3 Verkemiddel for å styrke konkurransen

3.1 Innleiing

Som nemnt ovanfor er det i særleg grad visse etableringsbarrierar i mobilmarknaden som gjer at konkurransetilhøva ikkje er av dei mest gunstige. Telestyresmaktene må jobbe for å byggje ned, eller ta ei formålsretta tilnærming til, desse etableringshindringane for å få til ei styrking av konkurransen i marknaden. Den sentrale utfordringa for telestyresmaktene vil vere å sikre at det kjem fleire reelt konkurransedyktige selskap i den norske mobilmarknaden. Men samstundes må det gjerast med eit klårt siktemål om å byggje ein effektiv marknad som i prinsippet skal utsettast for eit minimum av statlege inngrep. Det nye regelverket for elektronisk kommunikasjon vart gjort offentleg ved publisering i EU Official Journal 24. april 2002 og skal setjast ut i livet i norsk rett innan 25. juli 2003. Eit siktemål med den nye teleretten er å gje grunnlag for verksam konkurranse i marknaden for elektronisk kommunikasjon på lang sikt. Telestyresmaktene skal nytta marknadsanalysar baserte på konkurranserettsleg metode, som grunnlag for vurderinga av kva for regulatoriske verkemiddel som bør setjast inn for å fremja konkurransen. Målet skal vere å redusere såkalla «ex-ante» sektor-spesifikke reglar etterkvart som konkurransen utviklar seg. I ein telemarknad der ingen selskap har marknadsmakt skal den generelle konkurranseretten sine verkemiddel leggjast til grunn. Telestyresmaktene sine fullmakter skal nyttas til å skapa effektivitet, berekraftig konkurranse og til å maksimere gevinstar for forbrukarane. Dersom den konkurransen som vert skapt i framtida er regulatorisk konstruert, i den forstand at den er fullstendig avhengig av permanent tilsyn, vil ein ikkje ha lukkast med dette målet. Avreguleringa vil då danne grunnlag for fornya regulering og intervensjon i marknaden. Siktemålet med det kommande reguleringsregimet er å skapa såkalla berekraftig konkurranse, dvs. skape ein marknad som i all hovudsak klarer seg sjølv uten annan intervensjon enn den som måtte følgje av generell konkurranserett.

Tilsynsstyresmaktane skal i framtida velje verkemiddel ut frå verknaden på konkurransetilhøva ved å nytte det verkemiddelet som er best egna i den konkrete marknaden. Ein vellukka overgang til konkurranse vil krevje ein strategi som er langsiktig, og ein slik strategi kan berre bli vellukka med ein målretta bruk av verkemiddel.

Departementet meiner at dersom det i framtida skal etablerast ein marknad som i hovudsak skal fungera mest mogleg effektivt og med minst mogleg statleg inngrep, så treng vi å skapa aktørar som er mest mogleg uavhengige av kvarandre. På denne måten kan ein skapa grunnlag for langsiktig og reell konkurranse mellom likeverdige partar. Etter departementet si vurdering vil det å leggje til rette for størst mogleg infrastrukturkonkurranse vere det viktigaste verkemiddelet for å skape ein slik marknad. Konkurrerande nettoperatørar vil vere ein berebjelke i strategien for å skape ein marknad der tilhøva mellom verksemdene ikkje er avhengig av permanent tilsyn. Størst mogleg grad av infrastrukturkonkurranse vil føre til duplisering av nett, men styresmaktene kan støtte seg tyngre til direkte konkurranse enn på inngrep i marknaden gjennom eigne regulatoriske inngrep. Departementet meiner at dette er den einaste måten å konstruera ein struktur som på sikt kan vere sjølvoppretthaldande, og som ikkje treng å bli redefinert av nye rammevilkår med jamne mellomrom.

Ynskjet om størst mogleg uavhengige nett må balanserast mot omsynet til å gjere verksemdene i stand til å konkurrera best mogleg i marknaden, det vil seie at ambisjonane om fullstendig sjølvstendig infrastruktur vert avgrensa av økonomisk realisme. Tanken om parallelle nett i størsteparten av landet kan fort bli ei hindring for langsiktig konkurranse, i staden for å auka den, ved at dette verker kostnadsdrivande på ein måte som ikkje samsvarar med inntektene. Moglegheitene for å få til ei slik form for konkurranse er avhengig av den vidare handteringa av UMTS-konsesjonane, jf. punkt 4 under.

Tilgang til nett er eit verkemiddel som allereie er teken i bruk for auke konkurransen, og som kan utvidast som verkemiddel. Men handhevinga av dette verkemiddelet er svært komplisert på mange måtar. Tvungen tilgang inneber store regulatoriske kostnadar og kan påverke dynamikken i marknaden. Tilgang kan vere det einaste funksjonelle middel for å betre konkurransen i ein fullstendig statisk marknad eller i eit naturleg monopol, men samstundes kan det lede utviklinga i ei gitt retning i ein dynamisk marknad. På andre sida kan operatørar som baserer seg på tilgang utgjere eit nyttig supplement til infrastrukturkonkurransen og auke tilbodet for forbrukarane.

Spørsmålet om tilgang er og svært utfordrande med omsyn til ei gradvis «overføring» av mobilmarknaden til konkurranseretten. Konkurranseretten er bygd på såkalla «ex post-regulering»; det vil seie at konkurransestyresmaktene i ettertid må stadfeste at ei verksemd faktisk har misbrukt si dominerande stilling. Dette kan visa seg å vere kritisk i høve til dei dynamiske tilhøva i mobilmarknaden. I tillegg er det svært uvisst korleis spørsmålet om tilgang til mobilnetta vil bli vurdert under den såkalla «essential facilities-doktrina» i EU. Denne doktrina er henta direkte ut frå amerikansk «antitrust»-lovgjeving, og EF-domstolen har i dei siste «essential facilities»-dommane sett til utviklinga i den amerikanske rettspraksisen.

EF-domstolen brukar doktrina mellom anna for å vurdera om tilgang til ulike fasilitetar kan vere misbruk av dominerande posisjon under artikkel 82 i EU-traktaten. Dei siste dommane har vore strenge i den forstand at det vert stilt som krav at nekting av tilgang til ein fasilitet er misbruk av dominerande posisjon berre dersom det av tekniske, rettslege eller økonomiske årsaker er ekstremt vanskeleg for tilsvarande verksemd, ikkje berre den som har blitt nekta tilgang, å konkurrera i marknaden. Det er ikkje nok at den verksemda som er blitt nekta tilgang er eit lite selskap, og ikkje kan ta ei slik investering åleine. I praksis tyder dette at dersom det ikkje er ekstremt vanskeleg å duplisera fasiliteten vil eigaren kunne nekte tilgang. Departementet vil ikkje gå inn på ei nærmare tolking av korleis tilgang til mobilnett vil bli omhandla etter ei framtidig konkurranserettsleg regulering, men det framstår som klårt at eksistensen av fleire nett eller ledige frekvensar som mogleggjer utbygging av nye nett gjer at det neppe vil vere opplagt at ein som set fram krav om tilgang kan forventa å kunne få rettsleg støtte slik EUs konkurranserettslege praksis er i dag.

3.2 Tilgang til nett

3.2.1 Kort oversikt over gjeldande rett

Generelt

I St.meld. nr. 24 (1999-2000) er det gjeve ei oversikt over retten tilbydere av offentleg telenett og offentleg teleteneste har til å nytte mobilnetta til andre tilbydere, og for ei nærmare gjennomgang av gjeldande rett med omsyn til tilgang til mobilnett vert det vist til denne oversikta. I meldinga her vil det berre bli gitt ei kort oppsummering av gjeldande rett med hovudfokus på endringane som har skjedd i tida etter at St.meld. nr. 24 (1999-2000) vart handsama.

Utgangspunkt

Tilbydere av offentleg telenett og offentleg teletenester har i dag rett til tilgang til eksisterande nettressurser via samtrafikk (herunder indirekte aksess ved bruk av prefiks eller fast forvalg), spesiell nettilknytning og leide samband, jf. telelova og forskrift om offentleg telenett og offentleg teleteneste (teleforskrifta). Som hovudregel og utgangspunkt gjeld reglane om tilgang både for faste og mobile nett. Tilgang til mobile telenett er dessutan særskilt regulert i teleforskrifta § 4-6. Reglane om tilgang må verte tolka i lys av EØS-retten som ligg bakom og som er implementert i lova og forskrifta. Det vert i denne samanheng særskilt vist til Samtrafikkdirektivet (97/33/EF) og ONP-tale direktivet (98/10/EF), som gjev reglar om samtrafikk og spesiell nettilknytning. I tillegg til reguleringa som gjeld særskilt for teleområdet, er generelle reglar etter konkurranseretten relevante, jf. konkurranselova av 11. juni 1993 nr. 65 og EØS-avtalen art. 54.

Hovudregel

Hovudregelen om tilgang framgår av telelova § 2-3 om tilgang til offentleg telenett og offentleg teleteneste. Utgangspunktet etter telereguleringa er at tilgang til offentleg telenett, offentleg telefonteneste og overføringskapasitet som vert drive av tilbyder med sterk marknadsstilling for denne type nett eller teneste, skal vere open og ikkje-diskriminerande. Vidare skal forretningsvilkåra byggje på saklege vilkår og vere lett tilgjengelege for allmenta.

Regelen inneheld heimelsgrunnlag til å gje nærmare reglar om tilgang i forskrift, og etter gjeldande rett er tilgangsretten nærmare regulert i teleforskrifta kapittel 4. Nedanfor vil det kort bli sett nærmare på tilgangsreglane i teleforskrifta §§ 4-5 og 4-6, om avtale om spesiell nettilknytning og om avtale om bruk av annan tilbyder sitt mobilkommunikasjonsnett.

Spesiell nettilknytning

Uttrykket «spesiell nettilknytning» er nærmare definert i teleforskrifta § 4-5 første ledd, der det framgår at ein med spesiell nettilknytning meiner tilknyting til andre nettermineringspunkter og på andre vilkår enn dei standardtilboda som normalt vert tilbydd. Avtale om spesiell nettilknytning vert inngått etter forhandlingar mellom partane.

I St.meld. nr. 24 (1999-2000) vart det gjeve uttrykk for at regelen gjev rom for tolking fordi det ikkje går fram av ordlyden om den likestiller fast- og mobiltelefoni, og det vart gjort gjeldande eit behov for å klårgjere kva rettar og pliktar som gjeld på området for mobiltelefoni i høve til denne tilgangsforma.

I samband med handsaming av klagesak hausten 2001 kom Samferdselsdepartementet etter ei konkret vurdering til at regelen om spesiell nettilknytning også regulerer mobilområdet. Klagen gjaldt førespurnad frå Teletopia AS om spesiell nettilknytning til Telenor Mobil AS sitt mobilnett, for tilknyting av såkalla SMS meldingssentral for at denne skulle fungere i parallell med Telenor Mobil sin eigen meldingssentral. Sjølv om det ikkje framgår av ordlyden i regelen om den regulerer både fast- og mobilnett, kom Samferdselsdepartementet til at det ville vere i tråd med føremålet til både regelverket og regelen å gi slik tilgang. I avgjerda vart det mellom anna vist til bakgrunnsretten etter EØS-avtalen, nærmare bestemt direktiv 98/10/EF, der det vert opna for at landa med grunnlag i den veksande etterspurnaden etter mobile teletenester, kan bestemme at regelen om spesiell nettilknytning også skal gjelde for mobilområdet sjølv om dette ikkje er særskilt nemnt i virkeområdet for regelen. Om vilkåra for rett til spesiell nettilknytning er oppfylte må verte avgjort etter ei konkret vurdering i kvart enkelt tilfelle.

Bruk av annan tilbyder sitt offentlege mobilnett

Tilgang til annan tilbyder sitt offentlege mobilnett er nærmare regulert i teleforskrifta § 4-6. I samband med handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000) vart det vist til at rettstilstanden med omsyn til kor langt denne retten strekkjer seg er uklår, og at det ville vere behov for ei klårgjering ved endring eller presisering av regelen i samsvar med handsaminga av spørsmålet om tilgang for virtuelle operatørar i meldinga.

Ved handsaminga av meldinga slutta Stortinget seg til forslaget om ikkje å gje pålegg til tilbyder med sterk marknadsstilling om å gje tilgang for virtuelle mobiloperatører, jf. St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000). I samsvar med Stortinget si avgjerd, vart dette presisert i teleforskrifta § 4-6 ved endring gjennomført 6. februar 2001. I gjeldande § 4-6 andre ledd, siste punktum, heiter det at plikta til å imøtekomme rimeleg førespurnad om tilgang etter denne regelen ikkje omfattar førespurnad om tilgang med eigne brukaridentitetskort med eigen nettkode frå tilbyder som ikkje har eige offentleg mobilkommunikasjonsnett. Slik regelen er utforma eksisterer det likevel ikkje eit forbod mot virtuelle tilbydere, og tilbydere av offentlege mobilnett har høve til å inngå avtaler med virtuelle operatører på kommersielt grunnlag.

3.2.2 Nye reglar om tilgang

Utgangspunkt

Som nemnt innleiingsvis i denne meldinga, arbeider Samferdselsdepartementet med å førebu ei implementering av nytt EØS-regelverk om elektronisk kommunikasjon. Det nye regelverket vil avløyse gjeldande teleregulering.

Etter Samferdselsdepartementet si vurdering er det nye regelverket ein viktig premiss for drøftingane om tilgang i denne meldinga. I det følgjande vil det difor bli gjort kort greie for nokre av hovudpunkta i det nye regelverket om tilgang. For ei meir detaljert framstilling av det kommande regelverket på området, vert det vist til lovforslag som er under utarbeiding og som vil bli lagt fram for Stortinget seinare.

Nye reglar om tilgang

Gjeldande teleregulering er som nemnt lagt opp slik at dei tyngste pliktene berre er pålagt tilbydere med sterk marknadsstilling, og eitt av føremåla med gjeldande rett har vore å regulere ein overgangsperiode frå rettsleg monopol til gryande konkurranse.

Eitt av føremåla med det kommande regelverket er å tilpasse reguleringa til marknads- og teknologiutviklinga som har skjedd på teleområdet og andre område som ligg nært opp til teleområdet (konvergens), og i denne samanheng tilpasse regelverket til ein marknad med fleire aktører, men der det framleis er nokre aktørar med sterk marknadsstilling. Dette er mellom anna foreslått gjort ved gradvis å gå bort frå sektorspesifikk regulering og over til meir generell konkurranserett, til dømes ved å innføre vurderingsomgrep frå konkurranseretten i det nye regelverket. Ein vesentleg ulikskap vil det likevel vere mellom den nye «sektorspesifikke konkurransereguleringa» og den generelle konkurranseretten ved at den kommande reguleringa fortsatt vil leggje til grunn ex-ante inngrep.

Utgangspunktet i det nye regelverket er at tilbydere skal kunne forhandle om tilgang og samtrafikk på forretningsmessig grunnlag, og på same måte som i dag skal telestyresmaktene oppmode til og i ytterste konsekvens sikre tilgang, samtrafikk og interoperabilitet mellom tenester dersom dette kan bidra til å fremme effektivitet, levedyktig konkurranse og overordna mål på området for elektronisk kommunikasjon.

Dersom avtale om tilgang ikkje kjem i stand på forretningsmessig grunnlag, vil myndigheitene framleis ha høve til sikre dette ved inngrep/pålegg. Etter det nye regelverket kan pålegg om tilgang bli gitt dersom det er naudsynt for å sikre at føremålet bak regelverket vert ivareteke, og eit pålegg vil kunne verte trekt tilbake dersom det ikkje lenger vert rekna som naudsynt. Det er likevel ein ulikskap mellom gjeldande og kommande regelverk på den måten at ein i det kommande regelverket forlet ordninga der ein tilbyder som har sterk marknadsstilling, automatisk vert regulert strengare. Etter det kommande regelverket vil det for tilbydere med sterk marknadsstilling, berre bli oppstilt eit sett med maksimumpliktar som angir kva for pliktar som kan bli pålagt. Det nye regelverket gir vidare myndigheitene kompetanse til å regulere ulike deler av marknaden ulikt med utgangspunkt i korleis marknaden fungerer, og det er ein viktig føresetnad i det nye regelverket at reguleringa ikkje nødvendigvis vert like omfattande for alle tilbydere med sterk marknadsstilling.

I motsetnad til i dag, må myndigheitene etter det nye regelverket på førehand gjennomføre ei marknadsanalyse basert på konkurranserettsleg metode for å kunne gje pålegg til tilbydere med sterk marknadsstilling om tilgang. Analysen skal utgjere grunnlaget for vurderinga om det i vedkommande marknad er tilbydere med sterk marknadsstilling. Myndigheitene må deretter ta stilling til om det for å sikre konkurransen og dei sektorspesifikke måla er naudsynt å gje pålegg om tilgang, og vidare utgreie kva for tilgangsformer som er best eigna til å avhjelpe den konkrete situasjonen i kvart enkelt tilfelle. Styresmaktene vil på denne måten ha høve til ein meir nyansert verkemiddelbruk enn i dag. Pålegget skal i tillegg vere høveleg og grunngjeve.

3.2.3 Aktuelle tilgangsformar

Vidareseljarar

Tilgang som rein vidareseljar inneber at tenesteleverandøren sel mobilabonnement med eiga profilering og fakturering, men der all teknisk tenesteproduksjon i hovudsak skjer hos nettoperatøren. Denne tilgangsforma gjer tenesteleverandøren minst fridom, men medførar samstundes avgrensa investeringar.

Tenesteleverandør med eiga tenesteproduksjon

Ein tenesteleverandør kan i varierande grad bli gitt høve til å produsera eigne tenester eller tilføre ei verdiauke til dei tenestene som nettoperatøren produserar. Eigen produksjon av tenester har som føresetnad at tenesteleverandøren kan ta i bruk ein teknisk plattform som er tilknytt nettoperatøren, til dømes IN-node eller SMS-sentral, jf. klagesaka som omtalt ovanfor i punkt 3.2.1, om spesiell nettilknytning.

Virtuelle operatørar

Ein virtuell operatør kan seiast å stå på toppen av «tilgangshierarkiet». Denne forma for tilgang har vore mykje debattert og vart seinast gjenstand for vurdering frå departementet si side i St.meld. 24 (1999-2000).

Ein virtuell operatør er ei verksemd som ikkje har konsesjon til å bruke radiofrekvensar, men som vil måtte ha tilgang til eitt eller fleire nettverk til eksisterande mobiloperatørar for å bli operativ. Verksemda vil vere i stand til å tilby tenester til kundane ved å bruke eksisterande mobilnett. Ein virtuell operatør vil difor som eit minimum trenge å bruke det essensielle radiosegmentet i mobilnettverket for å kunne vere i stand til å originere og ta i mot kundane sine samtalar. Utover denne minimumsavhengigheta av nettoperatøren, så må ein virtuell operatør anten investera i alle andre fasilitetar som trengst for levere tenester til kundane eller basera seg på ein eller fleire fasilitetar til ein eller fleire nettoperatørar. Ei løysing der den virtuelle operatøren berre nyttar radioaksessen vil maksimera selskapet sin kontroll over kundane sine og deira samtalar. På den andre sida, ved maksimal bruk av nettoperatøren sine fasilitetar, så er alt ein virtuell operatør treng å kontrollera SIM-kortet og koden til mobilnettverket.

Ein virtuell operatør vil, avhengig av kva for tilknyting han ynskjer, oppnå større fridom frå nettleverandørar enn ein rein tenesteleverandør. Han vil kunne produsere sine eigne tenester og setje saman andre pakker enn ein vidareseljar, som i stor grad er avhengig av dei rammene nettoperatøren set for verksemda. På den andre sida er det klårt at pålegg om tilgang for ein virtuell operatør vil vere det største inngrepet staten kan gjere med omsyn til tilgang i mobilmarknaden. I St.meld. nr. 24 (1999-2000) vart det lagt til grunn at kostnadene ved å gje pålegg om denne forma for tilgang ville overstige vinsten.

3.2.4 Synet til høyringsinstansane

Post- og teletilsynet peiker i sin rapport på at ein ved å gje tilgang til eksisterande nett kan avgrensa dei negative verknadane av etableringshindringar som er knytt til etablering av nett for nye verksemder. Tilsynet er av den oppfatning at tilgang til nett vil vere sentralt i å sikra alternative etableringsformar, slik at ein kan betre konkurransen. Dersom det vert etablert ein tredje GSM- eller UMTS-operatør med eige nett, vil det ikkje vere nokon garanti for at konkurransen blir styrka i monaleg grad, meiner tilsynet. Så lenge det eksisterer etableringsbarrierar vil det alltid vere ei fare for at nettoperatørar opptrer konkurranseavgrensande, men etter alt å dømme er sjansane for slik åtferd større dersom duopolet blir oppretthalde. Tilsynet meiner at aktivt tilsyn med prisane for samtrafikk og tilgang til nett, inkludert nasjonal roaming, er ein føresetnad for å kunne lukkast med å redusera etableringshindringane i mobilmarknaden. Post- og teletilsynet vil intensivera arbeidet med å betre vilkåra for eksisterande tenesteleverandørar.

Vidare meiner tilsynet at det vil vere føremålstenleg å innføra tilgangsplikt for virtuelle operatørar i dei eksisterande GSM-netta. Avgrensinga av denne tilgangsforma hindrar truleg utviklinga av tenester og marknaden, og svekkjer verksemdene sine moglegheiter til å gjere effektive val med omsyn til etablering. Omsynet til utbygging av parallelle GSM-nett bør difor ikkje vere avgjerande, slik som lagt til grunn i St.meld. nr. 24 (1999-2000). Tilsynet meiner vidare at risikoen for nettoperatørane ikkje nødvendigvis vert større ved å gje tilgang for virtuelle operatørar. Ulike tenesteleverandørar som er knytt til same nett vil gjerne ha ulike forretningsstrategiar, og dette kan gjere netteigaren mindre sårbar for endringar i etterspurnaden i marknaden. Tilsynet meiner at desse tiltaka i GSM-marknaden ikkje vil ha monalege negative verknader på investeringar i UMTS-nett. Dersom ein ved desse tiltaka i GSM-nettet kan auka konkurransen i GSM-marknaden, vil dette gje meir korrekt investeringsmotiv til investeringar i UMTS-nett.

Nedanfor er hovudpunkta i nokre av høyringssvara til dei som har uttalt seg om dette nærmare gjengjeve:

Telenor ASA meiner generelt at rammevilkåra må ha eit langsiktig perspektiv og ikkje bli undergrove ved kortsiktige krav om talet aktørar, tilbod og prisnivå, og peiker på samanhengen mellom GSM- og UMTS-marknaden med omsyn til regulatoriske tiltak. Dette er viktig for eksisterande, nye og potensielle operatørar i den norske marknaden, hevdar selskapet. Rammevilkår som gjer at myndigheitene vel infrastrukturkonkurranse må innebere at tenesteleverandørkonkurranse ikkje vert prioritert og at regulering av nye tilgangsformar må verte gjennomført med varsemd.

Telenor legg til grunn at stimulering av tenesteleverandørkonkurranse og pålegg om tilgang til nye aktørtypar for GSM, vil bli vidareført til UMTS og eventuelle andre teknologiar. Telenor oppfordrar difor til å sjå heilskapen og ikkje gjere kortsiktige tiltak som kan få store langsiktige konsekvensar og undergrave myndigheitene sitt ønskje om evne til å ta i bruk nye teknologiar innan mobilkommunikasjon.

Selskapet peiker på at dei allereie har etablert tilbod til aktørar i marknaden som opnar for auka konkurranse innan tenestelevering, mellom anna er det utarbeida eit tilbod om nasjonal roaming og tilgang for virtuelle operatørar for dei aktørane som ynskjer dette.

For å oppretthalde dynamikken i mobilmarknaden og den ynskja utviklinga av både GSM og UMTS er det naudsynt at myndigheitene legg til rette for eit regulatoriske regime som stimulerer til kommersielle avtaler mellom aktørane i marknaden, framfor ei detaljregulering frå myndigheitene si side, seier selskapet. Telenor meiner difor at det er både unødvendig og uheldig oppheve offentlignettforskrifta § 4-6 som gjeld tilgang for virtuelle operatørar, då det allereie eksisterer tilbod i marknaden.

Telenor meiner at det naudsynt at ein unngår ytterlegare oppbryting av verdikjeda for å sikre investeringar i infrastruktur og nye tenester på mobilområdet. All erfaring synes å understreke at det er ei grense for kor langt interessa rekk for å delta som nettoperatør innanfor eit regime med konkurranse på infrastruktur, og at denne grensa er sterkt avhengig av kva for reglar som gjeld for å krevje prisregulert tilgang til slike nett. Telenor trur at det er samanheng mellom dei to formene for konkurranse, og at det ikkje er mogleg å auke den eine utan at den andre vert redusert. Selskapet meiner at atterhald med omsyn til påbod om tilgang og prisregulering er ein føresetnad for å lykkes med å oppnå den konkurransen og dei investeringane i infrastruktur og tenesteutvikling som ein ynskjer både for GSM og UMTS.

NetCom AS seier generelt at dei saknar ei overordna samfunnsøkonomisk analyse av forholdet mellom kostnader og gevinster ved tiltaka som vert foreslått i rapporten frå Post- og teletilsynet. Selskapet meiner Samferdselsdepartementet bør avstå frå regulatoriske endringar der ein ikkje har fullt oversyn over konsekvensane. NetCom seier at det ikkje er gjort noko forsøk på å analysere dei negative verknadene av ei eventuell regulering. Selskapet peiker også på at regulering i seg sjølv medfører store kostnadar i tilpassing frå aktørane.

NetCom stiller seg ikkje negativ til at virtuelle operatørar vert gjeve tilgang. Etter selskapet si vurdering vil det likevel vere mest ynskjeleg å overlate tilgangsspørsmålet for virtuelle operatørar til kommersielle avtaler. Dersom myndigheitene derimot skulle bestemme seg for å regulere denne forma for tilgang, er NetCom uroa for at dette kan komme til å skape ein tilstand prega av rettstvistar om kva for tilgang (pris og andre vilkår) som skal verte gitt. Diskusjonen om kva som blir meint med «rimelig anmodning» vil gjenta seg akkurat som i mange tidligare tvistar, i følgje selskapet. Selskapet trur at regulatøren, dersom ein eventuell pålagt tilgang medfører uvisse kring tilgangsspørsmålet, vil måtte komme til å auke reguleringsnivået, noko dei meiner er det motsette av EU si haldning om minst mogleg inngrep.

NetCom meiner at dersom myndigheitene innfører eit pålegg om ikkje-diskrimineringsvilkår for operatørar med sterk marknadsstilling med omsyn til tilgang for virtuelle operatørar, kan dette avgrense nettoperatørane sine ynskjer om å inngå for eksempel ei type «joint-venture»-avtale med ein vidareseljar. Operatøren «får» verdiaukande tenester som bytte for risiko i samband med si nettutbygging. Nettoperatøren blir dermed nøydd til å tilby alle liknande vidareseljarar det same dersom eit ikkje-diskrimineringsvilkår vert gjort gjeldande. Den potensielle trugselen om dette vil kunne verte eit hinder for nettoperatørar til å inngå avtaler som kan gje innovasjon og utvikling av nye tenester, meiner selskapet.

Tele2 meiner i sitt høringssvar at det er lite sannsynleg at det vil bli bygd eit nytt konkurrerande GSM-nett til netta til Telenor Mobil og NetCom. Desse selskapa har nedbetalte og svært lønsamme GSM-nett, noko som inneber at dei kan bruke store finansielle ressursar til å setje i verk aggressive marknadskampanjar, seier Tele2. Ein ny nettoperatør må bygge nett og samstundes betale dyrt for kundar. For å møte ein eventuell tredje operatør og unngå at denne får vesentlege marknadsdelar vil truleg også duopolet betre vilkåra for vidareseljarar og virtuelle operatørar, meiner selskapet. Tele2 er av den oppfatning at det er betre for Telenor og NetCom å halde konkurrentane som vidareseljarar og virtuelle operatørar i eigne nett, slik at deler av inntektene framleis går til nettoperatørane, enn at ein tredje GSM-operatør klarer å etablere seg. Ei anna etableringshindring for ein tredje GSM-operatør vil vere den store uvissa som er knytt til levetida for GSM-nettet. Dersom den tredje GSM-operatør ikkje har tryggleik for å få ein UMTS-lisens, vil det vanskeleg la seg seie om bygginga av eit GSM-nett vil bære seg økonomisk, meiner Tele2.

Ifølgje Tele2 er den sentrale årsaka til at tenesteleverandørar ikkje har moglegheit til å vere pådrivarar for en reell konkurranse er vilkåra i dei såkalla «service provider»-avtalane. Telenor Mobil og NetCom krev priser som langt overstig selskapa sine kostnader for å levere tenestene. Slik situasjonen er i dag kan ikkje ein tenesteleverandør konkurrera på pris og har svært avgrensa moglegheiter til å konkurrera på tenesteutvikling. For å oppnå riktige kostnadsorienterte priser på innsatsfaktorane, må Post- og teletilsynet foreta ei aktiv prisregulering, meiner selskapet. Tele2 seier at at NetCom og Telenor Mobil tilbyr priser i bedriftsmarknaden som ligg under den prisen Tele2 betaler som tenesteleverandør i Telenor Mobil sitt nett. Dette viser i følgje selskapet at tilgangsprisane ikkje er kostnadsorienterte, og då er det heller ikkje realistisk at det blir oppnådd verksam konkurranse i GSM-marknaden, seier Tele2. Dei meiner at dette er like viktig i relasjon til tenesteleverandør-avtalene som i virtuell operatør-avtalar. Tele2 er av den oppfatning at det er positivt for konkurransen dersom det blir opna for pliktig tilgang for virtuelle operatørar i dei eksisterende mobilnetta. Eit pålegg om tilgang for virtuelle operatørar må gjelde både i GSM- og UMTS-netta for aktørar med sterk marknadsstilling. Dersom pålegget berre skulle gjelde GSM vil effekten for konkurransesituasjonen forsvinne når kundane startar overgangen til UMTS. Selskapet meiner det er heilt sentralt at den virtuelle operatøren kan tilby same tenester som nettoperatøren og at dette aktivt blir følgt opp frå Post- og teletilsynet si side.

Tele2 trur at dei nye UMTS-operatørane vil sjå på virtuell operatør-avtalar som ei positiv moglegheit og etter alt å dømma ein føresetnad for sikker inntekt. Det er difor ikkje naudsynt med pålegg om tilgang for virtuelle operatørar for andre operatørar enn dei selskapa med sterk marknadstilling, seier selskapet.

Tele2 meiner at kostnadsorienterte priser framleis vil vere det sentrale verkemiddelet for dei regulatoriske myndigheitene for å oppnå verksam konkurranse. Etter Tele2 si vurdering er kostnadsorienterte priser eit komplisert omgrep som er vanskelig å følgje opp i praksis. Det er difor viktig at Post- og teletilsynet vert gjeve høve og ressursar til å engasjere profesjonelle rådgjevarar innan økonomi og finans, slik at ein reelt kan trenge ned i kompliserte kostnadsutrekningar.

You Communication AS meiner at dei viktigaste verkemidla for å etablere reell konkurranse vil vere at netteigaren må verte pålegde å nytte kostnadsorienterte og ikkje-diskriminerande priser. Selskapet meiner at korkje betre distribusjon eller opning for virtuelle operatørar vil løyse problema med fråverande konkurranse, med mindre regulatøren gjer noko med prisregimet i den norske mobilmarknaden. Dersom dette vert gjort er selskapet positiv til virtuelle operatørar. Selskapet peiker på at gjeldande lovverk er tilfredsstillande for å kunne regulera dei forholda som kan fremje verksam konkurranse, men er av den oppfatning at det gjeldande regelverket ikkje blir fulgt i praksis.

Sense Communications ASA meiner at prisregulering av innsatsfaktorane i marknaden er det viktigaste verkemiddelet på kort sikt for å kunne stimulere til ein fungerande konkurransemarknad. Selskapet er av den oppfatning at marknadsutviklinga har vist at det ikkje er sjølvsagt at fokus på infrastrukturkonkurranse er det beste for å fremja konkurransen i sluttbrukarmarknaden. Sense meiner at vilkåra for tenesteleverandørane utan nett er den viktigaste hindringa for å skape verksam konkurranse i sluttbrukarmarknaden. Innføring av virtuelle operatørar (i forståinga pliktig tilgang) er viktig i det vidare arbeidet med å auka konkurranse, i følgje Sense. Selskapet meiner at ein virtuell operatør kan skape ein konkurransmarknad for sal av nettkapasitet ved at ha kan flytte kundane frå eit nett til eit anna, sjølv om dette krev regulatoriske inngrep i avtalane. Dette vil og styrkje forhandlingsposisjonen til vidareseljarene, seier Sense.

Andre tenestetilbydere, som Ventelo Norge AS, SongNetworks med fleire trekkjer også fram at det viktigaste for å auke konkurransen i marknaden er regulering av vilkåra i eksisterande vidaresalsavtaler og eit endra prisregime.

BaneTele AS meiner at det er openbart at vilkåra for vidareseljarane ikkje er tenleg for utviklinga av verksam konkurranse i mobilmarknaden. Føremålet med meldinga må difor heilt konkret vere å finne dei rammevilkåra som motiverer til infrastrukturinvesteringar, meiner selskapet. Det vil sikre at Norge framleis kan vere i fyrste rekkje når det gjeld satsing på, og evne til å ta i bruk, nye løysingar for mobilkommunikasjon. Selskapet er vidare av den oppfatning at det er heilt sentralt at det vert gjort endringar i gjeldande rammevilkår for å sikre at fleire enn dei to etablerte GSM-operatørane deltar i ei UMTS-utbygging. Dette vil vere med å sikre hovudmålet samstundes som det vil vere ein garanti for at også ulike verksemder uten eige nett får ett betre og breiare tilbod.

BaneTele trur at den beste måten å sikre at også virtuelle operatørar får betre vilkår, er gjennom etablering av fleire mobilnett kor tilbod av løysingar til virtuelle operatørar er ein del av forretningsidéen. Ein utfordrar til Telenor Mobil og NetCom på mobilinfrastruktur vil vere interessert i å sikre trafikk i nettet, meiner selskapet BaneTele seier at dette vil truleg vil skape ein helt ny dynamikk blant aktørane kor tilsynet slepp å ty til hardhendt tilgangsregulering.

Ericsson AS meiner at det i framtida vil vere viktig for tenestilboda at det vert etablert virtuelle operatørar. Selskapet trur at fleire aktørar vil etablera seg med fokus mot marknadsnisjar,og at dei difor vil komme i ein reell markandsmessig forhandlingsposisjon overfor nettoperatørane. Ericsson er difor av den oppfatning at det ikkje er grunnlag for å regulere desse avtalane, men at prisen for tilgangsretten bør komme fram som eit resultat av forhandlinger mellom partane. Selskapet legg same argument til grunn for reine innhaldsleverandørar o.a, og meiner at dette vil regulere seg sjølv i marknaden.

Teleplan AS støtter Post- og teletilsynet sitt syn med omsyn til å prioritere regulering av innsatsfaktorar framfor sluttbrukerpriser. Teleplan støtter Post- og teletilsynet sin intensjon om å intensivere tilsynet med vilkåra for tenesteleverandør-tilgang til nett. Selskapet rår imidlertid også Post- og teletilsynet til å føre aktivt tilsyn med sluttbrukerprisen for samtaler mellom operatører (med eller utan eige nett), då operatører med sterk marknadsstilling potensielt vil kunne hindre mindre aktører å skaffe kunder ved å prise samtaler til disse høgt. Selskapet peiker på at kostnadsorientert prising har vore eit sentralt og omstridt element i reguleringa av telemarknaden så langt, og meiner Post- og teletilsynet bør invitere til samråd med aktørane i bransjen for å komme fram til korleis kostnadsorientert prising skal verte utrekna.

Teleplan er generelt av den oppfatning at nasjonal roaming er eit verkemiddel som er godt egna til å skape konkurranse, samstundes som ein unngår at det vert investert i kostbar infrastruktur i delar av landet der det ikkje er trafikkgrunnlag for dette. Dersom det er ynskjeleg å oppretthalde tilgang for virtuelle operatørar som ei frivillig ordning for dei etablerte operatørane, meiner Teleplan at det vil vere fornuftig å setje minstekrav til utbygging av eiga radiodekning for nye operatørar. Teleplan peiker på at gjeldande vilkår for å kunne krevje nasjonal roaming til andre GSM-nett ved ei GSM-utbygging, vil kunne oppfyllast med eit svært avgrensa tal radiobasestasjonar, og vilkåra ligg dermed i praksis svært nært eit virtuell operatør-scenario.

Teleplan støtter Post- og teletilsynet sitt syn om at avgrensinga i offentlignettforskrifta § 4-6 bør verte oppheva, slik at den også kan omfatte tilgang for virtuelle operatørar på GSM/GPRS-nett. Behovet for auka konkurranse på mobile radionett tyder likevel at vilkåra for tilgang vert regulert slik at det ikkje tek bort motivasjonen til å bygge eige radioaksessnett for andre selskap, meiner Teleplan.

Høvet til å produsere tenester på eigne plattformer som vert kopla til operatørene sine nett, bør etter Teleplan si oppfatning ikkje vere avgrensa til tenesteleverandørar med komplett tjenestespekter (inklusive tale), men bør også omfatte «nisjeaktører» med avgrensa tenesteutvalg og innholdsleverandører. Det bør vere opp til markedet å avgjere kva for forretningsmodell som er mest lønnsam for den enkelte aktør, meiner selskapet.

Teleplan peiker vidare på at UMTS vil gjere operatørane heilt avhengige av nye tenester og auka inntekter for å forsvare dei store investeringane i nettinfrastruktur. Etter Teleplan si oppfatning vil mobiloperatørane ikkje kunne utvikle denne marknaden åleine, og dei må difor opne verdikjedene og sleppe til innhaldsleverandørar og andre aktørar. Fram til UMTS får gjennomslag i marknaden, bør tilgang til nett likevel verte regulert i stor grad av aktørane sjølve. Nettoperatørane bør sjølve kunne avgjere om dei ynskjer å opne netta for tilgang dersom dei ser at dette kan føre til ein vinn-vinn-situasjon for alle involverte partar.

Teleplan meiner det vil vere positivt for den norske mobilmarknaden om det eksisterande duopolet i Norge på nettinfrastruktur med radioaksessnett blir broten. For å redusere risikoen for UMTS-operatørar, tilrår Teleplan at UMTS-operatørane ikkje vert pålagd å gje tilgang for virtuelle operatørar. Denne forma for tilgang kan i staden verte vurdert på nytt ut frå konkurransesituasjonen på eit seinare tidspunkt.

Den norske dataforening meiner at dei regulatorisk myndigheitene til no har vore fokusert på kontroll av prisinga av tilgang til nett. Dette vil framleis vere et naudsynt tiltak, men er langt frå tilstrekkeleg. Foreininga er av den oppfatning at effektive tiltak å for å «opne» verdikjeda er naudsynt. Det vil i praksis innebere å tvinge nettoperatørane inn i rolla som utelukkande distributør av mobilkommunikasjon og -tenester, ved å ta frå dei høvet til å utøve marknadsmakt i verdikjeda ved følgjande tiltak, blant anna innføre tilgangsplikt for virtuelle operatørar på eksisterande nettoperatørar sine nett og avgrensa netteigarane sine høve til eigarskap i viktige innhaldsleverandørar. Dersom virtuelle operatørar opererer innanfor komplementære marknadsnisjar, meiner Dataforeninga at myndigheitene ikkje skal regulera denne tilgangen.

IKT Noreg meiner at det bør opnast for virtuelle operatørar i alle telenett. Vidare meiner dei at regulatoriske myndigheiter må fokusere på prinsippet om ikkje-diskriminering. Dei understrekar vidare at tenesteleverandørane må bli gjeve moglegheiter til å selje nye tenester i takt med utviklinga i marknaden.

NORTIB meiner at ein ideell situasjon ville vere om ein fekk fram fleire nasjonale fysiske mobilnett. Dei trur at det i et land som Norge vil vise seg vanskeleg å få ei samfunnsmessig og bedriftsøkonomisk rekningssvarande utbygging av meir enn to parallelle landsdekkjande nett for både GSM og UMTS. Nortib er like fullt av den oppfatning at fleire fysiske nett og fleire nettverksoperatørar likevel bør kunne realiserast i dei meir tett befolka stadene i landet, men da som regionale «øyer». Myndigheitene bør inspirere til at dette blir ein realitet.

For å auke konkurransen bør ein innføre full nasjonal roaming mellom alle nett og tilgang for virtuelle operatørar i alle nett. Dette vil vere ein absolutt føresetnad for auka konkurranse på mobilsida.

NORTIB har mista trua på «kostnadsbasert prising». Ein operatør kan operere med kostnader som langt overskrid det som er reelle eller nødvendige kostnader uten at myndigheitene med rimeleg innsats er i stand til å imøtegå det. Dei meiner at ein så snart som mogleg bør gå over til å bruke «best practice» og «benchmarking» for å leggja fast takstnivåa.

Næringlivets hovedorganisasjon meiner at offentlignett-forskrifta si § 4-6 bør inkludere tilgang for virtuelle operatørar. Dei ulempene dette vil medføre for operatørar med eigne nett vil etter NHOs meining bli meir enn overstige av moglegheitene for nye selskap og utvikling nye tenester i mobilnettet.

Konkurransetilsynet har ikkje nyleg foretatt nokon grundig avveiing av mellom fordelar og ulemper ved å opne for virtuelle operatørar. Tilsynet er imidlertid einige med Post- og teletilsynet i at dette bør vurderas på nytt.

3.2.5 Vurdering

Departementet er av den oppfatning at det særleg er to grunnleggjande kjenneteikn telestyresmaktene må ta omsyn til ved all form for regulatorisk pålegg om tilgang:

• Eit påleggom tilgang vil vere eit inngrep i marknaden på grunn av at den som blir oppmoda om å gje tilgang i prinsippet ikkje ynskjer slik tilgang. Tilgang som verkemiddel for å styrkje konkurransen vil difor i prinsippet skape meir regulering.

• Det er alltid ein balansegang mellom vilkåra for tilgang og motiva nettoperatørane har for å investera i infrastruktur.

Som eit utgangspunkt vil einkvar infrastruktureigar ynskje å maksimere bruken av nettet, fordi størst mogleg trafikk i nettet vil redusere gjennomsnittskostnadene. Men det oppstår strategiske omsyn når verksemder som vil bruke infrastrukturen også er direkte konkurrentar til netteigaren, til dømes i sluttbrukarmarknaden. Ei avtale vil bli inngått på kommersielle vilkår i dei tilfella der netteigaren og verksemda som ber om tilgang tilbyr ulike produkt i sluttbrukarmarknaden. Ein slik situasjon vil tene begge parter. Netteigaren får inntekter frå tilgangen og anmodaren kan selja sitt produkt. Dersom til dømes ein vidareseljar derimot vil konkurrera med «verten», er det ikkje kommersielt logisk for netteigaren å komme fram til ei avtale som vil redusera inntektspotensialet. Dersom anmodaren er ein direkte konkurrent vil dette som oftast føre til krav om regulatorisk ressursbruk i overvakinga av avtalen. Sjølv om tilgang for konkurrerande verksemder utgjer eit trugsmål for dei etablerte selskapa, kan det hevdast at tilgang i prinsippet gjev vertikalt integrerte nettoperatørar eit nærmast unikt høve til å opptre konkurranseavgrensande. Ved at konkurrentane må gjennom deira infrastruktur har dei ein form for kontroll på mange konkurrentar som er sjeldan å sjå i andre bransjar. Det er vanskeleg å finne «riktige prisar» og det krev regulatoriske ressursar.

Tilgangsreguleringa må balanseras i høve til verksemdene sine tilpassingar på kort og lang sikt. På den ene sida er det ønskjeleg å betre konkurransen på den eksisterande infrastrukturen, på den andre sida er det ønskjeleg å oppmode til at aktørar investerer i eigne nett. Dersom selskapa i marknaden ventar at regulatøren vil gje tilgang til marginalkostpris med ein gong nokon har investert, vil det kunne redusere investeringane monaleg.

Det er krevjande å skulle finna den «riktige» prisen for tilgang, fordi ein må ta omsyn til kompleksiteten i ein nettverksøkonomi, der svært mykje handlar om investeringar som er tekne i fortida og stor grad av felleskostnadar for dei ulike tenestene. Slik Samferdselsdepartementet ser det, er det naudsynt med ei raskare sakshandsaming hjå regulatøren i desse sakene, men samstundes bør ein vere varsam med inngrep som gjer at ein administrativt må fastsetje priser i ein kommersiell marknad.

Nærmare om prisregulering

Det vil ofte vere ulik informasjon hjå dei regulerande myndigheit og det regulerte selskapet. Det enkelte selskap har informasjon som ikkje er tilgjengeleg for regulatøren, sjølv om regulatøren har vide fullmaktar til å hente inn underlagsmateriale. Den regulerte verksemda vil generelt alltid kjenne sitt eige kostnadsbilete betre enn regulatøren. Verksemdene i marknaden har også ein fordel med omsyn til korleis ny teknologi nøyaktig verker på kostnadene. Under regulering vil dei regulerte verksemdene vere i stand til å hente ut vinst på grunnlag av at dei har betre informasjon. Det same forholdet kan seiast å gjelde for dei nye selskapa som søkjer tilgang hjå dei dominerande selskapa. Desse har heller ikkje samanfallande interesser med myndigheitene og tenkjer naturlegvis på eiga forteneste. Den som skal regulere må ta omsyn til begge verksemdene, få best mogleg bruk av ressursane og fremja konkurransen på lang sikt.

Prisregulering er altså trekt fram som eit sentralt verkemiddel for å styrkja konkurransen av fleire høyringsinstansar. Teleforskrifta sett krav om såkalla kostnadsorienterte sluttbrukarprisar for verksemder med sterk marknadsstilling, noko som i dag omfattar både Telenor Mobil og NetCom. I tillegg gjeld det krav om kostnadsorientering for tilgang til mobilnett for desse verksemdene. For samtrafikk gjeld kostnadsorienteringskravet berre for Telenor Mobil, som har sterk marknadsstilling i den totale nasjonale samtrafikkmarknaden. Post- og teletilsynet har til no konsentrert handhevinga av desse krava rundt innsatsfaktorane, det vil seie tilgang til nett og samtrafikk, heller enn å regulere prisar på sluttbrukarnivå. Tilsynet seier i sin rapport om mobilmarknaden at aktivt tilsyn med prisane på viktige innsatsfaktorar i mobilmarknaden vil vere viktig for å redusere etableringshindringane i marknaden. Det vert her sikta spesielt til dei tilgangsprisane nettoperatørane tek av tenesteleverandørane.

Striden står i hovudsak om omgrepet i teleforskrifta om «kostnadsorienterte priser». Generelt hevdar nettoperatørane at prisane er riktige fordi dei reflekterar kostnadane totalt sett ved å levere tilgang til ein vidareseljar, medan vidareseljarane hevdar at dei ikkje får ein pris dei kan konkurrera med og at nettoperatørane veltar ein urettmessig del av kostnadane sine over på dei. Operatørane sine tilbod tek utgangspunkt i sluttbrukarprisane, med fråtrekk av relevante kostnadar, medan vidareseljarane meiner at operatørane ikkje trekk frå nok i tilgangsprisen, og ser helst at prisen vert bygd opp frå botnen av enkeltelement. Nokre av marknadsdeltakarene vil at tilsynet regelrett skal gå inn i marknaden og setje «riktig» pris i avtalane mellom nettoperatørane og vidareseljarane.

Kostnadsorientering har vist seg å vere eit omgrep der ein rekkje ulike tolkingar og modellar kan leggjast til grunn. Omgrepet er i prinsippet enkelt: prisen på ei vare (eller teneste) skal vere lik kostnadane ved å framstille denne pluss ei rimeleg avkastning. Det vil seie direkte produksjonskostnadar, vara eller tenesta si del av bedrifta sine faste kostnadar og ei rimelig forteneste på toppen av dette. Det er vanskeleg å rekna ut riktige og objektive kostnadar for ulike tenesteelement i nettverksøkonomiar, til dømes telekommunikasjon. Særleg er dette problematisk i mobilbransjen. Svært forenkla kan kostnadsbiletet i eit mobilnett framstillast slik: Eit nettverk blir bygd ut frå kva for dekning det skal ha, kor mykje trafikk det skal klare å handtera og kor mange abonnentar som skal vere knytt til nettet. Dei ulike elementa i nettet vil mogleggjere fleire tenester samstundes. Det vil seie at størstedelen av kostnadane i eit mobilnett er felles for mange av tenestene ein operatør tilbyr. Til dømes vil dei same basestasjonane, svitsjar oa. nyttast til å kunne tilby både terminering og originering av ei samtale. I tillegg kjem den direkte kostnaden ved sjølve trafikken. Det er difor svært vanskeleg å berekne produksjonskostnaden til ei teneste, sjølv for operatøren.

Desse forholda gjer det vanskeleg å stadfesta om operatørane har såkalla kostnadsorienterte priser på dei enkelte tenestene. Ei forenkla løysing for å sjå om operatøren har kostnadsorienterte priser kan vere å sjå på dei totale inntektene til operatøren og samanhalde desse med dei totale kostnadene. Men ei slik tilnærming gjev sjølvsagt ikkje noko svar på dei verkelege kostnadene ved dei enkelte tenestene. I tillegg er det dynamiske perspektivet svært viktig i nettverksøkonomi, som nemnt i kapittel 2. Eit bilete av skilnaden mellom pris og kostnad på eitt bestemt punkt i «nettverkshistoria» vil ikkje nødvendigvis vere representativt for investeringsprosjektet som heilskap.

Mange europeiske regulatører nyttar store ressursar på å komme fram til «riktige» prisar på til dømes samtrafikktenester, og resultata er gjenstand for kritikk frå alle partar.

Kostnadsorienteringsomgrepet kan i seg sjølv gje grunnlag for ulike tolkingar, og i mobilbransjen er det altså vanskelegare enn i mange andre bransjar å tillegga omgrepet ein utvitydig definisjon når det gjeld å prisa dei underliggande elementa. Når tolkingsrommet er stort og høvet til å setja objektivt riktige priser tilsvarande lite, meiner mange av marknadsobservatørane og -deltakarane at ein anten må føra eit strengare og enklare prisregime, eller gjere slutt på bruken av omgrepet og i staden satse på andre tilnærmingar til kostnadane, mellom anna for å fastsetje tilgangsprisane.

Såkalla «benchmarking» er av nokre av høyringsinstansane peikt på som ei løysing. Benchmarking vil i dette tilfellet seie at ein kontinuerlig måler og samanlikner prisane i Norge med prisane i dei landa med lågast pris. Ein slik metode vil vere enklare og mindre ressurskrevjande enn ein detaljert kostnadsorientering, men metoden har og svakheiter. Såkalla «beste praksis»-teoriar har som utgangspunkt at ei verksemd skal samanlikne seg med tilsvarande verksemder. Mange vil peike på at det knapt nok finst to like nettverk i eit land, og at i det minste er nettverka og utviklinga i marknadane ulike for ulike land. I tillegg kan ulike operatørar ha ulike metodar for å tene inn kostnadene i nettet. Denne skilnaden gjer at det ikkje nødvendigvis vil gje eit riktig bilete å samanlikne ein og ein pris over landegrensene. Dersom ein skal nytta benchmarking må ein vere heilt sikker på at dei underliggjande kostnads- og etterspurnadsforholda i marknadene kan verte samanlikna.

Samferdselsdepartementet meiner at det er viktig at innsatsfaktorane i marknaden vert prisa effektivt. Den mest effektive prisinga finn ein naturlegvis i verksam og berekraftig konkurranse. Ei tilnærming til prisregulering må gjerast varsamt og ikkje skape konkurranse på feilaktige premissar, noko som kan skade dynamikken i marknaden og dermed dei langsiktige utsiktene til konkurranse i den norske mobilmarknaden. Departementet er av den oppfatning at ein skal vere varsam med å gjere inngrep i sluttbrukarprisane. Dette kan nærmast virke mot føremålet, fordi slik prisregulering grip direkte inn i ein marknadsdynamisk prissetting og ein feilaktig satt pris kan difor i stor grad endra måten marknaden fungerar på. Dersom sluttbrukarprisane på grunnlag av regulatoriske grep vert pressa vesentleg ned, kan dette gjere at det ikkje lenger blir lønsamt for nye selskap å investera i infrastruktur i framtida, noko som er ein føresetnad for ei naturleg dynamikk i marknaden, og som i verste fall kan sementera den marknadsstrukturen vi har i dag og hindre framtidig utnytting av ny teknologi.

Samstundes som kostnadsorientering i ulike formar er problematisk og tvitydig, er sjølve idéen om regulering i form av kostnadsrelaterte prisar for dominerande aktørar eit viktig verktøy for myndigheitene, slik at desse aktørane får avgrensa høve til å utøve si marknadsmakt. Samferdselsdepartementet er einig med Post- og teletilsynet som i rapporten om «Det norske mobilmarkedet», gjer gjeldande at tilsyn med priser på viktige innsatsfaktorar i mobilmarknaden vil bli prioritert.

Tilgang for konkurrerande vidareseljarar kan, som nemnt over, vere eit nyttig supplement til nettoperatørane si verksemd. Dette må likevel balanserast mot ynskjet om å få fleire konkurrerande nettverk.

Om tilgangsspørsmålet så langt i mobilmarknaden har vore komplisert vil det ikkje by på mindre problem i framtida. I dag kan ein seie at den fremste applikasjonen i netta er taletenester som i nokon grad er «etterspurnadsprisa.» I framtida vil tilgang også i stor grad vere aktuelt i høve til såkalla verdiaukande tenester, kor prisinga og kostnadsfordelinga i langt større grad vil vere bygd opp på tilbod og etterspurnad i forbrukarmarknaden. I denne marknaden vil regulering av priser vere meir komplisert enn i dag.

Nærmare om tilgang for virtuelle operatørar

Mange av dei som er positive til virtuelle operatørar hevdar at desse vil kunne gje kundane gevinstar ved å auke innovasjonen i marknaden ved at ein virtuell operatør vil vere i stand til å produsere eigne tenester i motsetnad til dagens vidareseljarar. Regulatorisk inngrep til fordel for virtuelle operatørar vil kunne lede til eit breiare tilbod av verdiaukande tenester. Ved at fleire verksemder kan produsera tenester, kan dette tenkjast å stimulera nettoperatørane til auka innsats på tenesteutvikling.

Eit argument som særleg blir trekt fram er at leverandørar av fastnettenester vil ynskje å etablera seg i mobilmarknaden for å tilby integrerte fast- og mobiltenester og eit felles punkt for fakturering og kundeservice. Ein virtuell operatør kan difor vere ein totalleverandør av tenester i større grad enn dei tenesteleverandørane som er i marknaden i dag.

Dei som er positive til innføring av virtuelle operatørar, seier at etablering av slike vil ha positive effektar for konkurransen mellom nettoperatørane i mobilmarknaden om å tilby tenester til han. Ein virtuell operatør vil kunne presse tilgangsprisen hos nettleverandørane ned, og på denne måten gje grunnlag for lågare prisar til sluttbrukarane. Ein virtuell operatør vil og ta i mot eigne termineringsinntekter, noko vidareseljarane ikkje får i dag.

I tillegg kan ein tenkje seg at aktørar som er etablert i andre sektorar vil ynskje å etablera seg som virtuelle operatørar med sterke merkenamn og på denne måten gje ytterlegare vekst i mobilmarknaden.

Endeleg er eit poeng at det vil vere mogleg for virtuelle operatørar å konkurrera med nettoperatørane om å tilby løysingar for ulike innhaldsleverandørar.

Departementet er oppteken av at fordelane ved eit eventuelt pålegg om å gje tilgang for virtuelle operatørar overstig kostnadane. Det vil seie at det er avgjerande å drøfta dei potensielle økonomiske kostnadene og vinstene ein regulatorisk intervensjon vil få opp mot verknaden på nettverks- og tenestekonkurranse og om det vil gje eit betre tilbod til forbrukarane. I tillegg må ein vurdere konsekvensane av eit slikt inngrep i marknaden opp mot det framtidige regulatoriske regimet ein ynskjer og høvet til at auka konkurranse og fleire tenester kan verte utvikla i marknaden utan inngrep frå staten.

Regulatorisk ressursbruk

Departementet meiner at spørsmålet om virtuelle operatørar må vurderast opp mot dei same utfordringane som ved tilgang generelt. Dersom ei verksemd søkjer å tilby tenester som ein nettoperatør ikkje tilbyr eller ikkje planlegg å tilby, vil selskapa vere komplementære og komme i ein «vinn-vinn»-situasjon. Løysinga mellom nettoperatør og verksemda vil difor finna sted i marknaden til vilkår som tener begge partane. Dersom dei er konkurrentar vil det i prinsippet ikkje vere kommersielt logisk for nettoperatøren å sleppe ein verksemd inn i nettet sitt på vilkår som gjer at han tapar framtidig inntektspotensial, så lenge alternativet ikkje er verre. Eit pålegg om tilgang vil føre til auka regulatoriske kostnadar. Dette blir og understreka av høyringsinstansane, mellom anna av fleire av vidareseljarane, som hevdar at tilgang for virtuelle operatørar ikkje har nokon meining utan at dei blir støtta av aktiv prisregulering frå Post- og teletilsynet si side. Det er difor liten tvil om at ein rettsleg plikt for ein eller fleire verksemder til å gje tilgang til virtuelle operatørar vil medføre større regulatorisk ressursbruk enn vi har i dag.

Pris og- tenestekonkurranse

Eit sentralt argument for at ein virtuell operatør skal kunne gje lågare prisar er at han er i stand til å skapa konkurranse mellom nettoperatørane om å få ha han som kunde, slik at tilgangsprisen kan pressas ned og den virtuelle operatøren kan setje ned prisen til forbrukarane. I den ideelle situasjonen vil ein virtuell operatør konstant kunne flytta trafikken sin saumlaust mellom netta for å dra nytte av dei beste tilboda. Dersom slik konkurranse om å få ha virtuelle operatørar i nettet skulle oppstå, vil det ikkje vere grunnlag for statleg inngrep i marknaden. Høyringsinstansane trur som nemnt over, at ein virtuell operatør berre kan konkurrera på pris og tenester dersom tilsynet set seg føre å arbeide meir med direkte regulering av tilgangsvilkåra.

Dei nye GSM-konsesjonærane

Departementet meiner og at det er viktig å ta omsyn til den siste tildelinga av GSM-frekvensar. Gjeldande vilkår for å kunne krevje nasjonal roaming til andre GSM-nett ved ein GSM-utbygging vil kunne oppfyllast med eit svært avgrensa tal radiobasestasjonar. Desse vilkåra ligg i praksis svært nær eit scenario med virtuelle operatørar. Dei nye operatørane som fekk desse konsesjonane er sjølvstendige operatørar med avgrensa investeringar, og oppfyller dermed mykje av grunntanken bak virtuelle operatørar. Det er verdt å merke seg at ingen av dei eksisterande vidareseljarane nytta dette høvet til å bli ein sjølvstendig operatør ved hjelp av avgrensa investeringar. Som vist til tidlegare i meldinga er det framleis ledige GSM-frekvensar.

Situasjonen i Europa

Departementet sa i St.meld. nr. 24 (1999-2000) at ein ville følgje utviklinga i Europa med omsyn til debatten om tilgang for virtuelle operatørar. Det er i følgje det Samferdselsdepartementet kjenner til per i dag berre innført ei rettsleg plikt til å gje tilgang til virtuelle operatørar i Danmark og Spania. Derimot eksisterar det kommersielle avtaler mellom nettoperatørar og virtuelle operatørar i fleire land enn dette, til dømes Tyskland, Sveits, Nederland og Portugal. Mellom anna Tele 2 har virtuell operatør-avtaler i nokre av desse landa.

Virtuelle operatørar berre i GSM-marknaden

Det har vorte teke til orde, blant anna frå Post- og teletilsynet si side, å berre opne for tilgangsplikt for virtuelle operatørar i GSM-marknaden. Denne tilgangsplikta vil i så fall vere avgrensa i tid til GSM-nettet si levetid. Den eventuelle konkurransevirkninga av slik tilgang vil bli redusert i takt med at kundane går over til UMTS-teknologien dersom ikkje den virtuelle operatøren blir samd med nettoperatøren(e) om ei vidareføring i UMTS-nettet. Dersom myndigheitene eksplisitt skulle avgrense virtuelle operatører si tilgangsrett til GSM, vil dette vere den einaste forma for tilgang der myndigheitene på førehand definerar ei teknologiavhengig regulatorisk levetid. Dette vil for det første bryte med det grunnleggjande prinsippet om teknologinøytralitet. For det andre vil ein fort komme i ein situasjon der det vert krevd ein tilsvarande definisjon av framtidig status for andre tilgangsformar. For det tredje foregrip ei slik regulatorisk avgrensing dei framtidige definisjonane av relevante marknader, jf pkt. 3.2.2. Alle former for regulert tilgang vil vere avhengig av desse marknadsdefinisjonane for å avgjere om nokon har sterk marknadsstilling i ein marknad, slik at regulering av tilgang som konkurranseverkemiddel eventuelt kan setjast i verk eller bli oppretthaldt frå myndigheitene si side. Det er i dag uvisst kva for marknadsdefinitorisk handsaming den framtidige UMTS-marknaden vil få rettsleg sett. Dette vil eventuelt lede til uvisse om virtuelle operatørar vil kunne få ein potensiell tilgangsrett også med omsyn til UMTS-teknologi og -tenester. Sjølv om ein grip inn for å pålegge tilgang for virtuelle operatørar berre i GSM-marknaden, vil både eksisterande og eventuelle kommande UMTS-konsesjonærar på bakgrunn av dette i seg sjølv, i tillegg til forholda som nemnt over, kunne danne seg forventningar om at desse rettane til slutt vil gjelda også med omsyn til UMTS-teknologi og -tenester.

Departementet finn det lite heldig på det noverande tidspunkt å trekkje eksplisitte grensedragningar med omsyn til å definere regulatorisk levetid for ulike former for tilgang. Uvissa rundt framtidige marknadsdefinisjonar og den generelle konkurranseutviklinga i marknaden som heilskap gjer at det ikkje er hensiktsmessig å vurdere tilgangsplikt for virtuelle operatørar som noko anna enn eit generelt virkemiddel som potensielt kan bli nytta i alle marknader.

Tilgang for virtuelle operatørar i eit lengre tidsperspektiv

Med dei konkurransetilhøva vi ser i dag er det mykje som tyder på at eit pålegg for operatørar med sterk marknadsstilling om å gje tilgang for virtuelle operatørar vil vere eit hensiktsmessig verkemiddel for å auke konkurransen i mobilmarknaden. I ein tenkt situasjon der vi i framtida berre ville hatt 2G-marknaden å ta omsyn til, ville ei slik tilgangsplikt vore relativt enkel å handheve som verkemiddel for å fremje konkurransen. Likevel står vi overfor endringar i marknadsutviklinga, med ei stadig utvikling på teknologisida og med ei mogleg auke i etterspurnaden etter mobile teletenester. Ved overgangen til tredje generasjons mobilteknologi står vi etter departementet si vurdering overfor det som kan vere ei historisk utviding av mobilmarknaden, på same måte som overgangen frå NMT til GSM gjorde det mogleg å få etablert to uavhengige operatørar. Det er i slike historiske skift at det er størst sjansar for å få i stand nyetableringar i marknaden. Telemyndigheitene har eit unikt høve til å fordele frekvensar og skape eit grunnlag for konkurranse mellom i størst mogleg grad uavhengige selskap. Det er difor viktig at ein vurderer konsekvensane i tilfelle virtuelle operatørar også vil få tilgangsrett etter det nye regelverket og i ein framtidig UMTS-marknad. Dette vil som nemnt tidlegare i meldinga, vere avhengig av den regulatoriske handsaminga med omsyn til marknadsdefinisjonar og omsynet til i kva grad tilgang vil fremje langsiktig berekraftig konkurranse.

Det vil alltid vere heilt avgjerande for den som tek risikoen med å investere å få tilbake investeringskostnadane og ein størst mogleg del av dei meirverdiane som investeringa gjorde mogleg. Dersom det vert innført ei plikt til å gje tilgang for virtuelle operatørar, kan dette virke negativt inn på dei utsiktene UMTS-operatørane har til inntekter i den norske marknaden, og dermed også påverke framtidige investeringar. I 3G-marknaden kjem dette klårare til syne fordi ein virtuell operatør mellom anna vil kunne konkurrere med nettoperatørane om å tilby løysingar for ulike innhaldsleverandørar. Ei slik utvikling kan seiast å gå rett inn i den verdikjeda som skal danne grunnlaget for investeringar i UMTS-infrastruktur. Departementet vurderer det slik at nettoperatørane i 3G-marknaden enkelt sagt må velje mellom to strategiar, anten å bli ein rein råvareleverandør, som berre sel transport, eller prøve å få ein stor del av dei auka verdiane som vil komme frå nye tenester i 3G-marknaden. Det er på det reine at 3G-marknaden ikkje hadde blitt utvikla dersom eksisterande tenester var dei einaste produkta som skulle gje inntekter. Eit selskap som investerer i eit 3G-nett har gjort, eller vil gjere dette, for å ta del i inntektene dei trur vil ligge i mellom anna dei nye innhaldstenestene. Departementet trur difor at det er lite truleg at nettoperatørane finn det forsvarleg å bli reine transportørar. Operatørane vil truleg gå frå å vere «minuttseljarar», med stor kontroll over ein relativt enkel verdikjede, til å bli seljarar av verdiaukande multimedietenester. Ved ei slik utvikling vil nettoperatørane framleis kontrollere nettverket, men delar av verdikjeda deira vil truleg bli redusert utan regulatoriske pålegg allereie før marknaden eksisterer. Dei eksisterande operatørane har allereie teke avgjerda om å investere i UMTS-nett ut frå rammevilkåra som lagt til grunn i St.meld. 24 (1999-2000), det vil seie at det ikkje skal vere plikt å gje tilgang for virtuelle operatørar. Avgjerda om å gjere investeringar vart i tillegg teken under heilt andre forventningar om framtidig vekst i marknaden og ein betre kapitaltilgang enn i dag. Eit pålegg om tilgang for virtuelle operatørar vil bryte med reguleringa som vart lagt til grunn på tidspunktet for tildelinga av konsesjonane, og kunne endre lønsemda i investeringsprosjektet i negativ retning.

Departementet trur at nye UMTS-operatørar, som ikkje samstundes også er GSM-operatørar, i framtida kan vere ein katalysator for å få til ein meir dynamisk og open haldning til ulike innhaldsleverandørar og tilgangsformar. Marknadsutviklinga kan fort gje høve for frivillige avtalar i den grad dei kan føre til ei reell verdiauke for nettoperatørane og ikkje ei verdiforringing. I dei nye forretningshøva i 3G-marknaden kan det vere nettopp tilgangløysingar for til dømes innhaldsleverandørar, eller andre operatørar med etablerte merkenamn og kundebasar, som kan auke verdien av nettverket. Det er lite realistisk at alle tradisjonelle teleoperatørar sjølv kan produsera kvar og ein av dei nye og verdiaukande 3G-tenestene. Fleire av høyringsinstansane har teke til orde for at det spesielt er dei nye operatørane i UMTS-marknaden som kan tenkjast å nytte andre innfallsvinklar til marknaden enn dei operatørane som har kjende merkenamn. For å opparbeide seg merkenamn og skaffe kundar vil desse kanskje aktivt gå meir «utanfor huset» for å finne ulike former for partnarskap på innhaldssida, samarbeid om tilgangsløysingar mv. Uansett kan ei slik utvikling gjere at andre dominerande aktørar lagar andre strategiar enn vi har sett fram til i dag. Fleire av høyringsinstansane peikar på at moglegheiten for at dominerande nettoperatørar vil forfølge ein «lukka nett»-strategi også er til stades dersom dei blir pålagt, eller trur dei vil bli pålagt, å gje tilgang for virtuelle operatørar. Dette kan gjere at dei i framtida vil vere varsame med, eller kanskje la vere, å gje tilgang sjølv til virtuelle operatørar som har ein forretningsmodell som faktisk kan auke verdien for begge selskap. Dersom dei inngår ei slik avtale på gode vilkår for begge partar, vil dei etter eit eventuelt ikkje-diskrimineringsprinsipp ha plikt til å gje tilsvarande tilbod til leverandørar som har til siktemål å konkurrere direkte med produkta og tenestene som utgjer kjerneverdiane til nettoperatøren. Dette kan lede til ein svakare dynamikk i marknaden og dårlegare tenesteutvikling.

3.2.6 Oppsummering og konklusjon

Tilbydarar med sterk marknadsstilling i den norske mobilmarknaden pliktar å imøtekomme rimeleg førespurnad om tilgang til nettet. Regjeringa meiner at det er ynskjeleg å utvide denne plikta til å omfatte førespurnad om tilgang frå virtuelle operatørar i den norske mobilmarknaden. Etter gjeldande regulering eksisterar det ikkje eit forbod mot etablering av virtuelle operatørar. Som det går fram av høyringa er avtalar om tilgang for slike verksemder i ferd med å bli introduserte i marknaden. Det er likevel ikkje nokon garanti for at desse avtalane vil ha vesentleg innverknad på konkurransen i marknaden. Regjeringa meiner difor at ein plikt for verksemder med sterk marknadsstilling i den aktuelle mobilmarknaden om å gje tilgang til virtuelle operatørar etter rimeleg førespurnad, kan vere eit nyttig supplement til den konkurransen som elles vil utvikle seg i marknaden. Det er ei rekkje argument som talar til fordel for tilgangsplikt for virtuelle operatørar ut frå marknadssituasjonen i dag, samstundes som omsynet til utviklinga på lengre sikt i nokon grad kan danne grunnlag for regulatorisk varsemd. I tillegg vil eit slikt pålegg truleg medføre auka regulatorisk ressursbruk. Regjeringa er likevel etter ei heilheitleg vurdering av den oppfatning at det at det ikkje lenger er avgjerande grunn til å oppretthalde avgrensinga i forskrifta § 4-6.

Like fullt må ein ta omsyn til konkurransen i den norske marknaden på lang sikt, og ikkje undergrave investeringsviljen med omsyn til både eksisterande og framtidig infrastruktur. Det er difor viktig at tilgangsvilkåra balanserer risiko og vinst på ein forsvarleg måte mellom nettoperatøren og den virtuelle operatøren. Regjeringa meiner difor at operatør med sterk marknadsstilling i vedkommande marknad skal ha plikt til å imøtekomme rimeleg førespurnad om tilgang frå ein virtuell operatør, og at tilgangen i tilfellet skal bli gjeve på kommersielle og ikkje-diskriminerande vilkår.

Det er førebels ikkje avklart om UMTS vil bli definert som ein eigen marknad. Plikta til å gje tilgang for virtuelle operatørar vil i første omgang difor vere avgrensa til GSM-marknaden. Vidareføring av plikt om tilsvarande tilgang til andre marknader, til dømes i UMTS-marknaden, vil vere avhengig av dei marknadsdefinisjonane som vert utarbeidd i EU. Før det eventuelt blir gitt pålegg om slik tilgang, må myndigheitene i tillegg gjennomføre ei analyse av marknaden for å avgjere om det er tilbydarar med slik marknadsstilling, samt gjere ei konkret vurdering av om det er naudsynt å innføre eit pålegg om slik tilgang av omsyn til å sikre konkurransen. Regjeringa vil eventuelt orientere Stortinget om marknadsdefinisjonane frå EU inklusive spørsmålet om virtuelle operatører i UMTS-marknaden ved eit seinare høve.

3.3 Tildeling og omsetning av frekvensar

3.3.1 Innleiing

Frekvensar i det elektromagnetiske frekvensspekteret utgjer ein knapp naturressurs. Etter telelova kan ikkje radiofrekvensar takast i bruk utan etter løyve frå Post- og teletilsynet, som er forvaltar av ressursen på nasjonalt nivå. Forvaltninga av radiofrekvensane skal skje i samsvar med dei føremåla som er lagt til grunn i telelova, samt liggje innanfor rammene av fastlagde nasjonale planar for frekvensbruk og plikter som Norge har teke på seg gjennom tilslutning til internasjonale avtalar på området.

Internasjonal forvaltning av radiofrekvensar vert på globalt nivå utført av Den Internasjonale Teleunionen (ITU) som er eit organ under FN, og på regionalt nivå for Europa av Den europeiske post- og telekonferanse (CEPT). Norge tek del i den internasjonale forvaltninga og er representerte i ITU og CEPT ved Samferdselsdepartementet og Post- og teletilsynet. Vidare vert vedtak om frekvensplanlegging av EU bindande for Norge i medhald av EØS-avtalen.

I tillegg til frekvensløyve, oppstiller gjeldande telelov krav om konsesjonsplikt for verksemder med sterk marknadsstilling som etablerer, innehar eller driv offentleg telenett for tilbod om overføringskapasitet eller tilbod om offentleg telefonteneste. For verksemder utan sterk marknadsstilling oppstiller lova i utgangspunktet berre ei plikt om registrering, men telestyresmaktene kan med grunnlag i telenettet eller - tenesta sin samfunnsmessige verdi også oppstille konsesjonsplikt for slike verksemder. I forarbeida til regelen om konsesjonsplikt, vart mobilnett nytta som døme på offentleg telenett der det er aktuelt å gje pålegg om konsesjonsplikt, jf. Ot.prp. nr 31 (1997-98), jf. Innst. O. nr. 33 (1997-98). Av omsyn til å sikre nasjonale behov for telekommunikasjon, fastsette Samferdselsdepartementet med heimel i telelova § 2-1 tredje ledd ei forskrift om konsesjon for verksemder som har fått løyve til bruk av frekvenser etter teleloven kap. 5 til etablering og drift av samfunnsviktige telenett, jf. forskrift nr. 994 av 3. oktober 2000. Med bakgrunn i denne forskrifta vart det difor stilt krav om konsesjonsplikt for alle ved tildelinga av konsesjonar for UMTS og ved dei siste tildelingane av frekvensar i 900 og 1800 MHz banda.

3.3.2 Tildeling av konsesjonar for mobilkommunikasjon

Utgangspunkt

Telelova inneheld ikkje nærmare reglar om på kva måte eller til kven konsesjonar etter lova skal verte fordelte. Telestyresmaktene står i utgangspunktet fritt til å velje tildelingsmåte, men vil ved fordelinga vere bunden av dei alminnelege sakshandsamingsreglane etter forvaltningslova og grensene som gjeld for utøving av forvaltningsskjønnet.

I tillegg til grensene etter nasjonal rett, må fordelinga som følgje av pliktar etter EØS-avtalen, vidare vere i samsvar med EU-reglar om fordeling av individuelle lisensar for teletenester, jf. EU-direktiv 97/13/EF. Desse reglane oppstiller ikkje krav om at fordelinga skal skje på ein bestemt måte, men krev at fordelinga av individuelle konsesjonar skal skje etter ein open, ikkje-diskriminerande og oversiktleg framgangsmåte.

Ulike metodar for tildeling

Utviklinga på teleområdet dei siste åra har medført ei auke i etterspurnaden etter ledige frekvensar som kan nyttast til etablering av offentlege system for mobilkommunikasjon. Eit sentralt spørsmål er difor korleis styresmaktene skal bestemme kven som skal verte tildelt retten til å bruke dei ulike delene av spekteret.

Dei mest vanlege metodene som har vorte nytta ved fordeling av ledige frekvensar kan kort oppsummerast i følgjande punkter:

• Administrative prosessar

• Lotterier

• Fortløpande tildelingar

• Auksjonar

Administrative prosessar

Administrative prosessar for å avgjere kven som skal bli tildelt eksklusive rettar vert ofte omtalt som «skjønnhetskonkurranse» eller tilbodskonkurranse, og er den tildelingsmåten som tradisjonelt har vorte mest nytta ved tildeling av konsesjonar/frekvensløyve, både nasjonalt og internasjonalt. Ved administrative prosessar skjer fordelinga av konsesjonar etter ei skjønnsmessig vurdering av søknad. Metoden har tidlegare vorte nytta ved fordeling av konsesjonar for mobiltelefoni og kringkasting i Norge. Kort fortalt går metoden ut på at styresmaktene fastset eit sett med vilkår som søkjarane skal vise korleis dei vil oppfylle. For mobiltelefoni har typiske vilkår vore breidde og kvalitet i søkjarane sine tilbod av tenester, geografisk og befolkningsmessig dekning, rask utbygning, teknisk kvalitet i det planlagte nettet, dokumentert røynsle og kompetanse, samt finansielle forhold. Konkurrerande søkjarar leverer inn sine forslag til korleis dei tenkjer seg tenesten bygd ut, og styresmaktene gjer ei vurdering av tilboda.

Ein av fordelane ved administrativ fordeling ligg i fleksibilitet. Ved denne fordelingsmetoden kan styresmaktene avgjere vilkåra som skal leggjast til grunn for tildelinga, og dermed nytte prosessen til å fremme politiske mål. Ei ulempe ved administrativ vurdering som er basert på ei rekkje ulike skjønnsmessige vilkår, er på den andre sida at tildelingsprosessen vert noko mindre opplyst og open ( transparent). Administrative tildelingar er ressurs- og tidkrevjande, og fører til kostnader både hjå søkjarane og myndigheitene. Sjølv om vilkåra for utveljinga er klarlagt på førehand og prosessen står fram som objektiv og ikkje-diskriminerande, er det likevel ei utfordring for myndigheitene å identifisere dei mest effektive av søkjarane då dei ulike verksemdene kan stå fram som svært like med omsyn til teknologisk og finansiell kapasitet, og løysningar.

Fortløpande tildeling

Tildelinga kan også verte innretta på den måten at konsesjon vert tildelt fortløpande. Denne metoden er nytta av enkelte EU land for å fordele lisenser til bruk av radiofrekvensar, og har også blitt nytta av norske myndigheiter. Fordelen ved metoden er at den er rask. Ulempa er at ein ikkje har noen garanti for at rettane vert tildelt dei av aktørane som verdset dei mest.

Lotterier

Lotterier er en allokeringsmetode som er raskare og billigare enn administrative prosessar. Ei stor ulempe ved lotterimetoden er at tildelinga av rettane er tilfeldig. Myndigheitene kan ikkje sikre at den beste søkjaren vinn. Telestyresmaktene i Norge har nytta lotteri som fordelingsmetode ved tildeling av andre rettar enn frekvensrettar, til dømes ved fordeling av særleg attraktive telefonnummer.

Auksjon

Auksjon er ein form for handel som er karakterisert ved at salet kjem i stand etter direkte pristilbod frå potensielle kjøparar. På denne måten ynskjer myndigheitene å sikre seg ei meir effektiv fordeling av knappe ressursar i den forstand at den som kan betale mest for rettene, også er den som best er i stand til å gjere nytte av ressursen. Det er også høve til å stille dekningskrav ved auksjon. Vi har sidan 90-tallet sett ei internasjonal trend mot bruk av auksjonar. I dei fleste andre land der auksjonar har vorte nytta, har det vore i samband med tildeling av konsesjon for offentlege mobile radiosystem. Auksjon vart nytta som tildelingsmetode i Norge ved fordelinga av frekvensrettar i 900 og 1800 MHz banda hausten 2001.

3.3.3 Vurdering

Omsynet til å innfri overordna telepolitiske mål har vore styrande for valet av metode for gjennomførte tildelingar av konsesjonar for etablering og drift av system for mobilkommunikasjon. Til illustrasjon kan det i denne samanheng visast til St.meld. nr. 24 (1999-2000), der det vart gjort ei konkret vurdering av spørsmålet om kva for tildelingsmetode som var egna til å nå målet om best mogleg allokering og bruk av frekvensressursane avsette til etablering og drift av mobilsystemet UMTS. I grunngjevinga heiter det at med bakgrunn i ynskje om ei så omfattande utbygging som mogeleg og uvissa om det vil vere fleire søkjarar enn ledige konsesjonar, så vil det « . . . vere hensiktsmessig å benytte anbudskonkurranse også ved tildeling av konsesjonene for tredje generasjons system for mobilkommunikasjon.»

I samband med statsbudsjettet for 2001 vart moglegheitene for å hente inntekter til statskassa ved å tildele konsesjonar ved auksjon vurdert, deriblant ved tildeling av konsesjonar for mobilkommunikasjon. Med bakgrunn i at det i eksisterande konsesjonar for GSM var oppstilt vilkår om utbygging og med bakgrunn i at dekninga for GSM allereie var tilfredsstillande, vart det ved St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte- avgifts- og tollvedtak, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001), opna for at ytterlegare konsesjonar for frekvenser til etablering og drift av andre generasjon system for mobilkommunikasjon (GSM) kunne verte tildelte ved auksjon.

Vedtaket om å hente inntekter ved auksjon av konsesjonar vart på teleområdet gjennomført hausten år 2001 ved fordelinga av ledige frekvensar i 900 og 1800 MHz banda, frekvensband avsette til etablering og drift av offentlege system for mobilkommunikasjon. For å tilretteleggje for auksjon fann Samferdselsdepartementet det naudsynt å presisere heimelsgrunnlaget i telelova § 2-1, og ved handsaminga av Ot.prp. nr. 87 (2000-2001), jf. Innst. O. nr. 121 (2000-2001), vart regelen tilført ein forskriftsheimel til å fastsette nærmare reglar om tildelingsmåtar for konsesjonar som kan avvike frå dei alminnelege sakshandsamingsreglane etter forvaltningslova. Ved handsaminga av lovforslaget vart det likevel teke atterhald om at framtidig bruk av auksjon som metode for tildeling av konsesjonar på teleområdet må verte lagt fram for Stortinget, med mindre tildelinga er av avgrensa omfang som til dømes ved tildeling av frekvensar til bruk ved lokale aksessnett, jf. Innst. O. nr. 121 (2000-2001), punkt 5.2.

I rapporten om den norske mobilmarknaden av 4. januar i år gjer Post- og teletilsynet gjeldande at framtidige tildelingar av frekvensar først og fremst bør skje gjennom bruk av auksjon som tildelingsmetode, mellom anna fordi auksjon vil vere den mest oversiktlege tildelinga for aktørane, fordi tildelingsmåten truleg vil føre til den samfunnsmessige mest effektive bruken av frekvensressursane og fordi auksjon er ein enkel og lite ressurskrevjande tildelingsmetode for myndigheitene. I rapporten vert det likevel peika på at bruk av auksjon vil kunne innebere at ein må nytte andre verkemiddel for å oppnå politiske mål om utbygging utover det som er forretningsmessig lønnsamt. Post- og teletilsynet viser til offentleg kjøp av dekning i ulønnsame områder som eit alternativt og truleg meir kostnadseffektivt verkemiddel enn det å stille vilkår om dekning ved fordeling av konsesjonar gjennom tilbodskonkurranse.

Frekvensar er som nemnt ein knapp naturressurs, og retten til å kunne utnytte denne kan ha stor verdi. Sett frå samfunnet si side er det viktig at retten til å utnytte avgrensa naturressursar vert tildelte dei som er i stand til å skape størst mogeleg verdi for samfunnet av å inneha retten. Omsynet til å kunne innfri telepolitiske mål vil etter Samferdselsdepartementet si vurdering difor alltid stå sentralt ved fordeling av konsesjonar for mobilkommunikasjon, der retten til bruk av frekvensar inngår som ein del.

Kva for tildelingsmetode som er best egna til å fremme politiske mål må verte avgjort med grunnlag i ei vurdering i det konkrete høvet. Erfaringar frå gjennomførte tildelingar vil kunne nyttast som utgangspunkt ved val av metode. På den eine sida kan det til dømes vere mykje som talar til fordel for å nytte administrative prosessar ved framtidige tildelingar av konsesjonar for etablering og drift av nye mobilsystem, medan det på den andre sida kan vere argument til fordel for å nytte auksjon ved tildeling av nye konsesjonar til etablering og drift av mobilsystem som alt er bygd ut i eit visst omfang. Samstundes kan det også vere argument mot å nytte auksjon ved ny fordeling av eksisterande konsesjonar. Når det er sagt, må det likevel understrekast at ein auksjon kan verte tilrettelagt på ein slik måte at politiske omsyn vert ivareteke på ein god måte, til dømes gjennom utforming av auksjonen eller gjennom å oppstille generelle rammevilkår som skal gjelde for utøvinga av frekvensrettane.

Marknads- og teknologiutviklinga på mobilområdet skjer raskt. Av omsyn til å kunne tilpasse seg denne utviklinga, er det etter Samferdselsdepartementet si vurdering behov for at telestyresmaktene vert gjeve fleksibilitet til sjølv å kunne velje den mest føremålstenlege metoden for tildeling av konsesjonar for mobilkommunikasjon. Dagens ordning der det er teke atterhald om at framtidig bruk av auksjon som metode for tildeling av konsesjonar på teleområdet må verte lagt fram for Stortinget, er etter Samferdselsdepartementet si meining ei for omfattande og tidkrevjande ordning. Samferdselsdepartementet foreslår difor at telestyresmaktene sjølv får høve til å velje den mest føremålstenlege tildelingsmetode ved fordelinga av konsesjonar for mobilkommunikasjon. Samferdselsdepartementet tek sikte på å utvikle alternative tildelingsmetodar for framtidige konsesjonstildelingar, medrekna auksjon med tilhøyrande høve til omsetnad av konsesjonar. Den fjerde UMTS-konsesjonen vert foreslått fordelt ved auksjon, jf. pkt. 4.6.3.

3.3.4 Omsetning

I samband med handsaminga av St. meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000), vart det nærmare vurdert om det skulle opnast for etablering av ein marknad for kjøp og sal av konsesjonar for mobilkommunikasjon. Med bakgrunn i at EU ville sjå nærmare på dette spørsmålet i samband med regelverksgjennomgangen på området for elektronisk kommunikasjon, slutta Stortinget seg til forslaget om ikkje å opne for etablering av ein slik marknad, men at Samferdselsdepartementet i samarbeid med Post- og teletilsynet og Finansdepartementet heller skulle følgje utviklinga på området og eventuelt komme tilbake med eit nytt forslag på eit seinare tidspunkt.

Utgangspunktet i Norge har hittil vore at det ikkje er høve til fritt å omsette konsesjonar for mobilkonsesjon. Konsesjonar for mobilkommunikasjon vert tildelte for ein nærmare bestemt periode, men med moglegheit til å utvide konsesjonslengda, og tildelte konsesjonar fell tilbake til staten ved utløpet av konsesjonsperioden. I konsesjonane er det likevel teke inn reglar som gjer unntak frå dette utgangspunktet, då det heiter at heil eller delvis overdragning av konsesjonane berre kan finne stad etter samtykke frå Samferdselsdepartementet.

I nytt regelverk frå EU på området for elektronisk kommunikasjon er det opna for at medlemslanda kan tillate omsetning av individuelle rettar til bruk av radiofrekvensar, jf. Rammedirektivet art. 9, jf. Lisensdirektivet art 5. Dersom eit land ynskjer å opne for omsetning av frekvensrettar som til dømes kan nyttast til etablering av offentlege system for mobilkommunikasjon, må retten til å kunne gjere dette verte synleggjort i samband med tildelinga av frekvensrettane. Vidare må landa oppstille nærmare reglar for på kva måte omsetning i tilfellet kan skje, mellom anna for å sikre at samfunnsinteresser vert teken omsyn til og for å sikre at omsetninga skjer på ein transparent måte og under oppsyn av regulatorisk myndigheit.

I rapporten om den norske mobilmarknaden tilrår Post- og teletilsynet at det bør vurderast å endre regelverket slik at det vert opna for omsetning av frekvensrettar, og at dette bør vurderast så snart EØS-reguleringa er gjennomført.

Samferdselsdepartementet ser ikkje grunn til å opne for omsetning av frekvensrettar som vert nytta til etablering og drift av offentlege system for mobilkommunikasjon på det noverande tidspunkt. Avgjerande for Samferdselsdepartementet si vurdering i denne samanheng har vore at høvet til å kunne overdra desse rettane vil kunne svekke samfunnskontrollen med bruken av frekvensane. Som peika på i rapporten frå Post- og teletilsynet er det ikkje nødvendigvis slik at det er dei aktørane med størst betalingsvilje som vil utnytte frekvensane best. Samferdselsdepartementet finn det meir tenleg å avvente den europeiske utviklinga på området og erfaringane som vert gjort i andre land før det vert opna for omsetning her til lands. I samband med implementering av dei nye reglane om elektronisk kommunikasjon vil Samferdselsdepartementet komme nærmare tilbake til behovet for eventuelt å etablera ein heimel til å kunne opne for omsetning av frekvensrettar.