert på gjensidighet.

Globaliseringen har medført en ny arbeidsdeling mellom byer og regioner. Byer og regioner spesialiserer seg i langt høyere grad innenfor bredere eller smalere nisjer, hvor de har særlig kompetanse. Dette betyr at byer og regionale nettverk blir stadig mer sentrale aktører i den globale konkurransen. Utviklingen av den nye kunnskapsøkonomien fører til at større byer opplever vekst på flere områder enn mindre byer. Men mindre byer opplever også, sett i et lengre perspektiv, vekst på bakgrunn av det stigende internasjonale samkvem. De mindre byene inntar ofte en annen funksjon enn større byer. Generelt utgjør de store byene sentra hvor bredere kunnskaps- og kommunikasjonsressurser er lokalisert, mens de mindre byene overveiende har en spesialisert vareproduksjon.

Den globale konkurransen kan ha negative konsekvenser for byer og regioner, hvis den bygger på utviklingsstrategier uten langsiktig perspektiv. Resultatet kan bli en sosial og fysisk oppsplitting mellom byer, mellom regioner og mellom byer og regioner, hvor kun få områder får nytte av den globale konkurransen.

Dette reiser utfordringer i forhold til en balansert regional utvikling. Forskningsmateriale viser at storbyer ikke uten videre glir inn i rollen som regionale motorer. Det bør utformes langsiktige strategier som bygger på samarbeid mellom byer og en viss grad av arbeidsdeling og spesialisering. Det taler for at storbyer og andre byer/regioner satser på og utvikler sine egne komparative fortrinn og velger ut områder hvor en har spesielle forutsetninger for å lykkes og som innebærer en viss grad av spesialisering i forhold til andre.

Internasjonalt er det sterkt fokus på byenes betydning for regional utvikling. Innenfor EU er man bl.a. opptatt av at globaliseringen skjerper behovet for et integrert perspektiv på by- og regional utvikling. Høsten 2002 ble det av det danske formannskapet i EU arrangert en konferanse i København om «Europeiske byer i en global æra» hvor fokus ble satt på byenes rolle for den regionale utvikling i en tid preget av globalisering. I innledningen til konferanserapporten skriver det danske Miljøministeriet:

«Byerne fungerer på mange måder som drivkraft i den globale økonomi og er væsentlige aktører i den regionale udvikling, hvilket både lægger et pres på bymiljøet og medfører nogle regionale uligheder i vækstmulighederne. Det er derfor problematisk, at regional- og bypolitik ofte ses som to adskilte størrelser. Det er en stor udfordring i EU og medlemslandene at sikre, at den fremtidige by- og regionalpolitik bidrager til den regionale udvikling, uden at vi går på kompromis med miljøet og med vores byers identitet. Og uden at vi skaber store områder, der ikke får andel i utviklingen. Det kræver, at initiativet på forskjellige myndighedsnivåer spiller sammen. Og det kræver at vi begynner å formulere en regionalpolitik, hvor byernes rolle som vekstcentre understøttes til gavn for hele regionen. Den globale udvikling understreger således behovet for at revidere vores viden og strategier, hvis vi skal sikre en balanceret by- og regionaludvikling.»

Innenfor EU arbeider en for en balansert regional utvikling. Det er gjennomført en rekke ESDP-arbeider (ESDP = European Spatial Development Perspective). Disse ikke bindende dokumentene inviterer regjeringer, beslutningstakere, organisasjoner og EU-kommisjonen til å bidra til en målorientert fysisk-funksjonell utvikling av EU. ESDP lanserer nye ideer som skal motvirke økonomisk konsentrasjon i de europeiske kjerneregionene. Den overordnede ide er å støtte regional utvikling ved hjelp av byenes utviklingsdynamikk.

I regi av Europarådet har de europeiske ministrene med ansvar for regional planlegging (CEMAT) trukket opp prinsipper for en plan­leggingspolitikk for bærekraftig utvikling i Europa. Her fremholdes behovet for en mer balansert sosial og økonomisk utvikling av regioner og forbedret konkurranseevne, et bedre samspill mellom by og land og utvikling av nettverk mellom byene. CEMAT har også trukket opp retningslinjer og tiltak med sikte på bærekraftig utvikling i byer og tettsteder, som er gjengitt i St.meld. nr. 23(2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder .

Å utvikle dynamiske, attraktive og konkurransedyktige byer og byregioner med utgangspunkt i prinsipper for bærekraftig byutvikling står sentralt i europeisk planpolitikk. Det blir lagt stor vekt på å utvikle et helhetssyn på forholdet mellom by og land med vekt på nye partnerskapsløsninger og samarbeid mellom urbane og rurale strøk. Å bygge ut et flerkjernet bysystem skal sikre en balansert og bærekraftig utvikling og bidra til å hindre en for sterk økonomisk og befolkningsmessig konsentrasjon i Europa. Det skal legges vekt på å fremme metoder og mekanismer som gjør det mulig for byer og regioner å samarbeide i nettverk og utvikle komplementære tilbud. Dette vil gjelde både innad i regioner, mellom regioner og mellom land.

Det er nylig gjennomført en studie for å utvikle en modell for en balansert polysentrisk utvikling i Europa i regi av CPMR (Conference of Peripheral Maritime Regions). Norge har deltatt i dette arbeidet sammen med 5 andre europeiske land. Studien vurderes fulgt opp i en nordisk sammenheng.

Regjeringen følger opp utviklingen i EU, bl.a. ved at Norge nå er tilknyttet ESPON-programmet (European Spatial Observation Network), som har som formål å forbedre kunnskapen om og forståelsen av den territorielle utviklingen i det utvidede Europa, herunder byclustere og urbane områder.

Også i Norge finnes det eksempler på satsing på polysentrisk utvikling. Ikke minst er samarbeidet i Mjøsregionen eksempel på dette. Som nevnt har jo også flere av de norske byregionene en polysentrisk struktur (eks. Mjøsbyen, Vestfoldbyene). Forutsetningen for å få til en polysentrisk utvikling er samarbeid om en samordnet næringsutvikling.

Aust- og Vest-Agder fylkeskommuner samarbeider i prosjektsammenheng om utvikling av Agderbyen. Man er opptatt av å vurdere viktige utviklingslinjer og hvordan en samordnet og bevisst utvikling kan føre til en god utvikling for Agder.

Det arbeides i den forbindelse for deltakelse i et Interreg-prosjekt vedrørende polysentrisk utvikling som kalles Town-Net. Her legges det opp til samarbeid med seks andre byregioner i Europa. Nordregio har utarbeidet en forprosjektrapport som grunnlag for videre arbeid. De aktuelle kommunene er også involvert i dette arbeidet.

Spørsmålet om polysentrisk utvikling har også vært vurdert i andre landsdeler. Østlandssamarbeidet tok allerede i 1998 initiativ til å utarbeide en analyse av landsdelen som helhet, dens historiske utviklingstrekk, status og utviklingsmuligheter framover. Arbeidet resulterte i rapporten «Østlandets framtid – Oslodominert eller polysentrisk». Rapporten munner ut i to scenarier for perioden 1996 – 2015. Det ene viser en fortsatt konsentrasjon av befolkning, næringsliv og infrastruktur, og representerer slik sett en forlengelse av trendene før 1995. Det andre viser en alternativ utvikling, kalt polysentrisk. I dette andre scenariet «Det polysentriske Østlandet» er byveksten i Oslo dempet, mens det er størst vekst i de mindre byene. Det sentrale grepet i den regionale strategien med polysentrisk byvekst er å forbedre kommunikasjonene med kraftig reduksjon av reisetidene mellom de ulike områdene innenfor landsdelen.

Samarbeid og partnerskap øker utviklingskraften

Forutsetningen for å lykkes i utviklingsarbeidet i byregionene er et tett samarbeid mellom alle involverte aktører. Partnerskap er blitt et sentralt begrep. Vi snakker om at offentlig styring i denne sammenheng har gått fra «government» til «governance», hvor governance representerer nettverk med partnerskap. OECD har arbeidet med «metropolitian governance». Erfaringer viser at den beste utviklingen kommer når partene i en region klarer å samle seg om felles strategier.

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå redegjøres det for regjeringens ambisjoner om fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunen vil framover spille en viktig rolle som tilrettelegger, samarbeidspartner og pådriver for regional utvikling. Utgangspunktet er at fylkeskommunen har det politiske ansvaret for fylkesplanlegging. Fra 2003 bestemmer fylkeskommunene selv, i forpliktende partnerskap med næringsliv, virkemiddelaktører, private organisasjoner og kommuner, hvordan de regional- og distriktspolitiske virkemidlene skal brukes. Gjennom å ha styrket fylkeskommunens mulighet til å medvirke som regional utviklingsaktør, har regjeringen bidratt til at fylkeskommunen fremstår som en samarbeidspartner for næringsliv, regional statsforvaltning og kommuner.

Et godt samarbeid mellom fylkeskommunen og storbyene/storbyregionene vil være viktig for å videreutvikle vekstkraftige regioner, og for at storbyene i størst mulig grad skal fungere som motorer i sine regioner og landsdeler. Det er også nødvendig for at fylkeskommunen skal kunne fylle sin nye regionale utviklingsrolle på en god måte.

Det vil også være nødvendig med dialog mellom storbyregionene og staten om langsiktige strategier om for eksempel storbyens regionale rolle, spesielle satsinger, kompetanseutvikling og andre temaer av bred interesse. Det kan være ytterligere behov for dialog i lys av det som er skissert i kap. 2 om dialog vedrørende samordning av statlig politikk. Regjeringen legger stor vekt på å sikre at staten i dialog med regionalt nivå og storbyene opptrer mer enhetlig.

Faktorer som har betydning for regional utvikling, og som dermed også har betydning for storbyenes rolle som regional motor, har ofte utstrekning og betydning utover det enkelte fylke. Innenfor mange områder er den enkelte storby senter og har innflytelse for flere fylker. Dette gjelder f.eks. innenfor samferdsel, utdanning, forskning, kultur og næringsutvikling. Dette understreker behovet for å se ut over det enkelte fylket og at det er behov for å samarbeide innenfor større regioner og i mange tilfeller på landsdelsnivå.

Regjeringen vil understøtte økt landsdelssamarbeid hvor samspillet mellom storbyene og fylkeskommunene har en sentral plass. Initiativet til slikt samarbeid må komme nedenfra. Det er etablert samarbeidsorganer i landsdelene i forhold til regional utvikling. Eksempler på slike samarbeidsorganer er: Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag, Trøndelagsrådet, SAVOS, Vestlandsrådet, Agderrådet og Østlandssamarbeidet. Samarbeidsorganene har ulike mandat og utgangspunkt og er delvis geografisk overlappende.

Økt fokus på samarbeid og regionale strategier innenfor den enkelte landsdel vil bidra til at landsdelsentrene (dvs storbyene) i sterkere grad vil kunne fylle sin regionale og nasjonale rolle. Dette vil kunne bidra til en mer balansert regional utvikling hvor de andre storbyene kan bidra til å dempe presset på Oslo-regionen. Dette fordrer imidlertid samarbeid om viktige lokaliserings- og utviklingsoppgaver innad i landsdelen, og til en viss grad arbeids- og ansvarsdeling landsdelene i mellom.

KRD vil gjennom sitt samordningsansvar for både storbypolitikk og regionalpolitikk inngå i en dialog med blant annet landsdelenes fora og bidra til videre strategiutvikling på området.

Infrastruktur og kommunikasjoner avgjørende for storbyregionens utvikling

Et velfungerende transport- og kommunikasjonssystem er av avgjørende betydning for storbyregionenes utvikling. Det gjelder både transport av personer og varer og tilrettelegging for bruk av IKT. For å utvikle vekstkraftige regioner er det viktig å binde sammen regionen internt med gode kommunikasjoner, og å bygge gode forbindelser mellom regionale sentra. Dette skal bl.a. oppnås gjennom vegbygging og gjennom å videreutvikle gode og raske kollektivtransporttilbud internt i regioner og mellom landsdeler.

Storbyene har i sin rapport «Storbypolitikk – Robuste regioner» lagt vekt på regionforstørring som regional strategi. Regionforstørring innebærer å arbeide aktivt for å øke rekkevidden fra et gitt senter til dets omland. Vi har lite statistikk til å beskrive hvordan et senter samhandler med omlandet sitt. Regjeringen vil ta initiativ til å få bedret statistikk og datagrunnlaget. Regionforstørring er for øvrig en viktig del av svensk regionalpolitikk.

Regjeringen har gjennom arbeidet med Nasjonal transportplan 2006-2015 etablert en dialog med storbyene, som vil bli vurdert videreutviklet som en del av arbeidet med videre utvikling av plansystemet.

Statlige regioninndelinger

De enkelte statsetater ser på landet og storbyene med sine «fagbriller». Norge deles inn i regioner ut fra den enkelte etats eller virksomhets behov. Det er behov for å se de ulike regioninndelingene som del av en helhetlig regionpolitikk, slik at ikke «tilfeldige» regioninndelinger får utilsiktede konsekvenser. Det er viktig at slike regioninndelinger sees i sammenheng med lokale og regionale aktørers behov. Regjeringen vil rette særlig oppmerksomhet mot utviklingen av statlige regioninndelinger, for å sikre at de utvikler seg i samsvar med rammene for en helhetlig regionalpolitikk.

4.3 Storbyene vektlegger kultur, kompetanse og kreativitet

Regjeringen har som nevnt i arbeidet med denne stortingsmeldingen ført en aktiv dialog med storbyene. Dialogen har vært ført med Oslo, landsdelssentrene Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Tromsø, samt Drammen og Fredrikstad. Gjennom dialogen har regjeringen fått innspill fra byene til temaer og prosjekter som kunne være særlig egnet til drøfting, for å prøve ut ulike modeller for samarbeid. Byene har gitt en rekke nyttige innspill, hvorav mange har bidratt til å forme innholdet i denne meldingen. Mange av de øvrige forslagene har det ikke vært mulig å ta stilling til ennå.

Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Tromsø har fra før av et godt samarbeid, og som ledd i denne dialogen har de i fellesskap fått utarbeidet en rapport med tittelen «Storbypolitikk – robuste regioner.» Prosessen er nå ytterligere styrket gjennom at også Oslo er kommet med. Dette viktige samarbeidet består dermed av alle de store landsdelssentrene og hovedstaden.

Ut fra et internasjonalt perspektiv på byenes roller og utfordringer, peker rapporten på betydningen av at byene utvikler strategier i forhold til utfordringene som blant annet internasjonale nettverk og internasjonal konkurranse skaper. De tar også opp betydningen av å se byenes rolle i et nasjonalt og regionalt perspektiv. De peker på følgende kritiske faktorer i utviklingen av en moderne storbypolitikk i Norge:

• Ny kommunal og regional organisering

• Nye planleggingsmodeller i storbyregionene

• En mer balansert fordeling av statlige ressurser og investeringer

• En klarere kobling mellom satsingen på storbyene og fornyelsen av staten

Både i samarbeidet med «Storbypolitikk – robuste regioner» og i de enkelte innspill til KRD vektlegger storbyene kultur, kompetanse og kreativitet som sitt største aktivum for framtidig utvikling. Innenfor hvert av disse områdene pekes det på hva som er byenes utgangspunkt, hva man ønsker å oppnå og hva som ønskes av staten.

Eksempler på hva som er løftet fram innen kultur er:

Kristiansand har trukket fram etablering av stiftelsen Cultiva som kultursatsing innen landsdelen. Stavanger har trukket fram søknaden om å bli europeisk kulturby i 2008. Oslo er opptatt av hovedstadens rolle som kulturby. Drammen ønsker å utnytte potensialet i sitt kulturelle mangfold ved å bli et nasjonalt kompetansesenter innenfor området «det flerkulturelle samfunn».

I samarbeidsrapporten nevnes :

• Skillet mellom statlige institusjoner og landsdelsinstitusjoner bør oppheves og staten må overta hele ansvaret for finansieringen av de viktigste kulturinstitusjonene i Norge. Bergen har for sin del gitt konkrete eksempler på hva dette kunne innbære for Bergen.

• Kulturminnene er en viktig del av storbyenes identitet. Ansvaret for kulturminnene i storbyene overføres fra fylkeskommunen til storbyene selv.

I storbyene finner man de største kompetansemiljøene. Oslo, Bergen, Trondheim og Tromsø har universiteter. De andre storbyene har høgskolemiljø. De store forskningsinstituttene er lokalisert til de største byene, og byene står i sentrum for utvikling av den nye kunnskapsøkonomien.

Byene peker selv på den betydning kompetanse har for konkurransekraft, verdiskaping og økonomisk utvikling. Forskning, undervisning, innovasjon og annen spesialisert tjenesteyting er bærende element i den fremtidige byutviklingen. En bevisst og bred satsing på disse områdene mener byene er den fremste garantien for å styrke den regionale konkurranseevnen. I byene er forutsetningene for utvikling av sterke kompetansemiljøer til stede.

For å sikre den regionale konkurransekraften mener byene at det må bygges opp under de sterke kompetansemiljøene og de sentrale institusjonene, og gi dem mulighet til å utvikle sitt potensiale som kunnskapsleverandør i den nye økonomien. Høgskolene i Kristiansand/Grimstad og i Stavanger er de høgskolene som ligger nærmest til status som universiteter i kraft av sin bredde og faglig tyngde. Byene foreslår derfor at:

«Staten bør støtte utviklingen av høgskolene i Kristiansand/Grimstad og Stavanger til universiteter, slik at alle storbyer får mulighet til å utvikle sitt universitet med en profil som underbygger disse storbyenes alminnelige utviklingsstrategi. Det er likevel viktig at universitets- og høgskolemiljøene i Tromsø, Trondheim, og Bergen gis økonomiske betingelser som gjør dem i stand til å ivareta sine tiltenkte oppgaver.»

Kreativitet er en fellesnevner for byenes vurdering av sin framtidige utvikling. Kreativitet har utgangspunkt i både kultur og kompetanse. Storbyene har en helt sentral posisjon i innovasjonsprosessen med utgangspunkt både i kultur og kompetanse. Storbyene peker selv på at kunst og kultur kan være av stor betydning for å skape et innovativt og nyskapende miljø.

4.4 Storbyens og regionens identitet

Det er både internasjonalt og her i landet økende oppmerksomhet om identitetsbegrepets betydning for byer og regioners utvikling. Identitet er i seg selv et vanskelig begrep som kan ha ulike definisjoner. Identitet kan være det som gjør en by til noe spesielt, samtidig kan en by ha flere identiteter knyttet til ulike aspekter ved byen. Identitet handler både om hvordan byen oppfattes sett utenfra og hvordan den oppfattes fra forskjellige ståsteder sett innenfra. Begrepet identitet kan henspeile både på det individuelle og det som er felles. Bak byens mangfold ligger enheten, det som byens borgere kan identifisere seg med. Byens og regionens identitet beror på et samspill av mange faktorer slik som: innbyggere, kultur, institusjoner, bygninger, næringsvirksomhet osv. Også grøntdrag, for eksempel parker, elveparti og strand, i byer kan gi identitet. Og identiteten er i stor grad basert på historien, samtidig som det er en utfordring hva som skjer med identiteten ved store strukturelle endringer.

Utvikling av identitet er en offensiv vekselvirkning mellom historiske tradisjoner og fortrinn og framtidsvisjoner. Det er ikke snakk om én identitet. Det er snakk om mange identiteter som eksisterer parallelt, med ulik vekt i de ulike byer og regioner.

Flere av byene har tatt utgangspunkt i sin identitet og sine historiske forutsetninger ved innspillene til utviklingsprosjekter.

Tromsø har lansert en handlingsorientert plattform for byens rolle og funksjon i norsk politikk framover. Med utgangspunkt i byens geografiske beliggenhet, historiske forutsetninger og identitet har byen videreutviklet sin kompetanse knyttet til ressursutnytting, utforskning og forvalting av nordområdene. Disse nasjonale oppgavene blir enda viktigere i årene framover.

Fiske og fangst var det historiske grunnlaget for byens utvikling. Men byens beliggenhet har også på andre områder gitt grunnlag for nasjonale oppgaver innenfor nordområdene. Geofysen, som ble etablert i 1918, har gitt grunnlaget for Nordlysobservatoriet (1928) og værvarslinga for Nord-Norge. Statens forsøksgård på Holt ble i 1923 etablert med oppgave å undersøke grunnlaget for planteproduksjon under arktiske og subarktiske betingelser. Med etableringen av Universitetet i Tromsø i 1972 har den breie nordområdeprofilen kommet tydelig fram innen mange fagområder. Flyttingen av Norsk polarinstitutt fra Oslo til Tromsø i 1998 og etableringen av Polarmiljøsenteret har ytterligere styrket og utvidet den nasjonale og internasjonale forskningsinnsatsen og forvaltningskompetansen knyttet til polare områder. Dessuten har sentrale deler av byens næringsvirksomhet, kulturliv og mange ulike institusjoner sitt grunnlag i aktiviteter knyttet til nordområdene. Det samme gjelder infrastrukturen, spesielt knyttet til havneutbygging. Moderne kunnskapsindustri innenfor bl.a. fiskeri, romforskning, telemedisin er vokst fram langs utviklingslinjer som byen er basert på.

Innenfor denne nordområdeplattformen er det mange arbeidsoppgaver. I et bredt utviklingsprosjekt er følgende tema eksempler på aktuelle utfordringer å ta tak i:

• Miljøovervåking

• Transport og næringsutvikling

• Arktisk naturbruk

• Reiseliv og kultur

Tromsø kommune har sammen med sentrale aktører i byen i rapporten: «Det meste er nord» formulert visjonen: «Å løfte Tromsø og lands­delen fra en nasjonal utkant til et internasjonalt senter for innovasjon for nordområdene». Dette er et eksempel på hvordan byens identitet og regionale ansvar vil skape et godt grunnlag for utvikling framover.

Kilde: SSB/Rog 2003, kart nr 2.9

Bergen har de siste år utviklet seg som et nasjonalt tyngdepunkt med et levende og forskende kulturliv både innen institusjonenes rammer og på nye arenaer. Det bergenske kunst- og kulturliv har utviklet seg i et samarbeid mellom mange aktører med ulik kompetanse, noe som har lagt grunnlag for utvikling av faglige nettverk og nettverksproduksjoner. Utviklingen av det lokale kulturlivet har vært knyttet til den internasjonale utviklingen og skapt arenaer for samarbeid over landegrensene. Bergen har også anerkjente kulturminner internasjonalt, bl.a. Bryggen, som er et verdenskulturminne og inngår på UNESCOs lister.

Det at kunst- og kulturutviklingen lokalt har skjedd i en internasjonal kontekst har også medført at den bergenske kunstproduksjonen har vært både regional og internasjonal i uttrykket. Kunstuttrykkene har reflektert mangfold og søken etter nye impulser, samtidig som flere kunstinstitusjoner, frie grupper og enkeltkunstnere har klart å kombinere det beste lokalt med det beste internasjonalt. Eksempler på større internasjonale arrangementer er Festspillene, Nattjazzen og Ole Blues festivalen.

Et annet eksempel er Kristiansand som fremhever sin identitet knyttet til internasjonal orientering. Det vises til at Sørlandet har lange tradisjoner for internasjonalt samarbeid og bystyret i Kristiansand har vedtatt å satse langsiktig også i fremtiden. Kommunen har innbyggere fra 140 nasjoner som snakker til sammen 84 forskjellige språk. Næringslivet i byen har kontakter over hele verden og er et av landets mest internasjonalt rettede. Høgskolen i Agder satser tungt på utvikling av internasjonale relasjoner.

Det vises også til Kristiansands beliggenhet som transportknutepunkt med kort avstand til Europa. Kristiansand kommune mener at staten bør utnytte Kristiansands beliggenhet og infrastruktur. Etableringen av kompetansefondet og Energiverkstiftelsen med kapitalbase på over 2 mrd. kr. vil være en plattform for videreutvikling av byen og dens egenart. Dette vil gi rom for satsing på kompetanse og kultur for å utvikle næringsliv og offentlig sektor.

Det er en rekke eksempler internasjonalt hvor byer og regioner med utgangspunkt i egen identitet har gjennomgått store utviklingsprosesser. Og det er eksempler på hvor byen som ledd i utviklingsprosesser har skiftet identitet.

Malmø er et eksempel på en by der skifte av identitet har vært en hovedsatsing. En ny identitet er på vei til å vokse fram i Malmø. Byen redefinerer sin rolle i Øresundsregionen med komplementære kvaliteter i forhold til København. Byen har anvendt en samling langsiktige strategier for utvikling og arbeidet bevisst med identitet. Den tidligere framgangsrike industri- og handelsbyen er etter en dramatisk strukturforandring på vei inn i kunnskaps- og informasjonssamfunnet. Viktige utviklingsfaktorer er nytt universitet, boliger med høy kvalitet, utvikling av havnen og sentrale deler av byen og ikke minst integrasjon av byens innbyggere.

Det er viktig å erkjenne betydningen av identitetsdiskusjon og visjonsdiskusjon for å mobilisere befolkningen i en region, og da kanskje spesielt ungdom. Dette engasjementet er en avgjørende faktor for fremtidig utvikling. Storbyene bør tenke igjennom hvilke utfordringer en står overfor, og utforme visjoner for å møte disse. Det finnes mange gode eksempler både nasjonalt og internasjonalt som bør kunne inspirere.

4.5 Vekst i hele landet – statlig lokalisering og dynamiske klynger

Ved kongelig resolusjon av 30.3.2001 ble det vedtatt nye retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenesteproduksjon. Ambisjonene fra disse retningslinjene ble forsterket og konkretisert i Sem-erklæringen. Her slås det fast at Samarbeids­regjeringen vil legge til rette for utflytting av statlige arbeidsoppgaver og arbeids­plasser. Nye statlige arbeidsplasser skal som hovedregel legges utenfor Oslo. I Kommunal- og regionalministerens redegjørelse «Vekst – i hele landet» til Stortinget 30.4.2002 om regional- og distriktspolitikken, ble det understreket at regjeringen legger opp til en langt mer offensiv politikk når det gjelder lokalisering av statlige oppgaver utenfor Oslo enn tidligere regjeringer.

Storbyene representerer i dag velfungerende kompetansemarkeder, dvs markeder med universiteter, høgskolesentra, differensiert arbeidskrafttilbud mv. I tillegg fungerer storbyene som livskraftige regionale kultursentra. Samlet sett gjør dette de fleste storbyene til sentra med store utviklingsmuligheter innen sine områder og særskilte fortrinn.

En aktiv statlig lokaliseringspolitikk vil bidra til å videreutvikle vekstkraftige arbeids-, bo- og serviceregioner, samt skape en balansert regional utvikling både mellom de ulike landsdelene og innenfor en landsdel. Den kan også medvirke til å videreutvikle den enkelte region med utgangspunkt i det kompetansemiljøet og andre fortrinn som en region har.

Prioritering av landsdelssentrene vil bidra til å bygge opp sterke alternativ til Osloregionen. Det vil også bidra til å styrke de største byene som motorer for regional utvikling i sine landsdeler. Lokalisering til byer og sentra på lavest mulig senternivå vil bidra til å videreutvikle et nettverk av vekstkraftige arbeids-, bo- og serviceregioner innen en landsdel, ved systematisk å bygge på det kompetansemiljøet og andre fortrinn som en region har. Typen arbeidsplasser som skal utlokaliseres vil være avgjørende for hvilke sentra de kan legges til.

Regjeringen har nylig lagt fram en stortingsmelding om statlige tilsyn (St. meld. nr. 17 (2002 – 2003)). For å trekke på kompetansen i hele landet, gi tilsynene basis i kompetansearbeidsmarkeder hvor de vil være konkurransedyktige, og for å bidra til en mer balansert regional utvikling varsler meldingen at åtte tilsyn skal ligge i andre byer enn Oslo. De åtte byene som er valgt er: Trondheim, Stavanger, Tønsberg, Bodø, Haugesund, Bergen, Fredrikstad og Lillesand som befinner seg midt i «Agderbyen». Lokaliseringen av tilsynene er et viktig eksempel på iverksettingen av regjeringens statlige lokaliseringspolitikk, hvor beslutningene bidrar til å styrke byenes regionale rolle.

Ved valg av lokaliseringssted for det enkelte tilsyn er forutsetninger og kompetanse for de aktuelle steder vurdert. Det er bl.a. lagt vekt på tilgang på høyt kompetent arbeidskraft og sterke kompetansemiljøer. Statlige tilsyn krever tilgang på høyt kompetent arbeidskraft, nærhet til relevante fagmiljø og et arbeidsmarked av en viss størrelse. Det er derfor naturlig å lokalisere denne typen arbeidsplasser til byer og større regionsentra. Lokaliseringsvalgene er foretatt etter en helhetlig vurdering av de aktuelle tilsyn og landets regionsentra.

Regional utvikling bør ta utgangspunkt i regionsentraenes komparative fortrinn. Det er viktig å videreutvikle vekstkraften der den finnes, og bygge på sterke kompetanse- og næringsmiljøer. Flere av byene har pekt på sine komparative fortrinn med sterke kompetansemiljøer, naturgitte forutsetninger, næringsstruktur og historiske og kulturelle tradisjoner. Det finnes eksempler på såkalte dynamiske klynger hvor det er velfungerende regionale innovasjonssystemer og nettverk. I mindre målestokk er Jæren og Sunnmøre ofte presentert som vellykkede eksempler på dette. Det er opp til storbyregionene selv i samarbeid med fylkeskommune og det regionale partnerskap inklusive næringslivet å velge strategier for å utvikle storbyenes og regionens roller.

4.6 Innovasjon og verdiskaping – samspill med bredere kompetansemiljøer

Storbyene har en helt sentral posisjon i innovasjonsprosessen. De største FoU- og kunnskapsmiljøene, som universiteter og forskningsinstitutter, er lokalisert til storbyene. Storbyene er også i stor grad «importhavner» for ideer fra utlandet. Storbyene og særlig Oslo har en høy andel av den moderne kunnskapsøkonomien. Det aller meste av forskning skjer utenfor Norge, og det er viktig å kunne ta i bruk eksisterende kunnskap og kople denne til egen FoU. Det krever kompetansemiljøer av en viss størrelse for å følge med i, og ta i bruk, kunnskap som utvikles i utlandet – og sammen med denne utvikle egen forskning.

FoU-virksomheten er i særlig grad konsentrert om Oslo-, Trondheims- og Bergensregionen. I følge Rogalandsforskning er nesten halvparten (47%) av de totale FoU utgiftene på 20,3 milliarder kr. konsentrert om Oslo/Akershus. Det andre tyngdepunktet er Sør-Trøndelag som disponerer 3,5 milliarder kr. eller 17% av den norske forskningsinnsatsen. FoU er imidlertid av avgjørende betydning også for de andre større byregionenes dynamikk. Kristiansand, Stavanger, og Tromsø har også høgskoler og universitet som spiller en nøkkelrolle i så måte. Også en rekke av de andre byregionene tillegger høgskolene avgjørende betydning for sin framtidige utvikling.

Innovasjon er imidlertid ikke bare anvendelse av ny forskningsbasert kunnskap, men kan også dreie seg om ulike endringer i produkt- og prosessutvikling eller organisatoriske endringer. Hele spektret av innovasjonsformer er viktig for å styrke verdiskapingen. Kultur kan også virke som kilde til kreativitet, innovasjon og verdiskaping i næringslivet.

SSB peker i en rapport om FoU-virksomhet i det regionale næringslivet på at næringslivets innovasjonsaktivitet er mer spredd utover landet enn FoU-virksomheten. Regioner med mye innovasjon har heller ikke nødvendigvis mye FoU, men befolkningens utdanning, næringsstrukturen og innslag av store enheter i næringslivet samsvarer i stor grad med begge typer aktiviteter. (SSB har delt landet inn i 90 økonomiske regioner). Det viser seg at den FoU-intensive regionen er en region i sentrale strøk av landet der befolkningen er både velutdannet og av en viss størrelse og tetthet. Næringslivet i regionen har relativt flere sysselsatte innen næringer som tradisjonelt driver med FoU og nyter godt av eksistensen av forskningsinstitusjoner. I tillegg er enhetene i næringslivet relativt store og har ekstern tilknytning gjennom konserntilhørighet. Det er derimot ikke belegg for å si at FoU-intensive regioner generelt har spesialisert næringsliv, eller at eksistensen av høyere utdanningsinstitusjoner eller studentmiljø virker inn, uansett fag eller nivå. Det er regioner i Sør-Trøndelag og det sørlige Østlandet som har et næringsliv som satser mest på FoU.

Innovasjonsaktiviteten er heller ikke jevnt fordelt utover landet, men de innovasjonsintensive regionene er mer spredt utover landet enn det FoU-intensive regioner er. Hele Nord-Norge fremstår likevel som et område som har både lite FoU og lite innovasjon. Også for innovasjonsintensiteten betyr næringsstruktur, enhetenes størrelse og befolkningens utdanning mye for å forklare det regionale mønsteret.

Erfaringene fra bl.a. HONARO-prosjektet (Hovedstadsregionens nasjonale rolle) og andre utredninger viser at storbyenes potensiale som drivkraft for innovasjon og økonomisk utvikling langt fra er utnyttet.

SSBs rapport viser også at både storbyene og regionene har mye å tilføre for å fremme innovasjon og verdiskapning. Også mange regioner utenfor storbyene har betydelig innovasjonsaktivitet. Det er behov for en sterkere kopling og samhandling mellom næringsliv og kompetansemiljøer i storbyregionene og regioner for øvrig for å utnytte landets verdiskapingspotensiale. Det er også nødvendig å utvikle bedre strategier for hvordan storbyene og regionene skal inngå i effektive innovasjonssystemer.

Det er viktig å identifisere den kompetanseprofilen de enkelte storbyregionene ønsker å utvikle bl.a. som grunnlag for statlige prioriteringer. En slik utvikling av kompetanse- og næringsprofiler i storbyregionene tilsier at det legges til rette for en spesialisering og arbeidsdeling mellom disse regionene.

En av utfordringene en står overfor er å utvikle et bedre samarbeid mellom forsknings- og utdanningsinstitusjoner, næringsliv og myndigheter. Det må være et samspill mellom de brede kompetansemiljøene som bare finnes i storbyene og den mer nisjepregede kompetanse som kan utvikles på mindre steder. Både storbyene og regionene bør ta utgangspunkt i egne forutsetninger som grunnlag for prioriteringer. Utvikling av kompetanse innebærer prioritering av temaområder i kombinasjon med oppmuntring av kreativitet og skaperevne. Storbyene har selv valgt å fokusere nettopp på sine forutsetninger her.

Innovasjon, klimaet for nyskaping er så viktig for fremtidig verdiskaping og velferd, at regjeringen har tatt initiativ til å utvikle en helhetlig og samlet innovasjonspolitikk. Regjeringen vil høsten 2003 legge fram en handlingsplan for helhetlig innovasjonspolitikk. I planen vil det bli fokusert spesielt på fem områder:

1. generelle rammebetingelser for næringslivet

2. kunnskap og kompetanse

3. forskning, utvikling og kommersialisering

4. entreprenørskap, oppstart av ny virksomhet

5. infrastruktur

Planen skal gjøre rede for det faglige grunnlaget og vurdere tiltak som har betydning for innovasjon. Det skal dessuten settes flere mål for politikken, og en struktur som muliggjør vurdering av måloppnåelse. Det vil bli lagt vekt på å se ulike politikkområder og tiltak i sammenheng, slik at en får effektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser.

Regjeringen vil legge til rette for en effektiv utnyttelse av de resursene vi har, uansett hvor i landet de finnes. Regjeringen vil stimulere til omstilling, innovasjon og nyetablering. Potensielle nyskapere og entreprenører vil være hovedgruppen for den næringsrettede innsatsen.

Regjeringen har gjennomgått det nærings­rettede virkemiddelapparatet (St.prp. nr.51 (2002-2003)) med sikte på at dette skal fremme entreprenørskap og innovasjon, og bli mer effektivt og brukervennlig. Det legges her til grunn at innovasjon skal være det sentrale målet for de næringsrettede virkemidlene sett under ett. Konklusjonene er en del av regjeringens arbeid med helhetlig innovasjonspolitikk.

Kilde: (C) Statens kartverk 2003