4 Vurderinger og tiltak

Regjeringen har ambisiøse mål for grunnopplæringen. Regjeringen vil ha en opplæring som gir alle elever grunnleggende ferdigheter, at elever og lærlinger gjennomfører videregående opplæring og opplever mestring og inkludering i skolehverdagen og at alle får utnyttet sine evner.

De senere årene er det gjort vesentlige endringer for å styrke kvaliteten i grunnopplæringen. Innføringen av Kunnskapsløftet, nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, satsing på kompetanseutvikling og flere utvidelser av timetallet, senest fra høsten 2008, tar utgangspunkt i at for mange elever har gått ut av grunnskolen uten tilstrekkelige ferdigheter og kunnskaper på sentrale områder. Nasjonale myndigheter stiller høye krav til skoler og lærere, men gir samtidig stor frihet til å organisere opplæringen etter lokale behov og hensyn. Statens styring av innholdet i skolen har blitt mer overordnet, noe som har gjort at skolene selv har fått i oppgave å utforme de mer detaljerte planene.

Tilstandsbeskrivelsen i kapittel 2 og 3 tilsier at det er et gap mellom målsettingene for elevenes læring og tilstanden i mange kommuner og skoler. Det er en utfordring å heve det faglige nivået for alle elever. For mange elever mangler gode nok grunnleggende ferdigheter og kunnskaper når de går ut av grunnskolen. Særlig gjelder dette gutter og minoritetsspråklige elever. Disse elevene får oftere enn andre problemer med å gjennomføre videregående opplæring. Mange elever som henger etter i læringsutviklingen, får ikke hjelp tidlig nok. På flere skoler mangler det fellesskapet og den form for ledelse som kreves for å støtte lærerne. For mange kommuner følger ikke opp skolene sine på en tilfredsstillende måte, og for mange kommuner har for liten skolefaglig kompetanse og kapasitet. Samtidig har statlige myndigheter ikke gjort nok for å støtte kommunenes arbeid med kvalitetsutvikling. Mange lærere har behov for mer kompetanse og flere verktøy for å kunne møte alle utfordringene i klasserommene. Gapet mellom det staten forventer, og sektorens evne til å realisere disse forventningene er en systemutfordring som den enkelte lærer eller rektor ikke kan møte alene, men som skoleeierne sammen med nasjonale myndigheter må ta tak i. For at skolene i større grad skal kunne realisere målene sine, kreves en forbedring på alle nivåer. Tiltakene som presenteres i dette kapittelet skal bidra til å heve kvaliteten i opplæringen for alle elevgrupper. Tiltakene for tidlig innsats vil imidlertid være spesielt viktig for grupper som er overrepresentert blant elever med svake grunnleggende ferdighetet.

En varig forbedring krever en mer målrettet bruk av de statlige virkemidlene:

• Norsk skole preges fortsatt av en «vente og se»-holdning. Regjeringen følger derfor opp St.meld. nr. 16 (2006–2007) med en kraftfull satsing på tidlig innsats. Regjeringen vil innføre en forsterket plikt for kommunene til tilpasset opplæring i tidlige skoleår finansiert gjennom rammetilskuddet til kommunene.

• Kompetanseutviklingen må rettes inn mot områder med avdekkede svakheter og kunnskap om god praksis må bli mer tilgjengelig. Departementet har derfor pekt ut kompetanseheving som et vesentlig satsingsområde.

• Det er behov for å tette hull i Kunnskapsløftet ved å utarbeide veiledende læreplaner og øke støtten til lokalt arbeid med læreplaner. Det er aktuelt å foreslå justeringer i Kunnskapsløftet etter hvert som evalueringene av reformen foreligger.

• Mange skoler har behov for mer støtte til å forbedre egen praksis i klasserommene og på skolen. Departementet vil støtte skolenes arbeid med læringsmiljøet og samarbeidet med hjemmene og innføre tiltak for et bedre læringsmiljø.

• Det er store variasjoner i hvordan kommunene følger opp kvaliteten i egne skoler. Departementet vil legge opp til en tettere oppfølging og styring av sektoren gjennom å utvide og forbedre kvalitetsvurderingssystemet og støtte skoler med spesielle utfordringer. Departementet vil også pålegge kommunene å utarbeide en årlig rapport om tilstanden i skolene og forbedre tilsynet.

4.1 Tidlig innsats

St.meld. nr. 16 (2006–2007) dokumenterer at tidlig innsats er vesentlig for å bedre elevenes ferdigheter og faglige utvikling. En viktig forutsetning for å kunne iverksette innsatsen tidlig er at lærerne og skoleledelsen har informasjon om elevenes nivå og ferdigheter. Departementet vil iverksette tiltak som øker skolenes mulighet til å avdekke problemer tidlig. Sommeren 2008 legger departementet fram en veileder om samarbeid mellom barnehage og skole. Kartlegging av enkeltelevers ferdighetsnivå må følges opp av tiltak for dem som har behov for ekstra opplæring fra første stund. Derfor vil regjeringen øke ressursene til kommunene slik at de har bedre mulighet til å følge opp de elevene som trenger forsterket opplæring. Departementet vil foreslå en ny bestemmelse som gir kommunene ansvar for å forsterke opplæringen i lesing og regning på 1.–4. trinn.

4.1.1 Ny og helhetlig skoledag

Regjeringen har som målsetting at skoledagen skal utvides slik at timetallet i Norge kommer opp på gjennomsnittet i OECD-landene. Regjeringen har allerede besluttet å utvide timetallet på barnetrinnet i fagene norsk, matematikk og engelsk med til sammen fem timer fra høsten 2008. Utvidet timetall er et viktig element i en utvikling mot en mer helhetlig skoledag som inkluderer flere timer til fag, mer fysisk aktivitet og tid til måltider for elevene. I skoleåret 2007–2008 blir det gjennomført forsøk med utvidet skoledag i elleve kommuner. Målet med utviklingsarbeidet er å framskaffe kunnskap om og vurdere ulike måter og organisere en utvidet skoledag på og hvordan dette kan bidra til å styrke elevens læring. Forsøk­ene legger særlig vekt på tidlig arbeid med de grunnleggende ferdighetene i læreplanene for Kunnskapsløftet og gode forutsetninger for læring gjennom måltider, fysisk aktivitet og leksehjelp. Sluttrapport fra prosjektet vil foreligge sommeren 2008. Prosjektet Fysisk aktivitet og måltider i skolen, som involverte 400 skoler, ble gjennomført i perioden 2005–2007. Evalueringen viser at det er vanskelig for skolene å få tid til en time daglig fysisk aktivitet innenfor rammen av skoledagen. Evalueringen peker også på behovet for kvalifisert personell og kompetansehevingstiltak. På grunnlag av erfaringene fra prosjektet er det utviklet et veiledningshefte med gode modeller, og det er modellskoler i alle fylker.

4.1.2 Økt ressursinnsats på 1.–4. trinn

Ressurser er en nødvendig betingelse for kvalitet. Regjeringen vil derfor sikre ressurser til kommunene slik at de kan øke innsatsen overfor elever som trenger forsterket opplæring. Selv om det er tegn til bedring, eksisterer det fortsatt en «vente og se»-kultur i norsk skole. Elever som henger etter i læringsutviklingen tidlig i opplæringsløpet, får ofte ikke nødvendig oppfølging og støtte. Dette medfører at andelen som får spesialundervisning, øker med klassetrinn. Det mangler også tilpassede tilbud til elever som ikke har behov for sakkyndig vurdering og spesialundervisning med individuell opplæringsplan, men som har behov for ekstra støtte og oppfølging i en kortere eller lengre periode.

I Finland lykkes man i langt større grad med å gi ekstra hjelp til dem som trenger det tidlig i løpet, for deretter å gradvis redusere andelen som får spesiell oppfølging (se boks 4.1.). Lesing og regning er grunnleggende ferdigheter som må læres tidlig, og som er grunnlag for læring i alle fag. Dersom dette svikter de første årene, vil elevene risikere å slite gjennom hele skoleløpet. For å styrke opplæringen i de grunnleggende ferdighetene viser forskningen at man må sette inn tiltak de første skoleårene. For å lykkes med dette er det nødvendig med flere lærere og annet fagpersonell som kan gi elever som sliter bedre oppfølging på de første trinnene.

Regjeringen vil øke antall lærere og annet fagpersonell på 1.–4. trinn for å styrke muligheten for tilpasset opplæring og til å følge opp elever med spesielle behov i norsk/samisk og matematikk. Det vises også til omtale nedenfor om innføring av kartleggingsverktøy i lesing på 1.–3. trinn. I kapittel 3 kommer det fram at norske elever har langt dårligere tilgang til lesespesialister enn elever i andre nordiske land. Kommunene må legge vekt på å rekruttere spesiallærere og å gi etter- og videreutdanning i leseopplæring slik at man målretter innsatsen mest mulig. Departementet vil følge utviklingen gjennom å undersøke økning i lærerårsverk og andre ressursindikatorer. Satsingen innebærer en kraftig økning i ressursene til norsk og matematikk på 1.–4. trinn og vil sette kommunene i stand til å følge opp ambisjonene om tidlig innsats. Dette tilsvarer 25 prosent økning i ressursene til norsk/samisk og matematikk på 1. –4. trinn.

Forsterket opplæring gjennom å sikre flere lærere og annet fagpersonell bør forankres i opplæringsloven. Dette er nødvendig for å sikre at midlene blir brukt i samsvar med forutsetningene. Kunnskapsdepartementet vil legge fram forslag til en ny bestemmelse i opplæringsloven som pålegger skoleeier en plikt til forsterket opplæring i norsk/­samisk og matematikk for elever på 1.–4. trinn. ­Elementer i en ny bestemmelse i opplæringsloven vil være:

• Skoleeier får plikt til å gi forsterket opplæring gjennom økt lærertetthet.

• Plikten gjelder i fagene norsk/samisk og matematikk på 1. til 4. årstrinn.

• Tiltaket skal komme elever med svake ferdigheter i lesing og regning til gode.

• Det vil være opp til skoleeier hvordan den forsterkede opplæringen skal organiseres.

• Tiltaket skal inngå som del av den tilpassede opplæringen.

• Tiltaket innebærer ingen endring i retten til spesialundervisning, men kan i praksis føre til at det vil være mindre behov for spesialundervisning i disse fagene.

• Elevene får ingen individuell rett til forsterket opplæring, og opplæringen innebærer ikke enkeltvedtak for den enkelte.

Kommunene og skoleledelsen skal selv vurdere hvilke elever som skal ha forsterket opplæring, og hvordan den forsterkede opplæringen skal organiseres slik at læringsutbyttet blir best mulig. Den kan bestå av en økt innsats i den ordinære norsk- og matematikkopplæringen. For noen kan det være nødvendig med perioder med undervisning i mindre grupper, eller individuell oppfølging. Undervisningen kan også gis som ekstra undervisning med utvidet timetall for noen elever som kan avtales i forståelse med foreldrene. Skoleledelsen bør definere elevgruppen ved hjelp av resultater fra prøver og tester, i tillegg til andre faglige vurderinger som skolen gjør.

Mange kommuner og skoler har hatt stor nytte av egne planer for lese- og skriveopplæring, og noen har egne planer for bedre matematikk- eller realfagsopplæring. Departementet vil sterkt oppfordre kommunene til å lage slike planer for å få så stor effekt som mulig av økt ressursinnsats på de lavere trinnene. Planene bør også inneholde elementer om hvordan fortsatt undervisning i lesing og regning som grunnleggende ferdigheter skal følges opp, også etter 4. trinn.

Departementet vil:

• sikre kommunene ressurser for å gi forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk på 1.–4. trinn for elever som trenger det.

• legge fram et lovforslag om kommunal plikt til å gi forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk på 1.–4. trinn

4.1.3 Tidlig kartlegging og oppfølging

Kartleggingsverktøy

Departementet vil innføre obligatorisk kartlegging av leseferdigheter på 1.–3. trinn. Kartleggingen vil omfatte prøver på hvert av trinnene, bruk av kartleggingsverktøy utenom prøvene og råd om hvordan lærerne kan gi tilbakemelding til elever og foreldre. Dette vil sikre en systematisk oppfølging av hver elev de første årene. Selve prøvene er obligatoriske, men kommunene kan benytte annet kartleggingsmateriale enn det som staten tilbyr. Nytt kartleggingsmateriell på 1. trinn skal tas i bruk våren 2009, mens materiellet for 3. trinn skal tas i bruk første gang våren 2010. Kartleggingsprøver for 2. trinn er allerede utviklet. Det vil bli vurdert hvordan det nye kartleggingsverktøyet skal ses i sammenheng med de nye læreplanene i grunnleggende norsk for minoritetsspråklige. Basert på erfaringene med kartleggingsprøver i regning på 2. trinn og det opplegget som nå utformes for lesing, vil departementet vurdere om det skal innføres et tilsvarende opplegg for regning.

Departementet vil også innføre obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning ved starten på 1. trinn i videregående opplæring. Regneprøvene kan første gang gjennomføres høsten 2009, mens leseprøvene vil være ferdig til høsten 2010. Disse prøvene skal avdekke hvilke elever som har særskilte problemer og som trenger spesiell oppfølging. Dette vil gi skolene muligheten til å fange opp elever med særskilte utfordringer tidlig og være med på å forebygge at elever avbryter videregående opplæring fordi de har for svake grunnleggende ferdigheter til å følge med i fagene.

Kartleggingsprøver skal først og fremst brukes av lærerne for å identifisere elever med særskilte utfordringer slik at disse kan få ekstra oppfølging. Aggregerte resultater fra prøvene kan også benyttes av rektorer og skoleeiere til å prioritere områder for utvikling og i resultatoppfølgingen. Det skal ikke rapporteres til sentrale myndigheter om resultater på kartleggingsprøver. Kartleggingsprøvene er ikke egnet til å sammenligne resultater over tid, fordi de samme oppgavene brukes over flere år og er kjent av lærerne.

Departementet vil:

• innføre obligatoriske kartleggingsopplegg i lesing med prøver på 1. til 3. trinn

• innføre obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning på 1. trinn i videregående opplæring

4.1.4 Rett til utvidet tid til videregående opplæring for elever med særskilt språkopplæring

Regjeringen fremmet i Ot.prp. nr. 40 (2007–2008) forslag om en bestemmelse i opplæringsloven om at minoritetselever i videregående opplæring skal ha samme rett til særskilt språkopplæring som elever i grunnskolen. Bestemmelsen innebærer at det ikke lenger er nødvendig med vedtak om spesialundervisning etter § 5–1 i opplæringsloven for å få slik opplæring. Opplæringsloven gir alle elever som får spesialundervisning etter § 5–1, rett til to ekstra år for å gjennomføre videregående opplæring dersom de har behov for det. Ettersom retten til særskilt språkopplæring ikke lenger hjemles i § 5–1, men er en særskilt bestemmelse, vil de elevene som får særskilt språkopplæring etter den nye bestemmelsen, ikke lenger ha rett til to år ekstra for å gjennomføre videregående opplæring ut fra det samme grunnlaget som tidligere.

Departementet mener det er vesentlig at særlig sent ankomne innvandrere får ekstra tid til å gjennomføre videregående opplæring. Noen elever som har hatt norskopplæring i relativt kort tid vil ikke klare å gjennomføre videregående opplæring innenfor samme tidsrom som de som har norsk som morsmål, eller som har fått opplæring på norsk gjennom hele skoleløpet. Ekstra tid til gjennomføring av videregående opplæring for sent ankomne innvandrere vil være i tråd med prinsippet om tidlig innsats ved at denne ungdomsgruppen får et godt grunnlag for videre studier eller arbeid fordi de får en reell mulighet til å gjennomføre videregående opplæring.

Departementet vil:

• sende på høring et lovforslag som innebærer at elever i videregående opplæring som får særskilt språkopplæring, får rett til to års ekstra tid til å gjennomføre opplæringen.

4.1.5 Bedre gjennomføring i videregående opplæring

En stor andel av de som faller fra i videregående opplæring gikk ut av grunnskolen uten å ha tilegnet seg tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter. Mange av de unge som slutter før fullført kompetanse, begrunner også avbruddet med at de valgte feil og mistet motivasjonen. En del elever får ikke læreplasser når de skal ut i lære, og dette kan bidra til at de avbryter opplæringen. Departementet nedsatte i januar 2006 en arbeidsgruppe for å vurdere konkrete tiltak for å øke gjennomføringen i videregående opplæring. Flere av forslagene fra arbeidsgruppen ble fulgt opp i St.meld. nr. 16 (2006–2007). Satsingen på tidlig innsats er en nøkkel for å bedre gjennomføringen på lang sikt. En god rådgivningstjeneste vil redusere sannsynligheten for frafall. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) er det varslet tiltak for å styrke rådgivingstjenesten. Blant annet skal rådgivningstjenesten deles i en sosialpedagogisk rådgivning og en yrkes- og utdanningsrådgivning. Det er også fastsatt ny læreplan for faget Utdanningsvalg (tidligere Programfag til valg), hvor formålet med faget blant annet er å gi ungdomsskoleelever best mulig grunnlag for videre valg av utdanning. Dette innebærer at elevene skal prøve ut aktiviteter forankret i utdanningsprogram i videregående opplæring. Det jobbes kontinuerlig med å bedre tilgangen til læreplasser.

Mange har etterlyst et kortere, mer praksisrettet løp, som ungdom kan søke på. Det er satt i gang utprøving av praksisbrev, der elever som avslutter ungdomsskolen skal kunne få opplæring i et planlagt toårig løp, hvor hoveddelen av opplæringen vil være praksisrettet og foregå i bedrift. Etter endt opplæring skal kandidaten ha en formell og gjenkjennelig kompetanse som arbeidslivet kan etterspørre. Kompetansemålene skal hentes fra ordinære læreplaner, slik at praksisbrevet også skal kunne inngå i et fagbrev uten forsinkelse. Fra høsten 2008 vil forsøket utvides fra dagens tre fylkeskommuner, slik at det er åpent for alle. Det vil bli tatt stilling til om slike ordninger skal innføres på mer permanent basis og i en bredere skala. Utdanningsdirektoratet vil fra høsten 2008 starte opp en evaluering av utprøvingen.

4.1.6 Føring av fravær på vitnemålet fra grunnskolen

I dagens forskrift til opplæringsloven er det bestemmelser om at elevenes fravær skal føres terminvis, men det er ingen bestemmelse om at fravær skal føres på vitnemålet etter avsluttet grunnskole. Departementet mener det vil kunne bidra til større ansvarliggjøring og bedre oppfølging av opplæringen dersom elevens fravær på ungdomstrinnet blir påført vitnemålet. Det bør skilles mellom ulike former for fravær. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette under høringen av forskriften.

Departementet vil:

• sende på høring et forslag om at elevens fravær på ungdomstrinnet blir påført vitnemålet

4.2 Kompetanseutvikling

Læreren har stor betydning for elevenes læringsutbytte. Mange studier viser at høy faglig kompetanse i de enkelte fag er en sentral betingelse for læreres innvirkning på elevenes læring. Lærerne i grunnskolen har i høy grad fått sin utdanning som allmennlærere. Lærernes pedagogiske kompetanse er et vesentlig grunnlag for å kunne undervise på en god måte. Resultater tyder på at allmennlærerutdanningen ikke på alle områder møter de krav som stilles til god opplæring i dag. Allmennlærerutdanningen vil bli behandlet i egen melding fra departementet.

Det er satt i gang et omfattende arbeid for å hjelpe nyutdannede lærere til å mestre overgangen fra allmennlærerutdanningen til yrket. Etter- og videreutdanning bygger på grunnutdanningen og har som formål å supplere grunnutdanningen med de krav som fag- og samfunnsutvikling, nye læreplaner og andre endringer i regelverket stiller. Departementet legger vekt på at grunnutdanningen, overgangen til læreryrket og etter- og videreutdanningen må ses på som et helhetlig system for å utvikle og bevare høy kompetanse hos lærerne som profesjonelle utøvere.

Kompetanseutvikling for den enkelte lærer vil ha betydning for den enkelte lærers undervisning, men skal samtidig være en ressurs for skolen. Tilbud om etter- og videreutdanning må være et ledd i skolens plan for utvikling av skolens totale kompetanse. Kompetanseutviklingen vil slik ha betydning for hele skolen, ikke bare for elevene til de lærerne som har fått økt sin kompetanse.

Også skoleledelse har betydning for elevenes læringsutbytte, i første rekke ved at skoleledelsen styrer arbeidet med skolenes visjoner og mål, lokale læreplaner og undervisningspraksis. Skoleledelsen har en viktig rolle i arbeidet med å bedre kvaliteten på opplæringen i skolen. Rektorene har i løpet av den senere tid også fått utvidet ansvar og myndighet, ikke minst av administrativ karakter. Departementet vil styrke skolelederes evne til å håndtere de mange rollene og oppgavene som rektorene har, og som er nærmere beskrevet i underpunkt 3.5, gjennom å innføre skolelederutdanning for alle nytilsatte rektorer og rektorer som ikke har formell skolelederutdanning.

4.2.1 Lærernes kompetanse

Krav til lærerkompetanse ved tilsetting i grunnopplæringen er regulert i forskrift til opplæringsloven. På bakgrunn av behovet for høyere faglig kompetanse har departementet endret forskriften om lærerkompetanse i grunnopplæringen med virkning fra 1. august 2008. Førskolelærere som skal tilsettes for å undervise på 1. årstrinn, må ha ett års videreutdanning innrettet mot undervisning. Det økte kompetansekravet for førskolelærere er begrunnet med at det nå er lagt større vekt på lese-, skrive- og regneferdigheter på 1. årstrinn.

Den som skal tilsettes for å undervise i norsk, matematikk og engelsk på ungdomstrinnet, må ha 60 studiepoeng i fagene. Økte kompetansekrav er et signal til skoleledere og skoleeiere om hvilke faglige kvalifikasjoner som er nødvendige for å gi god undervisning basert på faglig og fagdidaktisk kompetanse. De skjerpede kravene kan også bidra til at lærerstudenter i større grad er bevisst på hvilke fagområder de vil spesialisere seg i. Det er skoleeiernes ansvar å sørge for at lærerne har god nok kompetanse.

Innskjerpingen av kompetanseforskriften i 2008 gjelder bare for tre sentrale fag på ungdomstrinnet. I høringen til endringen av kompetanseforskriften var det mange som etterspurte skjerpede krav til kompetanse i flere fag og på flere trinn enn det som nå er fastsatt. Departementet vil vurdere ytterligere skjerping av kravene til faglig fordypning. Dette må også sees i sammenheng med utviklingen av lærerutdanningen, jf. den kommende stortingsmeldingen om lærerutdanningen.

Et varig system for videreutdanning

Styrking av lærernes faglige kompetanse forutsetter videreutdanning. Departementet vil derfor utvikle og iverksette et varig system for videreutdanning for lærere. Videreutdanningen skal i første rekke målrettes mot fagområder og tema der det nasjonalt er særlig lav faglig lærerkompetanse, og der det er særlig sterk sammenheng mellom lærernes kompetanse og elevenes ferdigheter. Det er også aktuelt å prioritere videreutdanning i spesialkompetanse, for eksempel i leseopplæring.

Et varig system for videreutdanning har flere begrunnelser. For det første har norske lærere i for liten grad høy fordyping i sentrale fag. Videre setter endringene i kompetanseforskriften en høyere standard for krav til stor faglig fordyping, noe som begrunner tiltak fra nasjonalt nivå. De svake resultatene fra internasjonale undersøkelser må blant annet møtes med lærere som har høy faglig og fagdidaktisk kompetanse, og med gode ferdigheter i organisering og ledelse av elever.

Departementet vil bygge på erfaringene fra strategien «Kompetanse for utvikling – strategi for kompetanseutvikling 2005–2008». Evalueringen av strategien og annen forskning peker på betydningen av at kompetanseutviklingen er forankret i lokale behov. Derfor ønsker ikke departementet å endre bestemmelsen om skoleeiers ansvar for å gi kompetanseutvikling i opplæringsloven § 10–8, men vil videreføre et bredt samarbeid med KS og organisasjonene om en fornyet satsing på kompetanseutvikling. Det er imidlertid behov for strammere prioritering av hva slags kompetanseutvikling de statlige bevilgningene skal kunne benyttes til. Staten vil i større grad enn tidligere støtte videreutdanning framfor etterutdanning. I den nye satsingen på videreutdanning vil det nasjonalt bli fastsatt hvilke fag som skal prioriteres i nært samarbeid mellom kommunene, organisasjonene og UH-sektoren. Staten skal finansiere studieplasser for et gitt antall lærere, og kommunene skal få tilbud om å benytte studieplassene ut fra de behovene som er avdekket gjennom nasjonale prøver, tilsyn og undersøkelser av kompetansesammensetningen. Staten skal også dekke en andel av vikarutgiftene. Det forutsettes at kommunene også bidrar med dekning av vikarutgifter. En nærmere utforming av satsingen skal drøftes med KS og arbeidstakerorganisasjonene.

En forutsetning for å få til et system for målrettet videreutdanning av høy kvalitet, er at tilbyderne ved universitetene og høgskolene kan legge langsiktige planer og utvikle tilbud som svarer på de utfordringene som er avdekket. Videreutdanningen skal være profesjonsrettet med både faglig og metodisk innhold av høy kvalitet. For å sikre at videreutdanningen skal få størst mulig virkning for lærernes arbeid, skal den i stor grad være praksisorientert. En koordinert statlig innsats på dette området vil sikre høy kvalitet på tilbudet og redusere tidkrevende koordinering mellom et større antall skoleeiere som evalueringen av kompetansestrategien peker på. Departementet satser derfor på å styrke tilbydersiden som en del av den statlige satsingen.

Departementet vil legge vekt på at den enkelte lærers videreutdanning må inngå som en del av skolens totale kompetanse og utvikling. Langsiktig utvikling i hele skolen, og ikke bare i klassene til de lærerne som har deltatt, forutsetter at videreutdanningen er koblet til skolens samlede faglige arbeid og øvrige utviklingsprosesser.

På IKT-området har man de siste 10–15 år satset på kompetanseutvikling i form av egne kurs i pedagogisk bruk av IKT. Med innføring av grunnleggende ferdigheter i bruk av digitale verktøy integrert i alle fag må videreutdanning i fagene inneholde elementer om hvordan IKT kan integreres i fagene.

Departementet vil i samarbeid med KS, organisasjonene og læreutdanningsinstitusjonene vurdere nærmere hvilke fag og områder som skal prioriteres og komme tilbake til dette i den ordinære budsjettprosessen.

Etterutdanning

Selv om departementet legger opp til at staten i større grad skal prioritere videreutdanning, er det fortsatt aktuelt å gi støtte til etterutdanning på noen prioriterte områder. Departementet har i 2008 brukt 30 millioner kroner til kompetanseutvikling for å styrke elevenes leseferdigheter. Det vil i løpet av 2008 bli utarbeidet veiledningsmateriell i systematisk leseinnlæring, leseutvikling, digital kompetanse og leseopplæring og tverrfaglig lesing for grunnskolen som skal være tilgjengelig for alle skoler. Veiledningsmateriellet skal også inneholde råd om hvordan skoler organisatorisk og administrativt kan legge til rette for systematisk og langsiktig innsats for å bedre elevenes leseferdigheter. Med utgangspunkt i veiledningsmateriellet vil det bli utarbeidet et etterutdanningstilbud i leseopplæring og lesekompetanse som skal tilbys regionalt fra høsten 2008. Tilbudet rettes særlig mot skoler og skoleeiere som står overfor de største utfordringene.

Departementet vil:

• etablere et varig system for videreutdanning for lærere på prioriterte områder

• vurdere fortsatt støtte til etterutdanning på noen prioriterte områder

• ta initiativ til en ny avtale om kompetanseutvikling

4.2.2 Skolelederes kompetanse

Norge har deltatt i en sammenlignende OECD-studie om skoleledelse. 1 OECD-rapporten inneholder konkrete anbefalinger om hvordan skoleledernes funksjon og rolle kan utvikles og styrkes. Sammenlignet med andre land kjennetegnes Norge ved at vi har få sentrale tiltak eller føringer rettet mot skoleledelse spesielt.

I Innst. S. nr. 29 (2007–2008), ved behandling av Dok.nr. 8:100 (2006–2007), ba kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om at regjeringen foretar en bred gjennomgang av status på området skoleledelse og en vurdering av behovet for nye tiltak og strategier for en bedre skoleledelse, som en del av stortingsmeldingen om kvalitet i grunnopplæringen. Stortinget ba om at de konkrete forslagene som ligger i representantforslaget Dok.nr. 8:100 (2006–2007), blir nærmere drøftet og vurdert i denne sammenheng. Forslagene er vurdert nedenfor.

Departementet viser til at skoleledelse kan ha stor betydning for kvaliteten i opplæringen, særlig gjennom at skoleledelse påvirker faktorer som skolenes visjoner og mål, lokale læreplaner og undervisningspraksis. En statlig politikk for skoleledelse må derfor først og fremst rettes inn mot å bedre rektorenes og andre skolelederes evne til å sette mål for skolen samt å følge opp elevenes utbytte av opplæringen. Samtidig har rektorene i løpet av de siste årene fått utvidet ansvar og myndighet og en viktig rolle i å drive utviklingsarbeid i skolen. Dette bør også få betydning for hvilke tiltak en iverksetter for en bedre skoleledelse.

Det er skoleeier som i henhold til opplæringsloven er ansvarlig for at elever og lærlinger får et tilfredsstillende opplæringstilbud. Det varierer mellom skoleeierne hvilke oppgaver som er delegert til den enkelte rektor eller den enkelte skole. For eksempel er det forskjell på kommunene hvorvidt det er kommunenivået eller skolenivået som utvikler lokale læreplaner. En statlig politikk for skoleledelse må ta hensyn til lokale variasjoner.

Som beskrevet under punkt 3.5 har Norge, sammenlignet med en del andre land, få sentrale krav til hvilken kompetanse en må ha for å bli rektor. Det er tilstrekkelig med pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper. Norge stiller heller ikke krav om spesiell opplæring for nytilsatte rektorer. Departementet er fornøyd med at strategien «Kompetanse for utvikling – strategi for kompetanseutvikling 2005–2008» har stimulert til omfattende etter- og videreutdanning for skoleledere. Det er utviklet flere kompetanseutviklingstiltak for skoleledere gjennom samarbeid mellom enkeltkommuner eller regioner og høgskoler og universiteter. Norge mangler imidlertid en nasjonal helhetlig og systematisk tilnærming til hva slags kompetanse en skoleleder bør ha for å ivareta sine oppgaver på en god måte.

På grunn av skoleledelsens betydning for kvaliteten i opplæringen vil departementet iverksette skolelederutdanning for alle nytilsatte rektorer og gi tilbud til rektorer som mangler slik utdanning. Departementet legger opp til at utdanningen skal ha et omfang på 30 studiepoeng, og at den skal gjennomføres innenfor en periode på maksimalt to år. Opplæringen skal være relatert til rektors praksis på egen skole. Opplegget må kunne inngå i en mer omfattende masterutdanning i skoleledelse.

Departementet vil be Utdanningsdirektoratet sette i gang en bredt anlagt prosess for å definere innholdet i skolelederutdanningen. Det er en forutsetning at det legges mest vekt på den faglige og pedagogiske ledelsen. Rektor skal både motivere og veilede lærerne. Rektor må kunne gjennomføre endringer i skolen. Rektor må også kunne lede oppfølgingen av elevenes resultater, drive vurdering og oppfølging av skolens utfordringer og følge opp regelverket for sektoren. Dette vil derfor bli sentrale elementer i skolelederutdanningene. Gjennom å definere innholdet i rektorutdanningene vil en sikre seg at forventningene til rektors rolle og ansvar blir klart og tydelig kommunisert fra myndighetenes side. Når beslutningsgrunnlaget for å definere innholdet i opplæringen er klart, vil departementet invitere de høyere utdanningsinstitusjonene til å utforme tilbud, gjerne i samarbeid med andre, i tråd med dokumentet. På bakgrunn av tilbakemeldingene vil departementet velge ut noen institusjoner som skal tilby skolelederutdanning. Skoleeierne og rektorene må i utgangspunktet velge opplegg blant disse institusjonene, men det kan være aktuelt å godkjenne andre utdanninger dersom opplegget samsvarer med de føringene som er lagt for rektorutdanningen.

Staten vil dekke kostnadene for studieplassene. Skoleeierne må dekke kostnadene ved eventuelle ekstra tidsressurser som må settes av til ledelse mens rektor deltar i lederopplæringen. Departementet viser til at om lag halvparten av dagens rektorer ikke har formell kompetanse i skoleledelse. Tilbudet om opplæring vil derfor også bli gitt til denne gruppen. Departementet vil komme tilbake til hvor stor andel av disse rektorene som vil få et tilbud hvert år. De økonomiske konsekvensene av satsingen er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Departementet har som målsetting at tilbudet skal gis til alle nytilsatte rektorer og et antall av rektorene som ikke har formell skolelederkompetanse fra før, avhengig av antall søknader, institusjonenes kapasitet og den årlige budsjettprosessen. Departementet vil vurdere nærmere om opplæringen skal være oblgatorisk. Felles innhold i skolelederutdanningen vil sikre at alle skoleledere får kompetanse i de sentrale elementene i rektorrollen. Departementet ønsker ikke å innføre skjerpede kompetansekrav for å bli tilsatt som rektor.

Vurdering av forslag i Dok.nr. 8:100 (2006–2007)

I det følgende vurderer departementet etter anmodning fra Stortinget forslagene som ble fremmet i Dok.nr. 8:100 (2006–2007). Forslag 1 om innføring av skolelederutdanning blir fulgt opp gjennom innføring av skolelederutdanning for alle nytilsatte rektorer. Departementet mener at opplæringen bør skje etter at rektor er tilsatt og ikke før tilsetting, slik som representantforslaget innebærer. Det er viktig at den som deltar i utdanningen, kan knytte læringsstoffet og refleksjoner til sin egen praksis som rektor, og at vedkommende kan prøve ut og trene på elementer i utdanningen ved egen skole. Departementet legger opp til at også de rektorene som har vært i rektorstilling i minst to år og som ikke har formell skolelederkompetanse fra før, skal få anledning til å ta skolelederutdanningen. Departementet har ikke fullstendig oversikt over hvor mange rektorer som ikke har skolelederutdanning, men anslår på bakgrunn av siste skolelederundersøkelse fra 2005 og rapportering over antallet som har deltatt i skolelederutdanning i perioden for kompetanseutviklingsstrategien, at ca. 2000 rektorer ikke har formell skolelederutdanning tilsvarende minst 30 studiepoeng.

Forslag 2 om samordning av minstekrav til innholdet i skolelederutdanningen blir også fulgt opp i meldingen gjennom forslag om en styrende ramme for innholdet i utdanningene. Det skal legges stor vekt på pedagogisk ledelse. Forslag 3 om forskning på skoleledelse er ivaretatt gjennom at ledelse og styring er et av de sentrale elementene i nytt program for utdanningsforskning, jf. punkt 4.2.3 nedenfor.

Forslag 4–6 omhandler ulike ordninger for hvordan man kan drive kompetanseheving lokalt og samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner og kommuner og fylkeskommuner. Departementets vurdering er at det må være opp til skoleeierne i samarbeid med rektorene å finne gode lokale løsninger for ulike kompetansehevingstiltak som mentorordninger eller lektorlærlinger.

Departementet vil:

• opprette skolelederutdanning for nytilsatte rektorer og andre rektorer som mangler slik utdanning

• tydeliggjøre forventninger og krav til rektorer gjennom å regulere innholdet i skolelederutdanningen

4.2.3 Kunnskap om hva som virker

Lærerne trenger kunnskap om hva som gir god læring, hvilke metoder som virker, og hvordan de kan møte ulike utfordringer i klasserommet. Relevant forskning og forskningsbaserte verktøy må være tilgjengelig for lærerne og skolelederne i hverdagen.

Styrking av utdanningsforskningen

For at lærerne skal ha tilgang til forskningsbaserte metoder og kunnskap om hva som virker i undervisningen, trengs empirisk, praksisnær forskning. Det foreligger en god del internasjonal forskning om hva som gir gode resultater og effekter i praksisfeltet. Tradisjonen for slik forskning i Norge har vært svak, men det er i de senere år bygget opp større aktivitet på området.

Utdanningsforskning utføres i alle hovedsak av universiteter og høgskoler og samfunnsvitenskapelige forskningsinstitutter. Forskningsevnen ved disse miljøene varierer, men i følge en kartlegging av norsk utdanningsforskning fra NIFU STEP er den vitenskapelige kunnskapsproduksjonen på feltet relativt svak. 2 Det er også betydelige kapasitetsutfordringer på personalsiden, og det finnes få forskningsmiljøer som klarer å hevde seg internasjonalt. Det er imidlertid grunn til å understreke at det også er fremragende enkeltforskere og enkeltmiljøer som hevder seg godt internasjonalt. Rapporten fra NIFU STEP viser at en rekke utdanningsområder er «underforsket». Dette gjelder blant annet videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæringen. Forskningen har i større grad vært opptatt av grunnskolen, men også i denne forskningen finnes det svakheter og manglende satsinger. Norges deltakelse i OECDs studie av skoleledelse viser for eksempel at Norge har få data om skoleledelse sammenlignet med andre land. Datatilfanget påvirker muligheten for gode forskningsprosjekter.

Departementet har de siste årene styrket utdanningsforskningen gjennom forskningsprogrammene Praksisrettet forsknings- og utvikingsarbeid i barnehage, grunnopplæring og lærerutdanning (PRAKSISFOU), Kunnskap, utdanning og læring (KUL), og finansiering av prosjekter i Program for velferdsforskning . For ytterligere å styrke utdanningsforskningen vil departementet etablere et nytt langsiktig forskningsprogram. Satsingen skal være et ledd i arbeidet med å styrke den profesjonsbaserte og praksisnære forskningen som er relevant for hele utdanningssektoren.

Departementet viser til St.prp. nr. 1 (2007–2008) for Kunnskapsdepartementet der det framgår at departementet vil sette i gang et nytt program for utdanningsforskning. Norges forsk­ningsråd har satt ned et planutvalg for utforming av programmet, og et programstyre skal utnevnes tidlig på høsten 2008.

Følgende tre tematiske prioriteringer skal vektlegges i programmet:

1 Fag- og yrkesdidaktikk

Fag- og yrkesdidaktikken dreier seg om sammenhengen mellom undervisning og læring, dvs. hva som skal til for at læring i fag skal finne sted. Dette er viktige spørsmål som gir grunnlag for å skape godt læringsutbytte hos elever, studenter og lærlinger. Et stort antall ansatte i norsk lærerutdanning underviser i fag- og yrkesdidaktikk, men omfanget av forskningen på området står ikke i et rimelig forhold til antallet ansatte som underviser i fagene. Det er i dag et stort behov for å styrke den fag- og yrkesdidaktiske forskningen.

2 Ledelse, styring og organisering av utdannings- og forskningsinstitusjoner

Det er behov for bedre kunnskap om hva som fremmer god og effektiv ledelse, styring og organisering av utdanningsinstitusjoner. Det er særlig behov for å vite mer om hvilke ledelses-, styrings- og organisasjonsformer som gir gode resultater innenfor de ulike delsektorene i utdanningssystemet. Sammenhenger med læringsutbytte er spesielt relevant.

3 Vurdering, vurderingsformer og kvalitetsutvikling

Vurdering er et viktig læringsfremmende virkemiddel både på individ- og systemnivå. Dette er også sentralt i arbeidet med å videreutvikle det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen. Det er bl.a. dokumentert manglende vurderingskompetanse i grunnopplæringen og i lærerutdanningen. Det er behov for mer kunnskap om læringsfremmende vurdering, og om sammenhengen mellom vurderingspraksis på den ene siden, og læringsutbytte på den andre siden. Dette gjelder alle nivåer i utdanningsløpet.

I tillegg til disse prioriteringene skal satsingen også romme forskning som tar opp dannelses- og verdimessige problemstillinger ved oppvekst og opplæring i barnehage og skole.

Bedre formidling av forskning

For at lærere, skoleledere og skoleeiere skal kunne ta i bruk forskningsbasert kunnskap, er de avhengige av at forskningen formidles på en måte som er forståelig, og at det er enkelt å finne fram til relevant forskning.

Universiteter og høgskoler, forskningsinstitutter og Norges forskningsråd har alle ansvar for formidling av forskningsresultater internt, til allmennheten og til brukere innenfor praksisfeltet eller til politikkutformere. I tillegg formidler departementet og direktoratet forskningsresultater som de har finansiert. NOU 2008:3 Sett under ett peker på at det er vanskelig for potensielle brukere av forskningen å få oversikt over eksisterende kunnskap, og at det kan være vanskelig å finne ut om en aktuell problemstilling er blitt studert tidligere, og av hvem. Fra et brukerperspektiv er det mange ulike nettsider og aktører man må forholde seg til for å få oversikt over de seneste forskningsresultatene – nasjonalt og internasjonalt. Resultater fra en undersøkelse av lærernes syn på forskning viser også at forskningsresultatene bør gjøres mer tilgjengelige, og at det er behov for et eget nettsted for publisering av forskningsresultater. 3

For å øke omfanget av den brukerrettede forsk­ningsformidlingen i utdanningssektoren og sikre bedre koordinering, vurderer departementet å etablere et kunnskapssenter for utdanning som skal gi systematisk informasjon om forskning og sikre alle relevante brukere tilgang til nye forsk­ningsresultater på utdanningsområdet. Et slikt senter skal i samarbeid med andre aktører oppsummere nasjonal og internasjonal forskning om hva som gir gode resultater og effekter i utdanningssystemet og spre resultater av forskning på en slik måte at ulike brukere kan se relevansen av forskningsresultatene og nyttiggjøre seg dem i sin egen praksis.

Økt kompetanse om pedagogiske målinger

Norge deltar i et stort antall kvantitative internasjonale undersøkelser innenfor utdanning. Samtidig er det innført nasjonale prøver og andre typer prøver som ledd i et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Gjennomføring av og forskning basert på denne typen undersøkelser stiller krav om solid psykometrisk kompetanse. Psykometri er vitenskapen om hvordan man på en pålitelig måte kan måle psykologiske og pedagogiske begreper. Eksempler på slike pedagogiske begreper er «leseforståelse», «naturfagkompetanse» og «motivasjon for matematikk».

I Norge foregår det lite psykometrisk utdanningsforskning sammenlignet med andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Blant annet har Nederland og Storbritannia sterke tradisjoner med pedagogiske målinger, og de har store og slagkraftige miljøer. I Sverige har man et eget senter som blant annet driver undervisning og videreutdanning i form av kurs i grunnleggende statistikk, pedagogiske målinger, testteori og prøvekonstruksjon.

Kompetansen til å utvikle og gjennomføre pålitelige pedagogiske målinger er forholdsvis svak i Norge. Behovet for slik kompetanse på sentralt og lokalt nivå vil antageligvis øke framover, ettersom det blir større krav til dokumentasjon på ulike nivåer i sektoren. Internasjonalt diskuteres komparative undersøkelser av læringsutbytte på andre områder enn grunnopplæringen. OECD arbeider blant annet med å utvikle «PISA for høyere utdanning» og PIAAC (Programme for International Assessment of Adult Competencies). Tilsvarende har Tyskland tatt initiativ til en internasjonal sammenlignende studie av læringsutbytte i yrkesopplæringen (LSA-VET).

Det er behov for mer forskning og kunnskap om pedagogiske målinger. Slik kompetanse er også viktig for utvikling og forbedring av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Departementet vil derfor sette i verk tiltak for å styrke kompetansen om pedagogiske målinger i Norge.

Departementet vil:

• styrke satsingen på utdanningsforskning

• vurdere å etablere et kunnskapssenter for utdanning

• styrke den vitenskaplige kompetansen om pedagogiske målinger

4.3 Tette hull i Kunnskapsløftet

Innføringen av Kunnskapsløftet innebærer at skoleeierne og skolene selv må legge opp lokale planer og lokal praksis slik at elevene når sentralt fastsatte kompetansemål. I motsetning til tidligere læreplaner gir Kunnskapsløftet få anvisninger om innholdet i det fagstoffet som skal formidles og hvilke metoder som kan benyttes for å nå de ulike målene. I tillegg er det kompetansemål kun for 2., 4., 7. og 10. trinn i grunnskolen. I videregående opplæring er det mål for hvert trinn. Innføring av grunnleggende ferdigheter som gjennomgående i alle fag er også et nytt element for skolene. Særlig kan innføring av digitale ferdigheter i alle fag være en utfordring for mange som ikke tidligere har jobbet mye med å integrere IKT i fagene. Ved innføringen av Kunnskapsløftet var det heller ikke utviklet kjennetegn for vurdering av måloppnåelse eller annen veiledning til skoler og lærere i deres vurderingspraksis.

Læreplanene i Kunnskapsløftet legger et godt grunnlag for å vektlegge de grunnleggende ferdighetene og kompetansemålene. Det er imidlertid utfordringer knyttet til måten Kunnskapsløftet er utformet på. Læreplanene i Kunnskapsløftet har klare mål, men de overlater mye av arbeidet med å legge opp undervisningen i tråd med målene til det lokale nivået. Dette kan føre til store variasjoner mellom kommuner og skoler i kvaliteten på de lokale planene, og dermed også innholdet i opplæringen. Kompetansemål kun for noen trinn kan føre til ulik progresjon i fagene på ulike skoler, og elever som skifter skole kan risikere å gå glipp av sentrale emner i fagene. Det lokale arbeidet med læreplaner krever også mye tid og andre ressurser. På denne bakgrunn foreslår departementet tiltak for å tette hull i Kunnskapsløftet og tiltak for å støtte skolene med å sette det ut i livet.

Det er bevilget til sammen om lag 1,4 mrd. kroner fra staten til kompetanseheving ved innføringen av reformen. Evalueringen av kompetanseutviklingsstrategien viser imidlertid at en del av midlene lokalt har blitt benyttet til formål som ikke er knyttet til innføring av Kunnskapsløftet.

Gjennom programmet «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» er det i 2007 og 2008 bevilget i overkant av 100 mill. kroner til prosjekter der skoler og kommuner og fylkeskommuner har fått støtte og veiledning til å omsette Kunnskapsløftets mål og intensjoner til praksis. Programmet har bidratt til å konkretisere hvordan skolene har tatt tak i ulike deler av reformen. Gjennom prosjektet «Bedre vurderingspraksis» er Utdanningsdirektoratet i gang med å prøve ut ulike modeller for god vurdering og med å vurdere lokale løsninger for vurdering. Foreløpige tilbakemeldinger tyder på at skolene synes at arbeidet med vurderingskriterier er relevant for å innrette praksis slik at elevene når kompetansemålene i læreplanene.Spørsmål som undersøkes gjennom prosjektet, er:

• Hvordan tolkes, konkretiseres og realiseres kompetansemålene i læreplanene?

• Hvordan vurderer lærerne og skolen om kompetansemålene er nådd?

• På hvilke måter gir lærerne faglige tilbakemeldinger til elevene om hvor de står i forhold til kompetansemålene?

• Hvordan involveres elevene i vurderingsarbeidet?

• Hvordan følges vurderingen av elevene opp?

Prosjektet skal avsluttes i 2009, og erfaringene vil bli brukt i departementets videre arbeid med å forbedre grunnlaget for elevvurdering. Både «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» og prosjektet «Bedre vurderingspraksis» gir verdifull informasjon som kan brukes til å sammenstille erfaringer på tvers av prosjekter. Denne verdifulle ressursen skal formidles bredt i sektoren.

4.3.1 Videre arbeid med læreplanene i Kunnskapsløftet

Beskrivelsene i kapittel 3 viser at det er behov for støtte til både lærere, skoler og kommuner for å få fullt lokalt utbytte av de nye læreplanene i Kunnskapsløftet.

Utdanningsdirektoratet har utviklet «Underveis i Kunnskapsløftet – en hjelp til å forstå læreplanene» på www.udir.no. Nettstedet skal videreutvikles og gjøres mer tilgjengelig på Utdanningsdirektoratets nettside slik at det blir enkelt å finne fram til. Alle veiledninger om læreplanarbeid og vurdering skal publiseres på nettstedet. Sammen med læreplandatabasen «Grep» skal nettstedet være det sentrale stedet for innhenting av informasjon både for skoleeiere, skoleledere, lærere og andre interesserte. Departementet vil styrke støtten til lokalt arbeid med læreplaner gjennom flere elementer.

Oppfølging og justering av de nasjonale læreplanene

Gjennom å følge implementering av læreplanene i skolen har Utdanningsdirektoratet god mulighet til å foreslå justeringer i læreplanverket dersom en ser at enkelte deler ikke fungerer etter intensjonene. Utdanningsdirektoratet har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet vurdert, eller er i gang med å vurdere, læreplanene på flere områder. Blant annet er det foretatt en gjennomgang av hvordan det flerkulturelle perspektivet og kulturelt mangfold er inkludert i de ulike læreplanene. Disse elementene er representert i svært varierende grad i læreplanene. Perspektivet er mest framtredende i samfunnsfag, mat og helse og KRL. I mange læreplaner der det kunne være relevant å framheve det kulturelle mangfoldet, er dette ikke gjort. Utdanningsdirektoratet er i gang med å vurdere hvordan lesekompetanse kan tas inn på en bedre måte i læreplanene i alle fag. Det skal særlig legges mer vekt på lesing på mellomtrinnet, ungdomstrinnet og i videregående opp­læring.

Det er fremmet forslag om ny formålsparagraf for grunnskolen. Endringene kan få betydning for innholdet i generell del av læreplanen. Departementet vil vurdere justeringer i generell del og blant annet vurdere om målene i generell del bør inkluderes bedre i læreplanene for fag.

Departementet mener at læreplanjusteringer bør gjennomføres når det er behov for det. Mindre og hyppigere justeringer er å foretrekke framfor store endringer hvert tiende år. Det kan derfor være aktuelt å foreta justeringer i læreplanene de nærmeste årene.

Veiledning i lokalt arbeid med læreplaner

Læreplanene i Kunnskapsløftet forutsetter at det er et lokalt ansvar å arbeide med læreplanene innenfor rammene av kompetansemålene i fag. Selv om det ikke er krav om at det skal utvikles lokale læreplaner, er det særlig i grunnskolen nødvendig å lage en eller annen form for årsplan som angir progresjon og hva slags innhold og aktiviteter som skal knyttes til de ulike kompetansemålene. Dette har sammenheng med at det i grunnskolen bare er kompetansemål på enkelte trinn. Lokalt nivå må også lage egne referanser for hvordan måloppnåelsen skal vurderes. En lokal tilpasning av læreplanene gir muligheter for å ta hensyn til situasjonen ved skolen og gjennom det gi bedre tilpasset opplæring. Lokalt arbeid med lærerplanen kan også bidra til didaktisk arbeid og klarere forståelse av målene for opplæringen.

Lokalt arbeid med læreplanene krever betydelig tid. Dette er oppgaver som må ivaretas samtidig med andre prioriterte oppgaver. Ut fra hva vi vet om læreres faglige kompetanse og kompetansen i kommunene, er det grunn til å spørre om alle kommuner eller skoler har tilstrekkelig faglig kompetanse til å utvikle slike lokale planer som Kunnskapsløftet forutsetter. Dette kan innebære at forskjeller mellom skoler og mellom kommuner blir store. I tillegg vil det kunne være dårlig ressursbruk dersom alle skoler skal utarbeide lokale læreplaner helt fra bunnen av, uten å dra nytte av det arbeidet som gjøres i andre skoler. Noen har allerede utviklet gode lokale planer, mens andre i mindre grad har kommet i gang med planprosessen. Noen steder har kommunene utviklet læreplaner, mens andre steder er arbeidet overlatt til den enkelte skole.

Kunnskapsløftet er nylig innført og det empiriske grunnlaget er derfor foreløpig for svakt til å fastslå status i det lokale arbeidet med læreplanene. En studie av lokale planer slik de forelå våren 2007, viser imidlertid at mange kommuner har hatt problemer med å omsette de nasjonale planene til gode praktiske dokumenter lokalt. 4 Utdanningsdirektoratet har gått gjennom et tilfeldig utvalg av lokale planer, og gjennomgangen viser at flere skoler har behov for veiledning, blant annet om forholdet mellom lokalt ansvar for læringsinnhold og den nasjonalt definerte kompetansen i læreplanenes kompetansemål.

For kommuner og skoler som er kommet kort i planarbeidet eller som sliter med kapasitet og kvalitet, vil det være viktig å tilby hjelp og støtte.

Det er flere kilder til kunnskap om ulike former for vellykket arbeid med læreplanene lokalt. Noen av prosjektene i «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» har dreid seg spesielt om implementering av deler av læreplanverket. Nordlandsforskning følger implementering av læreplanene som en del av evalueringen av innføringen av reformen. På grunnlag av de ulike kunnskapskildene skal Utdanningsdirektoratet høsten 2008 utarbeide en egen veileder om hvordan en konkret kan legge opp lokale læreplanprosesser. Veilederen skal legge vekt på mekanismer for deling av arbeidet, slik at ikke hver enkelt skole skal måtte lage egne lokale læreplaner for alle fag.

Utvikling av veiledende læreplaner

Intensjonene i Kunnskapsløftet er at lokal dekomponering av målene i de nasjonale læreplanene og valg av lærestoff til disse målene skal bidra til tilpasset opplæring i tråd med lokale forhold og prioriteringer. Samtidig vil arbeidet med å lage undervisningsplaner i fagene stimulere til diskusjon om fagene og til økt profesjonalisering blant lærerne. Departementet mener imidlertid at flere forhold tilsier at nasjonalt nivå bør gi mer veiledning i hvordan en skal omsette læreplanene til praktisk undervisning. Selv om de lokale læreplanene skal tilpasses lokale forhold, vil det være mange elementer som er felles, og som bør kunne baseres på eller tilpasses ut fra nasjonale veiledninger.

Departementet har vurdert ulike opplegg for hvordan en best kan gi veiledning i praktisk implementering av læreplanene. Ved valg av tiltak er det lagt vekt på at lærerne raskt skal kunne få veiledning om hvordan de kan legge opp innhold og arbeidsformer i undervisningen. Det er også lagt vekt på å finne et nivå på veiledningene som fortsatt forutsetter at en del valg må gjøres lokalt, for eksempel valg av arbeidsmåter. Veiledninger fra de nasjonale myndighetene innebærer ikke noen form for pålegg om å følge de elementene som ligger i veilederne, men må snarere oppfattes som konkrete råd til de som ikke utformer egne planer lokalt.

Det er mange skoler og kommuner som allerede har utviklet gode læreplaner. Dette er en ressurs som bør utnyttes effektivt og verdsettes mer. Departementet vil som et første tiltak før skolestart høsten 2008 publisere et sett av kvalitetssikrede lokale planer. Eksemplene skal inkludere planer som er utformet både på skolenivå og på kommunenivå. Det vil bli lagt vekt på å finne fram til planer som har integrert arbeid med de grunnleggende ferdighetene på en god måte.

Departementet vil også raskt sette i gang en prosess for utvikling av veiledende planer i fag. Dette vil være et omfattende arbeid som krever involvering av fagmiljøer som deltok i arbeidet med de nasjonale læreplanene. Planene vil ikke være heldekkende i den forstand at de dekker innholdselementer for alle kompetansemålene, men vil gi flere eksempler på oppdeling av mål for fagene og innhold knyttet til disse målene. Heldekkende læreplaner med innholdselementer vil kunne innskrenke lærernes valg av innhold og tema for undervisningen og kan oppfattes som nye læreplaner. Det fagdidaktiske arbeidet på skolene kan også bli hemmet dersom for mye utvikles sentralt. I første omgang vil det bli laget veiledende planer for de fagene som er gjennomgående i grunnskolen og i videregående opplæring.

Det kan tenkes flere modeller for veiledende planer. De kan bestå av kompetansemål som er brutt ned til årstrinn, de kan ha innholdselementer, og de kan gi metodiske råd og detaljerte vurderingskriterier. Det vil bli drøftet videre med relevante fagmiljøer hva slags elementer planene bør inneholde. I første omgang skal det raskt utarbeides veiledende planer i matematikk med bruk av ulike elementer. Dette vil kunne danne grunnlag for hvordan man lager planer også for de andre fagene.

Utdanningsdirektoratet skal i løpet av 2009 gi råd om hvorvidt det skal utarbeides felles kjennetegn på måloppnåelse i de ulike fagene. Det kan på bakgrunn av disse rådene bli aktuelt å ta inn mer konkrete bestemmelser om vurdering i læreplanene.

Tilgang til og bruk av læremidler

Læremidlenes plass i skolens virksomhet er forankret i både lovverket, læreplanen og pedagogikken. Opplæringsloven inneholder bestemmelser om at skolene skal ha tilgang til læremidler (§ 9–3), og at læremidler skal foreligge på begge målformer (§9–4). Loven har blitt endret slik at den i § 3–1 slår fast at fylkeskommunene som skoleeier i videregående opplæring har ansvar for å holde elevene med nødvendige læremidler.

Læremidler er viktig for å sikre at elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Gode læremidler sørger for sammenheng, bidrar til variasjon og systematikk i opplæringen og sørger for informasjon til hjemmene. Læremidler er også viktig for tilpasset opplæring. Digitale læremidler er velegnet for å tilpasse undervisningen til den enkelte elevs behov og forutsetninger.

De siste årene har det vært flere offentlige initiativer for å styrke tilgangen på læremidler. Kommunene fikk økt sin ramme med 400 mill. kroner årlig til læremidler i forbindelse med innføringen av Kunnskapsløftet. Stortinget bevilget i revidert nasjonalbudsjett for 2006 50 mill. kroner for å styrke tilgangen på digitale læremidler i videregående opplæring. Det er avsatt 223 mill. kroner for å kompensere for utgifter til gratis læremidler i videregående opplæring fra skoleåret 2007–2008. Det satses også på å gi støtte til læremidler der det ikke er grunnlag for kommersiell produksjon. Dette gjelder smale fag og små elevgrupper inkludert parallellutgivelser på nynorsk, elever med særskilte behov og minoritetsspråklige elever. For 2008 er det avsatt omtrent 40 mill. kroner til denne ordningen. Det kanaliseres videre ressurser til samiske læremidler. Departementet har omtalt dette nærmere i stortingsmeldingen om samepolitikken.

Kompetansemålene i læreplanene impliserer at elever og lærere har tilgang til et bredt utvalg varierte og fleksible læremidler, både trykte og digitale og andre kunnskapskilder. Mangfoldet av læremidler utviklet etter prinsippet om universell utforming er et viktig element for å sikre metodefrihet og mulighet til å gi elevene tilpasset opplæring av høy kvalitet. Lærernes kompetanse er med på å understøtte metodefriheten og gi målrettet metodebruk ut over en læremiddelstyrt undervisning. Kravene om grunnleggende ferdigheter i bruk av digitale verktøy som skal integreres i alle fag på alle nivåer, gir grunn til å få et bedre utvalg av digitale læremidler i skolen.

Det er fortsatt behov for å vektlegge det flerkulturelle perspektivet i læremidler med tanke på identitetsbekreftelse og perspektivutvidelse hos majoritets- og minoritetselever. Språklig tilpasning kan også ha positiv effekt for styrking av språkforståelse og bedre faglig utbytte for minoritetsspråklige elever.

Departementet mener at markedet for læremidler fortsatt skal være etterspørselsstyrt. Det er viktig at det er et mangfold på tilbydersiden. Kunnskapsdepartementet legger til grunn at også utviklingen av digitale læremidler skal være styrt av kravene i læreplanene og etterspørselen fra skolen selv. Dette krever at skoleeier opptrer som en profesjonell bestiller. På noen områder er det viktig at staten har et ansvar. Det gjelder særlig for tilgjengeliggjøring av kulturarven og på områder der det ikke er kommersielt grunnlag for utvikling.

Innføring av bruk av digitale verktøy som en grunnleggende ferdighet har sammen med kompetanseutvikling bidratt til å stimulere etterspørselen etter digitale læremidler. Digitale læremidler og ressurser kan brukes som erstatning for eller supplement til trykte læremidler. Økende grad av interaktivitet, deling og aktiv deltakelse og produksjon fra brukerne selv (elever og lærere) medfører at problemstillinger om personvern, lagring av elevenes arbeider og eierskap til disse må avklares nærmere.

Inntil 2000 ble alle læremidler godkjent av Nasjonalt læremiddelsenter. I tillegg har mange forlag god kompetanse i, og mye erfaring med, utvikling av læremidler. Kompetansen om digitale læremidler er imidlertid ikke like god, og det finnes ingen felles oppfatninger av hva som er gode digitale læringsressurser. Brukere og utviklere vil tjene på at det utarbeides felles kvalitetsprinsipper for digitale læringsressurser etter mønster av et tilsvarende arbeid i Storbritannia. 5

Bruk av IKT i skolen

Det er viktig å få kunnskap om hvordan IKT bidrar til at elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og hvordan IKT kan bidra til å forbedre kvaliteten i skolen. Det pedagogiske potensialet ved nye teknologier må dokumenteres og utforskes bedre, og informasjonsteknologien må ha en plass i skolen som gjenspeiler den sentrale samfunnsmessige betydningen av IKT. Alle elever må sikres like muligheter for å utvikle sine digitale ferdigheter, uavhengig av hjemmene. Skolen må ta barn og unges teknologibruk og vaner på alvor slik at skolen både kan gi elevene forutsetninger for en kritisk tilnærming til teknologien og for å ta i bruk IKT der hvor det kan være med på å gi motivasjon og variasjon.

Strategiplanen «Program for digital kompetanse 2004–2008» vil bli oppsummert i 2008, og departementet vil komme nærmere tilbake til hvordan dette vil bli fulgt opp. Behovet for kunnskapsspredning i skolen om gevinster og ulemper ved ny teknologi, og behovet for støtte og veiledning, vil øke. Departementet ønsker å samle de ulike funksjonene som har ansvar for å følge opp IKT-utviklingen i skolen i ett nasjonalt senter for IKT i utdanningen, blant annet for å sikre en bedre erfaringsdeling på dette området, jf. punkt 4.5.6.

Departementet vil:

• følge opp implementering av læreplanene og justere dem ved behov

• styrke direktoratets nettsted for veiledning om implementering av Kunnskapsløftet

• utarbeide veiledning i lokalt arbeid med læreplaner

• utarbeide veiledende læreplaner i fag

• utvikle felles kvalitetskriterier for digitale læremidler

4.4 Støtte til bedre praksis

Departementet mener at lærere, skoler og kommuner har fått for lite veiledning om hvordan de i praksis kan legge opp arbeidet for å oppnå best mulig resultater og mestring for elevene. I kapittel 4.3 har departementet lagt fram tiltak for å støtte innføringen av Kunnskapsløftet, men også på andre områder er det behov for mer veiledning og råd til skolene.

Departementet vil styrke støtten til skoleeiere og skoler innenfor områdene tilpasset opplæring, læringsmiljø og foreldreinvolvering. Samtidig skal de nasjonale sentrene utnyttes bedre som kilde til veiledning og støtte, jf. punkt 4.5.

4.4.1 Fellesskap og tilpasning

Det er avgjørende at den enkelte elev blir sett, og at opplæringen tilpasses elevenes ulike evner og forutsetninger. Samtidig er fellesskapet den overordnede rammen for virksomheten i norsk skole. Elevenes læring og opplevelse av mestring og trivsel er avhengig av positiv samhandling med medelevene og en følelse av tilhørighet.

Tilpasset opplæring

Tilpasset opplæring er et gjennomgående prinsipp i hele grunnopplæringen. Kravet om at opplæringen skal være tilpasset elevenes evner og forutsetninger, er nedfelt i opplæringslovens kapittel 1. Tilpasset opplæring er et virkemiddel der hensikten er å legge til rette for at alle elever uansett evner og forutsetninger får utnyttet sitt potensial for læring.

Departementet legger til grunn at tilpasset opplæring kjennetegnes ved variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organisering av og intensitet i opplæringen. Forskning tyder på at tilpasset opplæring ofte har blitt tolket som ensbetydende med mer individualisert opplæring, for eksempel gjennom bruk av arbeidsplaner, jf. punkt 3.1. Departementet vil understreke at tilpasset opplæring ikke innebærer at hver enkelt elev har krav på en individuell plan for sin opplæring, eller at mer tid bør benyttes på individuelt arbeid. Tilpasset opplæring skal i all hovedsak skje innenfor rammen av fellesskapet, i klasser eller grupper, og på en måte som er håndterlig for lærerne og skolen, noe som blant annet innebærer en forsvarlig ressurssituasjon. Departementet mener opplæringen må legges opp slik at elevene kan dra nytte av at læring skjer i et sosialt arbeidsfellesskap der medelevene er ressurser i læringsarbeidet.

Tilpasset opplæring forutsetter at lærerne har kunnskap om elevgruppens nivå og forutsetninger, slik at man vet hvilke elever som trenger ekstra utfordringer eller mer støtte. Lærernes faglige og didaktiske kompetanse er avgjørende for om opplæringen treffer mangfoldet av elever i klassen eller gruppen. Dyktige lærere utnytter muligheter til differensiering både ved formidling av fagstoff til hele gruppen og når de tilrettelegger for elevenes eget arbeid. Lærerne må også ta hensyn til mangfoldet i elevgruppen i planleggingen av undervisningen og i tilbakemeldingene og den faglige støtten til den enkelte elev. Det kan være fruktbart at elevene i avgrensede perioder inndeles i grupper som sikrer utfordringer og mestring for alle, eller at elevene arbeider mer individuelt. Dette forutsetter tett oppfølging fra lærerne slik at elevene gradvis utvikler ansvarsfølelse og selvstendighet i tråd med alder og modning.

I visse situasjoner kan spesialundervisning være nødvendig for å oppfylle plikten til å gi tilpasset opplæring. Retten til spesialundervisning framgår av opplæringsloven § 5–1, der det fastsettes at elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av vanlig undervisning, har rett til spesialundervisning. Det vil dreie seg om spesialundervisning dersom det er nødvendig å gjøre vesentlige avvik fra læreplanverket. Det vil også dreie seg om spesialundervisning dersom det er nødvendig å sikre en elev særskilte ressurser (som for eksempel ekstra lærerressurser, særskilt kompetanse eller utstyr) gjennom enkeltvedtak for at eleven skal få tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dette vil gjelde enten målet er å følge læreplanverket fullt ut, eller om det må gjøres avvik fra dette. Det vil dessuten dreie seg om spesialundervisning dersom opplæringen er organisert på annen måte enn det som er ordinært, men spesialundervisning kan også gis innenfor rammen av ordinær organisering. Det må utarbeides sakkyndig vurdering før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning, og tilbud om spesialundervisning skal så langt råd er utformes i samarbeid med eleven og foreldrene, og det skal legges stor vekt på deres syn.

De særlig faglig sterke elevene faller ikke inn under reglene om spesialundervisning selv om de ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, med mindre de har særskilte vansker i tillegg. Dette betyr imidlertid ikke at skolen kan la være å ta hensyn til deres særlige behov. Innenfor rammen av regelverket har skolen ansvar for å utnytte de mulighetene som finnes for å gi også disse elevene utfordrende oppgaver. Selv om utgangspunktet er at elevene ikke skal inndeles i grupper etter faglig nivå og at det således må satses på god og variert fellesundervisning, er det likevel tillatt å gi spesielle tilbud til særlig sterke elever i perioder når dette er nødvendig for at de skal få tilfredsstillende utbytte. Skolen kan også omdisponere 25 prosent av timetallet i fagene dersom det er grunn til å tro at dette vil føre til en bedre samlet måloppnåelse for eleven. I ungdomsskolen er det anledning til å bruke deler av timetallet i «Utdanningsvalg» til å ta fag fra videregående opplæring. Departementet vil oppfordre kommunene til å utnytte den fleksibiliteten som ligger i regelverket til å gi særlig faglig sterke elever tilstrekkelige utfordringer.

Det finnes ingen oppskrift på tilpasset opplæring. I en opplæringssituasjon vil det ofte være en rekke handlingsalternativer, og det kan være vanskelig å vite om andre valg i en konkret sammenheng ville gitt bedre resultater. Men skolen og lærerne bør utvikle kompetanse i å utforme en opplæring som treffer en mangfoldig elevgruppe, og vurdere om undervisningen gir de ønskede resultatene.

Mange skoler og skoleeiere har prøvd ut ulike tilnærminger for å realisere målet om tilpasset opplæring. Departementet vil bidra til å sammenstille og spre erfaringer fra dette arbeidet slik at det kan bli en ressurs som kommer flere til gode.

Organisering av opplæringen

I debatten om organisering av opplæringen har flere uttrykt bekymring for at den sosiale tilhørigheten og læringsfellesskapet i norske skoler er i ferd med å svekkes. Debatten har vært preget av ulike oppfatninger og erfaringer om sammenhenger mellom organiseringsform, skolebygg, sosial tilhørighet og læringsutbytte. Det har blant annet blitt pekt på at fravær av faste klasser og skoler med større grad av åpne landskap bidrar til mer bråk, mindre forutsigbarhet, mindre tilhørighet til et fellesskap og til utrygge omgivelser for enkelte elever. Andre igjen peker på at en mindre fast organisering gir en mer variert og tilpasset undervisning og gir elevene et bedre læringsutbytte kombinert med høy trivsel. Det blir også pekt på at det avgjørende er hvor godt organiseringen blir planlagt og fulgt opp i praksis, og ikke loven eller organiseringsformen i seg selv.

Elevenes tilhørighet til grupper er regulert i opplæringslovens § 8–2, der det heter:

«Elevane kan delast i grupper etter behov. Gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. Organiseringa skal vareta elevane sitt behov for sosialt tilhør. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Kvar elev skal vere knytt til ein lærar (kontaktlærar) som har særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld eleven, mellom anna kontakten med heimen.»

Denne bestemmelsen erstattet i 2003 de tidligere reglene for klasseorganisering, som lovfestet at elevene skulle inndeles i klasser (disse hadde maksimumstall for hvor store de kunne være, for eksempel maks 30 elever på ungdomstrinnet når det bare var et årskull i klassen). Men også under den tidligere reguleringen var det adgang til en annen organisering for deler av opplæringstiden. Kravet om at organiseringen til vanlig ikke skal skje etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet, gjaldt også med de tidligere klasseorganiseringsreglene. Det kunne og kan fortsatt gjøres avvik fra dette for deler av tiden når det foreligger tungtveiende pedagogiske grunner til det. Skolens ansvar for den enkelte elev er etter endringen ivaretatt i kontaktlærerordningen, der det går fram at hver elev skal ha en kontaktlærer. Lærerens ansvar for gruppen, som eleven kan tilhøre, er ikke omtalt i dagens bestemmelser. Den nye bestemmelsen erstattet den gamle klassestyrerordningen, der en lærer var ansvarlig for klassen som gruppe. De konkrete oppgavene som læreren har, ble ikke endret ved lovendringen.

Hensikten med den nye reguleringsformen i 2003 var å gi større mulighet til å tilpasse bruken av lærerressursene og organiseringsformene slik at elevenes behov kunne bli ivaretatt best mulig. Selv om det nå er rom for større fleksibilitet enn tidligere, skal elevenes behov for sosial tilhørighet likevel ivaretas i organiseringen. Gruppene skal heller ikke være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig. Selv om loven ikke lenger benytter klassebegrepet, er det imidlertid fullt tillatt å organisere elevene i tradisjonelle skoleklasser dersom man ønsker det lokalt.

De siste årene har det blitt mer vanlig med skolebygg som er spesielt tilrettelagt for en annen organiseringsform enn tradisjonelle skoleklasser (ofte kalt «baseskoler«). Det foreligger imidlertid ikke en god oversikt over hvor mange skoler som er bygget slik, eller over hvor mange skoler som nå har en annen organiseringsform.

Departementet mener at sosial tilhørighet og et godt læringsfellesskap er viktig for alle elevers læring og trivsel. Det er derfor viktig at organiseringsformen ivaretar elevenes behov for sosial trygghet og stabilitet over tid. Som nevnt over viser flere studier at det sosiale fellesskapet gir positive effekter for elevenes faglige læring, og at deltakelse i et sosialt fellesskap er en nødvendig forutsetning for at elevene skal få trening i å samarbeide med ulike mennesker, hevde sine egne meninger på positive måter og løse konflikter.

Departementet mener at det er viktig at skolen fortsatt har muligheten til å tilpasse organiseringsformene og bruken av lærerressursene slik at elevenes behov blir ivaretatt best mulig. Lokale forhold som skolestørrelse, lærerressurser og skolebygget vil innvirke på hvilken organisering som er mest hensiktsmessig i de enkelte tilfeller. Det er samtidig viktig at organiseringen totalt sett ivaretar det sosiale fellesskapet. Departementet mener derfor at det er viktig å sørge for en god balanse mellom frihet til å etablere fleksible løsninger lokalt og en sentral sikring av elevfellesskapet.

Justering av loven

Departementet legger vekt på at opplæringen skal skje innenfor rammen av et sosialt fellesskap. Departementet vil sende på høring et forslag der det framgår at i opplæringen skal elevene deles i klasser eller basisgrupper som skal ivareta elevenes behov for sosial tilhørighet, men at for deler av opplæringen kan elevene deles i andre grupper etter behov. Klassen/basisgruppen skal ha en eller flere lærere (kontaktlærere) som har særlig ansvar for de praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjøremålene som gjelder klassen/basisgruppen, blant annet kontakten med hjemmet. For øvrig opprettholdes de rammene som følger av dagens regulering.

Selv om det også i dag er mange som velger tradisjonell klasseorganisering, bør loven inkludere begrepet «klasse» som en mulig måte å organisere opplæringen på, slik at det ikke oppstår noen misforståelse om dette. Det bør også framgå tydelig av loven at elevene i opplæringen skal knyttes til en særskilt gruppe som skal ivareta deres behov for sosial tilhørighet og at kontaktlæreransvaret knyttes til denne faste gruppen. Om denne gruppen skal være en tradisjonell skoleklasse eller en annen gruppe (her kalt basisgruppe), bør være overlatt til lokalnivået å avgjøre. Lovens bestemmelse om forsvarlig gruppestørrelse foreslås ikke endret. Departementet antar at en slik justering av loven i sin alminnelighet ikke trenger å få store konsekvenser for de nye skolebyggene, selv om det bare er en høring som kan gi full klarhet i dette. Departementet vil ta endelig stilling til en eventuell lovendring i etterkant av høringen.

Evaluering av organiseringsformer

Det foreligger ingen samlet evaluering av hvilke følger lovendringen i 2003 har fått for den lokalt bestemte organiseringen av elevene. For å kunne vurdere på hvilken måte ulike organiseringsformer påvirker hvordan behovet for sosial tilhørighet blir ivaretatt, bør det gjennomføres en slik evaluering. I evalueringen vil det blant annet være sentralt å undersøke i hvilken grad det har skjedd endringer i lokal praksis, og om lokal praksis ivaretar elevenes behov for sosial tilhørighet. Det vil videre være nyttig å se på hvilke konsekvenser lovendringen har hatt for nye og ombygde skolebyggs utforming. Målet med en slik evaluering er at sammenhenger mellom organiseringsform, skolebygg, sosial tilhørighet og læringsutbytte blir belyst.

Felles nasjonalt tilsyn 2009

Departementet vil føre tilsyn med regelverket om organiseringen av elevene i opplæringsloven § 8–2 i felles nasjonalt tilsyn 2009. Tilsynet vil avdekke om praksis ved skolene det føres tilsyn med, samsvarer med regelverket og gi en klarere definisjon av pedagogisk forsvarlighet.

Departementet vil:

• utforme veiledningsmateriell og spre erfaringer om hvordan tilpasset opplæring kan realiseres

• sende på høring et forslag til justering av opplæringsloven § 8–2 om organisering av elevene

• sette i verk evaluering av effekten av ulike organiseringsformer

• gjennomføre felles nasjonalt tilsyn 2009 med opplæringsloven § 8–2 om pedagogisk og trygghetsmessig forsvarlig gruppestørrelse m.m. som tema

4.4.2 Godt læringsmiljø

Alle elever har rett til et godt fysisk og psykososialt skolemiljø. Et godt læringsmiljø har betydning for elevenes faglige, sosiale og personlige utvikling. Det er skoleeier og den enkelte skole som har ansvar for å sikre elevenes rettigheter i skolehverdagen, i samarbeid med hjemmene. Det er godt dokumentert at bråk, uro og mobbing kan forebygges gjennom systematisk arbeid. Skoler som klarer dette på en god måte, er kjennetegnet av at lærerne har autoritet og kompetanse i klasseledelse, og at elevene lærer å respektere og ta hensyn til andre. Et vellykket arbeid med læringsmiljøet krever at ledelsen og lærerfellesskapet blir enige om hvilke regler for oppførsel som gjelder på skolen og at disse håndheves konsekvent. 6 Det er sentralt at arbeidet er langsiktig, helhetlig og involverer elever, lærere og skoleledelsen for at det skal gi resultater. Arbeidet med læringsmiljøet må bygge på kunnskap om hvordan elevene, foreldrene og undervisningspersonellet opplever situasjonen på skolen, og tiltak må bygge på forskning om hva som fungerer. Et inkluderende og velordnet læringsmiljø må være basert på verdier og målsettinger som er synlige for alle, arbeidet må ha en felles forankring blant de ansatte og gjelde for hele skolens virksomhet.

Den første rapporten fra evalueringen av Kunnskapsløftet tyder på at Generell del av læreplanen og Prinsipper for opplæringen, der sosial og kulturell kompetanse tas opp, i for liten grad gjenspeiles i de lokale læreplanene. Selv om norske skoler i sin alminnelighet preges av et godt sosialt miljø og høy trivsel, er mobbing og utestenging et alvorlig problem for elevene det gjelder. For mange elever klager også på bråk og uro. Departementet mener det er viktig at arbeidet for et godt læringsmiljø stadig foregår på alle skoler. Skoler har forskjellige utfordringer med læringsmiljøet og forskjellige forutsetninger for å sette i verk nødvendige endringer. Departementet mener derfor at det er nødvendig å benytte seg av flere tilnærminger, slik at skolenes ulike behov for støtte kan møtes best mulig. I dette arbeidet må skolene samarbeide både internt og med eksterne aktører, bl.a. vil foreldrene være viktige samarbeidspartnere.

Mange skoler har behov for ekstern hjelp og veiledning for å løse atferdsproblemer og andre problemer med læringsmiljøet. Flere skoler benytter seg i dag av programmer som skal bidra til et bedre læringsmiljø og mindre problematferd. Departementet mener at det er viktig at utdanningsmyndighetene stimulerer skolene til å ta i bruk gode verktøy og utviklingsprogrammer som er basert på forskning om hva som virker. Departementet vil derfor lage et program for inkluderende skolemiljø som skal ha en overbyggende rolle på læringsmiljøfeltet. Gjennom programmet vil departementet videreføre støtten til tiltak og programmer med dokumentert effekt på læringsmiljøet. Programmet skal utvikles i tråd med læreplanverket for Kunnskapsløftet.

I tilegg til å gi støtte til bruk av programmer med dokumentert effekt, mener departementet at programmet vil kunne bidra til å formidle kunnskap og veiledning til lokalt utviklingsarbeid med læringsmiljøet. Utdanningsdirektoratets brukerundersøkelser gir skoleledere og skoleeiere mulighet til å gjennomføre en lett tilgjengelig og faglig godt fundert systematisk kartlegging av læringsmiljøet i skoler og lærebedrifter. Gjennom samarbeid med FAU og elevråd kan skoleledelsen legge til rette for årlig gjennomføring av disse undersøkelsene og følge opp resultatene med drøftinger i skolemiljøutvalget om konkrete tiltak. Foreldrene bør trekkes med i langt større grad enn i dag i disse oppfølgingene. Erfaring viser imidlertid at mange skoler har problemer med å integrere resultater fra Elevundersøkelsen og forskning i sitt lokale utviklingsarbeid. 7

Skolen har bistand fra lovpålagte kommunale tjenester i form av skolehelsetjeneste, barnevern og PPT. Mange steder er samarbeidet formalisert gjennom faste tverrfaglige team som arbeider forebyggende og helsefremmende på system- og individnivå, bl.a. med mobbing og trivsel. Når kommunen selv mangler kompetanse, kan den søke bistand fra statlige helsetjenester og fra Statlig spesialpedagogisk støttesystem om systemrettet veiledning i arbeidet med læringsmiljøet inkl. arbeidet for å bekjempe mobbing. Departementet vil utforme et nytt system for støtte og veiledning til skoleledere og skoleeiere, jf. punkt 4.5.5. Gode eksempler, konkrete utviklingsverktøy og veiledning i bruk av resultatene fra læringsmiljøundersøkelser i det lokale utviklingsarbeidet vil være en viktig del av et slikt system.

Gjennom «Manifest mot mobbing» har partnerne i samarbeidet gjort en viktig innsats for å bedre barn og unges miljø og forhindre mobbing. Erfaringene med dette samarbeidet har vært gode. Det er departementets vurdering at arbeidet mot mobbing og for et godt læringsmiljø må fortsette uten opphold. Til tross for at de aller fleste elevene trives godt i skolen, viser resultater fra Elevundersøkelsen at antallet elever som mobbes en eller flere ganger ukentlig, har vært relativt uforandret de siste årene. All mobbing er uakseptabel. Bekjempelse av mobbing krever at skole og hjem sammen arbeider langsiktig og målrettet. Det holdningsskapende arbeidet må også rette oppmerksomhet mot dem som ikke opplever å bli mobbet eller deltar aktivt i mobbing.

Departementet ønsker å videreføre og videreutvikle samarbeidet i «Manifest mot mobbing». Inneværende periode for manifestet går ut i 2008. Kunnskapsdepartementet vil invitere partene til en videreføring av «Manifest mot mobbing» og etablere et fornyet samarbeid med aktuelle parter fra og med 2009.

I den senere tid har det vært mye oppmerksomhet om bråk og uro og sløsing med tid i skolen. For å stimulere flere skoler til å jobbe bredt for å bedre læringsmiljøet og styrke elevens sosiale tilhørighet vil departementet invitere partene fra «Manifest mot mobbing» til å utarbeide en intensjonsavtale om inkluderende læringsmiljø. En slik overordnet intensjonsavtale for inkluderende læringsmiljø vil kunne legge grunnlaget for utvikling av lokalt tilpassede avtaler ved den enkelte skole. Det er viktig at avtalen er godt forankret blant elever, skoleledelse, lærere og foreldre. Avtalen på den enkelte skole skal bidra til et inkluderende og godt læringsmiljø med klare grenser og regler, der mangfold verdsettes.

IKT, særlig bærbare PCer, blir tatt i bruk i stadig større grad i skolen. Mange elever er vante med bruk av PCer, nettsamfunn og dataspill hjemmefra, og nettilgang i klasserommet kan for noen gi mulighet for å bruke PC til aktiviteter som ikke er relatert til undervisningen. Tilgang til nettet og andre IKT-aktiviteter må styres som en del av ledelsen i klasserommet og arbeidet med nettvett. Det finnes teknologiske løsninger som gjør det mulig å regulerer nettilgang i klasserommet avhengig av hva slags aktivitet som utføres. Lærerne bør sette klare grenser for i hvilke opplæringssituasjoner bærbare PCer ikke skal brukes. Departementet vil styrke arbeidet med veiledning om teknologiske løsninger og nettvett for å unngå uønsket IKT-bruk i klasserommet.

Departementet vil:

• etablere et program for inkluderende skolemiljø som vil omfatte rammetiltak og programmer med dokumentert effekt for et bedre læringsmiljø og sosial kompetanse

• fortsette arbeidet mot mobbing gjennom «Manifest mot mobbing»

• ta initiativ til å utarbeide en intensjonsavtale om inkluderende læringsmiljø.

• gi veiledning om bruk av IKT i skolen.

4.4.3 Foreldreinvolvering

Samarbeidet mellom skole og hjem er regulert i opplæringsloven og i forslaget til ny formålsparagraf for grunnopplæringen, der det heter at skolen skal samarbeide med hjemmet. En gjennomgang og utdyping av hva som skal ligge som forutsetninger for samarbeidet mellom hjem og skole, ble foretatt i St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring . Det ble der lagt vekt på å klargjøre hvordan rollene i samarbeidsrelasjonene skal fylles.

Departementet vil understreke at det klare utgangspunktet for samarbeidet mellom skole og hjem er at skolen har det faglige ansvaret for opplæringen, mens de foresatte har oppdrageransvaret. Med dette som utgangspunkt er det viktig at gode samarbeidsrelasjoner og ansvar for medvirkning blir klart forstått av skolen og av hjemmet. Departementet vil oppsummere de øvrige ansvarsområdene slik, i tråd med St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring .

Foresatte har ansvar for:

• å kjenne til skolens regelverk og bidra til barnas etterfølgelse av dette

• å holde seg informert om sine barns skolesituasjon

• at barna møter forberedt på skolen

• at barna gjør lekser, men skolen kan ikke forutsette at det gis faglig hjelp hjemme

• å gi skolen nødvendig informasjon om forhold ved barna som det er viktig for skolen å kjenne til

Skolen har ansvar for:

• å legge til rette for et godt samarbeid med hjemmene

• å dokumentere og informere de foresatte om elevens læring og utvikling

• å klargjøre og informere elevene og de foresatte om skolens mål, innhold og arbeidsformer

• å informere elevene og de foresatte om deres rettigheter og plikter

• å bidra til utvikling av elevenes sosiale ferdigheter

• å skape et godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring

• å støtte foresatte i deres oppdragelse av barna

• å lytte til de foresatte og samarbeide med dem i skolens utvikling av innhold og virksomhet

• å være informert om den enkelte elevs situasjon og jevnlig dele denne informasjonen med de foresatte

Betydningen av samarbeidet er siden blitt understreket av undersøkelser som viser at foreldre som støtter elevenes læring og som fremmer positive holdninger til skolen, bidrar positivt til sitt barns faglige og sosiale utvikling. 8 For å etablere et godt samarbeid mellom skole og hjem ved den enkelte skole er det av avgjørende betydning at skolen og hjemmet er bevisst sine oppgaver. En forutsetning for dette er at begge partene kommuniserer tydelig slik at skolens og de foresattes forventninger blir avklart og at det ikke oppstår misforståelser.

En klar fordeling av roller og forventninger ved hver enkelt skole er i tillegg nødvendig for å involvere alle foresatte, og særlig de som kjenner lite til det norske skolesystemet og den tradisjonelle foreldrerollen i norsk skole. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) er det lagt vekt på betydningen av entydig og forpliktende informasjon som avklarer rollene til foreldre og skole i relasjon til hverandre, for å motarbeide reproduksjon av sosial ulikhet.

Departementet mener at det er viktig at foreldrene engasjerer seg i barnas skolehverdag. For å klart kommunisere hvilke roller og samarbeidsformer skolen og foreldrene skal ha overfor hverandre, er det viktig at samarbeidsformene og avklaringene forankres lokalt. Det kan gjøres ved å etablere en god dialog mellom foreldre og lærere slik at de opplever hverandre som støttende i sine oppgaver tilknyttet barnet. Flere kommuner og skoler har innført såkalte foreldreskoler hvor foreldrene inviteres til flere kveldssamlinger i forbindelse med skolestart. Departementet mener skolene kan ha mye å tjene på å investere ressurser i et slikt opplegg for å bidra til at foreldresamarbeidet blir godt og til at foreldrene og skolen sammen kan definere hvordan foreldrene kan bli en bedre ressurs for elevenes læring. Departementet oppfordrer derfor flere kommuner til å starte foreldreskoler.

Departementet mener at det er behov for mer innsats for å involvere foreldrene i barnas skolegang, særlig på skoler med mange minoritetsspråklige som ikke er så kjent med den norske skolen. Departementet vil derfor prøve ut ulike former for foreldresamarbeid på skolen med mange minoritetsspråklige elever.

I tillegg til slike lokale ordninger er det viktig med klare nasjonale føringer. Departementet mener at klargjøringen av roller, ansvar og forventninger til samarbeidet mellom hjem og skole må være bredt forankret. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) er det varslet at departementet vil vurdere en veiledende foreldrekontrakt som skal bidra til å definere gjensidige forventninger mellom skole og hjem som gjelder det enkelte barn. En gruppe med representanter fra Utdanningsdirektoratet, FUG, KS, Skolenes landsforbund og Utdanningsforbundet har anbefalt at Utdanningsdirektoratet utarbeider veiledningsmateriale, med en mal for samarbeidsavtale som gjelder den enkelte elev. Departementet vil følge opp anbefalingene gjennom å be Utdanningsdirektoratet utarbeide veiledningsmateriell og mal for samarbeidsavtale.

Tydelige retningslinjer for kommunikasjon mellom skole og hjem er ikke minst viktig for å møte nye utfordringer ved økende bruk av IKT i opplæringen. Det er varierende i hvilken grad foreldre har tilgang til læringsplattformer som brukes i opplæringen.

Departementet vil:

• utarbeide veiledning og mal for samarbeidsavtale mellom skole og foreldre

• prøve ut ulike former for foreldresamarbeid på skoler med mange minoritetsspråklige elever

• oppfordre kommuner og skoler til å starte foreldreskoler

4.5 Tettere oppfølging

Tilstandsbeskrivelsene i kapittel 3.6 viser at det er forholdsvis store variasjoner i hvordan kommunene ivaretar sitt ansvar for kvaliteten i opplæringen. Selv om noen er kommet langt i å dra nytte av det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering og andre kvalitetsindikatorer og i større grad enn tidligere vektlegger elevenes læringsresultater, er likevel hovedbildet at det er behov for tettere oppfølging av den enkelte skole fra kommunalt hold, og av den enkelte kommune fra statlig hold.

Under punkt 4.2 har departementet beskrevet et varig system for videreutdanning av lærere og rektorer med sterkere styring av hvilke fagområder som skal prioriteres. I punktene 4.3 og 4.4 er det fremmet tiltak som skal bidra til å styrke den pedagogiske praksisen ved hver enkelt skole.

Mye tyder på at styrking av skoleeiernivået har blitt for lite vektlagt tidligere. Behov for mer styring og veiledning fra staten overfor skoleeiere begrunnes i flere forhold. For det første er det indikasjoner på at mange skoleeiere ikke har den kompetansen som skal til for å styre sektoren gjennom resultatoppfølging og støtte. Mange lokale planer gjentar overordende målsettinger fra nasjonale styringsdokumenter framfor å omforme dem til operative styringsredskaper lokalt. For det andre har statlige myndigheter gitt for lite støtte til det kommunale nivået og ikke styrket og målrettet tilsynet tilstrekkelig i takt med at kommunene har fått større ansvar. For det tredje mener departementet at det er mye å tjene på at statlig nivå i større grad tar på seg oppgaven med å utvikle felles verktøy og veiledninger til bruk lokalt. Det er ikke god ressursutnyttelse at alle kommuner eller skoler skal utvikle planer og lokale opplegg som bygger på mange av de samme elementene.

Departementet vil bedre systemer for kvalitetsvurdering og innføre en kommunal plikt til å utarbeide en rapport om tilstanden i sektoren. Dette vil være et kompetansehevende tiltak på kommunalt nivå. Departementet vil også arbeide for at bruk av verktøy for lokal kvalitetsvurdering blir benyttet av så mange som mulig. Den statlige innsatsen skal konsentreres og de nasjonale sentrene utnyttes bedre i gjennomføring av de overordnede prioriteringene. Det vises også til tiltakene for å bedre lokalt arbeid med læreplanene som er beskrevet i del 4.3.1.

4.5.1 Tid til læring

Kvaliteten på lærerens undervisning har stor betydning for elevenes læring. I punkt 3.1 er det lagt fram dokumentasjon som viser at det brukes mye tid i klasserommet på andre aktiviteter enn undervisning. I tillegg er det viktig at den enkelte lærer har tilstrekkelig tid til for- og etterarbeid for å kunne motivere elevene, formidle kunnskap av faglig høy kvalitet og gi gode tilbakemeldinger. Departementet mener det er bekymringsfullt når lærerne oppgir at de bruker mer tid enn tidligere til rapportering, dokumentasjon og administrasjon. Samtidig viser Skolelederundersøkelsen fra 2005 at administrativt arbeid tar mye tid og ofte går på bekostning av pedagogisk ledelse. 9

For å utvikle god praksis er lærerne også avhengig av et godt arbeidsmiljø der de får støtte og tilbakemeldinger fra kolleger og ledere. Felles planlegging, tilrettelegging og rapportering kan få fram gode fellesløsninger på trinnet eller på skolen som frigjør tid og gir bedre kvalitet for elevene enn om hver enkelt lærer løser oppgaven på egen hånd. Når samarbeid på skolen og i kommunen ikke er rettet inn mot å gjennomføre og forbedre undervisningen, oppfattes samarbeid og fellestid derimot som noe som stjeler verdifull tid fra arbeid med kjerneoppgavene. Det er skolene og skoleeierne som kan finne den rette balansen mellom lærernes egenarbeid og samarbeidet i kollegiet, og sikre høy kvalitet og målrettet arbeid på fellesarenaer i skolen og på kommunenivå.

Det er mange meninger og lite faktisk kunnskap om lærernes tidsbruk og om ulike måter å organisere arbeidet i skolen på. Departementet vil derfor sette i gang et forskningsprosjekt om lærernes og rektorenes arbeid som skal avdekke tidsbruk og organisering.

Departementet vil også oppnevne et utvalg som skal gi råd om hvordan man kan bekjempe mulige tidstyver i skolen, begrense unødig byråkratisering og frigjøre tid til læringsarbeid av høy kvalitet. Utvalget skal ta for seg både lærernes individuelle arbeid, utnyttelse av fellestid på skolen og grad av delegering av oppgaver fra skoleeier. Resultatene fra forskningsprosjektet vil være et viktig underlag for utvalgets arbeid.

Departementet vil:

• iverksette en kartlegging av tidsbruk og organisering blant lærere, skoleledelse og skoleansvarlige i kommunene

• sette ned et utvalg for å avbyråkratisere skolen og sikre at tidsbruken er rettet mot undervisning og læring.

4.5.2 Bedre informasjon om elevenes utvikling og utbytte av opplæringen

Nasjonale prøver inngår som et sentralt element i kvalitetsutviklingssystemet. Formålet med prøvene er først og fremst å gi sentrale og lokale myndigheter og skoleledelsen god informasjon om elevenes læringsresultater. Resultatene skal danne grunnlag for utviklingsarbeid ved skolene og i kommunene. I motsetning til de nasjonale prøvene er kartleggingsprøver ikke en del av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet.

Informasjon om resultater fra nasjonale prøver er ikke egnet for å rangere skoler fordi en er nødt til å kjenne til ulike forutsetninger om blant annet skolestruktur og elevsammensetning for å kunne vurdere den informasjonen som ligger i systemet. På enkelte skoler er det så få elever at tilfeldige variasjoner i elevsammensetningen kan forklare en forholdsvis stor del av variasjoner i elevresultatene.

Nasjonale prøver

Høsten 2007 ble det gjennomført nasjonale prøver for 5. og 8. trinn i regning, i lesing på norsk og i lesing på engelsk, basert på læreplanens kompetansemål etter 4. og 7. trinn. Oppslutningen om prøvene fra sektoren har vært god. Synnovate har gjennomført kartlegging av gjennomføring og bruk av de nasjonale prøvene blant elever, foreldre, lærere og skoleledere. 10 Evalueringene viser at respondentene er mer fornøyd med informasjonen om prøvene og gjennomføringen enn de var med prøvene som ble gjennomført i 2005. Enda viktigere er det at flere lærere og skoleledere enn i 2005 mener at prøvene gir viktig tilbakemelding om hva som bør styrkes i opplæringen. Om lag halvparten av skolelederne mener at prøvene i ganske stor grad gir informasjon om hva som bør styrkes i opplæringen. Skolelederne er mer positive enn lærerne til informasjonsverdien av prøvene. Departementet mener dette er i tråd med forventningene siden rektorene tidligere har hatt mindre samlet informasjon om elevenes kompetanse enn lærerne. Prøvene bidrar på denne måten til at rektorene får bedre informasjon, blant annet som grunnlag for skolens prioriteringer.

De nasjonale prøvene på 5. og 8. trinn omfatter alle elever, og kartlegger i hvor stor grad elevenes ferdigheter er i samsvar med målene i læreplanene. Prøvene skal gi informasjon til elevene og foreldrene, lærerne, rektorer og kommunene, regionalt nivå og nasjonale myndigheter som grunnlag for utbedringstiltak. De nasjonale prøvene er konstruert slik at de skiller godt mellom elever på alle nivåer, men i motsetning til kartleggingsprøvene er ikke nasjonale prøver egnet til å identifisere hvilke elever som har de største problemene, og hva de sliter mest med. Resultatene fra nasjonale prøver blir rapportert gjennom prøveadministrasjonssystemet PAS og blir publisert på Skoleporten på kommunalt nivå så framt reglene for personvern ikke er til hinder for det. Kommunene og skolene har tilgang til resultatene på skolenivå.

De nasjonale prøvene som gjennomføres om høsten på 8. trinn, gir i realiteten informasjon om elevenes ferdigheter idet de går ut av barnetrinnet. Departementet vil legge til rette for at barneskolen som elevene har gått på, skal få informasjon om resultatene til sine respektive elevgrupper. Departementet mener det er nødvendig at det også i løpet av ungdomsskoletiden blir foretatt en måling av elevenes ferdigheter. Dette er viktig for at skoleeierne og skoleledelsen skal kunne vurdere ungdomsskolens innvirkning på elevenes resultater. Departementet vil derfor innføre nasjonale prøver i lesing og regning på 9. trinn fra 2010. Elevene skal ta de samme prøvene som elevene på 8. trinn på samme dag. Med dette vil skolene kunne vurdere progresjonene fra ett trinn til et annet.

Hvilke ferdigheter som testes gjennom ulike former for sentralt gitte prøver, gir signal til sektoren om nasjonale prioriteringer. Det er avdekket at mange skoler og kommuner nå har godt med IKT-utstyr, men at de ikke er gode nok til å ta i bruk de fordelene som IKT gir. Digitale ferdigheter er en av de fem grunnleggende ferdighetene. Departementet vil derfor vurdere å innføre sentralt gitte prøver i digitale ferdigheter på ungdomstrinnet og kartlegge eventuelle forskjeller mellom gutter og jenter med hensyn til effekter ved økt bruk av IKT til eksamen og i undervisningen.

Det er stor bredde i fagene i ungdomsskolen. Mange av fagene gir viktig kunnskap som grunnlag for videre studier og arbeidsliv. Hittil er det kun foretatt nasjonale målinger av grunnleggende ferdigheter. Dette gir ikke et tilstrekkelig godt bilde av det samlede kompetansenivået hos norske skoleelever. Derfor vil departementet etablere et system der det med mellomrom avholdes utvalgsprøver i ulike fag og ferdigheter på ulike trinn. Et slikt system har blitt benyttet i Finland over flere år. Det trekkes et representativt utvalg skoler som skal delta i prøvene for å få beregnet et nasjonalt nivå. I tillegg kan de skolene som ønsker det, avholde prøvene. Prøvene vil både bidra til at tilstanden på nasjonalt nivå dokumentere og til at de som gjennomfører prøvene lokalt kan teste på hvilke vanskelighetsnivåer de legger opp sin egen undervisning. Prøvene vil også kunne være god støtte i arbeidet med å oppnå en mer likeartet vurderingspraksis. Det skal utvikles utvalgsprøver i skriving.

En målsetning med nasjonale prøver er at resultatene på nasjonalt nivå skal kunne sammenliknes over tid. Det er imidlertid en del faglige og praktiske utfordringer knyttet til dette. Oppgavene i nasjonale prøver er tilgjengelige for lærere og elever etter at prøvene er gjennomført. Hensikten med dette er å sikre at lærerne får god informasjon om hvilke typer oppgaver elevene har klart og ikke, og dermed et godt grunnlag for oppfølging av resultatene. Det at oppgavene er kjent for elever og lærere innebærer at de ikke kan brukes om igjen og ligge til grunn for sammenlikning over tid (blant annet fordi en da ikke kan vite om eventuelle bedrede resultater på oppgavene skyldes at elevene faktisk har blitt dyktigere eller om det skyldes at de er kjent med oppgaven på forhånd). Siden oppgavene ikke kan brukes om igjen, er det vanskelig å måle endringer over tid basert på prøveresultatene.

En løsning på dette er å trekke et utvalg blant de elevene som gjennomfører nasjonale prøver og la elevene i dette utvalget gjennomføre en kortere tilleggsprøve (såkalt ankerprøve) der oppgavene holdes hemmelig. For prøver som gjennomføres elektronisk er det en mulighet at noen oppgaver holdes hemmelige, mens de andre blir tilgjengelige etter gjennomføring. På denne måten kan de samme oppgavene gjennomføres over flere år, og dermed ligge til grunn for å måle endring. Departementet vil arbeide for å utvikle gode metoder for måling av trend gjennom de nasjonale prøvene. Det vises også til omtalen i punkt 4.2.3 om behovet for å styrke kompetansen i pedagogiske målinger.

Den enkelte skole og kommune kan måle egen utvikling ved å se på endringer i den relative forskjellen mellom egne resultater og fordelingen på nasjonalt nivå. Departementet vil bedre informasjonen til kommunene om tolkning og bruk av prøveresultatene.

Flere indikatorer på området for fag- og yrkesopplæring

Det er mangel på gode indikatorer som viser hvordan det går med lærlinger etter avsluttet opplæring. Departementet vil legge til rette for et tettere samarbeid om utdanningsstatistikk og arbeidsmarkedsstatistikk, herunder utvikling av indikatorer på hvordan det går med elever og lærlinger fra fag- og yrkesopplæringen på arbeidsmarkedet. Indikatorer på arbeidsmarkedsutfall skal inngå som et nytt element i nasjonalt kvalitetsvurderingssystem og publiseres regelmessig på Skoleporten. Indikatorutviklingen vil bygge på nasjonale føringer og EU-rekommandasjonen for kvalitet i fag- og yrkesopplæringen.

Departementet vil:

• vurdere innføring av prøver i digitale ferdig­heter

• innføre et system med utvalgsprøver for å sjekke nivået i fag og ferdigheter på ungdomstrinnet

• opprettholde nasjonale prøver på 5. og 8. trinn i regning, i lesing på norsk og i lesing på engelsk

• innføre nasjonale prøver i lesing og regning på 9. trinn fra 2010

• styrke muligheten til å sammenligne utviklingen i prøveresultater over tid

• utvikle nye indikatorer for fag- og yrkesopplæringen på Skoleporten

4.5.3 Krav til årlig tilstandsrapport

Det er viktig at de øverste styringsorganene i kommuner og fylkeskommuner har et bevisst og kunnskapsbasert forhold til kvaliteten på den delen av grunnopplæringen som de er ansvarlig for, slik at de har mulighet for å følge opp utviklingen av denne sektoren på en god måte. Det vises til punkt 3.6 om utfordringene knyttet til hvordan skoleeierne følger opp sitt ansvar.

I Danmark ble det i 2006 innført et krav om at kommunestyrene årlig skal drøfte situasjonen i skolen på bakgrunn av en kvalitetsrapport som kommunestyret har ansvar for å utarbeide. Kvalitetsrapporten skal beskrive kommunens skolevesen, skolenes faglige nivå, de foranstaltninger kommunestyret har foretatt for å vurdere det faglige nivået og kommunestyrets oppfølging av den seneste kvalitetsrapporten. Dersom kvalitetsrapporten, bl.a. på grunnlag av testresultater og prøveresultater, ut fra en helhetsvurdering viser at det faglige nivået på en skole ikke er tilfredsstillende, skal kommunestyret utarbeide en handlingsplan med henblikk på å forbedre nivået på skolen. Det er også innført ytterligere regler om framgangsmåten.

Det danske systemet skal evalueres over en periode på tre år. Den første delrapporten som allerede er kommet, tar for seg en første kartlegging av erfaringer med kvalitetsrapporter, med særlig vekt på rapportenes innhold og struktur og noen av de utfordringer kommunene har hatt med utarbeidelsen av disse. Undersøkelsen viser at de fleste kommuner har kommet i gang med kvalitetsrapporten, men det er forskjell på hvor langt de er kommet, og hvordan de har grepet fatt i oppgaven. Det framgår ikke i hvilken grad skolene har blitt trukket inn i arbeidet med kvalitetsrapportene.

Sverige har en noenlunde parallell ordning som går tilbake til 1980, men som ikke ble fulgt opp av alle skoler. I 1997 ble regelverket om denne ordningen strammet inn. Alle skoler ble etter dette pliktige til å sende kvalitetsrapporten til kommunen. På basis av skolenes rapporter, skal kommunene utarbeide en kvalitetsrapport som skal behandles politisk på kommunalt nivå. Kommunens rapport skal gi en vurdering av i hvilken grad de nasjonale målene for opplæringen er nådd, og skal inneholde hvilke foranstaltninger kommunen har til hensikt å sette i verk om målene ikke nås.

Opplæringslovens § 13-10 inneholder bestemmelser om at skoleeier skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene blir oppfylt. Bestemmelsen inneholder også krav om et forsvarlig system for oppfølging av resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger. Regjeringen vil legge fram forslag om endring av § 13-10 som presiserer at skoleeier årlig skal utarbeide en rapport som dokumenterer tilstanden i skolen. Enkelte vil kunne innvende at en slik endring av bestemmelsen, vil innebære nye arbeidsbyrder for lærerne, skolen og skoleeierne. Det er derfor viktig at rapporteringsplikten blir enkel å etterleve og at de forhold som skal vurderes er helt sentrale kvalitetskriterier for skolen som ingen kommuner vil eller bør være uinteressert i å drøfte. Den informasjonen som er påkrevet å inkludere i rapporten, skal derfor være lett tilgjengelig på Skoleporten slik at arbeidsbyrden for skoleeierne og skolene blir minst mulig. Departementet mener rapporten bør knyttes til de målene og indikatorene for kvalitet som framgår av kapittel 1 i denne meldingen. Departementet vil oppfordre skoleeierne til at tilstandsrapporten blir drøftet i kommunestyret/fylkestinget, men vil ikke foreslå at en slik drøfting blir lovfestet.

Departementet vil:

• sende på høring et forslag til endring av § 13-10 i opplæringsloven som pålegger kommuner og fylkeskommuner å utarbeide en årlig rapport om tilstanden i skolen

4.5.4 Støtte til lokal kvalitetsvurdering

Departementet viser til at det er godt dokumentert at mange kommuner og fylker ikke har forsvarlige systemer for å vurdere om de oppfyller opplæringslovens bestemmelser, jf. punkt 3.6. Gjennom kvalitetsvurderingssystemet får skoler og kommuner økt kunnskap om læringsmiljø, ressurstilgang og faglige resultater. Det er positivt at en del skoler og kommuner har fått på plass systemer og prosesser der informasjon om elevenes faglige resultater og læringsmiljøet ved skolen brukes aktivt for å forbedre opplæringen. Variasjonen er imidlertid stor. Mange skoler vurderer ikke sammenhengen mellom praksis på skolene og de resultatene som reflekteres gjennom nasjonale prøver og karakterer, Elevundersøkelsen og elevenes og lærlingenes gjennomføring av videregående opplæring. For å lykkes med utvikling er det en forutsetning at ledelsen og lærerne i fellesskap kan enes om noen hovedutfordringer for skolen. Erfaringer fra «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» tyder på at mange skoler strever med å sette seg realistiske mål som er begrunnet i den lokale kvalitetsvurderingen. Mange skoleledere har heller ikke erfaring med å trekke hele personalet med i en diskusjon om hvor man står, og hva skolen bør prioritere å arbeide med videre. 11

Mer systematisk arbeid med implementering av kunnskapsløftet er antakelig nødvendig for at enkelttiltak skal føre til endring av skolens pedagogiske praksis og bedre læring for elevene. Departementet mener at myndighetene har lagt for liten vekt på å støtte og veilede skolene slik at de klarer å nyttiggjøre seg informasjon fra kvalitetsvurderingssystemet i lokalt forbedringsarbeid.

I programmet «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» er det utviklet en ståstedsanalyse som brukes for å vurdere egen praksis og bidra til at skolen kan samle seg om et felles satsingsområde. Verktøyet bygger på prinsipper for virksomhetsbasert vurdering, og viser hvordan resultatinformasjon kan brukes i vurderingsprosessen. Ståstedsanalysen ble opprinnelig utviklet for skoler og kommuner som søkte om statlige utviklingsmidler. Verktøy og veiledningsmateriell har imidlertid vært tilgjengelig på nettet siden 2006. Ståstedsanalysen er tilgjengelig for alle skoler.

Utdanningsdirektoratet har fått mange tilbakemeldinger om at analysen og prosessen som involverer personalet, er nyttig for skolene. En undersøkelse gjennomført av Rambøll Management våren 2008 bekrefter dette inntrykket. 12 Det ser også ut til at mange av skolene og kommunene benytter resultatene fra analysen uavhengig av søknad til programmet.

Det er viktig at alle skoler og skoleeiere har tilgang på god informasjon og kunnskap om hvordan man kan drive virksomhetsbasert vurdering som grunnlag for kvalitetsutvikling. For kommuner og skoler som ikke har utviklet egne analyseverktøy, kan ståstedsanalysen brukes til å dyktiggjøre skolefellesskapet og komme i gang med virksomhetsbasert vurdering.

Departementet vil at verktøyet skal være gratis tilgjengelig for skoler også etter programperioden. Utdanningsdirektoratet vil utvikle analysen videre basert på tilbakemeldinger, og markedsføre ståstedsanalysen. Det kan være aktuelt å arrangere egne veiledningssamlinger som er tilpasset ulike skoleeiere for å sikre god bruk av ståstedsanalysen og spre gode eksempler på systemer for oppfølging, vurdering og utvikling av skoler.

Departementet vil:

• gi alle skoler tilgang til gode ståstedsanalyser som grunnlag for utviklingsarbeid

4.5.5 Tilbud om veiledning til skoler og skoleeiere med særskilte utfordringer

Forutsetningene for å drive godt utviklingsarbeid er ulikt fordelt mellom skolene og kommunene. Departementet mener at myndighetene har lagt for liten vekt på å støtte utviklingsarbeid i kommunene. Statlige satsinger har i for stor grad lagt vekt på enkeltprosjekter og enkelttiltak, uten at en har tatt systematisk tak i de kommunale kjerneutfordringene.

I skoleutviklingsprogrammet «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» er deler av prosjektmidlene avsatt til å veilede skoler og kommuner som ellers ville hatt problemer med å oppfylle kriteriene for å få støtte. Fylkesmannen har bistått med å plukke ut aktuelle skoler og skoleeiere, og disse gis ekstra veiledning i søknadsfasen. Likevel ser man at mange skoler som ikke tidligere har jobbet med helhetlig skoleutvikling, i mindre grad lykkes med å beskrive et utviklingsprosjekt som framstår som troverdig og gjennomførbart. Dermed får de heller ikke mulighet til å knytte til seg et kompetansemiljø som kan støtte dem i det lokale utviklingsarbeidet.

Departementet vil styrke arbeidet rettet mot skoleeiere og skoler som trenger veiledning for å komme i gang med forbedring av læreprosessene, slik at flere elever lærer mer, og gjennomfører og består videregående opplæring. Veiledningen skal konsentreres om kjerneområdene for kvalitet slik de er definert i denne meldingen.

Departementet vil prioritere skoler, kommuner eller fylkeskommuner med dokumenterte utfordringer på følgende områder:

• mange elever med svake ferdigheter i lesing

• mange elever med svake ferdigheter i regning

• læringsmiljø som er lite inkluderende og som ikke fremmer læring

• mange elever og lærlinger som ikke gjennomfører og består videregående opplæring

Skoleeiere kan selv ta initiativ til å få hjelp til å komme i gang med utviklingsarbeid. Det er også aktuelt for myndighetene å ta kontakt med enkelte fylker og kommuner med tilbud om veiledning for eksempel på bakgrunn av tilsyn. Skoleeieren må forplikte seg til deltakelse ved selv å bidra med forankring av utviklingsarbeidet. Et opplegg for å sikre at skolene lykkes med første fase av arbeidet, er testet ut med gode resultater i «Kunnskapsløftet – fra ord til handling».

Departementet vil organisere denne delen av veiledningssystemet gjennom å etablere veiledningskorps som jobber sammen med skolene og skoleeierne gjennom det første året av et utviklingsarbeid. Veilederen skal bidra med kunnskap, erfaringer og råd som skal gjøre skolen bedre rustet til å møte de utfordringene som vanligvis dukker opp når tiltak skal gjennomføres og den pedagogiske praksisen skal endres. Et nasjonalt råd skal bistå veiledningskorpsene.

Alle veilederne må ha solid kompetanse om arbeid med kvalitetsforbedring i skolen. Pedagogisk kompetanse og god kjennskap til sektoren og læreplanverket gir også troverdighet i veilederrollen. Veilederen kan for eksempel være en rektor som har oppnådd gode resultater over lang tid, eller en fagperson fra UH-sektoren og de nasjonale sentrene.

Utdanningsdirektoratet vil få ansvar for å etablere korpsene. Rekrutteringen til veilederkorpset bør styrkes ved å trekke inn KS, Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet og andre nøkkelaktører i sektoren. Korpsene vil også kunne formidle tilbakemeldinger til myndighetene om gjennomgående utfordringer i sektoren. Tilbakemeldinger er viktig for å justere politikk og virkemidler overfor sektoren generelt.

Departementet vil:

• etablere veiledningskorps som skal bidra til at skoler og skoleeiere med spesielle utfordringer kan utvikle seg

4.5.6 Bedre utnyttelse av nasjonale sentre

Det er i dag åtte nasjonale sentre med spisskompetanse på ulike områder innenfor opplæringen knyttet til universiteter og høgskoler. Mange av sentrene er nivåovergripende i den forstand at de retter seg både mot barnehager, grunnopplæring og lærerutdanningene. De nasjonale sentrene er ulike i funksjon og kultur, og det varierer hvor stor del av inntekten som kommer gjennom driftstilskuddet over statsbudsjettet. Alle sentrene har imidlertid oppgaver som omfatter faglig utvikling, formidling og støtte til kunnskapsbasert praksis. De fleste sentrene har i tillegg oppgaver med implementering av deler av de nasjonale strategiene.

De fleste sentrene har ansvar for bestemte fag eller fagområder. Departementet vil beholde de nasjonale sentrene som kompetansemiljøer på sine spesifikke fagfelt. Departementet vil gjennomgå mandatene til sentrene slik at arbeidsdeling og oppgaver blir klarere og mer ensartet. Sentrenes oppgaver skal knyttes tettere opp til å gi støtte og veiledning om innføring av Kunnskapsløftet. Alle sentrene vil få et sett av kjerneoppgaver som omfatter følgende:

• å holde seg oppdatert på forsknings- og utviklingsarbeid på sine fagområder og bruke forskningsbasert kunnskap i sin formidlingsvirksomhet

• å tilby gratis nettbaserte ressurser og verktøy på sine spesifikke fagfelt. Ressursene skal i størst mulig grad være knyttet til kompetansemålene i læreplanen

• å veilede og drive kompetanseoppbygging for lærerutdanningsinstitusjonene og veilederkorpset

• å tilby et sett av etterutdanningstilbud som skolene kan benytte seg av. Kursene kan dels være statlig finansiert, slik som lesekursene som nå skal arrangeres for kommuner der det er avdekket særlige problemer

I St.meld. nr. 23 (2007–2008) har departementet varslet at det vil bli opprettet et senter for skriving i opplæringen. Det nye senteret vil også få tildelt oppgaver som beskrevet ovenfor.

Det er betydelige gevinster ved en mer samordnet innsats for området IKT i utdanningen. Også barnehagesektoren har behov for kompetanseutvikling, kunnskapsdannelse og tiltak for IKT i grunnutdanningen av førskolelærere. Departementet vil vurdere å opprette ett felles senter for IKT i utdanningen gjennom å samordne eksitserende miljøer. Senterets målsetting vil være å bidra til å sette sektoren i stand til å utnytte IKT mer effektivt for bedre læringsutbytte og læringsstrategier. Senteret vil også bidra til en mer målrettet veiledning om bruk av IKT i opplæringen.

Departementet vil:

• utnytte de nasjonale sentrene bedre i formidling av god praksis og utvikling av verktøy og ressurser

• samle oppgaver innenfor IKT-feltet i ett nasjonalt senter for IKT i utdanningen fra 2009

4.5.7 Konsentrert statlig innsats

Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet, med forløpere, har siden 2000 lagt fram en rekke strategier og andre dokumenter for gjennomføring av sentrale satsinger i opplæringssektoren. Våren 2008 er det ti virksomme strategier eller lignende dokumenter som inneholder sentrale målsettinger og tiltak. Strategi for læringsmiljø, strategi for kompetanseutvikling, entreprenørskapsstrategien og program for digital kompetanse avsluttes i 2008, mens strategi for fremmedspråk i opplæringen, realfagsstrategien og strategi for likeverdig opplæring i praksis avsluttes i 2009.

I tillegg til de strategiene og handlingsplanene som i hovedsak er innrettet mot grunnopplæringen, deltar Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet med tiltak i til sammen 16 handlingsplaner eller tiltaksplaner under andre departementers ansvarsområder.

Det foreligger evalueringer av enkelte nasjonale strategier, og flere evalueringer er under gjennomføring. Evalueringene av gjeldende nasjonale strategiplaner viser at de fleste strategiene er preget av for ambisiøse og lite konkrete målsettinger, og av for mange og for detaljerte tiltak. Det er vanskelig å evaluere flere av strategiene fordi målsettingene i liten grad er operasjonalisert. Flere av evalueringene påpeker utfordringer med at planene er store og sammensatte. Planene omfatter mange og svært ulike tiltak og prosjekter, som befinner seg på forskjellige nivåer i sektoren. Når målstrukturen i en strategiplan er svært kompleks, vil det også ofte være vanskelig å se sammenhengen mellom mål og tiltak. 13 De nasjonale strategiene som treffer opplevde behov i sektoren, har større muligheter til å lykkes fordi de får bedre lokal forankring og blir gitt prioritet fra lokalt hold.

En strategi signaliserer at myndighetene ønsker at skolene skal prioritere sentrale politiske utfordringer. Når strategiene blir for mange, vil de konkurrere mot hverandre og kan medføre at man prøver å nå for mange mål på en gang. Mange av strategiene har dessuten hatt høye ambisjoner uten at de har tatt innover seg betingelsene for at skoler skal kunne forbedre praksisen sin.

Mange av problemene som de ulike strategiene forsøker å svare på, er i stor grad symptomer på at for mange skoler sliter med å få på plass grunnleggende kvaliteter i opplæringen. Det finnes god dokumentasjon på at en mer konsentrert kvalitetsutvikling der ledelsen involverer alle lærerne i å møte en til to grunnleggende utfordringer, setter mer varige spor i skolen enn avgrensede prosjekter i en strategi eller handlingsplan. 14 Erfaring viser også at grundig arbeid med et kjerneområde kan bidra til å løse flere problemer samtidig. Bedre klasseledelse og høye forventninger til læring og struktur i undervisningen vil for eksempel kunne avhjelpe ulike problemer som mobbing, bråk og uro, lavere læringsutbytte blant minoritetsspråklige barn, lave leseferdigheter osv. Dermed kan behovet for mer spesialiserte satsinger og tiltak reduseres.

Departementet presenterer i denne meldingen en politikk som konsentrerer innsatsen om noen kjerneutfordringer i sektoren. I framtidige satsinger skal det legges betydelig vekt på å knytte tiltak og strategier tett opp mot kjerneområder som kompetanse, implementering av læreplaner og bedre læring for elevene.

4.5.8 Oppfølging av skoleeierne gjennom tilsyn og veiledning om regelverket

Det nasjonale regelverket for grunnopplæringen inneholder en rekke regler som i sum skal bidra til at den enkelte elev (gjelder også barn med behov for spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder, lærlinger og lærekandidater) får en trygg, kvalitativ og kvantitativ opplæring i tråd med Stortingets intensjoner. For å sikre at dette regelverket blir overholdt, er det nødvendig at skoleeierne blir underlagt tilsyn og kontroll. Både Riksrevisjonens undersøkelse av grunnskolen fra 2006 og nasjonale tilsyn for 2006 og 2007 dokumenterer dette behovet, jf. punkt 3.6.3. Det er fylkesmannsembetene som er den operative tilsynsmyndigheten for grunnopplæringen, og Utdanningsdirektoratet er delegert ansvaret som overordnet tilsynsmyndighet på nasjonalt nivå, noe som bl.a. innebærer ansvar for å legge til rette for en enhetlig tilsynsvirksomhet i hele landet.

I 2006 ble systemrevisjon innført som tilsynsmetodikk innenfor grunnopplæringen. Dette gir større mulighet for å avdekke brudd på regelverket enn det som var mulig med tidligere tilsynspraksis. Ved denne formen for tilsyn tas det konkret stilling til om regelverket overholdes. Dersom skoleeier ikke skulle rette et avvik fra regelverket som er påvist gjennom tilsynet, har tilsynet hjemmel til å gi et direkte pålegg om retting av forholdet. Et slikt pålegg vil være juridisk forpliktende for skoleeier. Fylkesmennene har ansvar for å påse at pålegg blir fulgt opp og må melde fra til overordnet myndighet dersom skoleeier ikke retter seg etter pålegg. Den nye metodikken har blitt benyttet ved de to felles nasjonale tilsynene som har blitt gjennomført i 2006 og 2007. Planlegging, bemanning og tidsbruk er imidlertid mer krevende utfordringer med denne metodikken. I tillegg til at den nye metodikken er velegnet til å avdekke brudd på regelverket, rapporterer Utdanningsdirektoratet at denne tilsynsvirksomheten har preventiv effekt. Det kan også se ut til at tilsynet fører til at det settes i gang utviklingsarbeid lokalt, og da også hos andre enn de skoleeierne som det til enhver tid føres tilsyn med.

Rapportering fra Utdanningsdirektoratet, Riksrevisjonens undersøkelse av situasjonen i grunnskolen og Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmannsembetene, viser at det i dag ikke er rimelig samsvar mellom tilsynskapasiteten til fylkesmennene på grunnopplæringsområdet og det avdekkede tilsynsbehovet i sektoren. Dersom etterlevelsen av det nasjonale regelverket ikke blir fulgt tilstrekkelig opp, vil Stortingets mål og forutsetninger for grunnopplæringen ikke kunne realiseres. Dette tilsier at det er nødvendig å forbedre tilsynskapasiteten til fylkesmennene.

På nasjonalt nivå har Utdanningsdirektoratet en viktig rolle og ansvar for å videreutvikle og målrette tilsynet. Det er viktig for kvaliteten og funksjonaliteten på tilsynsvirksomheten at direktoratet på en god måte ivaretar sin nasjonale rolle som autoritativ og effektiv regelverksfortolker og formidler av regelverksforståelse slik at regelverket tolkes likt og intensjonen med regelverket oppfylles.

Siden det ikke vil være mulig eller hensiktsmessig å føre effektivt tilsyn med alt, bør prioriteringene av tilsyn og tilsynstema gjøres på grunnlag av risikovurderinger og vurderinger av kost-nytte. Dette fordrer en effektiv områdeovervåkning for å få oversikt over risikoområder og indikasjoner på regelverksbrudd. Denne områdeovervåkningen bør bl.a. baseres på kvantitative og kvalitative data fra ulike informasjonskilder. Et slikt system for tilstandsvurdering vil, i tillegg til å være et styringsverktøy for tilsynsvirksomheten, gi verdifull informasjon ved vurderingen av eventuelle behov for endringer av regelverket. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vil ha en viktig funksjon i denne sammenhengen.

Tilsynsaktiviteten bør i nødvendig omfang være hendelsesbasert og styrt ut fra risikovurderinger som gjøres regionalt hos fylkesmennene. Det vil blant annet oppstå situasjoner (for eksempel synliggjort gjennom mediene) som påkaller tilsynsmyndighetenes umiddelbare oppmerksomhet. Dette fordrer at fylkesmennene har mulighet til å føre tilsyn på eget initiativ. Ut over dette bør tilsynsvirksomheten struktureres gjennom felles nasjonale tilsyn eller annen nasjonal koordinering, slik at tilsynsinstituttet kan bli brukt aktivt og systematisk i en nasjonal kvalitetsstrategi.

I Sverige skal det fra 2008 gjennomføres tilsyn med samtlige skoler innenfor 3-års sykluser. Dette muliggjør komparative undersøkelser om utvikling over tid, både hos den enkelte skoleeier og på tvers av skoleeiere. Det er ikke gitt at vi i Norge skal være like ambisiøse, men en systematisk metode for kontinuerlig kartlegging og oppfølging av skoleeiere bør utvikles videre. Tilsyn med enkelte utvalgte skoler bør likevel normalt inngå i tilsynet selv om det er skoleeier som er adressat for tilsynet.

Hvilke deler av regelverket som skal være tema for felles nasjonalt tilsyn besluttes av departementet etter tilråding fra Utdanningsdirektoratet. Gjennomføringen av felles nasjonale tilsyn skal planlegges og annonseres i god tid. Dette vil føre til at tilsynet blir godt forberedt, og en annonsering av kommende tilsyn med et spesifisert tema kan i seg selv ha en bevisstgjørende effekt hos skoleeier. En slik forhåndsannonsering er ikke ensbetydende med at det på samme tidspunkt bør annonseres hvilke av skoleeierne som det skal føres tilsyn med.

Den kunnskapen som innhentes på grunnlag av systematisk gjennomførte tilsyn, vil bidra til at det kan oppstå et bedre fundert beslutningsgrunnlag for nasjonale prioriteringer og tiltak. Kunnskap som oppstår på grunnlag av tilsyn, vil også kunne danne grunnlag for lokale prioriteringer og tiltak.

Hvordan bedre regelverksforståelsen i sektoren?

Tilsyn innebærer kontroll av om regelverket overholdes. Tilsyn vil også bidra til kompetanseheving blant tilsynsobjektene. Når fylkesmennene konstaterer lovbrudd, skal disse ledsages av begrunnelse i tilsynsrapportene på en slik måte at skoleeier kan forstå hvorfor det er konkludert slik det er gjort. Læringseffekten vil likevel påvirkes av en rekke faktorer, og ikke alle faktorene kan kontrolleres av tilsynsmyndigheten. For øvrig bør det legges til rette for at resultatet av tilsyn også kan gi god læringseffekt for andre enn dem som det har vært ført tilsyn med.

I tillegg bør det satses på god veiledning fra statens side om hvordan regelverket generelt sett er å forstå. Veiledning kan gis på ulike måter, men er uansett noe annet enn tilsyn. Det vil selvsagt være en klar fordel både for skoleeiere og andre i den grad slik veiledning kan virke forebyggende, slik at det ikke oppstår brudd på regelverket. Et veiledningsbehov kan avdekkes både gjennom tilsyn og på annen måte. Selv om veiledning er noe annet enn tilsyn, er det likevel viktig at det gis enhetlige styringssignaler på begge områder. Det er derfor nødvendig at Utdanningsdirektoratet på nasjonalt nivå og fylkesmennene på regionalt nivå også har ansvar for veiledningsvirksomheten. Disse instansene har allerede et ansvar for veiledning i dag, men det synes å være behov for økt kapasitet på dette feltet. Ressursene, både hos fylkesmannen og i Utdanningsdirektoratet, kan brukes fleksibelt for å styrke tilsyn og veiledning avhengig av hvor behovet er størst.

For å få til en bedre oppfølging av lovverket for grunnopplæringen i kommunesektoren satses det på å forbedre det statlige tilsynet. Det satses også på en forbedret veiledning fra nasjonale myndigheters side om hvordan lovverket generelt sett er å forstå. Utdanningsdirektoratet skal ivareta sin nasjonale rolle i å utvikle og følge opp tilsynet og sørge for god veiledning om lovverket.

Departementet vil:

• forbedre tilsynet med grunnopplæringen