1 Felles innsats for bedre kvalitet

Utdanning er en nøkkel til et liv som aktiv samfunnsdeltaker, til å kunne delta i arbeidslivet og mestre hverdagen. Regjeringen har som mål at alle skal ha like muligheter til å utnytte sine evner og nå sine mål, uavhengig av sosial bakgrunn. Utdanningssystemet må derfor ha høy kvalitet og bidra til å utjevne sosiale forskjeller. Et godt utdanningssystem innebærer et godt barnehagetilbud til alle som ønsker det, en solid offentlig fellesskole, rett til videregående opplæring og gratis høyere utdanning av god kvalitet.

Norge er rikt på petroleumsressurser, men det er menneskenes kunnskaper og evner som utgjør den klart største delen av nasjonalformuen, og det er investeringer i kompetanse som skal sikre Norge et høyt velferdsnivå i framtiden. God kvalitet i grunnopplæringen er både en investering i den enkeltes livsprosjekt og i vår felles framtid.

I St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen stod igjen. Tidlig innsats for livslang lærin g la Kunnskapsdepartementet fram omfattende dokumentasjon på sosiale skjevheter i vårt utdanningssystem, og pekte på tidlig innsats og gjennomgående forbedringer av kvalitet i utdanningssystemet som hovedgrep for å sikre at innbyggere i alle lag av samfunnet skal ha like muligheter til utdanning.

Vurdering av kvaliteten i grunnopplæringen byr på mange utfordringer. Ikke alle sider ved kvaliteten i skolen lar seg måle. Etableringen av nye målemetoder og -systemer har imidlertid gitt ny og viktig kunnskap for nasjonale utdanningsmyndigheter og for sektoren. Denne kunnskapen er det viktig å utnytte for å oppnå forbedringer på de områdene som er vurdert. Samtidig er det viktig å understreke at en rekke mål for norsk skole, både faglige og de som gjelder verdier og holdninger, ikke er vurdert gjennom slike undersøkelser. På flere områder er det derfor vanskelig å gi gode vurderinger av kvaliteten i norsk skole, både av utviklingen over tid og sammenliknet med andre land.

Norsk skole har mange kvaliteter. Fellesskolen sikrer alle lik tilgang på opplæring uavhengig av foreldrenes betalingsevne. Selv om det er sosiale forskjeller i en grad som ikke kan aksepteres, er det små sosiale forskjeller i vårt utdanningssystem sammenlignet med de fleste andre land. Elevene er i hovedsak samlet i en felles skole der barn fra hele det norske samfunnet møtes og lærer sammen. Elevene trives i sin alminnelighet godt på skolen og har god selvfølelse. Trivsel i barne- og ungdomsårene er viktig i seg selv og gir et godt utgangspunkt for videre læring. De fleste barn og unge er interessert i å lære og føler stor grad av tilhørighet til skolen. Norske elever har også god forståelse for demokratiske prosesser. Norske elever ser ut til å være kreative og selvstendige, noe som er viktig i framtidig arbeidsliv. Lærerne gir uttrykk for at de trives godt i jobben, og mange skoler og skoleeiere jobber godt og systematisk for å forbedre elevenes kunnskapsnivå og ferdigheter. Utviklingen av skolesektoren må bygge på det gode arbeidet som blir gjort.

Regjeringen er imidlertid bekymret for at kvaliteten på viktige områder av norsk grunnopplæring ikke er god nok. Det er spesielt alvorlig at elevenes ferdigheter svekkes, samtidig som kravene til kompetanse øker og behovet for ufaglært arbeidskraft ventes å gå ned. Flere kan oppleve sosial utstøting som følge av for lav kompetanse. For mange elever går ut av 10-årig grunnskole uten de grunnleggende ferdighetene som er vesentlige for å klare seg godt senere i livet. Dette er blant annet dokumentert gjennom internasjonale undersøkelser av elevenes kunnskapsnivå. Norske elever presterer under gjennomsnittet i OECD-landene og er svakest i Norden i sentrale ferdigheter og fag som lesing, regning og naturfag. Prestasjonen til norske 15-åringer har vært fallende i alle disse fagene siden 2000. Så mange som i overkant av 20 prosent av elevene oppnådde i 2006 kun laveste kompetansenivå i lesing på PISA-undersøkelsen. Det er ikke resultatene fra disse undersøkelsene i seg selv som er alvorlige, men de indikasjonene som undersøkelsene gir om elevenes ferdighetsnivå. Det er grunn til å være bekymret for at svake prestasjoner i disse fagene både vil ha betydning for sjansen til å lykkes videre i utdanningssystemet og for prestasjoner i andre fag. Leseferdigheter og tallforståelse vil ha betydning for prestasjoner i fag som samfunnsfag og fremmedspråk.

Kilde: Kjærnsli mfl. 2007

Den negative trenden i de internasjonale undersøkelsene må snus. Hvis ikke det skjer, vil for mange gå ut av skolen uten ferdighetene de trenger senere. I tillegg kan Norge få svakere kompetansenivå i befolkningen, og dårligere kvalitet i høyere utdanning og arbeidsliv. Oppslutningen om fellesskolen kan svekkes. Dårlige leseferdigheter begrenser mulighetene til fullverdig deltagelse på mange samfunnsarenaer. Manglende leseferdigheter gir færre valgmuligheter for senere utdanning og yrkesliv. Sjansen for å falle utenfor arbeidslivet er stor. Nesten halvparten av 50–60-åringene som har lave leseferdigheter, er uføretrygdet. Fellesskapet er avhengig av at alle som kan, deltar i arbeidslivet. Leseferdigheter gir også muligheter for deltakelse i andre områder av samfunnslivet. Det påvirker evnen til å delta i demokratiske prosesser, til å følge med i mediene og til å mestre dagliglivet. For å opprettholde Norges konkurranse- og innovasjonsevne og velferdsnivå er det nødvendig at flere enn i dag har svært gode kunnskaper og ferdigheter.

Sammenhengen mellom ferdigheter i grunnopplæringen, gjennomføring av videregående opplæring og deltakelse i arbeidslivet er godt dokumentert i St.meld. nr 16 (2006–2007). Mangelfulle kunnskaper fra grunnskolen er den viktigste årsaken til frafall i videregående opplæring, og av de som ikke har gjennomført videregående opplæring, faller mange ut av arbeidslivet allerede i ung alder. I tråd med dokumentasjonen i St.meld. nr. 16 (2006–2007) vil Regjeringen prioritere tiltak så tidlig som mulig i opplæringsløpet.

Regjeringens mål er å snu den negative utviklingen i sentrale fag og ferdigheter vi har sett de siste ti årene. I denne meldingen presenterer Regjeringen mål for kvaliteten i grunnopplæringen og tiltak for å bedre elevenes utbytte av opplæringen.

En vurdering av tilstanden i grunnopplæringen må ta i betraktning at det er gjort vesentlige endringer i grunnopplæringssektoren de siste årene som ennå ikke har hatt betydning for elevenes læring. Gjennom Kunnskapsløftet og nasjonalt system for kvalitetsvurdering er det lagt sterkere vekt på elevenes utbytte av opplæringen enn tidligere. Det er innført grunnleggende ferdigheter i alle fag, og læreplanene har kompetansemål. En betydelig satsing på kompetanseutvikling for lærere og skoleledere i perioden 2005–2008 har støttet innføringen av reformen. Et omfattende arbeid er satt i gang for å legge til rette for bedre elevvurdering som grunnlag for god faglig utvikling. Timetallet er økt, og det er iverksatt forsøk med en mer helhetlig skoledag.

Det må arbeides aktivt for at disse endringene skal bidra til å heve kvaliteten på utdanningen så raskt som mulig. Det er flere indikasjoner på at skolene og kommunesektoren allerede legger større vekt på elevenes utbytte av opplæringen. Samtidig er det undersøkelser som viser at Kunnskapsløftets intensjoner i for liten grad preger skolenes og skoleeiernes egne planer og strategier. Statlige myndigheter overlater et stort utviklingsarbeid og konkretisering av innholdet i læreplanen til det lokale nivået. Mye tyder på at evnen til oppfølging ikke er god nok mange steder, og at det er behov for veiledning og en klarere retning.

Over tid har skoleeiere og skoler fått større handlefrihet, både til å organisere opplæringen og til å selv velge metoder. Reformen gir handlefrihet for at den enkelte skole skal kunne utøve et godt faglig skjønn til elevenes beste. Det er mange positive sider ved den økte lokale handlefriheten, og mange har brukt den godt. Men det er også mange eksempler på at manglende kompetanse og for dårlig lokal oppfølging gir betydelige utfordringer. For denne regjeringen er det et viktig politisk valg at det skal være en klar nasjonal styring med retningen på skolepolitikken.

I denne meldingen bygger regjeringen videre på de reformene som er gjennomført de siste årene. Samtidig legger regjeringen opp til at styringsvirkemidlene skal forbedres ytterligere og endres etter hvert som evalueringene av reformen foreligger. Regjeringen vil forsterke innsatsen for at lærere, rektorer og skoleeiere i grunnopplæringen skal få bedre muligheter til å realisere målene for grunnopplæringen.

Avgrensning av meldingen

Innsatsområdene i denne meldingen berører særlig grunnskolen, men mange av tiltakene vil ha effekt på kvaliteten også i videregående opplæring. Dersom en lykkes med å bedre elevenes utbytte av opplæringen i grunnskolen, er det lagt et godt grunnlag for elevenes valg og gjennomføring av videregående opplæring. Departementet viser også til at det er satt ned et eget offentlig utvalg som vurderer fag- og yrkesopplæringen. Departementet vil komme tilbake til utvalgets innstilling og andre forhold som berører videregående opplæring, i oppfølgingen av utvalgets arbeid. Grunnopplæring for voksne er ikke behandlet i denne meldingen.

Det er opprettet et offentlig utvalg som skal se på organiseringen av spesialundervisning og forholdet mellom spesialundervisning og opplæringen generelt.

Lærernes kompetanse og praksis har stor betydning for elevenes læring. I denne meldingen legger departementet vekt på lærernes kompetanseutvikling etter at de har fullført grunnutdanningen, og på hvordan lærerne kan få mer hjelp og støtte til en kunnskapsbasert praksis. Regjeringen vil legge fram en egen stortingsmelding om lærerutdanningen ved årsskiftet 2008–2009.

Regjeringen har lagt fram en egen stortingsmelding om samepolitikk der det inngår tiltak spesielt rettet mot grunnopplæringen for samiske elever. Problemstillinger som er særlig aktuelle for samisk opplæring drøftes derfor ikke i denne meldingen.

1.1 Hva er kvalitet?

Samfunnet har gitt grunnopplæringen et omfattende mandat som konkretiseres i formålsparagrafen for grunnopplæringen, den øvrige delen av opplæringsloven og forskriftene, herunder læreplanens generelle del, prinsippene for opplæringen og læreplanene i fag. Kvaliteten i grunnopplæringen kjennetegnes av i hvilken grad de ulike målene for grunnopplæringen i samfunnsmandatet faktisk virkeliggjøres.

1.1.1 Samfunnsmandatet

Regjeringen har lagt fram forslag om nytt formål for opplæringen som legger vekt på at opplæringen skal gi alle barn og unge kunnskaper, holdninger og verdier som gjør dem i stand til å mestre sitt eget liv og delta i arbeids- og samfunnslivet, jf. tekstboks 1.1.

Generell del av læreplanverket, Prinsipper for opplæringen og læreplanene i fag sammenfatter og utdyper bestemmelsene i opplæringsloven.

Generell del konkretiserer hva formålet med opplæringen betyr i skolens praksis. Den er videreført i Kunnskapsløftet fra forrige læreplan fordi formålet med opplæringen ikke ble endret ved innføringen av Kunnskapsløftet. Departementet vil på bakgrunn av Stortingets behandling av ny formålsparagraf, vurdere om det er behov for en revisjon av den generelle delen av læreplanen.

Prinsipper for opplæringen, med læringsplakaten, retter seg mot skolene og lærebedriftene som organisasjoner. Prinsippene understreker at opplæringen skal fremme utvikling av elevenes kunnskaper og ferdigheter, samtidig som det tas hensyn til deres ulike forutsetninger og behov. Alle elever skal ha like muligheter til å utvikle sine evner og talenter. Tilpasset opplæring innenfor fellesskapet skal være grunnleggende for fellesskolen.

Prinsippene legger til grunn en bred forståelse av elevenes læringsutbytte. Opplæringen skal bidra til utvikling av sosial tilhørighet, mestring av ulike roller og legge til rette for at elevene øver seg i ulike former for samhandling og problem- og konflikthåndtering. Elevene skal få kunnskap om ulike kulturer og erfaring med et bredt spekter av kulturelle uttrykksformer. Videre skal opplæringen stimulere elevenes personlige utvikling og identitet, evne til kritisk tenkning og deltakelse i demokratiske prosesser. Opplæringen skal også bidra til utvikling av elevenes egne læringsstrategier, som innebærer å organisere sin egen læring, men også å reflektere over nyervervet kunnskap og å anvende den i nye situasjoner. Dessuten skal lærer og instruktør sammen med skolens og lærebedriftens ledelse fremme et godt læringsmiljø for alle. Elevmedvirkning, samarbeid med hjemmet og samspill med lokalsamfunnet er andre viktige prinsipper for opplæringen.

Mandatet for grunnopplæringen konkretiseres ytterligere gjennom kompetansemålene i de ulike læreplanene for fag. Kompetansemålene er definert innenfor hvert hovedområde og angir hva elever og lærlinger skal kunne etter endt opplæring på ulike trinn. De grunnleggende ferdighetene å kunne uttrykke seg muntlig og skriftlig, lese og regne og bruke digitale verktøy er integrert i kompetansemålene i alle fag. Grunnleggende ferdigheter er både en forutsetning for å kunne utvikle fagkunnskap og en del av fagkompetansen i ulike fag. Hele læreplanverket er forskrift med hjemmel i opplæringsloven og er således forpliktende for grunnopplæringen.

Skolens samfunnsmandat er bredt og mangfoldig. Formålsparagrafen og den generelle delen av læreplanen har høye ambisjoner for grunnopplæringens ansvar for at elevene skal mestre sitt eget liv. Å beherske de grunnleggende ferdighetene, slik de kommer til uttrykk i kompetansemålene for fagene, er vesentlig for å lykkes med dette. Det å kunne lese og å kunne uttrykke seg muntlig er viktig for å kunne delta i arbeid og fellesskap. Bruk av digitale verktøy kan stimulere elevenes utforskertrang. Denne meldingen har som utgangspunkt at elevene skal ha et godt faglig utbytte av opplæringen og mestre grunnleggende ferdigheter. Dette er på mange måter fundamentet for å nå de høye ambisjonene som uttrykkes i opplæringens samfunnsmandat, og har derfor betydning for andre målsettinger enn elevenes faglige prestasjoner. Meldingen behandler også elevenes mestring og trivsel og betydningen av et godt læringsmiljø.

1.2 Hva gir høyere kvalitet i opplæringen?

Veien fra nasjonale styringsdokumenter til praksis i klasserommet, er lang. Det er om lag 620 000 elever i grunnskolen og 225 000 elever og lærlinger i videregående opplæring. Det er 4 436 parter som har kontrakt med lærlinger. Det er 51 000 lærerårsverk i grunnskolen og 21 000 i videregående opplæring og om lag 3700 rektorer til sammen. 430 kommuner og 19 fylkeskommuner i tillegg til private skoleeiere er ansvarlige for at opplæringen skjer i tråd med regelverket. Utdanningssystemet er komplekst både fordi mange aktører er involvert, og fordi skolen stilles overfor en rekke krav og forventninger fra sentrale myndigheter, skoleeiere, foreldre og elever og samfunnet for øvrig. Disse forventningene kan være sammenfallende, men de kan også være motstridende.

Innføringen av Kunnskapsløftet startet i 2006, og de siste læreplanene i reformen skal tas i bruk fra høsten 2008. I Norge har vi hatt forholdsvis hyppige læreplanreformer. For eksempel er det bare ett årskull som fulgte læreplanene etter Reform 97 gjennom hele grunnskolen, før Kunnskapsløftet ble innført. Hyppige reformer kan medføre både at det ikke blir en reell vurdering av effekten av reformene, og at det brukes mye tid og ressurser på omstilling som ikke får tid til å virke.

I den offentlige debatten om resultatene fra de siste internasjonale undersøkelsene har mange lærere og rektorer vært opptatt av at tiden på skolene ikke utnyttes godt nok, og at arbeidet ikke er organisert godt nok for å oppnå best mulig læring for elevene. Observasjoner i klasserom viser også at mye av undervisningstiden går med til aktiviteter som ikke er knyttet til læring. Dette tyder på at det er nødvendig å se nærmere på bruken av tid og organisering av opplæringen.

Regjeringen vil bidra til at de viktigste oppgavene i skolen prioriteres høyere både av nasjonale myndigheter, av kommunene og ved den enkelte skole. Ved valg av innsatsområder har regjeringen lagt vekt på tiltak som vil bidra til en bedre styring av grunnopplæringen. Tiltakene omfatter både tydeligere krav og mer målrettet støtte til skoleeier og tiltak som gjør lærerne bedre kvalifisert til å lede elevenes læring i klasserommet. Innsatsområdene presenteres nærmere nedenfor.

1.2.1 Tidlig innsats

St.meld. nr. 16 (2006–2007) beskriver hvordan barns læring de første årene har stor betydning for kunnskaper og ferdigheter senere i livet. Barnets sosiale og språklige ferdigheter ved skolestart har stor betydning for læringsutbyttet i skolen. Det er en klar sammenheng mellom språkforståelse i ung alder og leseferdigheter de første skoleårene. Mange kommuner og skoler har iverksatt tiltak før skole­alder for å bedre innlæringen av grunnleggende ferdigheter de første skoleårene. Likevel er det for mange barn som fortsatt ikke får nok støtte til å tilegne seg de grunnleggende ferdighetene. Det er også for mange elever med spesielt gode ferdigheter eller evner som ikke får tilstrekkelige utfordringer i skolen.

Tidlig innsats er ikke bare forsterket innsats de første årene, men betyr også å ta raskt fatt i problemer uansett når de oppstår. Det er for eksempel viktig at man i videregående opplæring tidlig ser hvilke elever som kan stå i fare for å avbryte opplæringen og følger opp disse.

Alle foreldre må være trygge på at skolen setter alt inn på å se hvert barn, og at hvert barn skal hjelpes og stimuleres de første skoleårene. Alle barn skal oppleve at lærerne har tro på dem. Skolen og lærerne må derfor ha kunnskap om barnas utvikling. Denne kunnskapen må brukes som grunnlag for undervisningen og til å vurdere om det er behov for ekstra tiltak for enkelte elever. Skolen må også ha kjennskap til det enkelte barns forutsetninger og erfaringer. Det er derfor viktig med gode rutiner for informasjonsdeling mellom barnehage og skole.

Det er for mange elever som ikke tilegner seg de grunnleggende lese- og regneferdighetene tidlig. Regjeringen iverksetter derfor flere tiltak som skal sikre at alle barn lærer å lese og regne i løpet av de første skoleårene, og tiltak for å bidra til at elevene utvikler disse ferdighetene videre i skoleløpet. Det viktigste tiltaket er ressurser til kommunene som kompensasjon for en plikt til å gi forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk på 1.–4. trinn til elever som trenger det.

1.2.2 Kompetanse i opplæringssektoren

Lærernes kompetanse er den aller viktigste enkeltfaktoren for elevenes læring når en ser bort fra elevenes bakgrunn. Lærerne må ha både faglig og pedagogisk kompetanse. I forbindelse med innføring av Kunnskapsløftet har stat og kommune investert om lag 3 mrd. kroner i etter- og videreutdanning til lærere og skoleledere. Sammenlignet med kolleger i andre land deltar allikevel norske lærere relativt lite i etter- og videreutdanning. Lærerne er blant de profesjonsutdannede i Norge som i minst grad tar i bruk forskningsbasert kunnskap i sin utøvelse av yrket. Omfanget av empirisk praksisnær forskning er lite i Norge og systemet for formidling av resultater er fragmentert og lite tilgjengelig. Mange skoler har investert mye i IKT-utstyr, men fortsatt er det for lite bruk av IKT i undervisningen. Ved mange skoler er det et potensial for i større grad å utnytte teknologi til å skape økt variasjon i undervisningen og høyne elevenes motivasjon for å arbeide med fagene. Digitale ferdigheter er en av de fem grunnleggende ferdighetene. Dette følges ikke godt nok opp i praksis.

Rektorer og den øvrige skoleledelsen er viktig for elevenes utbytte av opplæringen. Skoleledernes kompetanse har stor betydning. Tydeligere ansvar og lokal handlefrihet stiller nye krav til skoleledere. Det er behov for rektorer som er gode pedagogiske og organisatoriske ledere, og som gjennom ledelse av skolens utviklingstiltak bidrar til å bedre elevenes læringsutbytte.

Lærerne har vesentlig betydning for utviklingen av kunnskapsnivået i Norge. Dette er ikke godt nok reflektert i den samlede politikken for rekruttering og opplæring av lærere og for verdsetting av den jobben som lærerne gjør. Regjeringen vil gi lærere og rektorer gode muligheter for å utvikle sin kompetanse gjennom å etablere et varig system for videreutdanning.

1.2.3 Tette hull i Kunnskapsløftet

Innføringen av Kunnskapsløftet startet høsten 2006, og kvalitetsvurderingssystemet ble innført fra 2003. Det er rimelig at det tar noe tid før nye læreplaner får full innvirkning på kommunenes og skolenes praksis og på undervisningen i det enkelte klasserom. Kunnskapsløftet forutsetter at skoler og kommuner er i stand til å omsette overordnede mål til innholdet i og det konkrete opplegget for undervisningen. Erfaringene med læreplanene til nå peker i retning av at det bør gis mer konkret støtte fra nasjonale utdanningsmyndigheter. Det bør gis mer veiledning til den enkelte lærer, skole og kommune for at Kunnskapsløftet skal kunne gjennomføres på en vellykket måte i alle skoler.

Departementet vil gjennomføre flere tiltak for å støtte kommunenes, skolenes og lærernes arbeid med gjennomføring av Kunnskapsløftet. Dette inkluderer blant annet veiledende læreplaner i fag og bedre informasjon om hvordan skolene kan arbeide med videreutvikling og lokal tilpassing av læreplanene.

1.2.4 Støtte til bedre praksis

Mange kommuner og skoler etterlyser veiledninger og råd om hvordan man i praksis skal drive tilpasset opplæring, hvordan man kan arbeide for et bedre læringsmiljø og hvordan man kan involvere foreldrene bedre i barnas opplæring.

Departementet vil derfor presisere hvordan tilpasset opplæring kan gis innenfor rammen av et fellesskap og foreslår en justering av loven som skal bidra til dette. Departementet vil også gi veiledning om hvordan skolene kan arbeide med å bedre læringsmiljøet generelt og motvirke mobbing spesielt. Videre vil det bli lagt fram tiltak for å bedre samarbeidet mellom hjem og skole.

1.2.5 Tettere oppfølging

Kvalitetssvikten som er avdekket i grunnopplæringen, forplikter alle involverte i sektoren til å følge nøyere utviklingen i elevenes læring. Dette innebærer at lærere må sette klarere krav og forventninger til hva elevene skal lære, rektorene må stille krav til læringsresultatene og læringsmiljøet ved skolen og vurdere sammenhengen mellom pedagogisk praksis og elevenes utbytte av opplæringen. Skoleeierne må sette krav til rektorene om resultater og støtte skolene i deres forbedringsarbeid. Skoleeierne har et lovpålagt krav om å ha nødvendig kompetanse. Dette innebærer at kommunenivået må ha kompetanse til å styre opplæringssektoren i tråd med regelverket. ­Nasjonale myndigheter må stille klarere forventninger, gi mer støtte og styrke tilsynet med opplæringen.

Etter regjeringens oppfatning har lokale myndigheter og skoler behov for mer veiledning om hvordan de kan drive godt utviklingsarbeid. Regjeringen vil derfor videreutvikle systemet for kvalitetsvurdering og prioritere veiledning til skoler og skoleeiere med spesielle utfordringer. Regjeringen vil bidra til at flere skoler gir elevene et bedre læringsutbytte og vil stille tydeligere krav til skoleeierne.

1.3 Mål for kvaliteten i grunnopplæringen

Regjeringen mener det er behov for å sette noen klare mål for kvaliteten i grunnopplæringen. Målene er gjennomgående for alle nivåer i sektoren og skal ha betydning for opplæringen ved den enkelte skole og for den enkelte elev. For hvert mål presenteres indikatorer som skal gi grunnlag for å vurdere hvor langt kommunene og landet som helhet er kommet i å nå målene. Indikatorene skal suppleres med kvalitative vurderinger.

Målsettingene gir klare signaler til hele sektoren om hvilke aspekter ved grunnopplæringen som bør prioriteres.

Regjeringen setter følgende mål for grunnopplæringen:

1. Alle elever som går ut av grunnskolen, skal mestre grunnleggende ferdigheter som gjør dem i stand til å delta i videre utdanning og arbeidsliv

De indikatorene som vil bli benyttet for å vurdere grad av måloppnåelse og trend, er følgende:

• På nasjonalt nivå: andelen elever som presterer på laveste kompetansenivå i de internasjonale undersøkelsene i lesing og matematikk

• På lokalt nivå: andelen elever som presterer på laveste nivå i lesing og regning ved de nasjonale prøvene sammenlignet med det nasjonale gjennomsnittet

2. Alle elever og lærlinger som er i stand til det, skal gjennomføre videregående opplæring med kompetansebevis som anerkjennes for videre studier eller i arbeidslivet

De indikatorene som vil bli benyttet for å vurdere grad av måloppnåelse og trend, er følgende:

• Andelen som fullfører ordinær videregående opplæring fordelt på yrkesforberedende og studieforberedende opplæringsprogrammer

• Andelen som oppnår planlagt kompetanse på lavere nivå blant de som ikke gjennomfører ordinær videregående opplæring

3. Alle elever og lærlinger skal inkluderes og oppleve mestring

De indikatorene som vil bli benyttet for å vurdere grad av måloppnåelse og trend, er følgende:

• Andelen som trives godt

• Andelen som mobbes

• Andelen som får nok utfordringer i skolen

• Andelen som oppgir at opplæringen er tilpasset deres nivå

• Andelen som får faglige tilbakemeldinger

På dette området skal indikatorene videreutvik­les.

Regjeringen oppfordrer skoleeiere og skoler til å sette konkrete målsettinger for hva de skal oppnå innenfor de målområdene som er satt opp. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet med nasjonale prøver, Elevundersøkelsen og Skoleporten gjør det mulig for hver enkelt kommune og skole å vurdere sin egen måloppnåelse. Regjeringen vil utvikle kvalitetsvurderingssystemet slik at mulighetene for å vurdere utviklingen i elevenes læringsutbytte blir bedre.

Klarere nasjonal styring

I sum innevarsler denne meldingen en klarere nasjonal styring av skolen. Skolen er en bærebjelke i det norske samfunnet. Høy kvalitet her er avgjørende både for den enkelte og for samfunnet. Menneskets kunnskaper og evner er den viktigste delen av nasjonalformuen. En aktiv, nasjonal skolepolitikk må ha som sitt fremste mål å sikre alle like muligheter, realisere skolens samfunnsmandat, og sikre god forvaltning og videreutvikling av kunnskapsformuen. Kunnskapsformuen er både de holdninger og verdier som opplæringen formidler og de ferdigheter og kunnskaper elever tar med seg videre i livet.

Det skal være et godt rom for faglig skjønn og lokale tilpasninger, og kort vei for lærere, foreldre og elever til de som tar beslutninger om skolene. Det er imidlertid også behov for å styrke den nasjonale styringen med skolepolitikken. Det er et viktig nasjonalt lederansvar å sikre at sentrale mål som er satt for skolen, blir nådd. Regjeringen vil ha en sterkere nasjonal styring med skolen, men også stille krav til og støtte opp om en sterkere lokal ledelse.

Det er betydelig kunnskap om hva som virker og hva som ikke virker i skolepolitikken. Denne kunnskapen må få konsekvenser for hvordan ressursene brukes. Kompetanseutvikling vil fra regjeringens side bli prioritert inn mot de områder der behovet er størst. Midler til etter- og videreutdanning bør styres med utgangspunkt i kunnskap om behov og eksisterende kompetanse. Det må samtidig være et godt samarbeid med lokale myndigheter, og en mulighet for den enkelte skoleeier til å prioritere ut fra lokale behov innenfor rammen av en nasjonal satsing.

Regjeringen vil bidra til å rette mer oppmerksomhet og ressurser inn mot tidlig innsats. Et godt samspill mellom skole og barnehage skal gjøre barna godt forberedt til skolen. Det er viktig at alle elever ses fra første skoledag. Det er nødvendig å prioritere utvikling av sentrale grunnleggende ferdigheter tidlig. Derfor må kartlegging, ressurser og kompetanseutvikling støtte tidlig innsats.

Kunnskapsløftet stiller store krav til det lokale nivået. Det er behov for å tette hull i Kunnskapsløftet ved å gi mer veiledning om innholdet, men også mer støtte til å gjennomføre Kunnskapsløftet lokalt.

Bedre lokal oppfølging

Kommunene må styrke sin rolle som skoleeiere slik at de har de nødvendige redskaper og den kompetanse som er nødvendig for å utnytte sine fullmakter til lokal styring på en god måte. De senere årene er det gitt betydelig handlefrihet til lokale myndigheter i skolepolitikken. Mange skoleeiere følger opp sitt ansvar på en god måte. Mange kommuner har imidlertid bygget ned den skolefaglige kompetansen, noe som gjør det vanskelig med en god og aktiv oppfølging av skolene i kommunen. Mange skoler har et for svakt støtteapparat rundt ledelsen og for liten kapasitet til å drive faglig utvikling og følge opp skolens resultater på en god måte. Dette kan gi urimelige forskjeller. Det er nødvendig med en klar styring som trekker i samme retning, og det er behov for mer støtte til mange av disse skoleeierne. Ledelsen på den enkelte skole skal styrkes gjennom at det stilles økte krav til skoleledernes kompetanse. Regjeringen forventer at skoleeierne tar et sterkere ansvar for oppfølgingen av elevenes utbytte av opplæringen, men gir samtidig tilbud om mer støtte fra nasjonalt nivå.

Et godt skoletilbud til elevene forutsetter at staten, skoleeiere, skoleledelse og skolens ansatte trekker i samme retning. Forvaltningen av kunnskapsformuen er en oppgave som krever felles innsats.