3 Hva fremmer elevenes læring?

Kapittel 2 viser at hovedutfordringen i grunnopplæringen er å heve det faglige nivået for alle elevgrupper. Det er derfor behov for en god forståelse av hva som fremmer og hemmer læring, og hva som kan gjøres på ulike nivåer for å gjøre skolen i bedre stand til å nå målene for grunnopplæringen.

Det er mange faktorer som påvirker elevenes læring, mestring og gjennomføring, både direkte og mer indirekte. Lærernes kompetanse og samspill med elevene er den viktigste faktoren i skolen som har betydning for elevenes opplæring. Også andre faktorer som lærernes mulighet for videre kompetanseutvikling og samarbeid i et profesjonsfellesskap, skoleledelse, skoleeierens oppfølging av skolene og nasjonale myndigheters styring har betydning. I tillegg har barnehagene en viktig rolle i å legge et godt grunnlag for læring i skolen. Forskning viser at generell kvalitetsutvikling i skolen vil komme de fleste elevgrupper til gode. 1 Det er ingen motsetning mellom høye gjennomsnittlige elevprestasjoner og lav andel elever med svake ferdigheter. For eksempel utmerker den finske skolen seg med mange faglig sterke elever og få elever med svake ferdigheter. Det er heller ingen motsetning mellom høyt faglig utbytte og god sosial trivsel.

Kunnskapsløftet inneholder flere elementer som skal bidra til en bedre opplæring i klasserommene, blant annet integrering av grunnleggende ferdigheter i alle fag og kompetansemål i fag. Samtidig har skoleeierne fått et større ansvar og større handlingsrom som stiller høyere krav til skoleeierne og skolene. Innføringen av Kunnskapsløftet skal evalueres gjennom ti større prosjekter i perioden 2006–2011. Foreløpig foreligger det bare delrapporter fra enkelte av prosjektene. Kunnskapsgrunnlaget for tilstanden i norske skoler og kommuner i dette kapittelet bygger i stor grad på undersøkelser som er gjennomført før innføringen av Kunnskapsløftet.

Det er stor variasjon mellom ulike skoler og kommuner i hvor langt de er kommet med kvalitetsutvikling. Eksemplene som presenteres i dette kapittelet viser skoler og kommuner som har gjort en innsats for å bedre kvaliteten. 2

Boks 3.1 På rett vei mot en bedre skole – erfaringer fra skolevurdering

I 2001 startet en gruppe pedagoger på Vestlandet ekstern vurdering av skoler. Vurdererne er på andre skoler i en uke for å observere undervisning og intervjue elever, foreldre og lærere. Etter syv år har vurderingsgruppen vært på «innsiden» av 60 små og store skoler i ulike deler av landet. Her har gruppen oppsummert noe av det de har sett.

1. Det er stor variasjon mellom klasserommene

Vi blir imponert over dyktige enkeltlærere, lærerteam og enkeltrektorer, men ser få skoler som henger godt sammen som organisasjon. Uten felles systemer blir tilbudet til elevene for variert. På samme skole forteller enkelte foreldre om god tilbakemelding på måloppnåelse, mens andre ikke har hørt om kompetansemål. Noen elever har hatt elevsamtale, andre ikke. Mange lærere har høye forventninger til sine elever, men hele skoler har det gjerne ikke. Kunnskapsløftet har gjort skolene mer bevisst på dette. Vi ser ledere som i større grad enn før får med seg personalet og setter i verk felles tiltak på hele skolen.

2. Vi ser mange tidstyver

Vi ser ofte undervisningssituasjoner som ikke er særlig effektive. I klasserommene ser vi tidstyver som uro, datatrøbbel, utstyr som ikke fungerer og famling med metoder som ikke alle behersker. Intervju med lærere viser at for mye av felles møtetid går med til enveis informasjon og planlegging av skidag og TV-aksjon, framfor pedagogisk forbedringsarbeid. Rektorer forteller at flere oppgaver er overført fra kommunen. Mange lærere savner at rektor har tid til å lede det pedagogiske utviklingsarbeidet. Noen av tidstyvene krever tiltak fra kommunen eller sentralt hold, andre kan skolen selv gjøre noe med. I arbeidet med å fjerne tidstyver, erfarer noen skoler at aktiviteten de vil fjerne både er viktig og nyttig, bare den gjennomføres på en annen måte enn før. Vi ser det på skoler hvor PC’ene virker, der alle lærerne behersker metodene og der rektor rydder plass i fellestida for faglige diskusjoner.

3. Å vurdere i forhold til kompetansemål er nytt

Vi ser mange dyktige enkeltlærere som gir elevene systematiske tilbakemeldinger. De nye læreplanene legger opp til at elevene skal få vite hva lærer legger vekt på når han vurderer og hvordan de kan jobbe for å bli bedre. Dette er nytt og krevende for mange. Vi ser at flertallet av elevene foreløpig ikke vet hvilke kriterier læreren vurderer etter. Det trengs mye trening før alle skoler har et presist språk og gode systemer for tilbakemelding til elevene. Vi ser at mange kommuner jobber med å heve lærernes kompetanse i elevvurdering.

4. Skolene er på vei fra «gjøre-pedagogikk» til vektlegging av elevenes læring

Når vi spør en elev hva hun har lært, svarer hun stort sett hva hun har gjort. Vi ser mange lærere som strever med å skille mellom aktiviteten og læringsmålet. Kunnskapsløftet har endret fokus fra metoder og aktiviteter til læringsresultat og tilpasset opplæring. Dette er en krevende omstilling som ikke har nådd alle klasserom ennå. I mange kommuner og på mange skoler har det skjedd en markant forandring. Vi møter oftere enn før lærere som er tydelige på kompetansemålene både i timene, på arbeidsplanene og i sin tilbakemelding til elevene. Det tar tid før en sentral reform blir synlig i skolehverdagen, men skolene ser ut til å ha tatt signalene om fokus på resultat, systematisk arbeid og god tilbakemelding til elevene på alvor.

Kilde: Vurderingsgruppa i Hardanger/Voss kompetanseregion

3.1 Samspill mellom lærer og elev

Lærernes kompetanse slik den kommer til uttrykk i samspillet mellom lærer og elev er det viktigste i opplæringen som kan fremme elevenes læring. Det finnes en rekke undersøkelser som har identifisert hvilke trekk ved dette samspillet som har betydning. 3 Dette er lærernes evner til å etablere et godt sosialt miljø, skape ro og orden i undervisningssituasjonen, legge vekt på læring, gi variert undervisning og gode tilbakemeldinger, samt å samarbeide godt med hjemmene.

3.1.1 Et godt sosialt miljø

Et godt sosialt miljø er viktig for elevenes læring, trivsel og personlige utvikling. 4 Lærere som klarer å etablere en god relasjon til elevene ved for eksempel å vise respekt for elevenes egne initiativer, oppnår bedre resultater med elevenes læring, i fag, selvtillit, motivasjon og sosiale kompetanse. 5 Dersom lærerne har en dominerende lederstil som ikke åpner for samarbeid med og involvering fra elevene, vil elevene i større grad utvikle lav motivasjon og svak selvtillit. 6 Autoritære lærere som krever lydighet, reagerer med sinne og tyr til straff og tvang, skaper ikke en varig forbedring av klassemiljøet. 7

En velfungerende og bredt sammensatt elevgruppe kan bidra til å trekke alle elevene opp på et høyere faglig nivå, og flere studier peker på at læring i et fellesskap gir positive effekter for elevenes læring. 8 Deltakelse i et sosialt fellesskap er også en nødvendig forutsetning for at elevene skal få trening i å samarbeide med ulike mennesker, hevde sine egne meninger på positive måter og løse konflikter. En fast tilhørighet gir i tillegg barn og unge mulighet til å utvikle vennskap med jevnaldrende i klassen og gruppen. 9 Det er også relativt stor enighet om at stabile, vedvarende grupper eller klasser er bra for læringen. 10 Reglene som definerte antall elever per klasse, ble opphevet i 2003. Opplæringsloven og Prinsipper for opplæringen legger imidlertid vekt på at skolen i organiseringen og tilretteleggingen av undervisningen skal ta hensyn til elevenes behov for sosial tilhørighet.

Norske klasserom er gjennomgående preget av en vennlig og inkluderende atmosfære med et godt sosialt miljø, noe som bekreftes i internasjonale undersøkelser, jf. punkt 2.4. 11 Lærerne opptrer generelt støttende overfor elevene. 12 Observasjoner på ungdomstrinnet tyder på at lærerne klarer å skape et sosialt fellesskap og et klima som stimulerer til aktiv deltakelse. Det er for eksempel stor aksept for at alle elever stiller spørsmål i klassen, uavhengig av deres kunnskapsnivå. 13

I sin gjennomgang av norsk opplæring peker OECD på Norges arbeid mot mobbing og for et positivt og inkluderende læringsmiljø som et forbilde for andre land. 14 Den norske innsatsen har vært konsentrert om arbeidet med «Manifest mot mobbing» der sentrale nasjonale aktører har kommet sammen for å rette oppmerksomhet mot mobbing og arbeidet for et godt lærings- og oppvekstmiljø. Dette har vært fulgt opp gjennom årlige tiltaksplaner under Utdanningsdirektoratets «Strategi for læringsmiljøet i grunnopplæringen (2005–2008)».

3.1.2 Ro og tid til læring

Gode faglige resultater avhenger av at tiden i skolen i størst mulig grad brukes til læring, og at det er ro og orden i klasserommet. God planlegging bidrar til at lite tid brukes til «å komme i gang». Forskning viser også at jo mer tid som anvendes til administrative rutiner istedenfor til undervisning, jo mer svekkes elevenes læring. 15 Lærernes evne til å framstå som tydelige ledere og til å gi støtte til elevene har stor betydning for elevenes læring. En lærer med autoritet fremstår som en trygg voksenperson som viser at han eller hun bryr seg om elevene og tør å sette krav til elevenes oppførsel. 16 Konsekvent grensesetting er en nøkkel for å skape et godt læringsmiljø preget av ro, orden og respekt. Elevene utvikler bedre evne til å regulere egen atferd dersom reglene formuleres eksplisitt i starten av opplæringen og elevene gradvis får større ansvar for å være med på å formulere og opprettholde reglene.

Til tross for at norske skoler preges av et godt sosialt miljø, er det i likhet med i de andre nordiske landene for mye bråk og sløsing med tid i klasserommene. 17 I Elevundersøkelsen fra 2007 framgår det at mye tid brukes til andre aktiviteter enn læring. 18 Om lag 30 prosent av elevene i grunnskolen og i videregående opplæring oppgir at de ofte eller alltid blir forstyrret av andre elever som lager bråk og uro i arbeidsøktene. 10 prosent oppgir at de forstyrrer andre elever i klassen når de arbeider. En av tre elever rapporterer også om at læreren må vente lenge før elevene roer seg og timen kan begynne.

Observasjonsstudier utført i norske skoler viser også at mye tid går med til andre aktiviteter enn læring. Observasjoner av opplæringen på de første trinnene i grunnskolen i 27 klasserom over tre år viser at rundt 50–60 prosent av tiden brukes til fag. 19 Forskerne peker på at det går bort mye tid på bråk og uro, venting på instrukser og hjelp fra læreren. Uro og bråk er særlig et problem i starten av timen, ved skifte mellom aktiviteter og når elevene skal pakke sammen. Det er imidlertid stor variasjon mellom klasserommene. Lærerne bruker mye tid på å etablere et ordnet fellesskap med et godt arbeidsmiljø. Flere av lærerne i undersøkelsen brukte mye tid og krefter på å presentere, forklare og diskutere regler, forhandle med elevene for å få dem til å utføre oppgaver og drive konfliktløsning. En klasseromsundersøkelse fra ungdomstrinnet tyder også på at relativt mye tid går med til ikke-faglige aktiviteter som administrasjon, organisering og andre gjøremål. 20

Det foreligger i dag lite forskning om betydningen av faktorer som metodevalg, valg av gruppestørrelser, baseorganisering eller utforming av skolebygg, for hvordan lærere og elever opplever ro og orden og hvilken tid de får til læring.

Boks 3.2 Å lede læring

«Jeg kjenner meg ikke igjen i all den negative omtalen av norsk skole. Her er det arbeidsro og struktur i timene. Samtidig er vi opptatt av at elevene skal være aktive og engasjerte. Vi lar barns stemmer høres. Uten kyndig ledelse kan det sikkert ende med bråk og uro i klasserommet, men slik er det ikke hos oss. Det er helt fantastisk å være lærer. Jeg kunne ikke tenkt meg noe annet yrke».

Å beherske samspillet i klasserommet gir trygghet i yrkesutøvelsen, men er også avgjørende for elevenes læring. Lærere og assistenter på Løkeberg i Bærum tilbys derfor videoveiledning etter Marte Meo metoden for å bli mer bevisst dialogen med eleven og sin egen rolle som leder for elevgruppen. Med utgangspunkt i videoopptak fra egen klasse, drøftes effektiv oppstart av timen, blikk-kontakt og kroppsspråk, så vel som praktiske grep for å samle gruppen før overgang til ny aktivitet. Videoveiledningen er praktisk rettet, men samtidig et redskap for å bygge yrkesstolthet, utvikle felles elevsyn og enes om at kommunikasjon i klassen alltid er den voksnes ansvar.

Sitatet over er hentet fra en av lærerne i etterkant av debatten om PISA-resultatene vinteren 2007–08. Skal vi tro resultatene fra skolens medarbeiderundersøkelse, er hun ikke alene om å være stolt av yrket sitt. På Løkeberg er elevene delt inn i tradisjonelle klasser, og det stilles høye krav til selvstendighet og profesjonalitet hos den enkelte medarbeider. Lærerne gir skolen topp karakterer på alt fra trivsel og samarbeid blant de ansatte til tydelig ledelse og støtte i hverdagen.

Skolen har 30 allmennlærere og 12 lærere med spesialkompetanse i ulike fag. Klassene ­deles ofte opp slik at kontaktlærer har den ene halve klassen, mens en faglærer for eksempel i musikk har den andre. Det forventes at alle lærerne vet hvor den enkelte elev står og kan tilpasse opplæringen gjennom variasjon både i nivå og bruk av metoder. Skolen har også egne spesialpedagoger som bistår lærerne i leseopplæringen. Rektor er opptatt av å ta kompetanse på alvor:

«Som lærer må man beherske mye forskjellig. Du kan fort ende med en stab hvor alle er middels gode til alt. Jeg tror mer på å la folk med forskjellig kompetanse og faglig tyngde samarbeide om å lage god undervisning. Lærerne er på en måte min klasse. Jeg må se til at hver og en av dem får utnytte og videreutvikle sitt potensial. Vi trenger både «de med perlekjede» og «de som lukter bål». Men alle må se hele mennesket og være stolt og trygg i utøvelsen av yrket. Som rektor må du vite hvor du vil med skolen din og holde fast på de grunnleggende tingene over tid. Vi har jobbet med klasseledelse i ti år».

3.1.3 Vekt på læring og tro på elevene

Motiverende lærere og undervisning med klare og eksplisitte mål for opplæringen fører til mer læring for elevene. 21 Forskning viser at lærernes forestilling om elevenes læringspotensial har betydning for elevenes resultater. 22 Dersom lærerne har den oppfatning at alle elever kan lære, i motsetning til at kun noen grupper elever har et stort læringspotensial, vil dette gjenspeiles i elevenes utvikling. Det må kort sagt være viktig å lære, og lærerne må ha tro på at elevene kan lære.

Læreren må videre ha evne til å skape sammenheng og systematikk i læringen. Systematisk undervisning kjennetegnes av at det er en eksplisitt sammenheng mellom det man gjør og det man skal lære, og at læreren klargjør sammenhengen mellom det man lærer nå og det man har lært tidligere. Lærere som retter elevenes oppmerksomhet mot de mest sentrale delene av læreplanen og som repeterer de viktigste prinsippene, oppnår bedre resultater. For eksempel gir matematikkundervisning som starter og slutter med oppsummeringer i plenum, godt læringsutbytte for elevene. 23

Flere elementer i Kunnskapsløftet skal bidra til forsterket vektlegging av læring. Kunnskapsløftet innebærer at skolen skal prioritere utvikling av grunnleggende ferdigheter i alle fag. Læreplaner for fag i Kunnskapsløftet inneholder kompetansemål som angir hva elever og lærlinger skal kunne etter endt opplæring på ulike trinn.

Det finnes indikasjoner på at den større vektleggingen av læring har begynt å få effekt, og at mange lærere har fått en større bevissthet rundt betydningen av å stille krav til elevene. 24 PISA-undersøkelsen viser at de norske elevene ligger på det internasjonale gjennomsnittet i motivasjon og interesse for å lære naturfag. 25 Minoritetsspråklige elever skiller seg ut som spesielt ambisiøse og positive til skolearbeidet.

I observasjoner av opplæringen på de første trinnene finner forskerne både klasserom med svakt og høyt faglig trykk. 26 Klasserom med svakt faglig trykk kjennetegnes av at lite tid brukes på å introdusere nytt stoff, de faglige sekvensene er korte, og det er brå skifter i aktiviteter og fag. Andre ganger kan disse klasserommene preges av at elevene blir utsatt for lange arbeidsøkter med rutinepregede aktiviteter med mye uro, bråk, venting og lave faglige krav. En god del av oppgavene elevene får, er ikke spesielt intellektuelt utfordrende. Særlig er fargelegging, klipping og liming utbredt på lavere trinn. I klasserom med mer vekt på læring er undervisningen grundig, systematisk og sammenhengende. Arbeidsøktene kan bli lange, men brytes opp av inspirerende avbrekk. Lærerne legger vekt på å motivere og utfordre elevene og holde det faglige trykket oppe. 27

I en undersøkelse av undervisning i naturfag, norsk og matematikk i seks niendeklasser finner forskerne at svake krav til innsats er fremtredende i de klassene de har observert. 28 Det er mange og ulike aktiviteter, men det varierer i hvilken grad lærerne har en systematisk og gjennomtenkt bruk av de enkelte aktivitetene. Det er mye vekt på hva eleven skal gjøre her og nå, men lite oppsummering av aktivitetenes hensikt og mål. Lærerne hjelper i liten grad elevene til å sette læringen inn i en større faglig sammenheng. Det medfører at den faglige forståelsen for ofte avhenger av den enkeltes evne til å skape sammenheng. 29 Mulighetene for felles meningsutveksling og læringsfremmende dialoger blir lite brukt, og undervisning av hele klassen bærer ofte preg av at lærerne stiller spørsmål, mens elevene svarer. 30 Oppsummeringer mangler ofte.

Boks 3.3 Levende læring på Løkeberg skole

• Planeten min er ferdig!

• Den er skikkelig kul. Har du gjort alt selv?

• Vi fikk litt hjelp til å støpe sokkelen. Og litt når vi skulle feste ringen. Vet du at Saturn har ringer? Og måner? Vi måtte være skikkelig nøye når vi tovet da. Jeg brukte mest grønt og gult. Etterpå liknet det på Saturn.

Uttalelsen kommer fra en stolt 2. klassing på Løkeberg skole etter et tverrfaglig arbeid i kunst og håndverk, matematikk og naturfag. Elevene oppnår gode resultater i lesing og regning. Det går også klart fram hvilke kompetansemål det jobbes mot i undervisningen og på elevenes ukeplaner. Skolen er også kjent for høy kvalitet i de praktisk-estetiske fagene. Når lærerne planlegger undervisningen ut fra læreplanen i «sitt» fag, går de samtidig på jakt etter kompetansemål i de andre fagene som egner seg for bearbeiding, for eksempel i musikk eller i kunst og håndverk. En nøkkel har vært å arbeide systematisk med de grunnleggende ferdighetene i alle fag. En av lærerne i kunst og håndverk forklarer:

«De praktiske estetiske fagene har stor egenverdi, men åpner samtidig for variasjon og nye innganger til arbeidet med de tradisjonelle skolefagene. Det er kort vei fra konkretisering og avkoding av geometriske begreper til de store klassikerne innen billedkunsten som Miro og Matisse. Du aner ikke hvor mye matematikk det er i arbeidet med kompetansemålene i arkitektur på 3. trinn. Den systematiske opplæringen i matematikkfaget ligger selvfølgelig i bunnen, men matematikk er mye mer enn å drille elevene i regnearter.»

På Løkeberg handler tilpasset opplæring om å vite hvor elevene står og utnytte det brede mandatet i grunnopplæringen. Før kontaktlærer behandler jødedommen på vanlig måte i KRL, lages det et sabbatsliknende måltid på skolekjøkkenet. Når elevene skal i gang med et nytt tema i matematikk, kan starten gjerne være praktisk jobbing med geometriske grunnformer i kunst og håndverk eller mål, vekt og volum i mat og helse. Rektor forklarer:

«Egentlig handler det bare om å ta i bruk hele læreplanen. Men det må gjøres ordentlig. Derfor legger vi ned mye arbeid på tvers av fag for å lage gode undervisningsopplegg. Vi har også satset mer på spesialister og faglærere enn mange andre barneskoler. Både i leseopplæringen og i de praktisk estetiske fagene er det godt for allmennlærerne å støtte seg på kolleger med spisskompetanse og brennende engasjement for faget. Min erfaring er at systematikk og kompetanse avgjør om resultatet blir levende læring eller klipp og lim uten mål og retning.»

3.1.4 Tilbakemeldinger

Tilbakemeldinger underveis i opplæringen, dvs. tilbakemeldinger som er ikke-evaluerende, støttende, spesifikke og blir gitt i situasjoner hvor arbeidet pågår, er et av de mest effektive virkemidlene for å heve elevenes læring. 31 Slike tilbakemeldinger kan innebære at lærere bekrefter svar som elever kommer fram til, etterspør forklaringer av hvordan man har kommet fram til svar, eller gir hint eller tips om hva som er mulig å tenke videre. Tilbakemeldinger kan også gis når klassen arbeider seg gjennom et problem i fellesskap. Hovedintensjonen er å øke elevers kunnskap, ferdigheter og forståelse innenfor et spesifikt område eller ferdighet. Tilbakemeldinger underveis kan spore til anstrengelser 32 og gjøre læringen mer oversiktlig for elevene 33 . Forskning indikerer at tilbakemelding til elever ikke bør være for kompleks eller for lang. 34

Det inkluderende klimaet som preger de fleste norske skoler, gir et godt grunnlag for faglige samtaler mellom lærere og elever, og for tilbakemeldinger som fremmer elevenes lærelyst og nysgjerrighet. Tilbakemeldinger som fremmer læring og mestring, ser generelt ut til å ha vært en mangelvare i grunnopplæringen. Evalueringen av Reform 97 avdekket en kombinasjon av bruk av allmenn ros og fravær av eksplisitte og klare faglige standarder som et klart trekk i arbeidet på barnetrinnet. 35 Kvalitativ forskning på ungdomstrinnet viser at det er stor variasjon i lærernes tilbakemeldinger til elevene. 36 I noen klasserom var tilbakemeldingene og veiledningene rettet mot å støtte elevene emosjonelt og motivere dem, mens det i andre klasserom var mer faglige kommentarer. Forskerne fant at det var lite tilbakemeldinger som stimulerer elevene til å stille seg selv spørsmål av typen «hvordan henger dette sammen med det jeg har lært før?». Generelt var tilbakemeldingene til elevene korte og generelle av typen «flott» og «du er flink», men uten konkretisering av hva elevene er flinke til, eller hva de må jobbe mer med.

Departementet har satt i gang et arbeid for å bedre vurderingspraksisen i norsk skole. Fra høsten 2007 ble forskriften om vurdering endret, blant annet gjennom å innføre et klart skille mellom faglige tilbakemeldinger og andre tilbakemeldinger. En sentral del av arbeidet med bedre vurdering er prosjektet «Bedre vurderingspraksis» der 77 grunnskoler, videregående skoler og voksenopplæringssentre arbeider med vurdering og målrettet oppfølging av elevenes læringsutvikling og læringsutbytte. Det er for tidlig å vise til dokumenterte resultater av utprøvingen, men skoler og skoleeiere har allerede gjort mange erfaringer. Det ser ut til at systematisk og felles arbeid med vurdering bidrar til økt læreplanforståelse ved at skolene blir mer oppmerksomme på sammenhengen mellom kompetansemål, læringsaktiviteter og oppgaver som gis til elevene. Arbeidet med vurdering har også skapt økt bevissthet om viktigheten av konkrete faglige tilbakemeldinger og om vurdering som pedagogisk virkemiddel. Skolene anerkjenner vurderingens betydning for læring, men for mange skoler er det en utfordring å gjøre vurdering til en integrert del av elevers læringsprosesser. 37

3.1.5 Varierte metoder og bruk av IKT

Den avgjørende forskjellen mellom undervisning som fører til resultater og undervisning som ikke gjør det, er i hovedsak hvor godt undervisningen gjennomføres, ikke hva slags arbeidsformer som benyttes. 38 Forskning viser imidlertid at lærere som behersker og bruker flere undervisningsmetoder, har elever som oppnår bedre resultater. 39 Ensidig bruk av én type oppgaver eller aktiviteter vil oppleves som monotont og kjedelig av mange elever. 40 Metoder som bygger på at elevene trekkes inn i undervisningen, gir også bedre læring enn når elevene er passive. 41 Læringsplakaten legger vekt på at opplæringen skal fremme tilpasset opplæring og varierte arbeidsmåter. Kunnskapsløftet introduserte digitale ferdigheter som en av de fem grunnleggende ferdighetene. Å kunne bruke digitale verktøy er dermed en ferdighet som skal integreres i læreplanene på tvers av fagene.

Forskning tyder på at norsk opplæring er preget av et relativt bredt repertoar av undervisnings- og læringsaktiviteter. 42 I de første trinnene utgjør formidling fra læreren, dvs. at læreren snakker mens elevene lytter, omtrent 40-50 prosent av virksomheten i klasserommet. Omfanget av individuelt arbeid, dvs. at elevene får oppgaver som de skal løse hver for seg, er relativt stort. Rundt en fjerdedel av tiden går med til slikt arbeid. 43 Det samme mønsteret viser seg på ungdomstrinnet og i videregående skole. Elevundersøkelsen 2007 viser at tavleundervisning og «å høre på læreren snakke» er den klart mest utbredte undervisningsformen på ungdomstrinnet og i Vg1. 44 90 prosent av elevene oppgir at denne arbeidsmåteen benyttes flere ganger i uken. Individuelt arbeid er også utbredt, med 78 prosent av elevene som sier at dette er en arbeidsform som benyttes flere ganger i uken. Andre arbeidsmåter som praktisk arbeid, prosjektarbeid og gruppearbeid er mindre utbredt.

I Elevundersøkelsen får elevene spørsmål om i hvilken grad de opplever at de får være med på å bestemme arbeidsmål, arbeidsplaner, arbeidsmåter og hva det skal legges vekt på ved vurdering. 23 prosent av elevene sier at de i mange eller de fleste/alle fag får være med på å velge arbeidsmåter i fagene, mens 20 prosent sier at de i mange eller alle/de fleste fagene får være med på å velge mellom ulike oppgavetyper i fagene. Elevene i den videregående skolen oppgir noe oftere enn elevene på ungdomstrinnet at de får være med på å lage arbeidsplaner i fagene.

Alle undervisningsformer har sine sterke og svake sider. Om en arbeidsform fører til læring, avhenger av at lærerne velger en arbeidsform som hun eller han behersker, som passer til læringsmålet, og som er tilpasset elevenes interesser og forutsetninger. Det finnes studier som viser at noen metoder er bedre egnet for enkelte formål. Lærerstyrt undervisning av hele klassen fremmer i større grad læring i matematikk enn gruppe- og prosjektarbeid. 45 Forskning viser også at bruk av tverrfaglig arbeid krever bevissthet om hvilke fag som får mest plass og som blir prioritert i slikt arbeid. Noe forskning tyder på at realfag har en tendens til å bli nedtonet i tverrfaglig arbeid. 46

De fleste klasserom er fortsatt preget av undervisning av hele klassen. Enkelte forskere ser imidlertid tegn til at opplæringen har blitt mer individualisert de siste årene. 47 Dette ser ut til å henge sammen med at behovet for mer tilpasset opplæring for den enkelte elev har blitt tolket som et behov for å individualisere undervisningen. Særlig arbeidsplaner blir av enkelte trukket fram som et økende fenomen. Bruk av arbeidsplaner innebærer at hver enkelt elev sitter og arbeider for seg selv – ofte med lærestoff som er valgt spesielt med elevens behov og forutsetninger for øye. Lærernes oppgave blir å veilede elevene og følge med på den enkelte elevs læringsutvikling. De tilrettelegger for den enkelte elevs læring heller enn å formidle kunnskap til hele klassen, mens elevene selv planlegger hva de skal gjøre og når.

Lærernes oppfølging er avgjørende for om arbeidsplaner skal fungere etter intensjonen. Det finnes imidlertid indikasjoner på at elevene i for stor grad overlates til seg selv når de jobber med arbeidsplaner. 48 Dette kan være spesielt problematisk for noen elevgrupper, og særlig for elever som ikke har foreldre som har mulighet eller kompetanse til å følge opp elevenes arbeid. 49 Stort innslag av individuell oppgaveløsning, for eksempel ved bruk av arbeidsplaner, kan også bidra til at mulighetene for å diskutere og ta opp temaer i fellesskap blir færre. 50

Bruk av IKT i skolen er nødvendig for å utvikle elevenes digitale ferdigheter, og for å sikre at alle elever tilegner seg digitale ferdigheter uavhengig av tilgang i hjemmet. Norsk skole har vært tidlig ute med å integrere digitale ferdigheter i læreplanen. En internasjonal undersøkelse om bruk av IKT viser at norske lærere bruker IKT som pedagogisk verktøy i større grad enn sine kolleger i Danmark og Finland. Norske lærere bruker flere simuleringer i opplæringen, dvs. kunstige gjengivelser av virkelige hendelser eller prosesser. Lærere fra Norge tar også oftere i bruk digitale læringsplattformer. 51 Over halvparten av de norske matematikklærerne og naturfaglærerne har brukt IKT til å gjennomføre bedømmelse av skriftlige oppgaver og øvinger.

Bruk av IKT er mest utbredt i videregående opplæring. ITU Monitor 2007 viser at det på tidligere VK1, nå Vg2, er om lag 60 prosent av lærerne som oppgir at de bruker datamaskin i undervisningen mer enn 4 timer per uke. På 7. trinn gjelder dette for 22 prosent, og på 9. trinn gjelder det for 26 prosent av lærerne. Det har imidlertid vært en økning fra 2005 til 2007 i bruk av datamaskiner i undervisning på 9. trinn og VK1. 52

Selv om det ikke finnes en stor kunnskapsbase som kan fastslå at IKT har effekt for elevenes læring, er det flere internasjonale studier som avdekker positive sammenhenger mellom bruk av IKT og kvalitet i undervisning og læring. En britisk studie fra 2002 viser positiv effekt i noen fag, og en noe lavere effekt i andre fag. 53 Man fant ikke negative sammenhenger mellom bruk av IKT og læringsutbytte. En britisk evaluering viser at etter hvert som IKT ble mer integrert i skolenes daglige virke, ga dette forbedringer i resultater på nasjonale prøver. 54 Effekten var størst i grunnskolen. En nordisk undersøkelse fra 2006 viser at elever, lærere, foreldre og skoleledere jevnt over har en positiv oppfatning av IKTs effekt på læringsutbytte. 55

Også for bruk av IKT er det grunn til å tro at det ikke er metoden i seg selv, men lærernes faglige og pedagogiske kompetanse, som er avgjørende for læringseffekten. Bruk av IKT åpner for nye muligheter til å tilpasse opplæringen. 60 prosent av norske lærerne mener at IKT er et viktig verktøy for dette formålet. IKT kan også være viktig for å fornye opplæringen, og bruk av IKT bidrar ofte til at lærerne tar i bruk nye metoder for å organisere elevenes egenlæring og gir dem adgang til flere læringsressurser.

Boks 3.4 Variert oppgavekultur, bedre resultater i matematikk

Jeg foreslo at vi skulle la elevene demonstrere hvordan vår satsing på tilpasset opplæring preget skolehverdagen deres. Noen var skeptiske og mente det var å forlange for mye av elevene. Andre mente det var for tidlig. Det var tross alt rådmannen og en hel haug med skolefolk som skulle komme. Men det gikk veldig bra. Hvis ikke elevene merker forskjell etter halvannet år, er det jo i grunnen liten vits å holde på.

I sitatet over forteller en av rektorene i kommunen om planlegging av Malvikskonferansen 2008. Det elever og lærere ved de syv grunnskolene i Malvik demonstrerte for hverandre og tilreisende gjester, var hvordan lærerne utfordrer elevene og gir dem mer varierte oppgaver å bryne seg på. Gjennom større variasjon i arbeidsform og tilnærming til stoffet skal flere elever nå kompetansemålene og bli motivert til videre læring. Metoden har fått navnet «variert oppgavekultur». Skolene satser spesielt på å forbedre resultatene i matematikk og naturfag, men metoden prøves også ut i andre fag. Kommunen samarbeider med Høgskolen i Sør-Trøndelag og NTNU for å finne ut om satsingen fører til at elevene oppnår bedre resultater og blir mer motiverte. Kommunalsjefen mener det er lett å snakke om varierte arbeidsformer, men likevel vanskelig å få til i alle klasserom i en hel kommune:

«Å bygge opp en egen oppgavekultur basert på kompetansemålene i læreplanene er en ny arbeidsform i skolen. Det var svært krevende i starten. Nå synes jeg lærerne gradvis får mer selvtillit i arbeidet med fag og kompetansemål. De er mer rede til å løsrive seg litt fra læreboka og utnytte mulighetene som ligger i de nye læreplanene. Vi har tidligere satset en del på utstyr og kursing på IKT-feltet uten at så mye har skjedd. Men nå ser vi at flere bruker digitale læremidler bevisst for at elevene skal kunne gå dypere inn i stoffet, eller for å øve opp konkrete ferdigheter. Etter å ha arbeidet med å endre oppgavekulturen er det enklere å se mulighetene i IKT og vurdere når digitale ressurser kan brukes for å forbedre opplæringen. Vi er vant til å tenke at kunnskap kommer før praksis, men det kan like gjerne være omvendt. At omstilling skaper læringsdriv».

At variert oppgavekultur ble Malvik kommunes tilnærming til tilpasset opplæring var ingen selvfølge. Ved inngangen til 2006 var skolene rimelig klare for Kunnskapsløftet. Samtidig var flere av rektorene usikre på hvordan begrepet tilpasset opplæring skulle forstås i praksis. I samarbeid med skoleeier ble de enige om at innføringen av Kunnskapsløftet i Malvik skulle dreie seg om økt fokus på læringsresultater og forbedring av den ordinære undervisningen for å treffe mangfoldet i elevgruppen.

«Vi må ikke gjøre ting vanskeligere enn de er. Tilpasset opplæring er ikke en individuell rettighet. Så vidt jeg vet er det heller ikke noe forsk­ningsmessig belegg for at det å lage egne planer for hver elev gir bedre resultater. Vi besluttet derfor at skolene i Malvik heller skulle endre måten lærerne utfordrer elevene på, enn å utvikle egne opplegg for hver enkelt elev. Det tror jeg har spart oss for mange diskusjoner og mye unødig arbeid».

3.1.6 Hjem–skole-samarbeid

Foreldre som støtter elevenes læring og som fremmer positive holdninger til skolen, bidrar til sitt barns faglige og sosiale utvikling. 56 Et godt samspill mellom hjem og skole forutsetter at begge partene kommuniserer tydelig slik at skolens og de foresattes forventninger blir avklart og det ikke oppstår misforståelser. Læringsplakaten slår fast at det er skolen som har hovedansvaret for et godt samarbeid mellom hjem og skole.

En undersøkelse av hjem–skole-samarbeid ved ungdomsskoler viser at både lærere og foreldre ofte er usikre på hva et hjem–skole-samarbeid innebærer, hvilken ansvarsfordeling skole og hjem skal ha, hva det konkret innebærer å skape rom for foreldreinvolvering og hva som ligger i det å være involvert i barnas utdanning. 57 En del lærere føler ikke at de har kunnskap om hvordan de bør gå fram for å skape et godt samarbeid. Foreldrene er på sin side ofte usikre på hvor mye de bør involvere seg. Det ser ut til at mange skoler ikke har et avklart forhold til samarbeidet, og at ansvaret legges over på den enkelte lærer, som må finne sine egne løsninger.

Mange foreldre med lav utdanning og med innvandrerbakgrunn har en positiv holdning til skolen, men strever mer med samarbeidet med skolen enn andre. Noen foreldre opplever at de ikke klarer å hjelpe barna sine med det faglige arbeidet. Undersøkelsen viser at foreldre som har barn som opplever problemer i læringen, synes det er vanskeligere å samarbeide med skolen. 58 Disse ønsker seg bedre informasjon fra skolen om undervisningen og barnets faglig framgang og trivsel. Når disse barna får hjelp, ser det ut til at foreldrene blir mer fornøyd med samarbeidet med skolen enn andre foreldre.

Boks 3.5 Vi skal løfte alle elevene, men foreldrene må være med på laget

Som forelder opplever jeg at skolen gir oss veldig konkrete tilbakemeldinger. Det er sikkert litt variasjon fra lærer til lærer, men mitt inntrykk er at skolen har et veldig godt system for å få med seg alle. Hvis en elev sliter i et fag tar de tak i det. Jeg har aldri opplevd at foreldresamtalen blir utsatt eller avlyst. Rektor tar foreldrene på alvor. Jeg snakker med veldig mange i min rolle. Det er veldig sjelden jeg hører noe negativt.

På Nylund skole i Stavanger følger de opp elevenes leseferdigheter hver uke. Elevene får også lesebøker med seg hjem som er tilpasset det nivået de er på. Spesialpedagogisk tenking og kunnskapen om hver elev er grunnlaget for utforming av den ordinære opplæringen i basisfagene. Skolen har også investert i bøker med ulik vanskelighetsgrad, konkretiseringsutstyr og dataprogrammer som gir variasjon ved innlæringen av nytt stoff. For å kunne tilby ekstra støtte til enkeltelever og grupper innenfor den vanlige økonomiske rammen har skolen måttet tenke nytt. For eksempel benyttes en del av tilleggsressursene som følger de minoritetsspråklige elevene til å tilby målrettet leksehjelp. På de første trinnene er det kontaktlærer som følger opp de elevene i klassen som trenger ekstra støtte i forlengelsen av skoledagen. Leksehjelp er timeplanfestet og medfører at kontaktlærerne underviser noe mindre i andre fag enn de ellers ville ha gjort.

«Vi har også prøvd ut frivillig tilbud om leksehjelp på skolen, men det er vanskeligere å nå de som virkelig trenger det med slike felles opplegg. Vi tror det er bedre at elevene får hjelp av den voksne som kjenner eleven best, faglig og sosialt. En eleven er trygg på. Det er utrolig hva man kan få til hvis man bare tenker litt annerledes, og hvis ledelsen er i førersetet. Du kan løse mye ved å omdisponere ressurser og endre litt på roller og arbeidsmåter.»

Spesialpedagogen på skolen er opptatt av å få fram at spesialpedagogisk tenking alene ikke er nok. Hun trekker fram kompetanseutvikling for lærerne som helt avgjørende for å lykkes.

«Vi har folk med spisskompetanse på skolen og vi samarbeider med dyktige fagfolk både på ­Lesesenteret og på universitetet. Det gir oss faglig trygghet og gjør oss bedre rustet til å drive kontinuerlig opplæring av lærerne. I går kom lærerne tilbake på kvelden for å drøfte erfaringer med en del av programmet. Vi snakket fag i 3 timer. Våre lærere deltar også i kursing, selvfølgelig. De trenger både påfyll utenfra og gode læreprosesser i hverdagen.»

Rektor engasjerer seg for å få med foreldrene. Rektor deltar på foreldremøtene hver høst for å avklare forventninger og forklare hvordan de foresatte kan støtte sine barn det kommende skoleåret. Foreldre som ikke kommer på første foreldremøte, kalles inn på nytt. Skolen er opptatt av at alle foreldre får samme informasjon og vet at de kan bidra positivt for sitt barn. Skolen har også laget kortfattet veiledningsmateriell som viser hvordan foreldrene kan støtte opp om arbeidet med lesing på første og andre trinn, og ved begynneropplæringen i engelsk på 3. trinn. FAU-leder verdsetter måten foreldrene inkluderes på:

«Det er bra at skolen er så konkret. På første trinn demonstrer rektor hvordan foreldre kan drive medlesing og hjelpe til med å få inn gode arbeidsvaner. De aller fleste har lært å lese i løpet av 1. klasse. På høsten i 2. klasse legges det mest vekt på videre jobbing med lesehastighet og på at elevene bør trene litt hver dag for å bli virkelig gode lesere. Da er det ikke så lurt å gjøre unna leseleksa på mandag. På foreldresamtaler går vi gjennom elevens resultater og forventninger på det trinnet eleven går i. For eksempel at det er realistisk å jobbe mot 50 ord i minuttet i 2. klasse. Man blir også enig om hva foreldrene bør jobbe ekstra godt med hjemme i neste periode, slik at vi kan bidra aktivt.»

3.2 Tidlig innsats

Tidlig innsats innebærer at elever som har problemer med læringen, får hjelp så snart problemet avdekkes. Det er spesielt viktig at tiltak settes inn så tidlig som mulig i livet. Regjeringens barnehageløft og St.meld. nr. 16 (2006–2007) inngår i satsingen på tidlig innsats og livslang læring. Tidlig innsats innebærer at det etableres en kultur for å gripe inn uansett alder. Dette er spesielt viktig for å hindre at elever og lærlinger faller fra i videregående opplæring. For å kunne sette inn tiltak tidlig må det legges vekt på å kartlegge barn og unge som ikke har tilfredsstillende læringsutvikling på alle nivåer i grunnopplæringen, og det må finnes kompetanse ved skolen for elever som har behov for ekstra hjelp. Det er også viktig at skolen har et godt samarbeid med barnehagen slik at overgangen fra barnehage til skole blir best mulig for barna.

Undersøkelser viser at det har vært en tendens i norsk skole til å «vente og se» i stedet for å gripe inn tidlig i elevenes utvikling og læring. 59 Det ser ut til at det har skjedd en positiv utvikling i de første skoleårene på dette området. PIRLS-undersøkelsen fra 2001 viste at 51 prosent av lærerne på 4. trinn har som en av sine undervisningsstrategier å «vente på elevens modning» hvis eleven henger etter i leseutviklingen. 60 I PIRLS 2006 er andelen lærere som benytter denne strategien, redusert til 25 prosent på 4. trinn. På 5. trinn oppgir imidlertid 42 prosent av lærerne at de fortsatt benytter vente- og-se-strategien. 61 Andelen elever på 4. trinn som har lærere som legger vekt på å bruke ulike tester og prøver for å fange opp elever med problemer, har også økt fra 2001 til 2006.

Kilde: PIRLS 2001 og 2006

For at tidlig innsats skal gi resultater, må elevene som trenger det, få et oppfølgingstilbud av høy kvalitet. Mye tyder på at det mest effektive er å trekke inn spesialkompetanse i form av lærere som har spesielt god innsikt i utviklingen hos barn og unge med forsinket læringsutvikling. For eksempel vil en lærer med erfaring og innsikt i leseprosessen kunne gi bedre tilbud til den enkelte elev og fungere som en veileder for de andre lærerne. Dette gjelder både tidlig i skoleløpet og i den senere skolegangen. Forskning viser at bruk av egne lesespesialister i intensiv leseopplæring for elever som sliter med innlæring av leseferdigheter, gir meget gode resultater. 62 PIRLS-studien avdekker imidlertid at norske elever på 4. trinn i mindre grad har tilgang til spesialistlærere når de har leseproblemer sammenliknet med elever i de andre nordiske landene. Det vil si at disse elevene ikke har tilgang til spesialistkompetanse i lesing i klasserommet, eller i mindre grupper, jf. figur 3.8.

Kilde: PIRLS 2006

Evalueringen av strategiplanen «Gi rom for lesing» viser at det er behov for fortsatt satsing på lesing også etter den første innlæringen av leseferdigheter. 63 Leseopplæringen må foregå systematisk gjennom hele grunnopplæringen. Evalueringen viser at mange skoler mangler både kompetanse på og bevissthet om betydningen av fortsatt arbeid med lesing etter de fire første årene. En klasseromsundersøkelse på ungdomstrinnet gir også indikasjoner på at mange lærere mangler verktøy og kunnskap om hvordan de kan legge til rette for opplæring i lesestrategier og leseforståelse på ungdomstrinnet. 64

Boks 3.7 Læresamtalen – mye mer enn norsk

Det er ikke så lurt med negativ kritikk. Da prøver du kanskje å forandre det du har gjort slik at det blir sånn som andre vil ha det, og da er det liksom ikke ditt eget lenger. Men hvis du får positiv kritikk, da greier du å skrive mye mer. Da jeg var på data og skrev tegneserie i går, da var det vanskelig. Men når vi kom til læresamtalen gav de andre meg mange ideer, så da blir det mye lettere neste gang når jeg skal skrive videre.

Før Vigra skole i Giske la om leseopplæringen for 6 år siden, slet mange elever med norsk og regning. På det meste fikk 22 prosent av elevene spesialundervisning. I dag har skolen få svake lesere, og mange av elevene skårer langt over gjennomsnittet for sitt trinn. Andelen elever som får spesialundervisning er nede i 5,3 prosent. FAU-lederen forteller:

«Jeg har hatt 4 barn gjennom denne skolen, og den har utviklet seg voldsomt fra vi hadde vår første. Den siste rektoren har vært flink til å få fram potensialet i hele kollegiet. De har blitt tryggere, og de jobber bedre sammen. Det er ikke så mye utskifting av personalet på en liten plass som vår. Desto viktigere er det å få fram det beste i hver enkelt og luke bort svake sider. Slik blir det ikke så avgjørende lenger hvilken lærer dattera di får.»

Krumtappen i lese- og skriveopplæringa på Vigra er språkverkstedet, hvor elevene bl.a. lager sine egne bøker. Her veksler elevene mellom å lytte, tale, skrive og lese, og de får oppgaver tilpasset sitt nivå. Metoden brukes hver dag i 1.–4. klasse. I slutten av hver time er klassen samlet til læresamtale hvor den enkelte elev oppsummere det han/hun har lært. Bøker eleven arbeider med i språkverkstedet blir lest opp, og medelevene gir kommentarer og tips til videre arbeid. Sitatet innledningsvis er hentet fra en samtale mellom to gutter på fjerde trinn. Gjennom fire år har de laget mange bøker på språkverkstedet. De har gjort seg flere tanker om hva de lærer i læresamtalen:

• I læresamtalen lærer vi litt om respekt for hverandre. Vi må sitte stille og ha respekt for de som er fremme og snakker om boka si.

• Det er alle som kommer fram og får boka opplest. Det er ikke alle som har skrevet like mye, men det gjør ingenting.

• Vi prøver alltid å si noe positivt til alle. Av og til kan det være vanskelig, men da tenker jeg meg godt om.

• Du kan prøve å gi dem tips – dette var bra, men kanskje du kan gjøre det litt om her.

• Å få positiv kritikk hjelper en hel del, for da får du ideer til å skrive mer.

• Og så er det slik at når andre gir meg positiv kritikk, ja da må jeg gi noe for de andre.

• Det er kjekt når boka er ferdig og vi skal lese opp for hele klassen. Da er vi glade og spente på hva de andre synes. De ferdige bøkene ligger som regel i klasserommet slik at de blir en del av klassebiblioteket.

Språkverkstedet er skolens viktigste arena for tilpassing og differensiering, men skolen bruker også IKT aktivt i undervisningen. Rektor er opptatt av å tenke helhet og bygge på anerkjente metoder:

«Vår lese- og skriveopplæring er bygget opp rundt Arne Tragetons teorier om å skrive seg til lesing, kombinert med språkverksted etter inspirasjon og modell av Jørgen Frost. Men vi har stor glede av å utveksle erfaringer med skoler som har valgt annerledes. Jeg tror ikke du finner svaret i en bestemt metode. Det finnes ulike veier til målet. Men når du har valgt, må du sette deg godt inn i metoden og så gjennomføre opplegget på en skikkelig måte. Før vi la om leseopplæringen, tok 5 av lærerne videreutdanning i lese- og skriveopplæring. Vi har en spesialpedagog på skolen vår, og i dag har alle 16 lærerne fått med seg prinsippene som ligger til grunn for lese- og skriveopplæringen ved Vigra skule.»

3.3 Lærernes utdanning

Læreren må ha god faglig og metodisk kompetanse. God fagbakgrunn er nødvendig for å kunne motivere og formidle kunnskap med tyngde, trygghet og entusiasme. Mange studier viser at høy faglig og pedagogisk kompetanse hos lærerne er en sentral betingelse for elevenes læring. 65 En studie av norske lærere finner også at det er en sammenheng mellom lærernes formelle kompetanse og elevresultater, men at effekten av formalkompetanse er ulik i ulike fag. 66 For matematikk gir økt formalkompetanse bedre faglige prestasjoner, både på nasjonale prøver og avgangsprøver. Det er spesielt en sterk effekt når læreren er lektor, det vil si lærer med faglig fordypning på master- eller hovedfagsnivå. En økning i andelen lektorer på 10 prosentpoeng på en skole hever elevenes prestasjoner på ungdomstrinnet i gjennomsnitt med 0,56 poeng på den nasjonale prøven og med 0,08 karakterpoeng på avgangsprøven. Effekten på resultater i lesing på de nasjonale prøvene, er svært lik det som avdekkes for matematikk. For engelsk skriftlig til avgangsprøven og for de nasjonale prøvene i engelsk lesing finner forskerne derimot ingen signifikant effekt av økt formalkompetanse.

Samtidig viser en del studier at betydningen av lærerens faglige kompetanse avtar når den kommer over et visst nivå, mens det er en mer entydig sammenheng mellom læreres formelle pedagogiske kompetanse og elevenes læringsutbytte. 67

3.3.1 Lærere i grunnskolen

De aller fleste som underviser i grunnskolen har godkjent utdanning. I en undersøkelse av kompetansen i grunnskolen er det omtrent 4 prosent som oppgir at de ikke har noen form for pedagogisk utdanning. 68 Forskrift til opplæringsloven slår fast at alle allmennlærere skal ha formell kompetanse for å bli tilsatt i grunnskolen. Det er ansatt omtrent 64 000 lærere i grunnskolen, og de aller fleste har allmennlærerutdanning.

NOKUTs evaluering av allmennlærerutdaningen pekte på en rekke utfordringer i lærerutdanningen. Siden rapporten ble framlagt har Kunnskapsdepartementet arbeidet med tiltak på bred front for å bedre utdanningen. Det skjer også planmessig arbeid lokalt i alle de berørte fagmiljøene. De nasjonale tiltakene NOKUT foreslo vil bli vurdert i forbindelse med stortingsmeldingen om lærerrollen og lærerutdanning som legges fram ved årsskiftet 2008–2009.

En undersøkelse viser at det i gjennomsnitt er om lag 40 prosent av lærerne som ikke har noen faglig fordypning i fagene de underviser i. 69 Bare om lag en femtedel har fordypning på minst 60 studiepoeng i fagene de underviser i, jf. figur 3.10. En del eldre lærere hadde utdanning som ikke var vekttallsbelagt, noe som kan nyansere bildet. Det er en utfordring for sektoren at den faglige kompetansen som er av betydning for elevenes læring, er svak. 70

For andelen lærere med fordypning i enkeltfagene de faktisk underviser i, er det store forskjeller mellom fagene. Andelen med noen grad av faglig fordypning, det vil si at lærerne har studiepoeng i faget, er størst i norsk. Det har trolig sammenheng med at allmennlærerutdanningen alltid har vektlagt norskfaget. Rundt to av tre lærere som underviser i matematikk, natur- og miljøfag, samfunnsfag og KRL har noe fordypning i faget. I perioden 1999 til 2005 har andelen med noe faglig fordypning i matematikk økt fra 59 til 67 prosent, mens den i natur- og miljøfag økte fra 58 til 65 prosent. Det kan tyde på at satsingen på realfagene de siste årene har gitt seg utslag i mer faglig fordypning blant lærerne i grunnskolen. For de andre fagene er endringene forholdsvis små.

Samtidig er det betydelige forskjeller i graden av faglig fordypning blant de lærerne som har fordypning i enkeltfagene de underviser i. Det er vesentlige forskjeller mellom fagene i hvor mange lærere som har kompetanse i faget tilsvarende 60 studiepoeng eller mer, jf. figur 3.10. Det er flest lærere i norsk, engelsk og samfunnsfag som har fordypning på minst 60 studiepoeng i faget sitt, mens det er færrest lærere i matematikk som har fordypning på minst 60 studiepoeng. Det er en særlig utfordring at det er færrest lærere med stor grad av fordypning i matematikk, der høy kompetanse betyr mest for elevenes utbytte av opplæringen.

Kilde: Lagerstrøm 2007

Det er videre betydelige forskjeller i læreres faglige fordypning mellom de ulike trinnene i grunnskolen. Den faglige fordypningen er klart størst blant lærere på ungdomstrinnet både i omfang og grad av fordypning. De aller fleste av lærerne som underviser på ungdomstrinnet, har noe faglig fordypning.

Det er få internasjonale studier som sammenligner læreres kompetansenivå. TIMSS 2003 viser hvor stor andel lærere som har fordyping i matematikk og naturfag. Andelen norske lærere på 8. trinn med fordyping i matematikk og naturfag ligger langt under det internasjonale gjennomsnittet. Enda svakere er tallene for kompetanse i fagdidaktikk i matematikk og naturfag. 71 Dette understreker hvilken utfordring sektoren har med å styrke lærernes faglige kompetanse. Norge deltar i den internasjonale undersøkelsen TALIS, som skal se nærmere på sammensetningen av lærernes kompetanse i ulike land. Resultatene av undersøkelsen vil være klare i 2009.

3.3.2 Lærere i videregående opplæring

Som i grunnskolen har det store flertallet av lærerne i videregående opplæring godkjent formell pedagogisk kompetanse. På studieforberedende utdanningsprogrammer har omtrent 4 prosent av lærerne ikke godkjent formell pedagogisk kompetanse, mens dette gjelder for 9 prosent av lærerne på yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Samtidig er det vesentlige forskjeller i faglig fordypning blant lærerne i videregående opplæring. En undersøkelse av kompetansen i videregående opplæring viser at norsklærere har størst faglig fordypning, jf. figur 3.11. 72 I matematikk er det derimot bare 8 prosent som har mastergrad eller hovedfag. Dette må sees i sammenheng med at matematikk er et lite fag på hovedfagsnivå. En god del av lærerne har mastergrad eller hovedfag i ett av de andre realfagene, og har dermed gjerne mye matematikk i fagkretsen. Generelt sett har lærere som underviser i naturfag, sterkest utdanningsbakgrunn i biologi. Om lag en tredjedel har mastergrad eller hovedfag i biologi. Det er lærere som underviser i samfunnsfagene som har svakest utdanningsbakgrunn blant alle lærerne i videregående opplæring. Av lærere som underviser i samfunnsfag, er det flest med mastergrad eller hovedfag i historie.

Kilde: Turmo og Aamodt 2007

Lærere som underviser i fellesfag på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, har gjennomgående lavere utdanning i undervisningsfagene enn lærerne som underviser på de studieforberedende utdanningsprogrammene, jf. figur 3.12.

Kilde: Turmo og Aamodt 2007

3.4 Systematisk kompetanseutvikling

Lærernes faglige og pedagogiske kompetanse er avgjørende for elevenes læring. Det er derfor viktig at lærerne har tilgang til relevant etter- og videreutdanning. Lærerne trenger utviklingsmuligheter i yrket og oppdatering av kompetansen for å møte nye utfordringer og krav. Det er skoleeierne som har hovedansvaret for at lærere får den kompetanseutviklingen de trenger. I forbindelse med innføring av Kunnskapsløftet har imidlertid staten bidratt med midler til å styrke lærernes kompetanse. Midlene har i stor grad blitt brukt til etterutdanning som ikke gir formell kompetanse.

3.4.1 Etter- og videreutdanning

Lærere er blant gruppen arbeidstakere som rapporterer om størst behov for faglig oppdatering. 73 Det er derfor nødvendig at tilgangen til etter- og videreutdanning er god nok. Forskning viser at etter- og videreutdanning gir best effekt dersom det er samsvar mellom utviklingsbehovene ved skolene og den kompetanseutviklingen lærerne deltar i. 74 Undersøkelsen av lærernes kompetanseutvikling fra 2003 tyder på at videreutdanning, som gir formell kompetanse, i større grad fører til endringer i undervisningen enn kortvarig etterutdanning. 75 Evalueringen av Reform 97 konkluderer med at kurstilbud til enkeltlærere i liten grad gir gode betingelser for endringer av praksis. Mange av lærerne husket ikke at de hadde deltatt på kurs, og evalueringen kan tyde på at satsingen satte få varige spor. 76 Systematisk etter- og videreutdanning fungerer best når lærerne samtidig deler og utvikler kunnskap i et profesjonsfellesskap på skolen. Det finnes indikasjoner på at denne koblingen mellom kompetanseutvikling og skolens utvikling har vært for svak i norske skoler. 77

Det kan se ut til at norske lærere deltar noe mindre i etter- og videreutdanning i sentrale fag enn lærere i andre land. Tall fra TIMSS 2003 viser at norske lærere som underviser i matematikk og naturfag på 4. og 8. trinn, deltar mindre i relevant etter- og videreutdanning enn lærere i andre land, jf. figur 3.13. 78

Kilde: Grønmo mfl. 2004

«Kompetanse for utvikling – strategi for kompetanseutvikling 2005–2008» ble igangsatt som en del av innføringen av Kunnskapsløftet. Gjennom strategien har staten bidratt med over 1,4 mrd. kroner i økte ressurser til skoleeierne i perioden. Medregnet kommunenes bidrag har strategien bidratt til i underkant av 3 mrd. kroner til kompetanseheving. Strategien har et langsiktig perspektiv der målet er å skape gode organisatoriske rammer for kompetanseutvikling utover reformperioden. Strategien gir i hovedsak overordnede føringer og forutsetter at viktige beslutninger om mål og virkemidler tas av aktørene som skal iverksette strategien lokalt. Strategidokumentet, som er utarbeidet av Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS), arbeidstakerorganisasjonene og nasjonale utdanningsmyndigheter, forplikter partene i større grad enn ved tidligere satsinger.

Størstedelen av midlene til kompetanseutvikling, rundt 80 prosent, har blitt brukt til etterutdanning av lærere. 79 Deltakelsen i kurs og annen etterutdanning var fallende fram til 2005, og litt økende i strategiperioden 2005–2008. Nedgangen i kursvirksomhet var en trend som gjaldt hele arbeidslivet, både privat og offentlig sektor. I resten av arbeidslivet flatet trenden ut i 2005, mens lærere deltar noe mer etter 2005. Evalueringen av strategien viser at lærerne har noe ulikt syn på i hvilken grad det har blitt mer kompetanseutvikling ved deres skole. 80 Blant annet etterlyser flere lærere mer omfattende tilbud, gjerne faglige videreutdanningstilbud. Slike tilbud ser ut til å ha blitt nedprioritert i strategiperioden, noe som kan henge sammen med at dette er ressurskrevende tiltak, og at man ved innføring av reformen skulle nå mange lærere samtidig. Det har vært øremerkete midler til videreutdanning i fremmedspråk og naturfag, noe som har gitt en økning av antall lærere som gjennomfører videreutdanning i disse to fagene. Rapportene peker imidlertid på at det er utfordringer med å gjennomføre videreutdanning i tillegg til arbeid. Deltakelsen i videreutdanning har variert mellom 15 prosent av lærerne i 2003 og 13 prosent i 2008. Tallene fra 2007 er noe usikre, og det er derfor ikke mulig å konkludere med at trenden er nedadgående. For arbeidslivet som helhet ligger deltakelsen i videreutdanning stabilt på 6–7 prosent.

Kilde: Hagen mfl. 2008

Evalueringen finner også en tendens til at kompetanseutviklingen i en del skoler har blitt mer konsentrert til prioriterte områder. Hvilke temaer som blir prioritert, bunner imidlertid ikke alltid i en felles forståelse av hvilke behov skolen har. Temaene kan være resultat av prioriteringer fra skoleeiers side, tilfeldige initiativer fra skolen eller av hvilke tilbud som er tilgjengelige. Effekten av kompetanseutviklingstiltakene er vanskelig å måle. Evalueringen viser imidlertid at det finnes mange eksempler på at enkeltlærere har endret praksis, og at det har funnet sted mer kollektive praksisendringer som følge av kompetanseutvikling. Mange lærere rapporterte at de fikk et bedre fundament for faglige og pedagogiske valg. Det finnes også eksempler på skoler som har innført ny praksis i kollegiet, for eksempel ny leseopplæring eller bruk av IKT i undervisningen. Når endringer ikke skjer, er det særlig mangel på langsiktighet og konsistens i valg av tilbud og mangel på oppfølging som blir oppgitt som årsakene. Dersom behovet for kompetanseutvikling ikke er ordentlig behandlet, eller dersom prioriteringene skifter fra år til år, er det lite sannsynlig at kompetanseutviklingen fører til positiv endring. Det samme gjelder dersom skolene ikke setter av tid til å planlegge og gjennomføre endringer. 81

Boks 3.8 God praksis i gammelt skolebygg

Det sies at det tar 10 år å endre en skole. Vi er et bevis på at du kan forbedre elevenes resultater mye på 3–4 år hvis du jobber systematisk. Men du må ha et godt opplegg i bunnen og involvere personalet skikkelig. Lærerne våre jobber helt annerledes i dag enn bare for noen år siden. Likevel har ingen sluttet. Det er fullt mulig å ta folk på alvor og samtidig være en tydelig leder.

Nylund skole i Stavanger har ingen spesielle fortrinn. Skolebygget fra 1917 har lange korridorer og klasserom på rekke og rad. De har stort mangfold i elevgruppen med 22 prosent minoritetsspråklige elever fra ulike nasjoner. I 2002 bestemte ledelsen seg for å legge om opplæringen i norsk for å treffe hver elev bedre. De nye arbeidsmetodene er gradvis tatt i bruk også i de andre basisfagene. Skal man dømme ut fra resultatene, har arbeidet båret frukter. I 2001 var det 8 prosent av elevene som nådde høyeste nivå på lesetestene. I 2007 var andelen steget til ca. 50 prosent. Nylund har i dag resultater høyt over gjennomsnittet både i lesing, regning og engelsk, til tross for at skolen ligger i en bydel som tradisjonelt har vært belastet med en del sosiale problemer.

Den australske modellen Early Years Literacy Program ligger til grunn for skolens opplæring i norsk, engelsk og matematikk. Klasserommet er bygd om slik at elevene jobber i små grupper og får opplæring og veiledning som er tilpasset det nivået de er på akkurat nå. Den lærerstyrte stasjonen er nøkkelen i opplegget. Her foregår all læring av nytt stoff. På de andre stasjonene jobber elevene selvstendig eller de får hjelp av hverandre. Her gis kun oppgaver elevene mestrer på egen hånd, typisk stoff hvor eleven trenger ytterligere trening og automatisering. Etter 10 minutter bytter elevene på første trinn til en ny stasjon:

«Vi bytter såpass ofte fordi det erfaringsmessig er så lenge de minste klarer å holde konsentrasjonen. Tiden på hver stasjon øker etter hvert som elevene blir eldre. I utgangspunktet er mange litt skeptiske til at det blir mye uro og tidsbruk ved skifte av stasjon. De som besøker oss gir ikke uttrykk for det. Tvert imot trekker de ofte fram struktur og konsentrert arbeid som et kjennetegn ved våre klasserom. Men det er ikke ombygging av klasserommet som er poenget. Det er helheten. Å jobbe med alle delene av programmet.»

Skolen opplever også stor interesse og mange besøk fra andre skoler og kommuner. Ledelsen er opptatt av å formidle helhetstekningen i skolens arbeid. Ombygging av klasserommene, foreldreinvolvering, opplæring av lærerne og spesialpedagogikken er alle viktige elementer som skolen har jobbet systematisk med over tid:

«Vi terper og terper på at systematikk og lederforankring er nøkkelen. Det finnes ingen enkle løsninger. Vi har tatt tak i alle de fire elementene og gjort det til vårt eget. Hvis du bare starter med stasjonsundervisning uten skolerte lærere, uten å involvere foreldrene og uten å ha den spesialpedagogiske delen på plass, blir det bare tull.»

3.4.2 Læring i det daglige

Læring i det daglige handler om å få tilbakemeldinger fra kolleger og ledere og å bli utfordret og støttet i arbeidsutførelsen. Det forutsetter stor åpenhet og tillit mellom kolleger og mellom lærer og ledere. Undersøkelser viser at lærere som får hyppige tilbakemeldinger, oppnår bedre resultater med elevenes læring. 82 Lærere ved skoler som i stor grad benytter kollektive arbeidsformer, har mulighet til å samarbeide om undervisningen og dele og reflektere over egen praksis. 83 Lærerne ved disse skolene rapporterer selv om en større grad av variasjon i arbeidsmåter, bedre tilpasset opplæring, større bevissthet om læringsmålene og større bevissthet om læringsmiljøets betydning. Kunnskapsløftet innebærer flere endringer som krever mer arbeid i fellesskap, for eksempel lokalt arbeid med læreplanene og innarbeiding av de grunnleggende ferdighetene på tvers av fag.

Tidligere undersøkelser har vist at mulighetene til å lære i det daglige ikke alltid er godt nok utnyttet. 84 Det ser imidlertid ut til at det har skjedd en positiv utvikling de siste årene. Andelen lærere som oppgir at de opplever svært gode eller nokså gode muligheter til læring i det daglige arbeidet, har økt de siste årene. Evalueringen av strategi for kompetanseutvikling viser at mange skoleeiere, skoleledere og lærere er opptatt av å styrke den kollektive læringskulturen i skolen.

Et profesjonsfellesskap er avgjørende for å utvikle og forvalte lærernes kompetanse og kunnskapsressurser. Dette kan for eksempel være rutiner for elevvurdering og samarbeid med hjemmene, som er felles for en gruppe av lærere eller for hele skolen. I et velfungerende profesjonsfellesskap utveksler lærerne erfaringer og deler gode undervisningsopplegg. Dette kan gi tidsbesparelse for den enkelte lærer, god utnyttelse av spisskompetanse på skolen og effektiv utnyttelse av skolens samlede lærerkrefter, og dermed mer tid til undervisning og forberedelser. Tilgang til et slikt profesjonelt fellesskap er spesielt viktig for nyutdannede lærere. Evalueringen av allmennlærerutdanningen har vist at utdanningene er relativt svake på utvikling av profesjonskunnskap. Nyutdannede lærere har dermed ofte for dårlig forståelse av hvordan de skal håndtere den praktiske delen av læreryrket. Evaluering av programmet for veiledning av nyutdannede lærere viser at de som har deltatt i programmet, er mer positive til sin egen utdanning, og at programmet bidrar til en lettere overgang til yrket. 85 Undersøkelser viser imidlertid at nyutdannede allmennlærere får mindre veiledning og systematisk oppfølging i ny jobb enn andre yrkesgrupper. 86 Det er arbeidsgivers ansvar å sørge for at nytilsatte blir fulgt opp på en god måte.

3.4.3 Kunnskap om hva som virker best

Dersom opplæringen skal gi gode resultater for elevene, må den pedagogiske praksisen være i tråd med kunnskap og forskning om hva som har god sannsynlighet for å gi resultater. Kunnskapsbasert praksis skjer gjerne i møte mellom forskning, lærernes faglige erfaringer og ferdigheter og elevenes forutsetninger, kunnskap og medvirkning.

En forutsetning for kunnskapsbasert undervisningspraksis er god tilgang til forskning om hva som virker og ikke virker. Det har vært satset lite på denne typen forskning i Norge, og eksisterende forskning blir i liten grad analysert, sammenstilt og formidlet på måter som motiverer lærere til å ta kunnskapen i bruk i sin egen praksis. En undersøkelse fra Gallup viser også at de fleste lærerne mener at man kan være en god lærer uten å følge med på forskningen innenfor ens eget undervisningsemne, eller uten å nyttiggjøre seg resultater fra pedagogisk forskning. De fleste lærerne mener dessuten at vitenskap og forskning kan være for abstrakt til å passe inn i skolens arbeidsmetoder, og at pedagogisk forskning for sjelden behandler spørsmål som er viktige for lærernes daglige virke. 87

Lærernes tilgang til forskningsbaserte verktøy og arbeidsformer er også dårlig. En studie av profesjonsutøvere som sykepleiere, lærere, revisorer og dataingeniører viser at lærere i mindre grad enn andre profesjonsutøvere har tilgang til kunnskapsressurser som er utviklet spesielt for å hjelpe dem i jobben. Selv om de ofte står overfor svært komplekse problemstillinger i det daglige, har lærerne få ressurser eller verktøy å støtte seg på. 88 Lærernes egen læring er først og fremst basert på personlige erfaringer, arbeid med skolefaget og erfaringsutveksling med kolleger på arbeidsplassen. 89

En svensk undersøkelse peker på at konsekvensene av at lærere i liten grad bruker forskningsbasert kunnskap, er at metoder og arbeidsmåter som kan bidra til framgang og bedre læring for elevene, for sjelden blir fanget opp og tatt i bruk i utøvelsen av læreryrket. 90 Kunnskapsbasert undervisningspraksis er imidlertid ikke den enkelte lærers ansvar alene. Et kjennetegn ved gode skoler er at ledelsen aktivt trekker inn relevant forskning i diskusjoner med lærerne, slik at metoder og arbeidsformer i skolen er kunnskapsbaserte. 91

Direkte kontakt og tette relasjoner mellom skoler og forskere og andre kunnskapsmiljøer bidrar til at forskningsbasert kunnskap spres og blir tatt raskere i bruk. Det er flere indikasjoner på at det er betydelige muligheter for bedre samarbeid mellom fagmiljøene og sektoren. Mange samarbeider om enkelttiltak som for eksempel kurs, praksisopplæring og utviklingsprosjekter i forskjellige fag. Det er imidlertid en utfordring at samarbeidet ofte skjer mellom enkeltpersoner, og at kunnskapen som erverves gjennom samarbeidet, i liten grad kommer hele skolen til gode. Det er derfor viktig at skoleeier systematiserer og koordinerer denne typen samarbeid, og utvikler strategier for hvordan kunnskapen skal komme flere til gode. Evalueringen av strategi for kompetanseutvikling viser imidlertid at det på grunnskolens område har skjedd en positiv endring i samarbeidet mellom skoler og skoleeiere på den ene siden og kompetansemiljøer på den annen. Samarbeidet har blitt tettere, mer omfattende og oppleves som mer lærerikt for begge parter.

3.5 Ledelse i et skolefellesskap

Læreren står ikke alene i sitt arbeid, men er del av et skolefellesskap ledet av rektor. Utfordringene i skolen kan ikke møtes av dyktige enkeltpersoner alene. Det kreves felles innsats fra hele skolen forankret i skolens ledelse for å lykkes. Det er godt dokumentert at velfungerende organisasjoner oppnår bedre resultater i arbeidet med elevene. 92 En OECD-studie slår også fast at skoleledelsen har vesentlig innvirkning på læring og læringsmiljø. 93 Rektor og den øvrige ledelsen har betydning for elevenes læringsutbytte og trivsel på flere måter. Først og fremst ved å ha ansvar for å sette felles mål og inspirere til felles innsats for å nå målene og vurdere om målene er nådd. Skoleledelsen må også prioritere tilgjengelige ressurser på best mulig måte. 94

3.5.1 Skolelederens rolle

Forventningene til norske skoleledere er høye, og rektorene har fått mer omfattende oppgaver og ansvar de siste årene. Dette er en internasjonal trend. Desentralisering, ansvarliggjøring for elevresultater, iverksetting av nye reformer og nye tilnærminger til læring har bidratt til at rektorjobben nå er mer krevende og komplisert enn tidligere. 95

I Norge, og i Norden for øvrig, har vi, sammenlignet med andre land, få nasjonale krav i forbindelse med ansettelse i rektorstillingene. Rektors rolle er imidlertid regulert i opplæringsloven § 9–1. Loven slår fast at hver skole skal ha en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse representert ved en rektor. Rektorene er pliktige til å holde seg fortrolig med den daglige skolevirksomheten og arbeide for å videreutvikle denne. Den som skal tilsettes som rektor, må etter loven ha pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper.

Med bedre tilgang på informasjon om skolens faglige resultater har forventningene om at lederen tar beslutninger som samlet sett gir elevene god opplæring økt. Samtidig har de ansatte medbestemmelse og mulighet til å anvende sin kompetanse til å utforme gode undervisningsopplegg og løsninger innenfor de rammer som ledelsen setter. Å finne den rette balansen mellom faglig frihet og felles retning er en utfordring i de fleste kunnskapsorganisasjoner, men det er ekstra krevende på skoler der det har vært svake tradisjoner for ledelse. Endring av lederrollen i skolen krever at rektor har kompetanse og vilje til å lede, men også at det skapes aksept blant de ansatte for at det utøves lederskap.

Skolelederne må svare for sin skoles resultater og utvikling til skoleeier, foreldre, folkevalgte og lokalsamfunnet for øvrig. Med overgang til to-nivå-organisering i mange kommuner har skolens ledelse også fått nye administrative og strategiske oppgaver som skoleeier tidligere hadde hovedansvaret for. Anvendelse av brukerundersøkelser og forventninger om samarbeid med barnehager og mottakende skoler for å sikre bedre helhet og sammenheng i opplæringsløpet bidrar også til å åpne skolen mer mot omverdenen.

Totalt sett baner disse endringene vei for en ny skolelederrolle. For å lykkes i jobben må lederne ha analytisk og pedagogisk kompetanse, evne til å håndtere motsetninger og interessekonflikter og evne til å kommunisere godt med ulike aktører både internt og eksternt. Både formell lederkompetanse og praktisk støtte og tilbakemelding fra skoleeier og fra nasjonalt nivå er viktig.

Boks 3.9 Vi forventer mye av alle på Vigra skule

Du må vite hva du gjør og jobbe systematisk, men mye ligger i grunnholdningen. Å erkjenne at det alltid er vi som må endre praksis hvis elevenes resultater ikke er gode nok. At vi griper inn når en elev stagnerer i et fag. At vi finner elevens mestringsområder og spør oss selv hva vi kan gjøre annerledes for å komme videre. Å huske hvem vi er her for. Det er kanskje det viktigste.

Siden omleggingen av leseopplæringen for seks år siden har Vigra skole oppnådd klare forbedringer av elevenes resultater i basisfagene. Skolen har i dag mange sterke lesere og få elever under kritisk grense. Skolens vurderingsskjemaer viser ikke bare utviklingen for eleven. Det er også dokumentert hva skolen har gjort for å tilpasse undervisningen til den enkelte elev, for eksempel hvilke metoder som er benyttet i undervisningen og hvilken ekstra støtte som er gitt eleven i form av lesekurs eller liknende. Det gir lærerne et godt grunnlag for dialogen med hjemmene og for å velge tiltak som vil kunne fungere godt for den aktuelle eleven. Skolens ledelse er opptatt av at kartleggingene ikke betraktes som den enkelte lærers «eiendom». Her forklarer rektor hvordan skolen bruker kartleggingene innad i kollegiet for å forbedre opplæringen og styre ressursbruken bedre:

«Det er en lederoppgave å sørge for at vi følger opp elevenes fremgang, og at vi kan snu kursen og omprioritere ressursene ved behov. Kartlegging er et verktøy for å kvalitetssikre undervisningen for det enkelte trinn og barn. Hvis vi f.eks. ser at mellomtrinnet sliter i norsk – kanskje trenger de oppfølging av en annen pedagog i en periode, eller en skole­assistent kan følge opp ei gruppe elever i arbeidstimene eller studietid? Eller vi kan tilby lesekurs eller matematikkurs i 6–8 uker. Vi kan også sette på en lærer med spisskompetanse fra høsten for å gi ekstra støtte til ei elevgruppe som sliter faglig eller sosialt.»

Kartlegging og oppfølging av elever handler ikke bare om teknikk og verktøy. Skolen har jobbet mye med å utvikle en kultur der det er lov til å stille dumme spørsmål og der det å be om hjelp er en styrke:

«Det har blitt trygt og greit å snakke om manglende framgang, og diskutere tiltak for å hjelpe elevene. Dette er ingen selvfølge. Denne tryggheten er kommet gradvis. En lærer som sliter, skal ikke gjøre det alene på vår skole. Og når vi lykkes, feirer vi sammen. Og det er mange som hjelper oss. Vi har hele lokalsamfunnet i ryggen. Det kjennes bra.»

Vigra er en liten skole på en liten plass. Da er forholdet til bygda viktig. Men foreldreutvalget på skolen skiller seg også ut som spesielt aktive. Deres hovedoppgaver er ikke spesielt knyttet til dugnader og sosiale arrangementer. I følge FAU-leder er det både krevende og interessant å være med i FAU:

«Foreldremøtene hos oss er foreldrestyrt. Vi kaller inn til møte i samarbeid med kontaktlærer. Ofte har vi gruppearbeid om problemstillinger foreldrene er opptatt av. For å få til en slik møteform må vi naturligvis begrense den muntlige orienteringen fra lærer litt. Det tar vi skriftlig og leser hjemme. Ca 25 % av foreldregruppa hos oss har ikke aktiv e-post adresse. Det betyr mest sannsynlig at de heller ikke er helt oppdatert på data og internett. For at de skal få innblikk i «skolens dataverden» har vi brukt foreldremøte til å demonstrere utstyret som brukes og hva våre håpefulle lærer ved bruk av data. Skolen tar alltid ting opp med oss. Da vet de at de har oss i ryggen når de skal gjennomføre viktige endringer. Jeg synes vi har fått lov til å bidra mye til skolens utvikling. Vi er mest opptatt av ungenes læring og miljøet på skolen. Og selvsagt hvordan foreldrene kan bidra. Det sist året har vi bidratt til å snu den «politiske vinden» slik at det ble bevilget penger til å fornye lærernes arbeidsplasser. Vi har også evaluert forsøk med fleksibel høst- og vinterferie, gjennomført kurskveld for å lære om problemet med mobbing på sms og msn, og mange andre store og små ting. Fra å være en vanlig «skravleforening», har FAU blitt et viktig rådsorgan. Vår stemme blir lyttet til både på skolen, i lokalsamfunnet og på kommunehuset.»

3.5.2 Ledelse av skolens praksis

Ledelse av det pedagogiske arbeidet

Skoler som har spesielt gode resultater, kjennetegnes av en felles skolekultur der lærerne og ledelsen jobber mot felles mål, og der de grunnleggende verdiene kan gjenfinnes i det praktiske arbeidet med elevene. For å kunne lede skolen i riktig retning må rektor ha innsikt i det faglige og pedagogiske arbeidet. Rektor må kjenne til pedagogiske metoder og hva som kjennetegner effektiv undervisning av ulike elevgrupper, ha kunnskap om læreplanarbeid og elevvurdering og evne til å etablere og følge opp regler for orden og oppførsel. 96

Skolen har lite tradisjon for at ledelsen påvirker lærernes arbeid direkte. I mange skoler råder det en stilltiende enighet om at ledelsen ikke skal blande seg for mye inn i det lærerne driver med. Ofte opplever lærerne at lederne ikke er opptatt av hva de gjør og om de er gode nok, og lærere med lav kvalitet på undervisningen blir sjelden gitt nødvendig oppfølging. 97 Det synes også å være uvanlig at rektor eller andre erfarne lærere gjennomfører klasseromsobservasjon, eller gir lærere forslag om hvordan de kan forbedre sin undervisning.

Forskning viser at ledelsens kobling til lærernes arbeid og den pedagogiske praksisen varierer. Det finnes indikasjoner på at mer vekt på læringsresultater gir rektorene større legitimitet til å gripe inn i lærernes arbeid. 98 Den norske bakgrunnsrapporten til OECD-prosjektet påpeker også at de fleste skoleledere uttrykker et ønske om å prioritere pedagogisk ledelse, men at denne delen av lederoppgaven ofte taper i konkurransen med de administrative oppgavene. 99 Noen skoler forsøker å løse dette ved å dele ansvaret mellom flere mellomledere. I noen videregående skoler er for eksempel den pedagogiske ledelsen delegert til et team med mellomledere. 100

Norske skoleledere ser ikke ut til å utnytte de mulighetene som ligger i innføring av digitale arbeidsformer i skolen. Innføring av IKT-baserte læringsplattformer gir rektorene større muligheter for faglig ledelse ettersom både lærernes og elevenes arbeid og organisering av undervisningen blir mer tilgjengelig for vurdering og innsyn. Så langt ser det ut til at skolelederne i liten grad utnytter denne muligheten. 101

Vurdering av skolens praksis og resultater

Mange lærere og skoleledere er positive til den økte handlefriheten skolene har fått i kombinasjon med økte krav til kvalitetsvurdering. 102 Målinger av elevenes læringsutbytte, trivsel og motivasjon kan bidra til tettere koblinger mellom ledelsen og den pedagogiske praksisen ved at lederne får informasjon de kan bruke til å diskutere undervisningsformer, metoder og resultater med lærerne. Forskning på systemer for kvalitetsvurdering viser at dersom systemene skal føre til framgang for elevene, må skolen ha kapasitet til å gjennomføre organisatoriske prosesser. 103

Skolelederundersøkelsen fra 2005 viser at om lag halvparten av rektorene mente at statistikken slik den ble presentert på Skoleporten, er for vanskelig å tolke. 104 Dette kan ha sammenheng med at undersøkelsen er gjennomført kort tid etter innføringen av nasjonalt system for kvalitetsvurdering, og at det tar tid å bygge opp kunnskap og gode rutiner for bruk av resultatdata. Det ser også ut til å være stor variasjon i skolenes evne til å forstå hvordan de skal integrere informasjon fra blant annet nasjonale prøver og Elevundersøkelsen i sitt eget utviklingsarbeid. 105 Det finnes mange eksempler på at resultater fra Elevundersøkelsen verken diskuteres lærerne imellom eller fører til oppfølging eller endringer i opplæringen. 106 Lærerne oppgir mangel på tid og manglende pålegg og prioriteringer fra ledelsen som årsak til dette.

En undersøkelse av skoler på barnetrinnet som fikk svake resultater på nasjonale prøver, viser at det er forskjell på skolenes håndtering av svake resultater. 107 Det er stor forskjell på om ledere og lærere stiller spørsmål ved sin egen praksis når de mottar svake resultater, eller om ansvaret for resultatene tilskrives forhold skolen ikke kan gjøre noe med, som elevenes hjemmebakgrunn. Dersom lederne og lærerne ikke anerkjenner at skolene kan utgjøre en forskjell for elevenes læring, er det også liten sannsynlighet for at kunnskap om elevenes prestasjoner vil føre til endring i undervisningen. Undersøkelsen viser eksempler på at skoler med svake resultater har gransket sammenhengen mellom undervisningspraksis og resultater, tatt et kollektivt ansvar for å forbedre undervisningen og forbedret sine resultater.

Systematisk gjennomføring av tiltak

For å skape gode resultater kreves systematisk arbeid over tid og forankring i skolens ledelse og planer. Forskning tyder på at kvaliteten på arbeidet med å gjennomføre et tiltak i den enkelte skole og i det enkelte klasserom er langt mer avgjørende for resultatet enn den pedagogiske ideen. 108 Evalueringen av tidligere reformer og satsinger i norsk utdanning gir klare indikasjoner på at det må arbeides mer systematisk med implementering av endringer for å forbedre læringsresultatene på hele skolen. 109 Dette innebærer blant annet at skolen kritisk vurderer hvilke satsinger som har gitt gode resultater og som bør videreføres, og hvilke prosjekter som bør avsluttes. For at endringene skal bli varige, må ledelsen legge til rette for og skape rutiner som gjør at prosjekter gradvis blir etablert som den vanlige arbeidsmåten i skolen. En slik institusjonalisering innebærer også en systematikk som sikrer at nye medarbeidere får opplæring og innføring i skolens arbeidsformer.

Kvalitetsutvikling ved skoler krever at alle deltar og trekker i samme retning. Det er avgjørende å sikre bred tilslutning fra lærerne ved den enkelte skole, noe som innebærer at de blir involvert og har eierskap til endringer som skal gjøres. Det finnes flere eksempler på at prosjekter som er avgrenset og utelukkende drevet av ildsjeler, har begrenset effekt for eksempel i arbeidet med å forebygge atferdsproblemer 110 og i arbeidet med å sikre pedagogisk bruk av IKT 111 .

3.5.3 Prioritering av ressurser

Utvikling og bruk av lærernes kompetanse

Skoleledere må være i stand til å disponere ressurser slik at best mulig resultater oppnås for elevene. Lærerne er skolens viktigste ressurs, og det er derfor avgjørende at skoleledelsen har et bevisst forhold til utvikling av lærernes kompetanse, utnyttelse av den samlede kompetansen på skolen og bruk av lærernes tid.

NIFU STEP har kartlagt i hvilken grad kompetanseheving er en del av skolens kultur, og om rektor tar et klart lederansvar for lærernes kompetanseheving i videregående opplæring. 112 Tre av fire lærere svarer at de sjelden eller aldri diskuterer kompetanseheving med rektor individuelt eller på møter, eller at det lages kompetanseplaner ved skolen. Rektorene synes imidlertid å ha et noe mer positivt syn på dette. Om lag halvparten av rektorene legger, etter sitt eget utsagn, veldig ofte til rette for at lærerne skal gå på kurs eller seminar. NIFU STEPs undersøkelse har ikke kartlagt om lærerne diskuterer kompetanseheving med andre ledere enn rektor.

Dersom samarbeid og felles utvikling i lærerkollegiet skal få effekt for opplæringen i klasserommene, må fellestiden benyttes til å diskutere og utvikle profesjonskunnskap som er nyttig for lærernes arbeid og som kan redusere tiden læreren bruker til individuell forberedelse og etterarbeid. Undersøkelser tyder på at samarbeid i mange skoler i dag ofte handler om å planlegge året heller enn å drøfte hvordan opplæringen kan forbedres mer direkte. 113 En kvalitativ studie av lærere på ungdomstrinnet gir en indikasjon på at det er relativt uvanlig at lærere sitter sammen og drøfter faglige begrunnelser for hvordan de kan løse konkrete utfordringer i klasserommet. 114

Forvaltning av økonomiske ressurser.

Forvaltning av økonomiske ressurser er en viktig del av skolelederjobben. Dersom skolen for eksempel har mål om bedre leseopplæring tidlig i opplæringsløpet, må det avsettes større ressurser til opplæring på de tidlige trinnene. Størstedelen av budsjettet ved en skole er bundet opp i lønninger til personalet, og mange ledere opplever at de har lite økonomisk handlingsrom.

Til tross for at norske skoler har god ressurstilgang i et internasjonalt perspektiv, rapporterer mange skoleledere om en opplevd knapphet. Omtrent 40 prosent av skolelederne oppgir at de ofte eller av og til har rapportert til kommunen om for få lærerressurser til å gi et pedagogisk forsvarlig og tilpasset opplæringstilbud, og at det er mangelfullt utstyr og materiell til undervisningsformål. 115

Skoleledere er avhengig av dialog med og oppfølging fra skoleeierne. Tilbakemeldinger må gå begge veier. Den enkelte skole må ha et bevisst forhold til å skape et best mulig læringsresultat og læringsmiljø innenfor de rammefaktorer skolen rår over, noe som både krever et godt lederskap ved skolen og god dialog og tilbakemelding mellom skoleledelsen og lærerne. Det vil imidlertid også kunne oppstå situasjoner der skolen ikke vil ha mulighet til eller vil ha vanskeligheter med å oppfylle fastsatte krav innenfor de eksisterende rammefaktorene. Forholdene må legges til rette for god kommunikasjon mellom den enkelte skole og kommunenivået slik at situasjonen kan avklares og eventuelle tiltak iverksettes. Dette fordrer godt lederskap på kommunenivået basert på skolefaglig innsikt. For å kunne videreutvikle en skolepolitikk som er treffsikker, er også staten avhengig av gode tilbakemeldinger fra skoleeierne.

3.5.4 Skoleledernes kompetanse

Rektorer med omfattende lederutdanning synes å være tryggere og mer tilfredse i jobben enn andre. De benytter seg også mer av tilgjengelig faglitteratur og deltakelse i etterutdanning enn rektorer med mindre eller ingen formell lederutdanning. 116

Fram til 2004 var det et lovkrav om at rektor skulle ha kompetanse til å undervise i de skoletrinnene hun eller han var rektor for. Rektor måtte ha minst tre års arbeidserfaring fra skolesektoren. Det foreligger ikke opplysninger etter lovendringen om hvor mange rektorer som ikke har kompetanse til å undervise.

Rektorene har som gruppe inntil nylig ikke hatt omfattende formell lederkompetanse. Skolelederundersøkelsen fra 2005 viser at 18,5 prosent av respondentene i undersøkelsen har minst 60 studiepoeng i administrasjon og ledelse, og 23,5 prosent har mellom 30 og 59 studiepoeng. Nesten 40 prosent har ingen lederutdanning. 117 Det er grunn til å anta at satsningen på skoleledelse i strategi for kompetanseutvikling har bidratt til at flere har fått formell lederkompetanse.

Utdanning i skoleledelse er et relativt nytt fenomen i Norge. Tidligere har skoleledere deltatt på praksisnære kurs eller fått kompetanseutvikling i forbindelse med statlige satsinger på helhetlig kvalitetsutvikling, uten at dette har vært formelt kompetansegivende. I 2003 kom det tilbud om to mastergrader i utdanningsledelse, og i 2004 var det ti masterprogrammer. Tilbudet i dag er i hovedsak modulbaserte kurspakker som inngår i en mastergrad. Overgangen til mastergrader har sammenheng med omleggingen i Kvalitetsreformen til ny gradsstruktur i det høyere utdanningssystemet. Det er mye som tyder på at en del av programmene i dag har en løsere kobling til praksis enn tidligere. Finsk skolelederutdanning er i motsetning til de norske tettere koblet til samarbeidende skoler, der deler av utdanningen foregår i samspill med veiledere fra skolene. Finland er også det nordiske landet som regulerer strammest hva som skal til for å bli rektor. Man må ha undervisningserfaring- og kompetanse, og man må ha kunnskap om utdanningsadministrasjon som måles gjennom en eksamen.

En sammenligning av Norge med de andre landene som har deltatt i OECDs studie av skoleledelse, viser at Norge også har forholdsvis få systematiske opplegg for kompetanseheving for skoleledere. Det er opp til kommunale myndigheter å sørge for kompetansen hos skolelederne, og mange kommuner og fylkeskommuner har de siste årene tilbudt formelt kompetansegivende utdanning for de som allerede er skoleledere. Noen få kommuner tilbyr også utdanning for lærere som anses som gode rektorkandidater. Mange andre land har utdanningstilbud for rektorkandidater og for nytilsatte rektorer, og tilbud om kompetanseutvikling gjennom hele rektorkarrieren. Finland har tilbud for alle disse gruppene, og Sverige har en egen «rektorskole» for alle nytilsatte rektorer. Også Danmark har systematiske tilbud både for nytilsatte og mer erfarne rektorer.

I strategi for kompetanseutvikling er skolelederne en egen målgruppe, og det blir sterkt understreket at kompetent ledelse er en sentral forutsetning for å utvikle skolen som en lærende organisasjon. I 2006 og 2007 har derfor mange kommuner og fylkeskommuner, i samarbeid med universiteter og høgskoler, utviklet tilbud om videreutdanning for sine skoleledere. Evalueringen av strategi for kompetanseutvikling har fulgt tolv skoler i strategiperioden. Alle skolelederne ved disse skolene har fått tilbud om skolelederutdanning. 118 Flertallet fikk tilbud om videreutdanningstilbud som gir formell kompetanse, og deltakelse var som regel obligatorisk. En del av rektorene oppgir at kompetanseutviklingen har gitt dem et bedre grunnlag for å utøve ledelse på sin skole, andre mener lederopplæringen var av for lav kvalitet, og at den har hatt liten betydning. I og med at kommunene selv har vært bestillere av tilbudet, er innholdet utviklet noe ulikt ved de forskjellige institusjonene. Stort sett ser det ut til at omfanget har vært 30 studiepoeng, og at pedagogisk ledelse har hatt en dominerende plass i innholdet.

Rapportering fra strategi for kompetanseutvikling viser videre at mange skoleledere har tatt etterutdanningskurs i pedagogisk bruk av IKT. Forsk­nings- og kompetansenettverk for IT i utdanning (ITU) har siden 2002 utviklet og stegvis implementert IKT ABC, et opplegg rettet mot skoleledere for strategisk bruk av IKT i skolen. IKT ABC er pilotert og implementert ved over 200 skoler med gode erfaringer. Rambøll Management peker i evalueringsrapporten på at IKT ABC er et viktig redskap for å gjøre skolelederne kompetente til å implementere bruk av IKT i skolen. 119

3.6 Lokale skoleeiere og statlig styring

Det er statlige myndigheter som har det nasjonale ansvaret for grunnopplæringen og som fastsetter nasjonale rammebetingelser for opplæringen. Samtidig er det kommuner og fylkeskommuner som er ansvarlig for gjennomføringen av opplæringen og for at bestemmelsene i regelverket ellers ivaretas lokalt.

Fra 1980-tallet har opplæringslovgivningen på forskjellige måter utvidet det lokale handlingsrommet. Kunnskapsløftet forsterker denne utviklingen. Internasjonalt er det sterke tendenser til desentralisering av ansvaret for opplæringen og utvidelser av handlingsrommet for det enkelte lærestedet. 120 Sammenlignet med en rekke andre land kjennetegnes likevel Norge av at mange beslutninger og oppgaver er desentralisert til lokalt nivå. Dette gjelder administrative beslutninger om blant annet ansettelser, lønnsforhold og budsjettdisponeringer, men også beslutninger om opplæringens innhold og metoder. En undersøkelse av skoleledere i forbindelse med PISA 2006 viser at statlige myndigheter i Norge tilskrives liten innflytelse på administrative sider ved opplæringen. Derimot tillegges statlige myndigheter større betydning for innholdet i fagene, fagtilbudet ved skolen og vurdering av opplæringen. 121 Resultatet kan avspeile at undersøkelsen ble gjennomført under innføringen av Kunnskapsløftet. Blant annet medfører innføringen av læreplaner med kompetansemål uten innholdselementer at statlige myndigheter i mindre grad styrer det faglige innholdet i opplæringen enn tidligere. Samtidig som det lokale nivået har fått et større ansvar har mange kommuner endret sin organisering. I mange kommuner er det ikke lenger et nivå mellom administrasjonssjefen (rådmannen) og den enkelte rektor.

Samspill mellom staten og skoleeierne

Et større ansvar for skoleeier forutsetter evne og vilje til å ta ansvar for og forbedre kvaliteten på opplæringen. Det er også nødvendig at den enkelte skole samlet besitter kompetanse som gir et grunnlag for god opplæring for elevene. Dette er beskrevet nærmere i del 3.1–3.5. Samtidig må skoleeier ha kompetanse til å vurdere sterke og svake sider ved skolene i kommunen, og styringsvilje og evne til å iverksette og pålegge tiltak der det er nødvendig.

Det har vært et sentralt premiss for utvidelsene av det lokale handlingsrommet at skoleeierne etablerer forsvarlige vurderings- og oppfølgingssystemer og er aktive kvalitetsutviklere. Skoleeierne skal følge opp resultatene fra virksomhetsbaserte vurderinger (tidligere kalt skolebasert vurdering) og nasjonale kvalitetsvurderinger, bl.a. gjennom dialog med skolene. Dessuten skal kommunene ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået og sørge for at personalet har nødvendig kompetanse. Skoleeierne bør også følge opp skolene med faglig støtte og organisasjonsutvikling, og har også en veilednings- og kontrollfunksjon overfor den enkelte skole.

Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av grunnskolen og statlig tilsynsvirksomhet viser at mange kommuner ikke fyller rollen som skoleeier på en tilfredsstillende måte. Det er også indikasjoner på at Kunnskapsløftets krav om lokalt arbeid med læreplaner og vurdering er for krevende for en del skoleeiere og skoler, og at det brukes unødvendig mye tid og ressurser på dette. Nedenfor beskrives nærmere hvordan kommunesektoren ivaretar sitt ansvar for kvaliteten i grunnopplæringen. På denne bakgrunn mener Kunnskapsdepartementet at det er grunn til å justere balansen mellom det lokale handlingsrommet og den statlige styringen. Tiltak for å bedre oppfølging av grunnopplæringen både på lokalt og statlig nivå presenteres i punktene 4.4 og 4.5. Flere av disse tiltakene er svar på behovet for en mer aktiv statlig styring, som skal sikre at alle skoleeiere og skoler i større grad kan ivareta elevenes rettigheter og samtidig ta i bruk det lokale handlingsrommet på en målrettet og effektiv måte. Tiltakene vil også styrke det lokale nivået og gi skoleeiere bedre mulighet for å drive godt utviklingsarbeid.

For at samspillet mellom statlige myndigheter og skoleeierne skal fungere godt, er det avgjørende at det er klare mål for opplæringen, tilgang på god styringsinformasjon og at skoleeierne har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å ivareta sine oppgaver. Dialog og oppfølging mellom styringsnivåene er også nødvendig for å få til balanse mellom krav på den ene siden, og støtte og veiledning på den andre siden.

3.6.1 Klare mål for grunnopplæringen

Tydelige mål og vektlegging av elevenes læringsutbytte må danne grunnlag for kvalitetsutvikling i skolen. Myndighetene har iversatt tiltak for å møte disse utfordringene. Skoleeierne har fått økt lokal handlefrihet innenfor rammen av nasjonale mål. Omleggingen kommer blant annet til uttrykk gjennom læreplaner som inkluderer grunnleggende ferdigheter som forutsetning for videre læring.

Det foreligger foreløpig begrenset kunnskap om hvordan læreplanene i Kunnskapsløftet er reflektert i prioriteringer og pedagogisk praksis i kommunene. Det er indikasjoner på at omleggingen av læreplanene kombinert med introduksjon av kvalitetsvurderingssystemet og debatten om resultater fra de internasjonale undersøkelsene, har bidratt til at læringsutbytte nå vektlegges mer enn prosesser og aktiviteter. Grunnleggende ferdigheter vektlegges for eksempel i styrings- og plandokumenter på alle nivå i grunnopplæringen. Om disse føringene påvirker daglige prioriteringer og beslutninger i skolene er foreløpig mer usikkert. 122 På skolene ser det ut til at verdien av å fokusere mer på læringsutbytte er akseptert noe mer blant rektorer enn blant lærere. 123 På kommunalt nivå er det mange som er tilfreds med dreining i oppmerksomhet fra prosess til resultat, men i praksis er det få skoleeiere som legger vekt på oppnådde resultater i oppfølgingen og dialogen med sine skoler. 124

De siste årene har det blitt lagt fram en rekke statlige handlingsplaner og strategier på ulike områder. I tillegg deltar Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet i til sammen 16 strategier og tiltaksplaner under andre departementers arbeidsområder. Selv om hver enkelt strategi eller plan er godt begrunnet og tar for seg utfordringer knyttet til viktige sider ved norsk grunnopplæring, viser evalueringer at mange av strategiene er preget av for ambisiøse og lite konkrete målsettinger. Tiltak og prosjekter forankres på forskjellige nivåer i sektoren, hos enkeltlærere, skole, rektor, skoleeiere, eller hos kompetansemiljøer. Flere av strategiene omfatter også mange og ulike tiltak som dels overlapper og dels peker på andre utfordringer enn de man forsøker å møte gjennom Kunnskapsløftet. 125 Igangsetting av for mange strategier parallelt med innføring av en krevende reform kan føre til at statlige myndigheter signaliserer et utydelig målbilde og dermed skaper usikkerhet på lokalt nivå om hvilke områder som bør prioriteres.

3.6.2 Tilgang på styringsinformasjon

Tilgang på lokal informasjon om ressursbruk, brukerundersøkelser og undersøkelser av arbeidsmiljø i ulike kommunale sektorer har økt de siste ti årene. Både private aktører og KS har bidratt til å utvikle ulike verktøy for innsamling og sammenstilling av informasjon for oppfølging. 126 Inntil nylig har imidlertid tilgangen på informasjon om elevenes utbytte av opplæringen vært begrenset.

Innføringen av nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i 2003 har bidratt til at kunnskap om tilstanden ved hver enkelt skole og kommune har blitt tilgjengelig for skoleeierne og statlige myndigheter. Informasjon om resultater i enkelte fag og ferdigheter må brukes med varsomhet. Fra andre land vet vi at virkemidler som direkte knytter belønninger og sanksjoner til resultatoppnåelse, kan skape uheldige lokale insentiver. 127 Det kan for eksempel bidra til at innsatsen til lærere og skoleledere rettes mot kortsiktig resultatforbedring på tester i stedet for mot elevenes langsiktige læring, at områder og fag som ikke omfattes av målinger nedprioriteres, eller at bestemte elevgrupper unntas fra eksterne tester. Så langt ser det imidlertid ut til at norske skoleeiere i liten grad har utviklet virkemidler lokalt som direkte straffer eller belønner skoler på grunnlag av elevenes faglige resultater. 128

Det er rimelig at skoleeierne, skolelederne og lærerne har hatt behov for en periode for å integrere og tilpasse informasjon fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet til bruk i de lokale systemene for analyse, oppfølging, dialog og styring. Departementet har lagt vekt på en god dialog med skoleeiere, Elevorganisasjonen og arbeidstakerorganisasjonene i utviklingen av de nye nasjonale prøvene, som ble avholdt første gang høsten 2007. Det er fastsatt et rammeverk som blant annet klargjør formålet med prøvene, og resultatene fra prøvene er presentert på en mer ensartet måte enn tilfellet var med de nasjonale prøvene som ble avholdt tidligere. Det har vært en påtakelig endring i hvordan nasjonale prøver har vært mottatt i sektoren fra 2005 til 2007. Skolelederne rapporterer om en klar forbedring av samarbeidet med skoleeierne når det gjelder informasjon om prøvene, gjennomføringen av selve prøvene og bruken av resultatene. Tre av fire skoleledere oppgir at det er lagt opp til felles oppfølging av resultatene fra de nasjonale prøvene ved egen skole i 2007. 129 Basert på de erfaringene som nå foreligger, er det naturlig å vurdere en videreutvikling av systemet og prøvene, jf. omtale i punkt 4.5.2.

3.6.3 Skoleeiers oppfølging av egne skoler

Skoleeierne har stor grad av frihet til å organisere og utforme opplæringen slik de ønsker, men skal ha et forsvarlig system for å vurdere oppfølgingen av lovverket og for å følge opp resultatene av denne vurderingen, jf. opplæringslovens §13–10.

Oppfølging av regelverket

Riksrevisjonens undersøkelse av grunnskolen fra 2006 avdekket at det var mangler ved oppfølgingen av opplæringsloven i mange kommuner. 130 Kommunene har på mange områder ikke et godt nok informasjonsgrunnlag for å følge opp opplæringen. Dette kan medføre at ikke alle elever får det opplæringstilbudet de har krav på. Krav om at alle skoler jevnlig skal vurdere egen virksomhet og iverksette nødvendige tiltak, såkalt virksomhetsbasert vurdering, ble innført i 1995. Det er imidlertid avdekket at mange skoler ikke gjennomfører slik vurdering jevnlig, uten at skoleeier har tatt grep for å bedre situasjonen. Det er heller ingen automatikk i at skoleeier får rapportering fra skoler som gjennomfører virksomhetsbasert vurdering, eller at skoleeier følger opp at tiltak er iverksatt. Dermed bekreftes inntrykket fra tidligere studier om at skoleeiernes oppmerksomhet i begrenset grad er rettet mot oppfølging av innholdet i skolen og elevenes faglige resultater. 131

Gjennom felles nasjonalt tilsyn er det avdekket at mange kommuner og fylkeskommuner ikke har forsvarlige systemer for å vurdere om opplæringsloven blir oppfylt og for å følge opp resultatene av slike vurderinger. Tilsynet i 2006 viser at 38 av 55 kommuner som har vært underlagt tilsyn, ikke har gode nok systemer eller mangler systemer for kontroll av egen virksomhet på opplæringsområdet. Ofte har ikke kommunene gitt skolene pålegg om å foreta virksomhetsbasert vurdering og det mangler skriftlig dokumentasjon på at skolene foretar slik vurdering. I mange kommuner er det heller ikke en felles forståelse internt av hva virksomhetsbasert vurdering innebærer, og mange har ikke et forsvarlig system for oppfølging av resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger. Mangelen på systemer innebærer at kommunene i liten grad sikrer at aktiviteter planlegg­es, organiseres og utføres i samsvar med opplæringsloven. Resultatet av tilsynet for 2007, som også inkluderer fylkeskommunene, bekrefter disse hovedinntrykkene.

Betydningen av kommunal organisering

I opplæringsloven stilles det krav til kommunene om skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået. Siden begynnelsen av 1990-tallet har det vært gjennomført en rekke endringer i kommunal organisering. Det har vært en tydelig utvikling mot ulike former for flatere administrative strukturer, såkalt tonivå modeller. En kartlegging fra 2004 viser at i 41 prosent av kommunene rapporterte lederne for utøvende tjenester direkte til rådmannsnivået, mens rundt 39 prosent av kommunene hadde et ledernivå mellom rådmann og lederne for utøvende tjenester. I tillegg finnes det i mange kommuner mellomformer hvor noen virksomhetsledere rapporterer direkte til rådmannsnivået, mens andre rapporterer gjennom en etatsleder. Flatere strukturer er ikke like vanlige i fylkeskommunene som i kommunene. Det er imidlertid indikasjoner på en utvikling i retning av flatere strukturer også på fylkeskommunalt nivå. 132

I grunnopplæringen vil flatere administrative strukturer ofte innebære at flere oppgaver og mer ansvar overføres til den enkelte skoleleder. Denne omleggingen åpner for utvikling av en mer mangfoldig lederrolle på skolene enn det man tradisjonelt har hatt. På den ene siden innebærer dette at rektor i større grad enn tidligere kan utnytte sin lokalkunnskap i beslutninger om administrative, pedagogiske og personalemessige forhold som rekruttering, ressursdisponering og vedtak om spesialundervisning. Samtidig kan økt delegering av administrative oppgaver til skolene gå på bekostning av rektors mulighet til å følge opp og forbedre det pedagogiske arbeidet. Skoleeier må i denne forbindelse nøye vurdere om økt delegering av ansvar og overføring av oppgaver vil kreve at skolenes ressurser til ledelse og administrasjon, bør økes.

Flere studier viser at organiseringen av stabs- og støttefunksjoner kan være en utfordring for kommuner med flatere administrative strukturer. Det er også en viss bekymring for at kvalitetsforbedring og utvikling av tjenestene kan bli nedprioritert i tonivå modeller. For eksempel viser en kartlegging av individvurdering av elevers læring stor variasjon i skoleeiernes kunnskap om praksis ved egne skoler og systematikk i vurderingene. Det er særlig små kommuner med tonivåorganisering som kjennetegnes av manglende avklaring av ansvaret for å kjenne til og følge opp vurderingspraksisen ved egne skoler. 133 Samtidig konkluderer en studie av et utvalg tonivå kommuner at det ikke er den administrative organiseringen i seg selv som mest påvirker hvor godt stabs- og støttefunksjonene virker, men snarere andre forhold som kultur, ledelse og personlige relasjoner. Det er få virksomhetsledere som mener det er behov for større reformer av stabs- og støttefunksjonene. 134

Skoleeiere har i de senere årene blitt mer opptatt av skolens innhold og resultater. Likevel er hovedbildet fortsatt at mange skoleeiere mangler systematikk i oppfølgingen av kvaliteten på opplæringen ved egne skoler. 135 Det er vanskelig å avdekke entydige faktorer ved den kommunale organiseringen som direkte påvirker elevenes faglige resultater. 136 Samtidig er det tydelige sammenhenger mellom elevenes faglige prestasjoner og i hvilken grad skolenes resultater følges opp systematisk. 137

Boks 3.11 Skolebesøk til naboskolen

«Jeg synes vi starter for mye med blanke ark fremfor å hente fra hverandre. Skolene må senke terskelen og våge å vise fram hva vi har gjort og fått til. Vi må få til en «delingskultur» i kommunen. Jeg tror ikke nødvendigvis alle skolene skal gjøre det samme. Det er bedre at hver skole spesialiserer seg litt mer og blir en ressursskole på sitt felt. Da trenger vi ikke å dra helt til den andre kanten av landet på skolebesøk».

Alle skolene i Malvik jobber med å forbedre resultatene i realfag ved å lage flere oppgaver som stimulerer kreativitet og egenaktivitet hos eleven. Samtidig har skolene ulike forutsetninger og behov. Resultatene på de nasjonale prøvene varierer nokså mye, selv om kommunen samlet sett ligger omtrent på landsgjennomsnittet. Kommunalsjefen forklarer:

«Selv om vi har et felles prosjekt, har skolene tatt tak i ting som er spesielt viktig for deres elever. Noen jobber med å forbedre den matematiske samtalen, eller de bruker konkretiseringsmateriell for å øke elevenes forståelse i faget. Andre skoler utnytter mulighetene for endring av oppgavekulturen som ligger i bruk av digitale verktøy.»

Selv om skolene er forskjellige og jobber med ulike pedagogiske tilnærminger, er det satt av tid til å utveksle erfaringer skolene imellom. Både den lille grendeskolen med 8 lærere og ungdomsskolen med 40 lærere møter noen av de samme utfordringene når de forsøker å endre egen undervisningspraksis. Rektor på grendeskolen forteller:

«Enten du jobber med praktisk matematikk eller bruk av data i undervisningen, må du få med hele personalet. Alle må forstå hva vi skal i gang med og hva vi vil oppnå. At det ikke kommer til å gå over. Og så må du støtte lærerne dine så de blir trygge på de nye metodene. Vi har satt av 30 min. hver uke for å dele praktiske erfaringer. Vi har også økt PC-tettheten og sørget for at alle PC’ene er lett tilgjengelige i klasserommet. Men det viktigste i starten har vært å sette av tidsressurs til en teknisk og pedagogisk IT-veileder som retter opp datafeil med en gang, som kan forklare bruken av ulike programmer og foreslå konkrete undervisningsopplegg. Mange av kontaktlærerne har satt pris på at veilederen kan være med i timen første gang et opplegg prøves ut. Det skaper trygghet.»

Malvik kommune har også jobbet med å få på plass et godt kvalitetsvurderingssystem for å følge opp resultater og undersøkelser, og skape forpliktelse rundt forbedring av skolen fra den enkelte lærer og helt opp til ordførerstolen. For å fjerne administrative «tidstyver», har kommunen også endret kravene til innhold, lengde og form på virksomhetsplanene. Innholdsmessig er virksomhetsplanen nå delt i to, en overordnet fireårsplan som følger kommunens økonomiplanperiode og en tiltaksdel som skolen reviderer hvert år. Tidligere lagde rektorene virksomhetsplaner på 30 sider som omfattet alt fra HMS-oppfølging og drift til utviklingsplaner. Nå er dokumentet en mer rendyrket utviklingsplan på ca. 8 sider.

«Dette høres helt banalt ut, men bare tenk hvor mye tid vi sløste bort ved at 7 rektorer lagde virksomhetsplaner som var så lange og innviklede at knapt noen orket å lese dem. Ingen visste hvorfor det var blitt sånn. Politikerne hadde ikke bedt om så lange planer. Vi ville at virksomhetsplanen skulle bli et arbeidsredskap som fungerer i hverdagen, ikke et utstillingsvindu for alle mulige gode intensjoner. Og så la vi om språket for at alle skal kunne lese og forstå planen. Du trenger ikke si virksomhetsidé, mål og resultatvurdering. «Dette skal vi oppnå» og «Hvordan vet vi at vi lykkes?» fungerer like bra. Vi har fått veldig gode tilbakemeldinger både fra politikere og lærere på at vi har fjernet oss litt fra det byråkratiske språket».

3.6.4 Oppfølging og dialog mellom skoleeier og skole

God oppfølging innebærer at samspillet mellom skole og skoleeier er kunnskapsbasert og preget av tillit. Det lokale nivået skal utfordre og stille krav til sine skoler, men også bidra med ressurser og støtte slik at skolene kontinuerlig driver vurdering og forbedring av virksomheten. Oppfølging uten tilstrekkelig innsikt kan i verste fall forverre lærernes arbeidssituasjon og elevenes muligheter til å lære og utvikle seg.

Det er forskjeller på lokalt nivå i evnen til å omforme en gitt ressursinnsats til gode elevprestasjoner. Også når det korrigeres for elevenes familiebakgrunn og andre forskjeller mellom kommunene, kjennetegnes forholdsvis mange skoler og kommuner av svak ressursutnyttelse. Dette gjelder både om sammenligningen gjøres mellom norske skoler eller i forhold til andre land. 138 En del kommuner har derfor et potensial for forbedring av ressursutnyttelsen. Dette innebærer likevel at det kan finnes situasjoner hvor ytterligere ressurser er viktig både for forsvarligheten og kvaliteten på opplæringen.

Nye krav til skoleeiere

De senere årenes endringer i opplæringsloven og nye læreplaner krever mer av samspillet mellom skole og skoleeier enn tidligere. Lokalt arbeid med læreplaner, realisering av målet om tilpasset opplæring og oppfølging av elevenes utbytte av opplæringen er slike eksempler. Skoleeier kan legge til rette for arbeidet ved den enkelte skole og bidra til kunnskapsdeling og spredning av god praksis mellom skoler. Når implementering i for stor grad overlates til den enkelte skole, kan det føre til store forskjeller og at arbeidet i kommunen som helhet ikke skjer på en måte som effektivt utnytter kommunens samlede ressurser. Kommunene kan gjennom god koordinering og tilrettelegging bl.a. bidra til å redusere forskjeller mellom skolene.

I forbindelse med innføring av reformen er det gjort en stor satsing på etter- og videreutdanning av lærere og skoleledere. Styrking av skoleeiernes kompetanse har ikke vært en sentral del av satsingen på etter- og videreutdanning. 139 I strategi for kompetanseutvikling har imidlertid skoleeierne i større grad enn i tidligere statlige satsinger vært ansvarliggjort. Blant annet har de vært ansvarlig for å kartlegge kompetansebehov og legge til rette for kompetanseutvikling lokalt. En foreløpig evaluering viser at det er stor variasjon i hvor aktiv skoleeier har vært i tilrettelegging og koordinering av kompetanseutviklingen. Noen skoleeiere disponerer mesteparten av midlene og utvikler selv kurstilbud og faglige nettverk. Andre overfører i større grad midlene til den enkelte skole. Det fører til at det primært er skolene som finner fram til relevante tilbud og organiserer tiltakene. 140 Det medfører antakelig at det er stor variasjon i hvilken grad strategi for kompetanseutvikling har bidratt til å styrke skoleeiernes kompetanse og koordinerende rolle lokalt.

For å lykkes med omstilling og endring av praksis, må sentrale krav og føringer fortolkes og tilpasses lokale forhold. En studie av kommunale og fylkeskommunale styringsdokumenter tyder på at skoleeier er lite konkret på hvordan de lokalt vil møte problematiske sider og utfordringer i grunnopplæringen. Det er mye gjengivelse av overordnede mål uten at man konkretiserer og problematiserer hvordan de statlige kravene og føringene kan implementeres lokalt. De lokale styringsdokumentene blir dermed i begrenset grad arbeidsredskaper for skolene. 141

God bruk av resultatinformasjon

Tilgang på systematisk resultatinformasjon gjør det enklere for skoleeierne å signalisere forventninger til sine skoler. Samtidig er det mye som tyder på at bedre tilgang på resultatinformasjon i for liten grad har bidratt til læring og utvikling av skoleeier som et ansvarlig styringsnivå. Det er tvert i mot en utbredt oppfatning at det i hovedsak er skolenivået som skal anvende og integrere resultatinformasjonen i egen læring og utvikling. 142 Dette er bekymringsfullt ettersom skoleeierne både skal kunne styre egne skoler på forsvarlige måter og videreutvikle kvaliteten i opplæringen.

Når det lokale nivået skal analysere, fortolke og ta beslutninger om forbedring av opplæringen basert på informasjon om elevenes læringsutbytte, stilles skoleeierne overfor helt nye krav til kompetanse. Det er avgjørende at skoleeierne kombinerer nasjonale data med innsikt i lokale forhold fra egne brukerundersøkelser, ressursdata og egne observasjoner. Dette krever god dialog mellom skole og administrasjonen i kommunen.

Erfaringer fra utviklingsprogrammet «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» viser at enkelte skoleeiere har betydelig erfaring med å vurdere og følge opp skolenes faglige resultater, mens flertallet har begrenset erfaring. Etterspørselen etter veiledning er betydelig og mange etterlyser flere konkrete verktøy og hjelpemidler for å komme i gang med lokalt vurderingsarbeid. En større veiledningsinnsats kunne bidratt til å støtte kommuner og skoler noe mer i implementeringsarbeidet. 143

En studie viser at skoleeierne i hovedsak holder skolene ansvarlige gjennom oppfølging av plandokumenter og tildelte økonomiske rammer. Noen kommuner har tatt i bruk ulike former for dialogsamtaler, blant annet mellom skolelederne og mellom styringsgruppen på skolen og skoleansvarlige i rådmannens stab. Slike dialogmøter oppleves som verdifulle for begge parter, men benyttes foreløpig i varierende grad. 144

Skifte av oppmerksomhet fra prosesser til resultater endrer også samspillet mellom skolene, administrasjon og politikerne. Fra primært å behandle saker som gjelder økonomi og bygningsmessige forhold, skal både kommuner og fylkeskommuner i større grad behandle spørsmål om kvalitet og innhold i skolen. 145 På den ene siden kan skolene i større grad holdes ansvarlige for elevenes resultater. Dette gir politikere og innbyggere en mulighet til å engasjere seg aktivt i videreutvikling av skolen. Samtidig må det legges til rette for prosesser som sikrer at beslutninger om skolens utvikling er kunnskapsbaserte og at det ikke trekkes forhastede slutninger basert på enkeltresultater. Dette krever høy kompetanse hos skoleeier og god dialog mellom alle de lokale aktørene.

Mange små kommuner

Det er mange små kommuner i Norge. Omtrent en tredjedel av norske kommuner har under 3000 innbyggere og noe mer enn halvparten har under 5000 innbyggere. Det er hele 28 kommuner i Norge med under 1000 innbyggere. 146 Et spredt bosettingsmønster har ført til en desentralisert skolestruktur med mange små skoler. Forskning viser at den desentraliserte skolestrukturen medfører vesentlige kostnadsulemper. 147 Det har sammenheng med at små kommuner opplever såkalte skalaulemper i tjenesteproduksjonen, blant annet i forhold til administrasjon, støttefunksjoner og kompetanseutvikling. Større kommuner har ofte langt bedre muligheter for spesialisering og arbeidsdeling. For eksempel kan større kommuner enklere opparbeide seg mer spesialisert skolefaglig kompetanse på kommunenivå. Dette vil igjen muliggjøre en mer aktiv skoleeierrolle.

Erfaringene fra programmet «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» illustrerer mange av utfordringene små kommuner opplever. For å søke på programmet må kommunene gjennomføre ståstedsanalyse av svake og sterke sider ved egne skoler som grunnlag for å utpeke egnede mål og virkemidler. Små kommuner søker i mindre grad til programmet og de som søker har også gjennomgående lavere kvalitet på vurderingen og tiltaksutformingen enn de store kommunene, og får dermed også i mindre grad innvilget støtte fra programmet.

Samtidig er det ikke en nødvendig sammenheng mellom kommunestørrelse og elevenes faglige resultater. En studie av nasjonale prøver 2007 viser at kommunestørrelse ikke har en direkte positiv effekt på elevenes læringsutbytte. 148 Det er heller ikke en entydig sammenheng mellom kommunestørrelse og evne til å følge opp lovverket.

Mange kommuner har etablert ulike former for interkommunalt samarbeid. Omfanget av interkommunalt samarbeid er betydelig, men kommunene mangler ofte god oversikt over egne samarbeidstiltak. I en studie rapporteres det samlet sett om mest samarbeid innenfor administrasjon og støttefunksjoner på kommunenivå. Innenfor undervisning er rundt halvparten av samarbeidsprosjektene knyttet til pedagogisk psykologisk tjeneste. 149 Det er antakelig stort potensial for samarbeid om kompetanseutvikling og oppfølging fra skoleeier gjennom interkommunalt samarbeid.

3.6.5 Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon er en sentral aktør i samspillet mellom statlige myndigheter og kommunene. I 2000 ble det etablert en konsultasjonsordning mellom regjeringen og KS om statlige rammebetingelser og måloppnåelse innenfor kommunal virksomhet. Samarbeidet er senere styrket med ulike bilaterale avtaler mellom staten og KS innenfor enkeltsektorer, blant annet for grunnopplæringen. Avtalen forplikter KS og Kunnskapsdepartementet til å legge til rette for at kommuner, fylkeskommuner og skoler har best mulig tilgang på forskningsbasert kunnskap om skolen og bidra til at nasjonal, regional og lokal kvalitetsvurdering samordnes og videreutvikles. I 2004 ble forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet overført fra staten til kommuner og fylkeskommuner. KS forhandler på vegne av kommunene om lønns- og ansettelsesvilkår for ansatte i kommunal sektor, med unntak av Oslo kommune.

I 2007 vedtok KS en utdanningspolitisk plattform – Kunnskap for kommende generasjoner – som ligger til grunn for hvordan KS støtter arbeidet på lokalt nivå for økt kvalitet i grunnopplæringen. KS organiserer blant annet arenaer for drøfting av utviklingen av skolen og utvikler forskjellige kvalitetsverktøy. De kommunale effektiviseringsnettverkene er ett eksempel på samarbeid som KS organiserer, jf. tekstboks 3.12.

3.6.6 Oppfølging og dialog mellom staten og det lokale nivået

Det er viktig at det lokale nivåets økte handlefrihet ikke fører til at elevenes rettigheter blir svekket. For å sikre at disse rettighetene blir ivaretatt er det viktig at skoleeier besitter god skolefaglig kompetanse. Samtidig må staten gi skoleeier nødvendig støtte og veiledning. Det er også viktig at staten gjennomfører tilsyn og kontroll med det lokale nivåets oppfølgning av regelverket.

Kompetanse, støtte og veiledning

Kunnskapsløftet stiller økte krav til skoleeiernes deltakelse, oppfølging og kompetanse. Skoleeierne har ikke vært en prioritert målgruppe i den statlige satsingen på etter- og videreutdanning. De fleste kommuner har samtidig tatt et sterkere grep om kompetanseutviklingen i sektoren som følge av strategien. 150 Arbeidet med å kartlegge kompetansebehov og koordinere kompetansetiltak, kan indirekte gi skoleeiere økt innsikt i sektorens utfordringer og behov. Skoleeierne som selv har utviklet og bygd opp egne kompetansetilbud i samarbeid med eksterne tilbydere har sannsynligvis også styrket sin skolefaglige kompetanse betydelig.

I forbindelse med innføringen av Kunnskapsløftet har statlige myndigheter informert og veiledet om sentrale elementer i læreplanverket gjennom skriftlig materiell, konferanser og andre arenaer for dialog, bl.a. rettet mot skoleeierne. Det største enkeltstående tiltaket er programmet «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» hvor skoler og skoleeiere har fått tilbud om verktøy og veiledning for å realisere målene i reformen. 75 skoleeiere får veiledning og bistand fra kompetansemiljøer ved innføringen av reformen, mens om lag 250 skoleeiere har vært involvert i ulike veiledningstiltak i regi av Utdanningsdirektoratet. Evalueringen konkluderer med at skoler og skoleeiere er fornøyd med kvaliteten og nytten av veiledningstiltakene. 151

Den første analysen som foreligger av lokale og sentrale styringsdokumenter i Kunnskapsløftet stiller spørsmål ved den veiledning og hjelp som er gitt fra sentrale myndigheter til skoleeiere. Analysen peker bl.a. på at støtten og veiledningen fra sentrale myndigheter ikke i tilstrekkelig grad har bidratt til den ønskede konkretisering, fortolkning og operasjonalisering av kjerneelementene i reformen i det skriftlige materiellet hos skoleeierne og på skolene. 152 Det vil fra høsten 2008 og fram til 2011 komme flere vurderinger og forsk­ningsrapporter som vil gi et bedre grunnlag for vurdering av hvordan reformen så langt er gjennomført. Så langt tyder erfaringer på at selv om mange skoleeiere og skoler har gjort et godt arbeid med oppfølgingen av Kunnskapsløftet, vil mange skoleeiere og skoler som ikke har kommet så godt i gang, ha behov for eller nytte av mer konkret støtte og veiledning enn det som hittil har vært gitt fra sentrale myndigheter.

Statlig tilsyn

Riksrevisjonens undersøkelse av grunnskolen fra 2006 peker på forbedringspotensial i statens oppfølging av skoleeierne. 153 Historisk sett har det bare i begrenset grad vært ført tilsyn med sentrale bestemmelser i opplæringsloven, for eksempel om det stilles nødvendige ressurser til rådighet for skolene, om gruppene er pedagogisk forsvarlige, om det gis tilpasset opplæring og om kommunene har et forsvarlig vurderings- og oppfølgingssystem. Det er dessuten i liten grad blitt gjennomført risikobaserte kontroller av enkeltskoler. Når kommunene samtidig har svakheter ved egne interne systemer, er det stor risiko for at avvik fra bestemmelsene i opplæringsloven verken avdekkes lokalt eller sentralt.

I de senere årene er både omfang og kvalitet på tilsynet styrket noe. Tilsyn med grunnopplæringen er nå en prioritert oppgave for fylkesmannen og kvaliteten på arbeidet er styrket blant annet gjennom felles tilsynstema og -metodikk i samtlige fylker. Erfaringene så langt er at skoleeiere gjennomgående iverksetter tiltak når det er avdekket avvik fra regelverket gjennom tilsyn. Det ser også ut til at tilsynet har en forebyggende effekt ved at skoleeiere gjennomfører forbedringer av sine oppfølgingssystemer selv om de ikke har hatt tilsyn.

Det statlige tilsynet er et sentralt element i kvalitetsvurderingssystemet ved at det føres kontroll med skoleeierne. Tilsyn av høy kvalitet kan også bidra til konkretisering og veiledning om forståelse av lovverket lokalt. Det er ikke gjort systematisk undersøkelser av tilsynets veiledende funksjon, men tilbakemeldinger fra sektoren tyder på at tilsynet bidrar til økt kompetanse og forståelse for regelverket lokalt.

Sammenliknet med andre land har tilsyn med grunnopplæringen i Norge fortsatt et begrenset omfang. Det er også potensial for å bruke resultater av tilsyn mer aktivt som en tilbakemelding til de nasjonale myndighetene om konsekvenser av regelverket på lokalt nivå.

Boks 3.13 Profesjonell oppfølging og bred involvering

Vi omgir oss med en del svevende begreper i denne sektoren. Skolen som lærende organisasjon er et flott ideal, du verden! Men det gir liten mening hvis vi ikke konkretiserer og finner ut hva det betyr for oss. Hvis vi vil at skolene skal være lærende, må også kommunen legge til rette for gode prosesser. Å ha lærerike rektormøter er noe av det viktigste for oss. De skal alltid ha en pedagogisk læringsøkt. Mindre en-veis informasjon. Vi skal utfordre skolene våre, men også støtte dem når de skal ta tak i resultatene sine. Da må vi kjenne dem godt.

Giske kommune har 6700 innbyggere og seks skoler. Resultatene i nasjonale prøver er omtrent på nivå med landsgjennomsnittet, men varierer noe mellom skolene. I 2007 bekreftet fylkesmannens tilsyn at kommunen har et forsvarlig system for å følge opp sine skoler. Kommunen er opptatt av å ha planene i orden, men setter også sin ære i å gi planer og prosesser et godt innhold. En av rektorene oppsummerte det slik:

«Jeg synes kommunen har ting på stell. De er alltid i forkant og involverer lederne skikkelig. På strategimøtet i juni bestemmer vi hva vi skal jobbe med neste skoleår. Vi konsentrerer oss om det samme temaet både i den skolebaserte vurderingen på høsten og i kvalitetssamtalen på våren. Ikke noe vingling fra det ene til det andre. Vi har jobbet med digital kompetanse i to år nå. Før det var det leseopplæringa som var hovedtema. Både kommunalsjefen og pedagogisk veileder har veldig god greie på skole. De er flinke til å trekke linja tilbake til elevenes læring i alt de gjør, slik at det blir meningsfulle prosesser.»

Kommunen ser til at alle gjennomfører skolebasert vurdering og legger til rette for felles kompetanseheving på tvers av skolene. De er ikke redd for å trekke inn spisskompetanse utenfra i det lokale arbeidet. Pedagogisk veileder i kommunen forteller:

«Da vi arbeidet med kjennetegn på god leseopplæring, fikk vi med oss Peder Haug fra Høgskolen i Volda. Det var lærerikt og det gav rektorene en ekstra trygghet når de etterpå skulle vurdere kvaliteten på leseopplæringa på egen skole. Andre ganger har vi benyttet oss av ferdige kursopplegg. Kvaliteten på tilbudene varierer dessverre en del, men vi tar ikke til takke med hva som helst. I fjor gikk vi sammen med de andre kommunene i regionen og fikk den lokale høgskolen til å utforme et videreutdanningsopplegg som var mer praktisk rettet.»

Kommunens oppfølging er strukturert i et enkelt årshjul som starter med strategimøtet i juni og avsluttes med kvalitetssamtalen neste vår. Deler av oppfølgingen er primært faglig og profesjonelt orientert, som rektormøtet, faglige nettverk og den skolebaserte vurderingen. Demokratisk deltakelse i kommunens vurderingsarbeid ivaretas gjennom en kvalitetssamtale på hver skole hvor både politikere, foreldre, kommuneledelse og en annen rektor i kommunen deltar. Gruppen er på skolen i en dag og observerer undervisningen og samtaler med rektor og plangruppen om skolens arbeid innen kommunens satsingsområde. Kvaliteten i Giske-skolen blir også behandlet i kommunestyret. I følge kommunen gir de kvalitative prosessene økt innsikt og er et nyttig supplement til den skriftlige kvalitetsrapporteringen.

«Da vi observerte skolenes arbeid med leseopplæring for noen år siden, så vi at alle gjennomførte de samme kartleggingene, men at evnen til å lære av kartleggingene på skolenivå var svært ulik. Kommunens videre oppfølging av hver skole ble derfor forskjellig. Det å ha med politikerne i kvalitetssamtalene er også flott! Du kan skrive om varierende lærerkompetanse og ustabile PC-nettverk 100 ganger i en rapport uten at det skjer noe særlig. Men etter kvalitetssamtalen i fjor kom politikerne virkelig på banen for å utjevne de store forskjellene mellom skolene på utstyrssiden.»