1 Samandrag og bakgrunn

1.1 Samandrag

Innleiing

Denne meldinga er delt inn i fire deler. I den første delen av meldinga, kapittel 2, vert det sett nærmare på, samt gjort ei vurdering av, marknads- og konkurransetilhøva i den norske mobilmarknaden.

Med grunnlag i vurderinga av gjeldande situasjon i mobilmarknaden, vert det i andre delen av meldinga, kapittel 3, gjort ei vurdering av ulike verkemiddel for å styrke konkurransen. Verkemiddel som blir nærmare vurdert er ulike sider ved retten til tilgang til eksisterande mobilnett for operatører utan eigne nett, til dømes spørsmålet om tilgang for såkalla virtuelle operatører, samt ulike metodar for tildeling av radiofrekvensar og høvet til å kunne omsette ein tildelt rett til frekvensbruk.

I den tredje delen av meldinga, kapittel 4, blir det gitt ei oversikt over status for utbygginga av mobilsystemet UMTS i Norge, samt gjort ei vurdering av behovet for å gjere endringar i konsesjonsvilkåra som følgje av den faktiske utviklinga som har skjedd sidan konsesjonane for UMTS vart fordelte. Eit viktig spørsmål i denne samanheng er kva som vidare bør skje med den ledige UMTS konsesjonen som vart trekt tilbake som følgje av at konsesjonshavaren Broadband Mobile ASA gjekk konkurs.

Vurderingane i dei tre første delane av meldinga heng nært saman. Den siste delen av meldinga, kapittel 5, tek føre seg to individuelle spørsmål på mobilområdet som det har blitt sett søkelys på i den siste tida. Det første spørsmålet vedkjem plikta til å leggje til rette for lovleg kommunikasjonskontroll, eit spørsmål som særleg er aktualisert i høve til registrering av såkalla kontantkort-abonnentar. Det andre spørsmålet vedkjem stråling ved bruk av mobilkommunikasjon.

Før det blir gitt eit samandrag av hovudpunkta i dei ulike delane, vil det nedanfor først bli gitt ein generell omtale av høyringa som fann stad i forkant av meldinga.

Høyring

I forkant av meldinga vart det gjennomført ei alminneleg høyring der offentlege myndigheiter og private institusjonar og organisasjonar fekk høve til å uttale seg om fleire av problemstillingane som er nærmare drøfta i meldinga. I invitasjonen til høyringa av 6. februar 2002, vart det som grunnlag for høyringa vist til rapport frå Post- og teletilsynet om «Den norske mobilmarknaden»¹1

, oversikt frå Post- og teletilsynet over status for UMTS-utbygginga i Norge²2

og til meddeling frå EU-kommisjonen om «Status for 3G og vegen vidare»³3

. Med grunnlag i nemnte dokument vart høyringsinstansane oppmoda til å kome med synspunkt på korleis rammevilkåra på mobilområdet burde verte innretta for at fastlagde telepolitiske mål kan verte nådde. Av omsyn til å få til handsaming av meldinga i løpet av inneverande vårsesjon i Stortinget, vart høyringsfristen sett til fire, og ikkje til seks veker som er vanleg minstetid.

Høyringsinvitasjon vart sendt ut til omlag 80 høyringsinstansar, og innan høyringsfristen 8. mars 2002, mottok Samferdselsdepartementet høyringssvar frå følgjande 34 høyringsinstansar:

• NetCom GSM as

• Telenor ASA

• Tele2 Norge AS

• Tele Danmark InterNordia AS

• BaneTele AS

• You Communications as

• Consorte Group ASA

• Song Networks as

• Sense Communicatons International ASA

• Statnett SF

• Ventelo Norge AS

• Ericsson AS

• Forsvarets logistikkorganisasjon Informasjons- og kommunikasjonstjenester

• Forsvarets Forskningsinstitutt

• Forbrukerrådet

• Teleplan AS

• Teleforum

• NTNU, Fakultet for informasjonsteknologi, matematikk og elektronikk

• Statens Medieforvaltning

• Konkurransetilsynet

• IKT Norge

• Den Norske Dataforening

• Nortib

• LO

• EL & IT Forbundet

• NHO

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Finansdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Fiskeridepartementet

• Landbruksdepartementet

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Justisdepartementet

Av høyringssvara som kom inn var det berre 5 som uttalte at dei ikkje hadde merknader. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering har det vore god respons på høyringa med innspel som har vore til nytte i vurderingane som er gjort. Nærmare oppsummering av hovudpunkta i nokre av høyringssvara er teke inn i dei ulike delane av meldinga. Dei fleste høyringssvara er gjort tilgjengelege på Samferdselsdepartementet si heimeside på Internett under adressa «www.dep.no».

Marknads- og konkurransesituasjonen

Offentlege system for mobilkommunikasjon vart introduserte i den norske marknaden på byrjinga av 1980-talet. Internasjonalt sett var Norge mellom dei første landa som gjorde automatiserte system for mobilkommunikasjon allment tilgjengelege, og heilt frå introduksjonen og fram til i dag har Norge vore i fremste rekkje med omsyn til å ta i bruk mobile teletenester. Veksten i bruk av mobilkommunikasjon har vore spesielt sterk frå midten av 1990-talet, og utviklinga når det gjeld pris, kvalitet og tenesteomfang har gjort at mobiltelefonen i dag står fram som eit stadig viktigare kommunikasjonsverktøy både for næringsliv og folk flest.

Tilgang til radiofrekvensar er ein føresetnad for å kunne etablere og drive mobilnett. Av omsyn til at radiofrekvensar er ein knapp naturressurs er talet på operatørar som får høve til å etablere offentlege system for mobilkommunikasjon difor avgrensa. Sjølv om det per i dag berre er to operatørar som har bygd ut eigen infrastruktur for offentleg mobilkommunikasjon, NetCom GSM as og Telenor Mobil AS, er tilhøva etter Samferdselsdepartementet si vurdering lagt godt til rette for at det kan verte etablert konkurrerande infrastruktur.

Når det gjeld marknadstilhøva, har Telenor Mobil AS og NetCom GSM as inntil nyleg vore åleine om å tilby mobiltenester til sluttbrukarane. Sjølv om framveksten av fleire tenesteleverandørar har medført auka konkurranse, er mobilmarknaden framleis dominert av dei to nettoperatørane som samla sett har ein marknadsdel på over 90 pst. målt i omsetnad i sluttbrukarmarknaden per første halvår 2001 (Telenor Mobil AS 61 pst. og NetCom GSM as 30 pst.).

Samanlikna med situasjonen i andre europeiske land er prisane for bruk av mobiltelefoni i Norge låge. Sjølv om prisane i Norge er låge, kan det vere vanskeleg å trekkje absolutte konklusjonar på grunnlag av samanlikningar av prisar i ulike land på eit spesielt tidspunkt. Dei underliggjande kostnadane, forskjell i nettverka og utviklinga i marknaden kan gje opphav til prisforskjellar som ikkje treng å samsvare direkte med konkurransenivået i dei ulike landa. Statistikk frå Post- og teletilsynet syner at samtaleprisane innanfor eitt og same nett vart meir enn halverte frå midten av 1990-talet og fram til 1998, men at det deretter har vore liten nedgang. Prisane for samtalar mellom netta vart også redusert heilt på slutten av 1990-talet, men ikkje i same omfang som prisane for samtalar innanfor same nett. Abonnementsprisane har vore tilnærma uendra dei siste seks-sju åra.

Norge er mellom dei landa i heile verda med størst mobiltettleik. Omlag 70 prosent av befolkninga er aktive kundar, medan 78 pst er abonnentar.

Når det gjeld konkurransetilhøva, meiner Samferdselsdepartementet at det er fleire teikn som tyder på at konkurransen i den norske mobilmarknaden ikkje er tilfredsstillande. Etter Samferdselsdepartementet sitt syn er hovudårsaka til dette at det er for få aktørar av ein viss storleik som konkurrerer i den norske mobilmarknaden. Det låge talet på aktørar av ein viss storleik er eit resultat av etableringsbarrierane i mobilmarknaden. Sjølv om det har vore ein framvekst av fleire tenesteleverandørar, er marknadsdelane til nettoperatørane framleis så store at det må kunne seiast å eksistere ein såkalla «duopolsituasjon» i den norske mobilmarknaden. Departementet meiner at konkurransetilhøva og marknadsstrukturen i mobilmarknaden ikkje er unaturlege fordi det er ein bransje der det er ein føresetnad at selskapa er store for at dei skal kunne vere lønsame. I tillegg er den norske marknaden relativt liten. I slike marknader vil det eksistere vesentlege etableringsbarrierar og ein vil ikkje finne mange aktørar. Men departementet meiner like fullt at det i framtida bør liggje til rette for at nye, større aktørar kan kome inn i marknaden, at eksisterande konkurrentar til Telenor Mobil AS og NetCom GSM as kan styrkje seg og at vi kan få alternative nisjeaktørar i marknaden.

Verkemiddel for å styrke konkurransen

Det er eit viktig verkemiddel for å nå fastlagde telepolitiske mål å leggje tilhøva til rette for verksam konkurranse. Etableringsbarrierane i mobilmarknaden som vist til i punktet ovanfor, er etter Samferdselsdepartementet si vurdering den viktigaste årsaka til at konkurransen i denne marknaden ikkje er tilfredsstillande, og i meldinga kapittel 3 vert det særskilt sett nærmare på bruken av pålegg til nettoperatørane om å gje tilgang for andre til eksisterande mobilnett som regulatorisk verkemiddel for å fremme konkurransen. Vidare vert det i kapittel 3 gjort ei nærmare vurdering av ulike metodar for tildeling av rett til bruk av frekvensar og om innehavarane av frekvensrettane bør få høve til å avhende slike rettar.

Samferdselsdepartementet har i vurderingane teke omsyn til kommande reguleringsregime på området for elektronisk kommunikasjon. Det nye regelverket for elektronisk kommunikasjon som nyleg vart vedteken i EU, vil avløyse gjeldande regulering på mobilområdet og bli implementert i norsk rett innan 25. juli 2003. Eit siktemål med den nye reguleringa er å gje grunnlag for verksam konkurranse i marknaden for elektronisk kommunikasjon og legge tilhøva til rette for at det kan bli etablert ein berekraftig konkurranse på lengre sikt, dvs. ein marknad som i all hovudsak klarer seg sjølv utan annan intervensjon enn den som måtte følgje av generell konkurranserett.

For å få til ei slik utvikling i den norske mobilmarknaden, ser Samferdselsdepartementet det som ei hovudutfordring å leggje tilhøva til rette for at det vert etablert fleire reelt konkurransedyktige verksemder som er mest mogleg uavhengige av kvarandre. Overgang til meir konkurranse vil krevje ein målretta bruk av verkemiddel og ein strategi som er langsiktig.

Tilgang til nett er eit verkemiddel som allereie er teken i bruk for å auke konkurransen i mobilmarknaden. Bruken av dette verkemiddelet er på mange måtar komplisert. Tilbydarar med sterk marknadsstilling i den norske mobilmarknaden pliktar å imøtekomme rimeleg førespørnad om tilgang til nettet. Spørsmålet er om plikta skal verte utvida til å gjelde virtuelle mobiloperatørar. Tvungen tilgang kan innebere potensielt store regulatoriske kostnader, og kan påverke motiva til nettoperatørane for å gjere investeringar i eksisterande og framtidige mobilnett. Meir omfattande tilgangsreglar kan betre konkurransen marknaden, men samstundes kan det føre utviklinga i ei for fastlagd retning i ein marknad som har større utsikter til eigendynamikk. På andre sida kan verksemder som baserer seg på tilgang utgjere eit nyttig supplement til infrastrukturkonkurransen og auke tilbodet for forbrukarane.

Tilgangsspørsmålet kjem først og fremst på spissen i høve pålegg om tilgang for såkalla virtuelle operatørar. Det er i høvet til denne mest omfattande tilgangsforma at spørsmålet er mest omstridd. Eventuelt pålegg om tilgang for virtuell operatør vil innebere at ein uavhengig tilbyder blir gitt tilgang til eksisterande mobilnett slik at denne blir gitt høve til å produsere og selje eigne mobile teletenester i konkurranse med dei eksisterande nettoperatørane. Andre mindre omfattande tilgangsformer er tenesteleverandører som gjennom tilgang til eksisterande mobilnett berre er gitt høve til å stå for ei avgrensa tenesteproduksjon sjølv og vidareseljarane som sel mobilabonnement med eiga profilering og fakturering, men der all teknisk tenesteproduksjon skjer hjå nettoperatøren.

Samferdselsdepartementet ser at det på den eine sida kan vere fordelar ved å gje pålegg om tilgang for virtuelle operatørar. Ei plikt til å gje slik tilgang kan auke konkurransen dersom vi ser på biletet i marknaden i dag. På den andre sida har dei potensielle fordelane ved å gi pålegg om slik tilgang ein umiddelbar kostnad. Pålegg om tilgang vil medføre meir regulering og større offentleg ressursbruk, samt kunne hindre ei mogleg positiv utvikling i marknaden når det gjeld alternativ infrastruktur.

Spørsmålet om tilgang for virtuelle operatørar vart seinast vurdert i samband med handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000). Det vart den gong gjeve tilslutning til forslaget om at tilbydere med sterk marknadsstilling ikkje skulle bli pålagt å gi tilgang for virtuelle operatørar, men samstundes vart det understreka at Samferdselsdepartementet på eit seinare tidspunkt og med grunnlag i konkurranseutviklinga i den norske mobilmarknaden og utviklinga av det regulatoriske regimet elles i Europa, skulle vurdere behovet for innføring av konkurransestimulerande tiltak. Utan at det har skjedd regulatoriske inngrep, har det i tida etter at meldinga vart handsama skjedd ein framvekst av vidareseljarar i den norske mobilmarknaden. Som nemnt utgjer desse etter Samferdselsdepartementet si vurdering eit nyttig supplement til infrastrukturkonkurranse og bidreg til å auke tilbodet for forbrukarane. I høyringsrunden er det fleire av desse vidareseljarane som har gjort gjeldande eit behov for betring av vilkåra for tilgang dei har med nettoperatørane. Samferdselsdepartementet meiner det er viktig at innsatsfaktorane i marknaden vert prisa effektivt, og det vert i denne samanheng vist til vurderingane som er gjort i høve til prisregulering.

Etter det Samferdselsdepartementet kjenner til er det per i dag berre Spania og Danmark som har innført ei plikt om å gi tilgang for virtuelle operatører, men det er etablert virtuelle operatører i fleire andre europeiske land med grunnlag i kommersielle avtalar. Sjølv om det i gjeldande regulering ikkje eksisterer skrankar for at tilsvarande avtalar kan verte inngått her til lands, finn regjeringa etter ei konkret vurdering likevel grunn til å innføre ei plikt for tilbydarar med sterk marknadsstilling om å imøtekomme rimeleg førespurnad om tilgang frå virtuelle operatørar. Regjeringa meiner at ein slik plikt kan vere eit nyttig supplement til den konkurransen som elles vil utvikle seg i marknaden. Det er ei rekkje argument som talar til fordel fortilgangsplikt for virtuelle operatørar ut frå marknadssituasjonen i dag, og etter regjeringa si vurdering er det ikkje lenger avgjerande grunn til å oppretthalde avgrensinga mot virtuelle operatørar i forskrifta § 4-6. Like fullt må ein ta omsyn til konkurransen i den norske marknaden på lang sikt, og ikkje undergrave investeringsviljen med omsyn tilbåde eksisterande og framtidig infrastruktur. Det er difor viktig at tilgangsvilkåra balanserer risiko og vinst på ein forsvarleg måte mellom nettoperatøren og den virtuelle operatøren. Regjeringa meiner difor at operatør med sterk marknadsstilling skal ha plikt til å imøtekomme rimeleg førespurnad om tilgang frå ein virtuell operatør, og at tilgangen i tilfellet skal bli gjeve på kommersielle og ikkje-diskriminerande vilkår. Av omsyn til at det enno ikkje er avklart om UMTS vil bli definert som ein eigen marknad, vil plikta til å gje tilgang for virtuelle operatørar i første omgang vere avgrensa til tilbydarar med sterk marknadsstilling i GSM-marknaden. Vidareføring av slik plikt til andre marknader, til dømes i UMTS-marknaden, vil vere avhengig av dei marknadsdefinisjonane som vil bli utarbeidd i EU. Før det eventuelt blir gitt pålegg om slik tilgang, må myndigheitene i tillegg gjennomføre ei analyse av marknaden for å avgjere om det er tilbydarar med slik marknadsstilling, samt gjere ei konkret vurdering av om det er naudsynt å innføre eit slikt pålegg av omsyn til å sikre konkurransen. Regjeringa vil eventuelt orientere Stortinget om marknadsdefinisjonane frå EU, inklusive spørsmålet om virtuelle operatører i UMTS-marknaden, ved eit seinare høve.

Gjennom den siste tildelinga av nye GSM-konsesjonar i den norske marknaden er terskelen for å få rett til å bruke eksisterande mobilnett så låg at det etter departementet si vurdering er lagt til rette for betre konkurranse gjennom ein tilgangsform som er svært lik virtuell operatørmodellen.

Når det gjeld vurderinga av ulike metodar for tildeling av frekvensar og av spørsmålet om innehavarane av frekvensrettane bør få høve til å avhende slike rettar, vert det i meldinga vist til at marknads- og teknologiutviklinga på mobilområdet skjer raskt, og at det av omsyn til å kunne tilpasse seg denne utviklinga er eit behov for at telestyresmaktene blir gitt større fleksibilitet til sjølv å kune velje den mest føremålstenlege metoden for tildeling av frekvensrettar. Dagens ordning der det er tatt atterhald om at bruk av auksjon som tildelingsmetode ikkje kan skje utan etter samtykke frå Stortinget, jf. Ot.prp. nr. 87 (2000-2001), jf. Innst. O. nr. 121 (2000-2001), er både omfattande og tidkrevjande, og det vert difor foreslått at departementet sjølv får høve til velje tildelingsmetode direkte.

I samband med handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000), slutta Stortinget seg til at Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet skulle følgje utviklinga framover i høve til spørsmålet om etablering av ein marknad for kjøp og sal av frekvensrettar. I det kommande regelverket frå EU vert det opna for at landa kan opprette ein slikt marknad, men Samferdselsdepartementet finn etter ei konkret vurdering ikkje grunn til å opne for dette på det noverande tidspunkt. Samferdelsdepartementet tek likevel sikte på å utvikle alternative tildelingsmetodar for fremtidige konsesjonstildelingar, medrekna auksjonssystem med tilhøyrande høve til avhending av frekvensrettar.

Utbygging av UMTS i Norge

I meldinga kapittel 4 er det sett nærmare på status for utbygginga av mobilsystemet UMTS i Norge, behovet for å gjere endringar i konsesjonsvilkåra med grunnlag i at det har skjedd endringar i dei faktiske forholda sidan tildelinga fann stad, samt på spørsmålet om kva som vidare bør skje med den fjerde konsesjonen for UMTS som står ledig etter konkursen til Broadband Mobile ASA.

Når det gjeld status for utbygginga av UMTS i Norge det første konsesjonsåret, viser innsendte rapportar frå konsesjonshavarane at ingen fullt ut har klart å halde utbyggingsløfta som vart gitt for å få konsesjon. Løfta er teke inn som individuelle vilkår om utbygging i konsesjonane til dei som vart tildelt konsesjon. NetCom GSM as er den av konsesjonshavarane som har gjennomført den mest omfattande utbygginga det første året, men er likevel eit godt stykke unna i å oppfylle utbyggingskrava etter konsesjonen. Telenor ASA som forplikta seg til ei mindre omfattande utbygging enn dei andre det første konsesjonsåret, er den av konsesjonshavarane som er nærmast i å oppfylle dei individuelle konsesjonsvilkåra om utbygging. Tele2 Norge AS har ikkje starta utbygginga det første året, og er den av konsesjonshavarane som er lengst unna i å oppfylle konsesjonskrava.

Det er ikkje berre i Norge at lanseringa av UMTS har støtt på vanskar. Situasjonen er den same i dei andre EU-landa og EU-kommisjonen har på denne bakgrunn sett i gang eit arbeid med å sjå nærmare på kva som bør gjerast for å få til ei vellukka introduksjon av det nye mobilsystemet i fellesskapet. Fleire EU-land har allereie gjort tilpassingar i konsesjonsvilkåra til den nye situasjonen, til dømes ved å utsetje konsesjonsfristen med omsyn til utbygging og ved å tillate større grad av samarbeid mellom konsesjonshavarane i samband med nettutbygginga for å gjere det billegare å gjennomføre utbygginga det er gitt lovnad om.

Hovudårsakene til at konsesjonshavarane i EU-landa og i Norge har vanskar med å oppfylle løfta som vart gitt for å få konsesjon, er den generelle økonomiske nedgongen som har skjedd i tida etter at konsesjonane vart fordelte i dei fleste europeiske landa, og forseinkingane som har oppstått i høve til utviklinga av felles standard for UMTS. Ved tildelinga var det høg betalingsvilje for å få konsesjon, anten i form av høge auksjonsbod eller løfte om omfattande utbygging, avhengig av kva for tildelingsmetode som vart lagt til grunn for fordelinga. Den økonomiske tilbakegongen som har skjedd i tida etter fordelinga fann stad, har gjort det vanskeleg for konsesjonshavarane å innfri betalings- og utbyggingsløfta fullt ut.

Forseinkinga i utviklinga av felles UMTS-standard har gjort det spesielt vanskeleg for dei konsesjonshavarane som har teke på seg å gjennomføre ei rask utbygging av UMTS. Produksjonen av både nettverksutstyr og terminalar er vesentleg forseinka som følgje av at standardiseringsarbeidet har teke lengre tid enn venta. Utstyret som hittil har vorte levert har berre vore tilgjengeleg i eit avgrensa omfang, og vidare må dette utstyret skiftast ut med nytt utstyr då det byggjer på ein annan UMTS-standard enn den som vil bli lagt til grunn kommersielt. Utstyret som alt er levert vert opplyst å ikkje vere kompatibelt med utstyr basert på UMTS-standarden som vil bli lagt til grunn kommersielt.

Med grunnlag i endringane i faktiske forhold som har skjedd sidan konsesjonane vart fordelte, vert det i meldinga gjort ei vurdering av spørsmålet om det er behov for å endre rammevilkåra for UMTS for på den måten å få til ei utbygging av det nye mobilsystemet i tråd med dei politiske måla som vart lagt til grunn for tildelinga. Det vert i denne samanheng spesielt sett nærmare på om det er grunn til å endre konsesjonsvilkåret om utbyggingstakt, samt om det skal opnast for at konsesjonshavarane i større grad enn i dag får høve til å oppfylle utbyggingsvilkåra gjennom nettverksdeling.

Ved fordelinga av konsesjonane vart det lagt særskilt vekt søkjarane sine tilbod utbygging og utbyggingstakt. Omsynet bak denne vektlegginga var ynskje om å få til ei så omfattande utbygging slik at så mange som mogeleg skulle få tilbod om dei nye tenestene og at Norge framleis skulle ligge i fremste rekkje i høve til å ta i bruk ny teknologi. Når det gjeld endring av utbyggingsvilkåra, meiner Samferdselsdepartementet at dei individuelle krava om dekningsomfang må stå fast. Krava til dekningsomfang utgjer den viktigaste delen av «betalinga» for konsesjonane og bidreg også til at det skjer ei utbygging i område som ligg utanfor dei er kommersielt interessante og til at så mange som mogeleg får tilbod om dei nye tenestene.

Sjølv om somme av konsesjonærane i høyringa forut for denne meldinga har gjort gjeldande at det er behov for å endre vilkåra om utbyggingstakt som følgje av forseinkingane som har oppstått på utstyrssida, finn Samferdselsdepartementet etter ei konkret vurdering at det er meir føremålstenleg å stå fast på dette kravet. Det vert i denne samanheng vist til at signala om forseinkingane ikkje er eintydige, noko som gjer det vanskeleg å oppstille ei alternativ utbyggingsfrist til den som går fram av konsesjonane. At konsesjonærane ikkje har blitt møtt med sterkare sanksjonar for manglande utbygging det første konsesjonsåret, inneber i realiteten at det alt er gitt ei utsetting.

Når det gjeld nettverksdeling meiner Samferdselsdepartementet at det vil vere føremålstenleg å etterkomme ønskje frå konsesjonærane om å tillate større grad av nettverksdeling enn i dag. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering vil det å tillate større grad av deling gjere det lettare for konsesjonærane å oppfylle løfta som vart gitt for å få konsesjon. At konsesjonærane klarer å fullføre den utbygginga som dei har teke på seg, er viktig av omsyn til at så mange av innbyggjarane som mogeleg skal få tilgang til dei nye tenestene. Vidare vil kostnadsreduksjonen i nettutbygginga kunne slå positivt ut ved dette kan verke inn på prisane for tenestene på lengre sikt, samt gjere den ledige konsesjonen meir attraktiv. Samferdselsdepartementet vil framheve at nettverksdeling også er positivt ut frå miljøomsyn.

På den andre sida vil for stor grad av nettverksdeling kunne få innverknad på konkurransen. Samferdselsdepartementet er oppteken av at kravet om uavhengige nett vert oppretthalde i dei største tettstadene, til dømes i dei tettstadene som utgjorde minstekrava til dekningsomfang i utlysinga, dvs. om lag 40 pst. av befolkninga. Høvet til å kunne dele infrastruktur vil vere mest aktuelt i område der det ikkje er kommersielt lønnsamt å byggje fleire konkurrerande nett. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering er det ønskeleg med størst mogeleg konkurranse på infrastruktursida, men dette må balanserast opp mot det som er realistisk å få til reint økonomisk. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering vil større grad av nettdeling vere positivt for den langsiktige konkurransen også på infrastruktursida. Etterkvart som innteninga til deltakarane i eit slik samarbeide betrar seg, vil deltakarane på lengre sikt ha moglegheit til å byggje eigne nett for på den måten å betre sin eigen fleksibilitet. Avtalar om nettverksdeling må i tilfelle skje innanfor rammene etter den alminnelege konkurranseretten.

Samferdselsdepartementet vil ikkje på det noverande tidspunkt ta stilling til på kva måte og i kva omfang nettverksdeling skal verte lovleg, men overlet til Post- og teletilsynet å utarbeide ei tilråding til departementet om føremålstenleg regulering for nettverksdeling, som igjen kan danne grunnlag for lemping av vilkår i konsesjonane. Av omsyn til at ei slik lemping av konsesjonsvilkåra skal verte ein realitet, er det viktig at slike reglar vert etablert raskt og før det er gjennomført ei omfattande utbygging. Konsesjonshavarane sine dekningsplikter står som nemnt fast, og for det tilfellet at konsesjonshavaren har forplikta seg til meir omfattande utbygging enn det som vil bli oppnådd gjennom eit eventuelt nettverkssamarbeid, vil konsesjonshavaren vere skuldig å bygge eige nett i tillegg for å oppfylle den individuelle utbyggingsplikta. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering må det same prinsippet verte lagt til grunn i høve til individuelle vilkår om kapasitet i nettet.

Når det gjeld spørsmålet om kva som bør skje med den ledige konsesjonen for UMTS, meiner Samferdselsdepartementet at denne bør bli lyst ut så raskt som mogleg. Vilkåra for konsesjonen bør etter Samferdselsdepartementet si vurdering vere dei same som ved siste tildeling, men der det i samsvar med vurderingane i meldinga her, vert opna for å oppfylle eventuelle dekningsvilkår utover minstevilkåra ved nettverksdeling. Ei slik løysing vil vere i tråd med tilråding frå Post- og teletilsynet om at det bør overlatast til marknaden sjølv å avgjere om det er plass til og interesse for fire konsesjonar for UMTS i den norske mobilmarknaden. Samferdselsdepartementet foreslår på denne bakgrunn at den fjerde UMTS-konsesjonen vert fordelt ved auksjon med eit minimumsvederlag på 200 mill. kroner og med tilsvarande krav til minsteutbygging som ved utlysinga sist gong.

Om tilrettelegging for kommunikasjonskontroll

Etter gjeldande teleregulering er det oppstilt ei plikt for tilbyder av tilgang til offentleg telenett og offentleg teleteneste å leggje til rette for at lovbestemt tilgang til informasjon om sluttbrukar og teletrafikk vert sikra. Reglane utgjer ein del av det lovmessige grunnlaget for kontroll av teletrafikk og må bli sett i samanheng med reglane om avlytting og kontroll av kommunikasjonsanlegg i straffeprosesslova. Tilretteleggingsplikta er teknologinøytral og gjeld såleis for tilbydere av mobiltelefonitenester.

Nedanfor under kapittel 5 er det sett nærmare på tilrettelegging for kommunikasjonskontroll. Dersom kommunikasjonskontroll skal kunne gjennomførast, vil det ofte vere naudsynt at tenestetilbyder kan gje opplysningar til påtalemakta om kven eit bestemt telefonnummer er registert på eller kva for telefonnummer ein bestemt fysisk eller juridisk person har eller disponerer. Etter Samferdselsdepartementet sitt syn medfører gjeldande teleregulering at mobiltilbyderne må registrere kontantkortabonnentane på lik linje med andre abonnentar. Tidlegare var det tvil om omfanget av registreringsplikta, men etter endringane som vart gjennomført i telereguleringa i samband med handsaminga av Ot.prp. nr. 87 (2000-2001), jf. Innst. O. nr. 121 (2000-2001), meiner Samferdselsdepartementet at denne uvissa ikkje lenger er til stades.

Om stråling ved bruk av mobiltelefon

Dei seinare åra har det frå fleire hald vorte sett søkelys på strålefaren ved bruk av mobilkommunikasjon. Som løyve- og tilsynsmyndigheit på området er Samferdselsdepartementet oppteken av at bruk av mobilkommunikasjon og stråling frå basestasjonar ikkje skal utgjere ein helserisiko for befolkninga, og nedanfor under kapittel 5 vert det sett nærmare på spørsmålet om stråling ved bruk av mobilkommunikasjon.

Mobiltelefonar og basestasjonar er i realiteten radiosendarar som overfører radiobølgjer innehaldande elektromagnetisk energi. Ved eksponering kan den elektromagnetiske energien verte avsett i kroppen og ha til konsekvens at vevet vert oppvarma. Dersom denne oppvarminga er større enn det kroppen sjølv kan handtere, kan dette ha ein helseskadeleg effekt.

Det er utvikla internasjonale retningsliner for stråling for å verne mot helseskadelege effektar. Det finst per i dag ikkje nasjonale føresegner med grenseverdiar for slik eksponering, men Statens strålevern, som er nasjonal strålemyndigheit, legg til grunn dei internasjonale retningslinene i sitt arbeid. Vidare arbeider Verdas Helseorganisasjon (WHO) med å kartleggje eventuelle helseskadelege effektar ved bruk av mobilkommunikasjon.

Når det gjeld eksponeringa ein vert utsett for ved bruk av mobiltelefon, ligg denne innanfor grenseverdiane som er fastsette internasjonalt. Når det gjeld stråling frå basestasjonar, syner undersøking gjort av Post- og teletilsynet at strålinga vert redusert til eit nivå som ligg innanfor maksimalgrensene allereie nokre få meter frå antenna. I praksis må ein opphalde seg rett framfor antenna for å verte eksponert, men i normaltilfella er basestasjonane monterte slik at avstanden er stor nok til at eksponeringa ikkje overstig grenseverdiane. Tal frå Statens strålevern viser at eksponeringa ein vert utsett for ved å bu i nærleiken av ein basestasjon normalt sett er mykje lågare enn ved bruk av sjølve mobiltelefonen.

Samferdselsdepartementet støttar seg til Post- og teletilsynet sine vurderingar om at gjeldande normer er godt tilpassa stråling frå basestasjonar og at grenseverdiane gjev godt vern mot helseskadelege effektar dersom dei vert respekterte. Samferdselsdepartementet vil likevel peike på at det må utvisast aktsemd ved plassering av basestasjonar, og vil vurdere om det bør skje ei merking av område der grenseverdiane vert overskride.

Sjølv om forskingsresultat viser at det ikkje er behov for å vere førevar ved bruk av mobiltelefon, vil Samferdselsdepartementet følgje undersøkingane til WHO om helseskadelege effektar ved bruk av mobiltelefon og eventuelt komme med forslag på eit seinare tidspunkt dersom det skulle vise seg å bli naudsynt. Samferdselsdepartementet ser positivt på at dei internasjonale retningslinene vert innarbeidd i ei nasjonal føresegn.

1.2 Bakgrunn

Denne stortingsmeldinga vil handsama tema som knytter seg til mobilmarknaden spesielt, og vil difor ikkje ta opp problemstillingar som relaterer seg til andre marknader. Dei vurderingane som kjem fram i meldinga er såleis spesifikke for mobilområdet. Departementet vil i meldinga ta opp to hovudtema med omsyn til mobilmarknaden; konkurransesituasjonen og den vidare handsaminga av UMTS-konsesjonane. Departementet finn det naturleg å sjå desse to områda i nær samanheng.

Norge er mellom dei landa i verda der utviklinga innan mobilkommunikasjon er lengst framskriden. Mobiltettleiken nærmar seg 80 prosent og vi ligg langt framme i høve til introduksjon av nye tenester. Samtaleprisane er mellom dei lågaste i Europa og forbruket av mobiltenester mellom dei høgaste. Mobiltelefonen har vorte eit sentralt kommunikasjonsverktøy både for næringslivet og den einskilde borgar. Med framveksten av neste generasjon mobilteknologi er det mykje som tilseier at denne kommunikasjonsforma vil styrkje innverknaden si ytterlegare. Det er difor departementet sitt mål at Norge også i framtida skal liggje i front med omsyn til å utvikle og ta i bruk nye tenester og ha låge prisar. Samstundes må vi steg for steg fortsette med bygginga av ein velfungerande og funksjonell mobilmarknad.

Konkurransetilhøva i marknaden har såleis ein sentral stilling i telepolitikken. Dette er naturleg reflektert i dei overordna telepolitiske måla, slik dei er stadfesta mellom anna i telelova og i St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst.S. nr. 146 (1999-2000). Verksam konkurranse går i desse målformuleringane fram som middel for effektiv utnytting av ressursane i marknaden og størst mogleg verdiskaping.

Departementet ynskjer med denne stortingsmeldinga å orientere Stortinget om synet på konkurransen i den norske mobilmarknaden, og leggje fram forslag til kva for tiltak det eventuelt kan vere aktuelt å setje i verk for å auke denne. Samferdselsdepartementet finn det teneleg å setje søkjelyset på mobilkonkurransen, mellom anna på bakgrunn av at Post- og teletilsynet i januar i år la fram ein rapport om konkurransetilhøva i mobilmarknaden. I denne rapporten konkluderte tilsynet med at mobilkonkurransen ikkje kan seiast å vere verksam. Det er også viktig å sjå på konkurransetilhøva fordi det har gått ei tid sidan St.meld. nr. 24 (1999-2000) vart handsama, og departementet uttalte då at ein med jamne mellomrom ville vurdere om det er naudsynt å innføre ytterlegare konkurransestimulerande tiltak.

Samferdselsdepartementet ynskjer vidare å orientere Stortinget om den utbygginga som UMTS-konsesjonærane har gjort hittil. Vidare har marknadssituasjonen endra seg vesentleg sida tildelinga av desse konsesjonane i november 2001. Samferdselsdepartementet vil på denne bakgrunn gjere ei nærmare vurdering av rammevilkåra for UMTS-konsesjonærane, og av kva som bør skje med den ledige konsesjonen. Departementet finn det naturleg å sjå UMTS-konsesjonane i samanheng med konkurransesituasjonen og vurderinga av eventuelle tiltak for å betre konkurransen. UMTS-marknaden er framtidas mobilmarknad, og dette må etter departementet si oppfatning naturleg bli tatt omsyn til i dei vurderingane ein gjer omkring noverande og framtidig regulatorisk politikk på mobilområdet.

Eit viktig verkemiddel for å nå dei telepolitiske måla er altså å etablere verksam konkurranse. For å etablere ein funksjonell konkurransemarknad er det avgjerande at forholda blir lagt til rette for at dette kan bli oppnådd og at strukturar som sikrar konkurransen kan bli helde ved like på lang sikt. Dette krev ein bevisst regulatorisk tilnærming og målretta bruk av dei verktøya som ligg i gjeldande regelverk, og som vil ligge i kommande regelverk. Samstundes må ein ta omsyn til at nokre av dei telepolitiske måla på mobilsida ikkje vil følgje av konkurransedynamikken, og at dette kan krevje ei anna regulatorisk tilnærming på nokre områder.

EU har nyleg vedteke den såkalla «telekompakka» der ei rekkje nye direktiv om elektronisk kommunikasjon skal erstatte dei eksisterande direktiva som regulerer telesektoren. Dei nye EU-direktiva skal setjast i verk i norsk rett innan 25. juli 2003. Departementet arbeider for tida med å innarbeide desse direktiva, og vil fremje ein odelstingsproposisjon der gjeldande regulering blir tilpassa det nye regulatoriske rammeverket for elektronisk kommunikasjon. Denne stortingsmeldinga vert i all hovudsak avgrensa mot dette arbeidet. Men fordi direktiva skal tre i kraft om berre eitt år, vil det vere lite føremålsteneleg av departementet å ikkje ta omsyn til dei overordna føringane som ligg i desse direktiva ved utforminga av politikken for den noverande, og ikkje minst den kommande norske mobilmarknaden. Departementet vil difor også trekkje føringar frå den nye europeiske telereguleringa inn i sine vurderingar i meldinga.