2 Marknads- og konkurransesituasjonen

2.1 Innleiing

Offentleg mobilkommunikasjon vart introdusert i den norske telemarknaden på byrjinga av 1980-talet med mobilkommunikasjonssystema NMT 450 og NMT 900. Dette var blant dei første automatiserte systema for mobilkommunikasjon i verda som vart gjort allment tilgjengelege.

Av omsyn til at mobilsystema byggjer på radiofrekvensar som er ein knapp nasjonal ressurs, er talet på operatørar som får moglegheit til å etablera og drive offentlege system for mobilkommunikasjon avgrensa. Retten til å bruke radiofrekvensar er nærmare regulert i telelova, og av den følgjer det at frekvensar som er avsett til etablering og drift av offentlege system for mobilkommunikasjon ikkje kan bli teke i bruk utan etter samtykke frå telemyndigheitene.

I den norske marknaden er det tildelt konsesjon for etablering og drift av tre ulike system for mobilkommunikasjon: NMT, GSM/DCS og UMTS.

NMT 450 er det einaste av NMT-systema som framleis er i drift. NMT 900 vart avvikla 1. mars 2001. NMT-systema byggjer på analog teknologi og vert gjerne kalla for første generasjons system for mobilkommunikasjon (1G). NMT 450-nettet er etablert med tilnærma full dekning over heile landet, både til fjells og eit godt stykke til havs. Bakgrunnen for den gode dekninga skuldast rekkevidda til frekvensane i 400 MHz bandet. Telenor ASA er einaste innehavar av konsesjon for NMT 450. Konsesjonen vart tildelt i 1991 og skulle i utgangspunktet gjelde fram til 1. november 2003. Konsesjonslengda vart med bakgrunn i søknad frå konsesjonæren hausten 2001, vedteke forlenga til 31. desember 2004. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering var det grunnlag for å forskyve ei ny utlysing av frekvensane som NMT 450-systemet byggjer på fram i tid av omsyn til effektiv ressursutnytting. Det er framleis uvisst om det vil bli sett i gong kommersiell produksjon av digitalt utstyr for offentlege system for mobilkommunikasjon for dette frekvensområdet, og slik Samferdselsdepartementet ser det vil det ha samfunnsmessig verknad at det på utlysingstidspunktet er avklart om attraktive teknologier for offentlege mobilsystem vil bli sett i kommersiell produksjon eller ikkje.

GSM-systema (GSM 900 og DCS 1800) er ei digital vidareutvikling av NMT og vert gjerne kalla for andre generasjons system for mobilkommunikasjon (2G). DCS 1800 vert ofte omtalt som GSM 1800 og er ei tilpassing av GSM-standarden til 1800 MHz bandet. NetCom GSM as og Telenor ASA er begge innehavarar av GSM/DCS konsesjonar, og begge har etablert og driv offentleg mobilkommunikasjonssystem basert på GSM-systemet. GSM 900-konsesjonane vart tildelt i 1991 og gjeld fram til 1. november 2005, medan DCS 1800-konsesjonane vart tildelt i 1998 og gjeld fram til 9. mars år 2010.

GSM-konsesjonane til Telenor ASA og NetCom GSM as vart tildelte på vilkår om at det måtte skje ei landsdekkjande minsteutbygging av GSM-nett. Konsesjonærane har oppfylt utbyggingskrava, og begge har på kommersielt grunnlag gjennomført ei nettutbygging utover dette, både med omsyn til dekningsomfang og kapasitet. Tal frå Post- og teletilsynet syner at GSM-netta til NetCom GSM as og Telenor ASA i dag gjev dekning til om lag 97 pst. av befolkninga i Norge der dei bur.

Hausten 2001 delte Samferdselsdepartementet og Post- og teletilsynet ut ytterlegare GSM-konsesjonar i marknaden. Konsesjonane vart fordelte ved auksjon, og i tillegg til NetCom GSM as og Telenor ASA som nytta høvet til å sikre seg fleire frekvensar, vart nye GSM-konsesjonar tildelt Bane Tele AS og Teletopia Communications AS. Konsesjonane gjeld fram til 31. desember år 2013. Det er framleis ledige GSM-frekvensar som det ikkje vart lagt inn bod på i auksjonen.

Med grunnlag i at GSM-dekninga allereie er tilfredsstillande, vart det ikkje sett vilkår om utbygging i dei sist utdelte konsesjonane, men for å få rett til nasjonal roaming må dei nye konsesjonærane ha sett i drift basestasjonar i minst 8 tettstader, samt dekkje bustadene til totalt 170.000 personar med ein nærmare fastsett feltstyrke i eigne frekvensband. Dei nye GSM-konsesjonærane har ikkje etablert eigne mobilnett enno.

NetCom GSM as og Telenor ASA har begge oppgradert GSM-netta sine med ny teknologi som gjer det mogleg å gje tilbod om høgare overføringskapasitet. Til dømes har begge operatørane har implementert GPRS og HSCSD i netta.

UMTS vert gjerne kalla for tredje generasjons system for mobilkommunikasjon (3G) og baserer seg på ein annan radioteknologi enn GSM. Den nye teknologien er betre tilpassa overføring av tale og data, og brukarane kan vere kontinuerleg oppkopla mot nettet. Telenor ASA, Tele2 Norge AS og NetCom GSM as er innehavarar av konsesjon for UMTS. Konsesjonane vart tildelt hausten 2000 og gjeld fram til 31. desember 2012. Broadband Mobile ASA vart også tildelt konsesjon for UMTS, men konsesjonen vart trekt tilbake hausten 2001 som følgje av at konsesjonæren gjekk konkurs. Nedanfor under punkt 4, er det gjeve ei nærmare omtale av UMTS.

Tabell 2.1 gjev ei skjematisk oversikt over dei ulike systema for offentleg mobilkommunikasjon som finst i den norske mobilmarknaden.

I rapport frå Post- og teletilsynet om den norske mobilmarknaden av 4. januar i år vert det gjort gjeldande at det er fleire indikasjonar på konkurransesvikt i mobilmarknaden. I konkurransevurderinga vert mellom anna den sterke posisjonen til Telenor og «duopoltendensane» i marknaden tillagt tung vekt. Etter Post- og teletilsynet si vurdering inneber marknadsstrukturen med store etableringsbarrierar at det truleg er behov for sektorspesifikk regulering enno ei stund for å styrkje konkurransen i den norske mobilmarknaden.

Stortinget har tidlegare handsama spørsmålet om tilgang til mobilnett for såkalla virtuelle operatørar, jf. St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000). Det vart den gong gjeve tilslutning til at tilbydere med sterk marknadsstilling ikkje skulle verte pålagt å gje slik tilgang. Utfallet av handsaminga inneber likevel ikkje eit forbod mot at avtalar vert inngått på kommersielt grunnlag. Det kan i denne samanheng verte vist til at det i tida etter at St.meld. nr. 24 (1999-2000) vart lagt fram for Stortinget, har vorten inngått ei rekkje avtalar mellom nettoperatørane og vidareseljarar. Dette har skjedd utan bistand frå myndigheitene, og avtalene er inngått på kommersielt grunnlag.

Med grunnlag i rapporten frå Post- og teletilsynet vil Samferdselsdepartementet i det følgjande sjå nærmare på konkurransetilhøva i den norske mobilmarknaden, og med bakgrunn i ein slik gjennomgang deretter sjå nærmare på behovet for verkemiddelbruk for å oppnå betre konkurranse i denne marknaden.

2.2 Aktørar, marknadsdeling, m.v.

2.2.1 Nettoperatørar

Som vist til innleiingsvis er det i den norske marknaden delt ut konsesjonar for etablering og drift av ulike system for mobilkommunikasjon. Ikkje alle som er tildelt konsesjon har starta utbygginga av mobilnett enno, til dømes Bane Tele AS og Teletopia Communications AS, medan andre er i ein utbyggingsfase, til dømes Tele2 Norge AS.

Telenor ASA og NetCom GSM as er dei einaste av konsesjonærane i den norske marknaden som alt har bygd ut offentlege system for mobilkommunikasjon, og er førebels dei einaste nettoperatørane som fungerer i den norske mobilmarknaden. Med omgrepet nettoperatørar vert det i denne samanheng sikta til verksemder som står for utbygging, drift og vedlikehald av mobilnetta.

2.2.2 Tenesteleverandørar

Det norske marknaden for mobiltenester (GSM)) er dominert av to aktørar, Telenor Mobil AS og NetCom as med marknadsdelar i sluttbrukarmarknaden på høvesvis omlag 61 pst og 30 pst målt i omsetnad pr. fyrste halvår 2001. NetCom har styrka sin posisjon det siste året, mens Telenor har mista marknadsdelar. Selskapa som vist til over er også dei einaste nettoperatørane i funksjon og vert difor kalla vertikalt integrerte selskap. I tillegg består marknaden av ulike tenesteleverendørar som tilbyr vidaresal av taletelefoni o.a., men og innhaldsleverendørar som tilbyr eigenprodusert innhald; ringetonar, logoar, nyhendetenestar, informasjon om aksjekursar o.a. Vidareseljarane står for under 10 pst. av omsetninga i marknaden, fordelt med eit par prosent for dei største og under ein prosent av marknaden for dei minste.

2.2.3 Priser og tenester

Priser

Post- og teletilsynet sin statistikk for privatmarknaden viser at samtaleprisane innanfor eigne nett blei halvert frå midten av nittitalet fram til 1998. Deretter har det vore marginal rørsle i samtaleprisane. Også prisane mellom netta blei redusert heilt på slutten av nittitalet, men ikkje i same omfang som for samtaler innan eige nett. Dei såkalla pris- eller ringeplanane til Telenor Mobil og NetCom var så å seie identiske fram til i fjor, då NetCom innførde ei enklare ringeplan i privatmarknaden. Abonnementsprisane har vært tilnærma uendra dei siste seks-sju åra.

I bedriftsmarknaden er ikkje prisbiletet samanliknbart med privatmarknaden. Ringeplanane er bygde opp annleis og med andre tilbod enn til privatkundar. Prisane er lågare enn i privatmarknaden.

I europeisk målestokk er prisane for mobiltelefoni i Norge mellom dei lågaste.

Tenestetilbodet:

Nettoperatørar

Nettoperatørane tilbyr terminering av trafikk som har blitt originert i andre nett, både faste og mobile. I tillegg tilbyr nettoperatørane sal av mobilabonnement og - tenester til tenesteleverendørar utan eiga nett for vidaresal. Nettoperatørane gjev også innhaldsleverendørar høve til å levere innhaldstenester til mobiltelefonar basert på såkalla CPA (Content Provider Access)-avtalar.

Tenesteleverandørar

Tenesteleverendørane tilbyr sluttbrukarar tilgang til mobilnetta gjennom eit fast abonnement eller eit kontantkort. Dei fasta abonnementa blir i privatmarknaden tilbode av dei fleste tenesteleverendørane i to-tre variantar som rettar seg inn mot ulike bruksmønster.

Taletelefoni er den klart største enkelttenesta som tenesteleverendørane gjev tilbod om. Den andre store tenesta er meldingar og produkt som byggjer på SMS (Short Message Services). SMS-tenestene utgjer ein stadig aukande del av inntektene til tenesteleverendørane. Det er og lansert ei rekkje tilleggstenester og verdiaukande tenester, til dømes talepost, vidarekopling, samtale ventar, data- og fakstenestar o.a. I tillegg er ulike WAP og GPRS-tenestar introdusert i marknaden. Sistnemnde opnar for høgare overføringshastighetar i GSM-nettet og gjer at brukaren alltid er kopla opp til nettet.

Dersom anna ikkje eksplisitt går fram, vil omgrepet «nettoperatørar» i det vidare verte nytta for vertikalt integrerte verksamder, dvs. nettoperatørar som også tilbyr tenester i sluttbrukarmarknaden, t.d. NetCom og Telenor Mobil. «Tenesteleverandørar» vert ofte nytta som omgrep på verksemder utan eige nett.

2.2.4 Sluttbrukarar; utvikling og åtferd

Det har vore ein sterk vekst i den norske mobilmarknaden dei siste åra og mobiltettleiken, dvs. kor stor del av befolkninga som har mobiltelefon, vert opplyst å vere mellom 70 og 78 pst, avhengig av om ein reknar aktive kundar eller talet på abonnentar. Norge er med det mellom dei landa som har størst tettleik av mobiltelefonar i heile verda.

Post- og teletilsynet har gjort undersøkingar for å kartleggje hovudtrekka i åtferda til brukarane i privatmarknaden. Undersøkinga syner at dei viktigaste kriteria for sluttbrukarane i si marknadsåtferd er samtaleprisane, altså prisane for utgåande samtaler. Vidare er kjøp av telefon viktig. Mange oppgjev at valet av mobiloperatør heng saman med at abonnementet følgde med ved kjøp av mobiltelefonen. Det er då naturleg å gå ut frå at prisane på mobiltelefonar er ein viktig faktor for åtferda.

Undersøkinga til Post- og teletilsynet vert understøtta av tilsvarande undersøkingar frå andre land, til dømes frå Storbritannia. Praksisen til mobilselskapa med subsidiering av terminalar tyder og på at prisen på nye terminalar med tilhørande abonnement er svært viktig for å få nye, og for å behalde eksisterande, kundar.

Ynskjet om å behalde nummeret eller å ha same operatør som venner og kjende ser ikkje ut til å legge markante føringar for sluttbrukarane si åtferd i marknaden. Over halvparten av dei spurde seier at dei ikkje vil leggje vekt på om mobiloperatøren kan levere nye tenester som WAP, GPRS o.a. ved val av operatør.

2.2.5 Vurdering

Utgangspunkt

Med grunnlag i marknadssituasjonen vil Samferdselsdepartementet i det følgjande gjere ei vurdering av konkurransen i den norske mobilmarknaden, nærmare bestemt ei vurdering av konkurransen i den eksisterande sluttbrukarmarknaden for GSM. Føremålet er å gje innsyn i konkurransetilhøva, og vurderinga er ikkje meint å vere uttømmande.

I prinsippet vil ein kunne fastslå graden av konkurranse i ein marknad ved å sjå på strukturen i vedkommande marknad, t.d. kor mange verksemder som gjev tilbod om tenester, kor store desse verksemdene er i høve til kvarandre og på tilhøva når det gjeld etterspurnad.

Talet på verksemder som gjev tilbod om tenester er ein slags første indikasjon på om det er konkurranse i ein marknad, og det vert som eit utgangspunkt gjerne lagt til grunn at dess fleire deltakarar det er i ein marknad, dess større er konkurransen. Også storleiken til verksemdene i høve til kvarandre vil ha innverknad på konkurransevurderinga. Sist, men ikkje minst, har tilhøva når det gjeld etterspurnad innverknad på konkurransevurderinga. Til dømes vil store kjøparar kunne presse prisen på tenestene sjølv om det er få verksemder som gjev tilbod.

Strukturen i ein marknad er ikkje statisk, men vil kunne endre seg over tid, til dømes ved endringar på teknologisida eller når det gjeld etterspurnaden i marknaden. Dersom det vert billegare å produsere eller det skjer ein auke etterspurnaden, vil til dømes nye verksemder kunne kome inn i marknaden eller eksisterande verksemder ekspandere.

Vurderinga av konkurransesituasjonen er avgjerande for korleis mobilmarknaden vert regulert. Utgangspunktet for den rettslege vurderinga er om ein eller fleire av verksemdene som gjev tilbod om mobile teletenester har sterk stilling i vedkommande marknad. Dersom telestyresmaktene etter ei konkret vurdering finn at ein eller fleire av verksemdene i telemarknaden har slik marknadsstilling, er det høve til å regulere verksemda særskilt for å framtvinge betre konkurranse. Motsetningsvis er det eit rettsleg teikn på at konkurransen er verksam dersom ein finn at ingen av verksemdene i vedkommande marknad har slik marknadsmakt. I det kommande regelverket frå EU vil manglande marknadsmakt for alle verksemdene i ein nærmare definert marknad føre til opphør av den sektorspesifikke «ex-ante» reguleringa og til at marknaden utelukkande vert underlagt den generelle konkurranseretten.

Omgrepet sterk marknadsstilling er kjend frå den alminnelege konkurranseretten. Marknadsmakt tyder i utgangspunktet at ei (eller fleire) verksemder kan ta ein pris i marknaden som er høgare enn han kunne ha gjort dersom det hadde vore konkurranse i marknaden, utan at han tapar overskot.

I marknader med fleire verksemder kan det vere vanskeleg å stadfeste at ei eller fleire verksemder tek overpris. Ein må difor støtte seg til andre kjenneteikn som kan gje grunnlag for å seie at det eksisterer marknadsmakt. I EU sin konkurranserett er til dømes dominerande posisjon definert som «ein posisjon der ei verksemd (foretak) har ein slik økonomisk styrke som gjer han i stand til å hindre effektiv konkurranse i ein marknad ved å gje han makt til å opptre i monaleg grad uavhengig av konkurrentane, kundane og forbrukarane.» På generelt grunnlag kan ein seie at ein dominerande posisjon spring ut av ein kombinasjon av fleire faktorar som på eiga hand ikkje nødvendigvis er avgjerande. Ei tradisjonell analyse av konkurranseforholda i ein marknad vert som oftast gjort med utgangspunkt i ei rekkje vilkår, mellom anna marknadsdelar, etableringstilhøva, strukturen i marknaden, m.v. Departementet vil nedanfor gje ei kort vurdering av enkelte av desse vilkåra:

Marknadsstruktur og priser

Med berre to store dominerande aktørar må den norske mobilmarknaden kunne seiast å vere mellom dei mest konsentrerte i Europa. Det er kome nye tenesteleverendørar i marknaden, men desse har førebels ein så låg marknadsdel med omsyn til omsetnad at eit «duopol», altså ein marknad med to tilbydarar, i realiteten ser ut til å vere den einaste rimelege nemninga på marknaden. Den norske mobilmarknaden ser ved fyrste augnekast ut til å ha relativt eintydig karakter av å vere eit såkalla asymmetrisk, det vi seie ubalansert, duopol, fordi NetCom er svært mykje større enn resten av aktørane i marknaden, medan marknadsdelen til Telenor Mobil er dobbelt så stor som NetCom sin. Dersom det ikkje er effektiv eller verksam konkurranse i ein marknad, vil det eksistere marknadsmakt for eitt eller fleire selskap. Somme vil hevda at duopolet er så vidt asymmetrisk at det berre er Telenor Mobil som har marknadsmakt. Departementet meiner at dette ikkje er tilfelle. Det er lite som tyder på at åtferda til Telenor Mobil er uavhengig av åtferda til NetCom.

Som nemnt viser Post- og teletilsynet sin statistikk at samtaleprisane vart meir enn halvert frå midten av nittitalet fram til 1998. Deretter har det vore marginal rørsle i samtaleprisen i privatmarknaden. Abonnementsprisane har vore tilnærma fast dei siste seks-sju åra.

Den fallande tendensen i samtaleprisen fram til 1998 kan tolkast som eit umiddelbart teikn på konkurranse i GSM-marknaden. Det same kan den omfattande subsidieringa av mobiltelefonar i siste halvdel av nittitalet. Samstundes taler den fastlåste abonnementsprisen og fråveret av prisreduksjonar på samtalar etter 1998 mot eit slikt syn. Dessutan kan det argumenterast med at i ein periode med fallande relative kostnader vil dette reflekterast i fallande prisar, slik at ein kan forvente å sjå prisreduksjonar også i marknader med låg grad av konkurranse. Generelt kan det og verte hevda at det i marknader med få selskap kan løne seg å halde relativt låge prisar for selskapa, slik at nye selskap ikkje finn det lønsamt å etablere seg i marknaden. Post- og teletilsynet peikar i rapporten «Analyse av det norske telemarknaden», 13. februar 2001, på at prisstrukturen tradisjonelt har vore at prisplanane til Telenor Mobil og NetCom GSM as har fulgt kvarandre tett, og « at det synast som om prisene har stabilisert seg på eit nivå der ingen ynskjer å redusere prisane.» Ein slik tendens kan støtte opp under argumentet om karakteristiske trekk ved ein duopolistisk marknadsstruktur. Dette er ein struktur som ikkje samsvarar med verksam konkurranse og gjer selskapa makt til å påverke marknadsvilkåra.

Prisutviklinga, eller mangelen på slik utvikling, kan fortelje noko om maktforholda i ein duopolmarknad. Dersom den eine av dei to duopolistane forsvinn frå marknaden, vil den som blir att naturlig nok komme i ein monopolsituasjon. Det kan vere gunstig for dette selskapet, særleg dersom det har unytta kapasitet. Det er då nærliggande for eit selskap å overveie ein politikk som kan drive konkurrenten ut av marknaden. Ein slik strategi vil innebere reduserte overskot for begge selskap så lenge priskrigen varer, men høgare overskot for det attværande selskapet frå det tidspunkt selskapet er etablert som einerådande.

Dersom ein går ut frå at den største aktøren har best høve til å føre ein aggressiv prispolitikk for å drive den andre ut av marknaden, må han forvente at den andre ikkje har høve til å følgje med i eit lengre tidsrom uten å tape overskotet og trekkje seg ut av marknaden, at nedgangen i overskot mens priskrigen varer ikkje vil vere for stort og at det framtidige monopoloverskotet blir tilfredsstillande stort. Konkurrenten sine finansielle ressursar og kostnadsnivå vil spele ei sterk rolle for den potensielle aggressor si avgjerd om å starte ein priskrig for å drive konkurrenten ut av marknaden. Ein priskrig der ingen vinn, fordi begge verksemdene er for sterke, vil kunne redusere overskotet til begge verksemdene vesentleg. Med slike utsikter vil det vere rasjonelt å oppretthalde eit «balansert» prisregime for kvart enkelt selskap. Den nemnte prisutviklinga kan indikere at NetCom har ei så stor grad av marknadsmakt at Telenor Mobil ikkje ser seg i stand til å drive ein lønsam, aggressiv prispolitikk innanfor det handlingsrommet dei regulatoriske pliktene gjer. Det er ikkje urimelig å tru at NetCom si makt i denne «maktbalansen» er vesentleg styrka etter Telia AB tok over selskapet. Ved at selskapet inngår i eit konsern som er større enn Telenor-konsernet, vil NetCom ha tilgong til finansielle ressursar og høve for kapitalrasjonalisering i større grad enn tidligare.

Departementet meiner at NetCom sin eksistens har medført eit større prispress enn i eit reint monopol. Utviklinga fram til 1998 ser mest ut til å ha vore ein naturleg prosess fram mot ei konsolidering av eit stabilt duopol. Ut frå denne marknadsstrukturen er det grunn til å tru at korkje NetCom eller Telenor Mobil har incentiv til å sette prisar som dei ville gjort under meir verksam konkurranse, fordi det ikkje finst andre aktørar som kan utgjere eit truverdig trugsmål mot den samla dominansen til selskapa i mobilmarknaden.

Det er likevel eit faktum at dei norske mobilprisane er mellom dei lågaste i Europa. Dette er naturlegvis positivt i seg sjølv, men samstundes er det eit paradoks når ein veit at dei fleste EU-landa har mindre konsentrerte marknader enn Norge og såleis skulle ha hatt lågare prisar. Dei dominerenda aktørane i marknaden vil hevde at dei relativt låge prisane (samanlikna med Europa) er eit resultat av den harde konkurransen i marknaden. Somme meiner at dette vanskeleg kan vere tilfelle når ein ser på marknadsstrukturen, og at ei slik tolking fort kan vere for enkel når ein tek omsyn til dei kompliserte samanhengane det er mellom nettverkskostnader, prissetting og marknadsstrategiar i mobilmarknaden. Ein slik innfallsvinkel vert til dømes nytta av enkelte uavhengige europeiske marknadsanalytikarar, som seier at det er avgrensa kva ein kan lære av å samanlikna på tvers av landegrensene. Å samanlikne prisen på ei og ei teneste gjer liten informasjon om konkurranse- eller effektivitetstilhøva i dei ulike landa. Felleskostnadene i netta kan bli drive inn på ulike vis i dei ulike landa. Sjølv når ein samanlikner alle tenesteprisane og freistar å trekkje konklusjonar på grunnlag av dette, avgrensar dynamiske omsyn desse resultata. Netta og konkurransen i marknaden kan utvikle seg ulikt i ulike land. Til dømes kan utviklinga i marknaden vere ulik, slik at det ikkje er naudsynt å til dømes subsidiere telefonar, noko som gjer kostnadsreduksjonar for selskapa og høve til å ha lågare tenesteprisar.

Er det barrierar for etablering frå nye konkurrentar?

Høva for at nye aktørar skal kunne etablere seg i ein marknad er avgjerande for å kunne vurdere graden av konkurranse. Dersom etableringsterskelen er låg eller ikkje-eksisterande, så kan utsiktene til at nye konkurrentar skal komme inn i marknaden fungere som ei effektiv avgrensing på eksisterande aktørar si åtferd, nesten same kor store dei er i marknaden. Det er lite truleg at selskap som opererer i ein marknad med låge etableringstersklar kan ha vesentleg marknadsmakt.

Tenestemarknaden

Dei dominerande selskapa, Telenor Mobil og NetCom, er begge vertikalt integrerte verksemder; det vil seie at selskapa er både nettoperatørar og tenesteleverandørar. Andre tilbydarar som ynskjer tilgang som tenesteleverandørar må forhandle om nettilgang med eit selskap det seinare skal konkurrere med i sluttbrukarmarknaden. Selskap som ynskjer tilgang har berre eitt høve til substitusjon dersom dei ikkje blir samde med den eine netteigaren, nemlig å forhandle med den andre netteigaren om tilgang. Dette forholdet kan vanskeleg ha til følgje anna enn at både NetCom og Telenor Mobil har marknadsmakt i «grossistdelen» av marknaden.

Det siste halvanna året er det komne til mange nye konkurrentar. Fleirtalet av desse selskapa er nå anten konsolidert i andre selskap eller konkurs. Denne utviklinga kan tyde på at det er ein høg faktisk etableringsterskel i mobilmarknaden. Dette kan naturlegvis skuldast fleire forhold som ikkje kan verte tilskrive eksisterande operatørar, men det er samstundes ein indikasjon på at dei dominerande selskapa har innverknad på marknadsvilkåra. Sjølv utan eige nett, ser det ut til at det er naudsynt med store «investeringar» mellom anna gjennom subsidiering av mobiltelefonar for å oppnå såkalla «kritisk kundemasse». Denne praksisen gjer at eit etablert selskap har fordel, og fungerer samstundes som etableringshindring for nye selskap. I tillegg har konkurrentane små høve til å få ein effektiv pris for nettilgang fordi ingen av nettoperatørane kan tenkjast å ha noko incentiv til å setje ein konkurransedyktig tilgangspris.

Nettverksmarknaden

Etableringsterskelen kan seiast å vere tilnærma «absolutt» på grunn av mangel på frekvensar. Likevel er høva til etablering i nettverksmarknaden tilstades, men skjer sjeldan gjennom utlysing og tildeling av frekvensar.

Totalt sett eksisterer det vesentlege etableringshindringar for konkurrentar i mobilmarknaden, og dette er i liten grad samsvarande med ein effektiv marknad. Det er difor truleg at dei største selskapa har marknadsmakt gjennom eksistensen av desse hindringane.

Lønsemd

Telenor Mobil har dei siste åra vist ei avkasting på mellom 50 og 60 pst av den kapitalen som er knytt til GSM-verksemda og som arbeider i selskapet.¹1Dette er langt over normale krav til avkastning på kapitalen, som truleg vil ligge rundt 15 pst. NetCom har lågare avkastning på kapitalen, men den ligg like fullt godt over det ein kan forvente som normalt.

I ein marknad med konkurranse vil prisane (og profitten) stort sett reflektere dei effektive kostnadene i tillegg til ei rimeleg avkastning. Dersom eit selskap viser vedvarande høg profitt i ein grad som vesentleg overstig ei normal risikojustert avkastning på kapitalen, ein såkalla residualprofitt, kan dette vere ein indikator på at konkurransen i marknaden ikkje er tilfredsstillande og at selskapet sett priser som er høgare enn det ville gjort i ein marknad med konkurranse. Men profitt åleine er ikkje tilstrekkeleg til å stadfeste at eit selskap har ei stilling der det kan påverka marknadsvilkåra. Stor profitt kan vere uttrykk for avkastning på tidlegare innovasjon eller komme som eit resultat av skift i etterspurnaden. Dette kan også vere resultatet av ein marknad med konkurranse, der aktørane er i stand til å utnytte lønsame høve når dei byr seg. Men vedvarande høg avkastning, sett i relasjon til den avkastninga som ville vise seg i ein marknad med konkurranse og marknad med like stor risiko og innovasjonsrate, kan indikere at ein har å gjere med marknadsmakt i ein grad som kan påverka marknadsvilkåra. Ein må særleg ta omsyn til langsiktige perspektiv i nettverksprosjektar, fordi lønsemda her vil kome i stort omfang mot slutten av levetida til nettet, medan dei første åra av investeringsprosjektet vil gje relativt store tap. Prisane vil vere høgare enn kostnadene på slutten av nettet si levetid og profitten tilsvarande stor.

Argument rundt lønsemd og nettverksøkonomi er kompliserte og det krevst tal og data frå lange periodar for å kunne trekkje nokon eintydig konklusjon på dette grunnlaget åleine. Dersom denne trenden held fram er det like fullt ein god indikasjon på at dei dominerande selskapa i den norske mobilmarknaden viser ei vedvarande lønsemd som dei ikkje ville vore i stand til å oppnå i ein marknad med vesentleg konkurranse.

Verksemda sin omsetnad i høve til storleiken på marknaden

Drift av mobilnett er kjenneteikna av ein spesiell kostnadsstruktur som gjev opphav til såkalla stordriftsfordelar. Utgangspunktet er at bransjen har svært høge etableringskostnadar. Enkelt forklart kjem dei største kostnadane tidleg i investeringsprosjektet eller til og med før selskapa kjem i posisjon for å selja tenester. Dette medfører at selskapa må skape store volum for at investeringa i det heile teke skal vere rekningsvarande. Den direkte kostnaden ved å driva nettet er derimot relativt liten. Dette vil seie at dei gjennomsnittlege kostnadane til selskapa vil vere fallande ved auka trafikk i netta. Dette i motsetnad til til dømes tradisjonell vareproduksjon, der kostnadene i større grad følgjer produksjonen av varane. Sett på spissen har det i mange bransjar «sin pris å bli stor»; i mobilmarknaden kan ein på det nærmaste ikkje bli stor nok. For i det heile teke å vere lønsam må ein ha ein vesentleg del av marknaden. Men det å oppnå ein slik «kritisk masse» av kundar kostar igjen selskapa mykje gjennom til dømes subsidiering av mobiltelefonar.

Denne kostnadsstrukturen saman med ein førebels relativt liten marknad samanlikna med annan investeringstung industri fører til ein «innebygd» etableringshindring i marknaden, og produserar ein marknadsstruktur med få selskap. I marknader der det er ein fordel å vere stor, vil det vere få selskap, i motsetnad til marknader der det er ein fordel å vere liten eller ikkje nokon fordel å vere stor. I slike marknader vil stor grad av konkurranse nærmast vekse fram av seg sjølv.

Tilbodssida - marknadsmotvekt

Når det gjeld etterspurnaden er det også forhold som speler inn på konkurransetilhøva. Til dømes kan ein tenkje seg ein marknad med få tilbydarar, men også få kjøparar. I ein slik marknad vil det vere større grunnlag for konkurranse på tilbodssida. Dersom marknaden derimot er kjenneteikna av mange kjøparar som ikkje samordnar seg, vil desse ikkje vere i stand til å påverke prisen i ein marknad med få tilbydarar. Kjøparane vil difor kvar for seg ikkje vere sterke nok til å kunne presse prisen ned ved store innkjøp eller tingingar. Det er lite som tyder på at ein vil få såkalla marknadsmotvekt i nokon forbrukarmarknad, heller ikkje i privatmarknaden for mobiltelefoni.

Bedriftsmarknaden er meir prega av marknadsmotvekt i ein viss forstand: Ei verksemd har mykje større innkjøpsmakt enn ein privatperson som tingar abonnement hos ein tilbydar. Dette viser seg og i praksis ved at det eksisterar andre priser og tilbod i bedriftsmarknaden. Dette er ikkje uvanleg, i dei fleste marknader får verksemdene andre vilkår enn privatkundar. Likevel meiner departementet at sjølv om bedriftssegmentet i mobilmarknaden ikkje på nokon måte kan seiast å vere prega av verksam konkurranse, er det mykje som tyder på at graden av konkurranse mellom dei dominerande selskapa er større enn han er i privatmarknaden.

2.2.6 Moglege årsaker til konkurransesvikt

Departementet har ovanfor argumentert for at det i praksis visar seg at konkurransen i den norske mobilmarknaden ikkje kan seiast å vere tilstrekkeleg verksam. Dei ulike vurderingskriteria rører naturleg ved årsakene til manglande konkurranse. Den primære årsaka er den «svake» marknadsstrukturen; det er for få selskap av monaleg storleik som konkurrerar i marknaden. Marknadsstrukturen er igjen påverka av faktorar som ligg bak, slik som nemnt over. Nokre av desse faktorane er meir grunnleggjande for mobilmarknaden enn for andre marknader og det er desse telestyresmaktene må konsentrere innsatsen rundt for å søkje å betre konkurransen i mobilmarknaden. Det faktum at eksisterande verksemder i ein bransje søkjer å påverke konkurransen er eit naturleg trekk ved marknadsøkonomi. Fleire konkurrentar tyder i utgangspunktet lågare overskot. Dette er ikkje noko spesielt for mobilmarknaden, men tilhøva varierer frå bransje til bransje.

Den mest grunnleggjande enkeltårsaka til konkurransesvikt i einkvar bransje er etableringstilhøva. Desse er av naturlege årsaker ikkje av dei beste i mobilmarknaden. Selskapa nyttar avgrensa naturressursar og det er utprega stordriftsfordelar i verksemda. Dei fleste økonomar vil einast om at ein slik marknad ikkje gjer særlege lette etableringstilhøve og at konkurransen difor vil vere avgrensa. Mobilmarknaden tilfredsstiller sjølv radikale (i tydinga liberalistiske) økonomar si forståing av ein marknad med reelle etableringshindringar for like effektive selskap. Dei vil hevde at det i utgangspunktet ikkje finst etableringshindringar for like effektive selskap. Etablering frå like effektive selskap blir berre hindra dersom noko er vanskelegare for eit nytt selskap enn for dei eksisterande. Store kapitalinvesteringar er ikkje ein hindring i seg sjølv: Dersom ein marknad er profitabel, vil det alltid vere nok store selskap som kan reisa kapital for å tre inn i denne marknaden. Alle selskap kan byggje seg merkenamn og kundegrupper. I følgje denne skulen innan økonomi finst det berre to reelle etableringshindringar: eit minimums effektivitetsnivå for verksemda som er stor samanlikna med marknaden og offentlege reguleringar av eit kvart slag. Slike hindringar finst i mobilmarknaden.

Samferdselsdepartementet vurderer det slik at ein i mobilbransjen kan identifisera desse fundamentale etableringshindringane:

• Frekvensar er ein knapp ressurs som avgrensar talet på moglege nett

• Selskapa må vere store samanlikna med marknaden for å vere effektive

• Nye selskap utan eige nett er avhengige av dei direkte konkurrentane sin produksjonsteknologi for å kunne komme ut i marknaden

Ei offentleg regulering vil typisk vere dekningskrav, som vil auke minimumsnivået for effektiv drift.

Mobilmarknaden kan altså seiast å vere kjenneteikna av eit sett med grunnleggjande etableringshindringar, noko som gjer at potensialet for konkurranse i marknaden er avgrensa. Konkurranseforholda i mobilmarknaden vil alltid skilje seg frå bransjar der det ikkje er nokon avgjerande fordel at verksemda er stor og der ressursane er lett tilgjengelege. Dette blir støtta av erfaringane frå marknader der liberaliseringa i telesektoren har virka lenger enn i Norge og frå andre bransjar som er kjenneteikna av stordriftsfordelar: Desse marknadene er såkalla oligopol, altså marknader med få, men fleire enn to verksemder. Det er difor lite realistisk med eit stort tal aktørar som kan vere lønsame over tid ut frå dei tilhøva vi kjenner i dag. Men Samferdselsdepartementet meiner at det bør vere høve for etablering av fleire større aktørar enn dei to vi har i dag, samt fleire mindre nisjeprega verksemder. Teknologiske betringar og endringar, i tillegg til stadig vekst i marknaden, vil alltid kunne gje høve for nye selskap til å komme inn i marknaden og for mindre aktørar til å styrkje sin posisjon. Departementet meiner at ved å utnytte høva som den nye UMTS-marknaden gjev har vi den største sjansen sida innføringa av GSM til å byggja opp konkurranse i mobilmarknaden ved at fleire selskap får høve til å etablera seg.

2.2.7 Synet til høyringsinstansane

I rapport av 4. januar i år har Post- og teletilsynet gjort ein gjennomgang av marknads- og konkurransesituasjonen i den norske mobilmarknaden. Sjølv om mobiltettleiken i den norske marknaden er høg, prisane for bruk av mobile teletenester relativt låge samanlikna med prisane i andre europeiske land og tenesteutviklinga god, meiner Post- og teletilsynet likevel at det er klare teikn til konkurransesvikt. I rapporten vert det peika på følgjande punkt som teikn til konkurransesvikt:

• det er berre to nettoperatørar, og desse er dei einaste aktørene med reell moglegheit til å påverke marknaden og med konkurransekraft.

• det er klare «duopoltendensar» i høve til utviklinga i sluttbrukarprisar og åtferda til nettoperatørane når det gjeld tilgang til mobilnetta.

• nettoperatørane har god avkastning frå tenester i GSM-netta samanlikna med andre område der dei driv verksemd og med leverendørar av konkurrerande tenester.

• det er store hindringar i mobilsektoren i høve til etablering, noko som inneber at den potensielle konkurransen er låg eller fråverande.

Fleirtalet av instansane som har uttalt seg i høyringsrunden, sluttar seg til vurderingane til Post- og teletilsynet. Mange av dei som gjer gjeldande at det ikkje er tilstrekkeleg konkurranse i den norske mobilmarknaden er tenesteleverendører som med grunnlag i avtale med nettoperatørane, konkurrerer om å tilby mobile teletenester i sluttbrukarmarknaden. I det følgjande vil det bli sett nærmare på hovudpunkt i høyringssvara til nokre av desse.

Sense Communications AS skriv i sitt høyringssvar at deira oppleving av mobilmarknaden samsvarer med Post- og teletilsynet sine indikasjonar på konkurransesvikt. Sense viser til at eigne erfaringar understrekar Post- og teletilsynet sine konklusjonar om at nettoperatørane segmenterer marknaden for tenesteleverendørane og på den måten avgjer marginane ved dei vilkåra dei gir sine tenesteleverendører. Vidare heiter det at nettoperatørane dreg fordel av sin sterke marknadsstilling på ein slik måte at tenesteleverendørane ikkje kan konkurrere på likeverdige vilkår, og det vert vist til at manglande vilje til kommersielle forhandlingar ikkje er uventa i ein umogen marknad der nettoperatørane har dominerande stilling.

Song Networks AS uttalar seg i same retning og gjer gjeldande at det et klare «duopoltendensar» i høve til utviklinga i sluttbrukarprisar og åtferda til nettoperatørane når det gjeld tilgang til mobilnetta. I høyringssvaret vert det vist til at tendensane gjer seg utslag både gjennom vilkåra i avtalen om vidaresal og i prising av einskilde element i avtala.

Tele2 Norge AS skriv at dei er samde med Post- og teletilsynet i konklusjonen om at det ikkje er verksam konkurranse i GSM-marknaden. Det vert vist til at Post- og teletilsynet i sin rapport ikkje klargjer kva som ligg i omgrepet verksam konkurranse, men at det med grunnlag i fleire forhold vert konkludert med at konkurransen ikkje er verksam. Tele2 viser i denne samanheng til at det i rapport frå Norsk Telecom AS av januar 2002, er gjort forsøk på å oppstille forhold som er av relevans for ei vurdering av om konkurransen er verksam i ein marknad:

• mange aktørar

• korleis marknaden er fordelt

• utsiktene til inntening for dyktige aktørar

• fallande prisar

• moglegheita for likeverdige produkt

• fordelinga av marknaden i høve til geografiske område og kategoriar av sluttbrukarar

Etter Tele2 sitt syn framstår det som klart at konkurransen i den norske mobilmarknaden ikkje er verksam, og det vert gjort gjeldande at dersom det skal bli verksam konkurranse så må det verte sett i verk tiltak frå telestyresmaktene si side.

Når det gjeld årsaker til konkurransesvikt, peiker Tele2 på følgjande punkter:

• hindringar knytt til etablering av konkurrerande nett, og då spesielt i høve til kundeakkvisisjon - i motsetnad til nettoperatørane som har nedbetalt investeringane i nettet, vil ein eventuell ny nettoperatør ha små ressursar til å skaffe seg kundar. Vidare vert det vist til at det er knytt stor uvisse til prisen for bruk av eksisterande nett i område der ny operatør ikkje har dekning sjølv.

• utestenging frå sentrale distribusjonskanalar som følgje av at somme har inngått avtalar som stengjer andre ute

• vilkåra i avtalene tenesteleverendørane har inngått med nettoperatørane er ikkje kostnadsorienterte, samt at vilkåra utgjer ein skranke for tenesteleverendørane i høve til eigen tenesteproduksjon - slik situasjonen er i dag kan ein service provider, etter Tele2 sin meining, ikkje konkurrere på pris og har svært avgrensa mogelegheiter til å konkurrere på tenesteutvikling.

Også instansar som ikkje konkurrerer i marknaden sluttar seg til Post- og teletilsynet sine vurderingar av tilhøva i den norske mobilmarknaden:

Konkurransetilsynet viser til rapporten frå Post- og teletilsynet, der det som teikn på konkurransesvikt mellom anna vert peikt på at nettoperatørane er dei to einaste aktørane i marknaden med reell moglegheit til å påverke konkurransen og med konkurransekraft, at nettoperatørane har betra avkastinga si monaleg dei siste åra og opererer med god lønnsemd uten at dette har ført til utslag i prisane og at det føreligg fleire hindringar i høve til å kunne etablere seg i mobilmarknaden, til dømes tilgang til eksisterande nett, fordelar ved samproduksjon og stordrift, kapitalkrav, m.v. Etter Konkurransetilsynet si oppfatning gjev rapporten ei god oversikt over den norske marknaden for mobilkommunikasjon. Rapporten peiker på fleire sentrale forhold som kan bidra til å avgrense konkurransen i marknaden og skisserer fleire verkemiddel for å motvirke dette.

Teleplan AS viser til at det i rapporten frå Post- og teletilsynet vert hevda at tenesteutviklinga i mobilmarknaden var lite dynamisk på slutten av 90-talet, samstundes som det vert påpeika at Norge ligg langt framme i utviklinga av meldingsoverføring og tenester på innhaldssida baserte på SMS. Teleplan viser i denne samanheng til at det har vore eit vilkår for utviklinga av marknaden for SMS at operatørane har opna verdikjeda for SMS og lagt til rette for ei inntektsdeling med aktørar som tradisjonelt ikkje har vore ein del av verdikjeda på teleområdet. Teleplan viser til at avtalane som vedkjem tenestene på innhaldssida er baserte på at operatørane får betalt for både overføringa med SMS som bærar, og ein margin av inntekta av sjølve tenesta. Med utvikling av nye løysingar for betaling trur Teleplan at det vil tvinge seg fram forretningsavtalar som gjev ein meir rettferdig fordeling av inntektene mellom nettoperatørane og leverendørane av innhald.

Teleplan viser til tilsynet si vurdering om at ei lite dynamisk tenesteutvikling er ein indikator på manglande konkurranse i mobilmarknaden, og til at det vert hevda at avgrensingane i tenesteleverendørane sin mogelegheit til å produsere tenester på eigne plattformer truleg har hemma tenesteutviklinga. Teleplan delar i utgangspunktet dette synet, men vil likevel vere varsam med å trekke bastante konklusjonar om i kva grad auka konkurranse vil føre til auka tenesteutvikling. I høyringssvaret heiter det at utvikling av nye tenester ofte sett krav om store investeringar og ressursar, og konkurranse som gjev utslag i lågare marginar for aktørene i visse høve kan føre til at aktivitetar for tenesteutvikling vert redusert. Spesielt vil dette verte resultatet om konkurransen fører til ei fragmentering av marknaden, der det oppstår mange mindre aktørar med lite ressursar.

Teleplan peiker i sine merknader på ei rekkje andre faktorar som kan ha vore til hinder for tenesteutviklinga:

• Sluttbrukarmarknaden i Norge er i mange tilfelle ikkje stort nok til å forsvare dei investeringane som krevst for utvikling og produksjon av nye tenester.

• Operatørane har mangla incitament frå marknaden til å utvikle nye tenester, då sluttbrukarmarknaden har hatt fokus på pris på tale, og ikkje etterspurt nye tenester.

• Operatøren sin teknologiske tenesteplattformer har mangla opne grensesnitt som krevst for at eksterne tenesteleverendører og - utviklarar skal kunne sleppe til.

• Forretningsavtalar som er naudsynte for å lansere nye tenester er ikkje mogne nok og forhandlingar og posisjonering i nye forretningsmodellar tar lang tid.

• Det tek ofte lang tid før nye tenester får gjennomslag i marknaden. Eit døme på dette er SMS, som var tilgjengeleg i mange år før tenesta vart ein suksess. Mangel på langsiktig tenking hjå aktørane kan dermed føre til at nye tenester vert nedprioriterte.

Teleplan viser til at tenesteleverandørane i Telenor Mobil og NetCom sine nett i dag har liten reell forhandlingskraft, og prisvilkåra i dag kan tyde på at det er lite konkurranse mellom Telenor Mobil og NetCom for å trekke til seg tenesteleverandører. Tenesteleverendørane har dermed ikkje hatt høve til å bidra i vesentleg grad til økt konkurranse på pris i sluttbrukarmarknaden.

Når det gjeld prisnivået, peiker Teleplan på at Norge i dag har relativt låge priser for mobiltelefoni, samanlikna med resten av Europa. Etter Teleplan sitt syn skuldast dette delvis det faktum at Norge har vore i forkant av utviklinga, og at marknaden i Norge dermed har vore meir mogen enn i resten av Europa. Teleplan skriv likevel at låge priser på mobiltelefoni på den andre sida kan tyde på at det de facto er en rimeleg grad av priskonkurranse i Norge.

Teleplan viser til at det i rapporten frå Post- og teletilsynet vert peika på at marknadsdelen til Telenor har auka økt jamt vis-à-vis NetCom dei siste åra, utan at dette har fått utslag i sluttbrukerprisane for å ringe frå Telenor Mobil til NetCom sitt nett. Teleplan meiner at ein ikkje kan sjå bort frå at dette kan ha hatt ein forsterkande effekt i ein marknad der ein aktør i utgangspunktet har ein dominerande marknadsdel. Sjølv om eit fleirtal av kundane legger størst vekt på prisen som dei må betale for å ringe, vil det vere mange som ikkje ynskjer at de skal vere lite attraktive å bli ringt opp som følgje av høg pris.

Telenor ASA stiller i sitt høyringssvar spørsmål til Post- og teletilsynet sine vurderingar om konkurransesvikt i den norske mobilmarknaden. Telenor viser til at det i mobilmarknaden eksisterer stordriftsfordelar både når det gjeld etterspurnad og tilbod, og etter Telenor si meining inneber dette at talet konkurrerande aktørar ikkje er avgjerande for om det er konkurranse i marknaden eller ikkje.

For å vurdere i kva grad Norge ligg i front og om rammevilkåra fremmer realisering av fastlagde telepolitiske mål, meiner Telenor det er relevant å vurdere den norske mobilmarknaden opp mot mobilmarknadene i andre land. Telenor viser til at samanlikningar av Norge med andre land viser at Norge er av dei landa med dei lågast sluttbrukar- og samtrafikkprisar, høgast mobiltettleik, har ei open verdikjede og ei høg tenesteutvikling. Samanlikningar med andre land viser med andre ord at Norge er helt i front når det gjeld pris og kvalitet og evne til å ta i bruk nye mobiltenester. Situasjonen med omsyn til etablering og utvikling av GPRS og UMTS underbygger at den norske mobilmarknaden også vil kunne ligge heilt i front i tida som kjem.

Etter Telenor si meining framstår på denne bakgrunn konklusjonen i rapporten frå Post- og teletilsynet om at det er konkurransesvikt i den norske mobilmarknaden og at det er behov for konkurransestimulerende tiltak som udokumenterte og overraskande. I tillegg er det viktig å erkjenne at låge sluttbrukarpriser og høg kvalitet på norske mobiltenester kan fungere som ein etableringsbarriere i ein marknad med stordriftsfordeler. Det eksisterer difor og ei vurdering mellom ynskjet om fleire konkurrentar og lågare sluttbrukerpriser. Telenor er av den oppfatning at dei vurderingane som Post- og teletilsynet har gjennomført ikkje sannsynleggjer at ytterlegare regulatoriske tiltak vil bidra til ei betre realisering av dei telepolitiske måla.