4 Utbygging av UMTS i Norge

4.1 Tildeling og utbyggingsvilkår

Våren 2000 vart det lyst ut inntil fire konsesjonar for etablering og drift av tredje generasjon system for mobilkommunikasjon (3G) i Norge. Tildelingsmåten og vilkåra som vart sette for tildelinga, var på førehand fastlagt av Stortinget i samband med handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000).

For å verte tildelt konsesjon måtte søkjarane oppfylle minstekrav i utlysinga til utbyggingsomfang og -takt, finansiering, m.v. Vidare vart det sett krav om innbetaling av eingongsavgift på 200 mill. kroner ved tildeling av konsesjon, samt krav om betaling av årleg avgift for bruk av frekvensar nytta til etablering og drift av systema.

Konsesjonane skulle fordelast etter ei skjønnsmessig vurdering av søknadene opp mot vilkår for tildelinga som oppstilt i utlysinga. For det tilfellet at det skulle melde seg fleire søkjarar enn ledige konsesjonar, framgjekk det av utlysinga at søkjarane sine tilbod om dekning og utbyggingstakt utover minstekrava ville bli tillagt særleg vekt ved fordelinga. Tildelingsmåten var bestemt av omsyn til å få i stand ei så omfattande utbygging som mogeleg og for at Norge skulle liggje i fremste rekkje når det gjaldt å etablera og ta i bruk ny teknologi.

Samferdselsdepartementet mottok til saman sju søknader til dei fire ledige konsesjonane. Alle søkjarane var villige til å la seg forplikte til ei utbygging utover minstekrava i utlysinga, og alle søkjarane la til grunn at dei ville nytte UMTS som standard dersom dei fekk konsesjon.

Ved kgl.res. 1. desember 2000 vart UMTS-konsesjon tildelt Tele2 Norge AS, Telenor ASA, NetCom GSM as og Broadband Mobile ASA. Av grunngjevinga for vedtaket går det fram at det var desse selskapa som var villige til å ta på seg dei tyngste vilkåra for å få konsesjon, og at det var desse fire selskapa som totalt sett oppfylte utlysingskrava best.

Mottekne tilbod om utbygging i tildelingskonkurransen vart innarbeidd som individuelle konsesjonsvilkår i konsesjonane til dei som fekk søknadene sine akseptert. Oversikt over dei individuelle utbyggingsvilkåra går fram av vedlegg x til denne meldinga.

Avslutningsvis i dette punktet er det teke med ein figur som gjev eit bilete av kva utbyggingskrav den enkelte konsesjonær har påteke seg i høve til minstekrava oppstilt i utlysinga, både med omsyn til utbyggingsomfang og - takt. Av figuren går det fram at alle konsesjonærane forplikta seg til ei meir omfattande og raskare utbygging enn minstekrava oppstilt i utlysinga.

Som figuren syner, er Tele2 Norge AS den av konsesjonærane som har forplikta seg til den mest omfattande UMTS-utbygginga, både med omsyn til dekningsomfang og utbyggingstakt. Totalt sett er Tele2 Norge AS i løpet av ein 8-års periode forplikta til å byggje minst 4.283 basestasjonar, og med dette å tilby ei geografisk dekning på til saman 271.956 km² og ei befolkningsmessig dekning til 4.393.000 personar i Norge.

Med omsyn til krav om dekningsomfang, er Telenor ASA den av konsesjonærane som ligg nærmast Tele2 Norge AS, men i motsetnad til dei andre har Telenor ASA forplikta seg til ei meir forsiktig utbygging dei første åra. Totalt sett er Telenor ASA forplikta til i løpet av ein 5-års periode å tilby ei geografisk dekning for nettet på til saman 75.500 km² og ei befolkningsmessig dekning til 3.750.000 personar i Norge. I tillegg skal områder med ei samla befolkning på 3.190.000 få tilbod om ei overføringskapasitet på opp til 384 kbit/s.

NetCom GSM as har forplikta seg til ei rask utbygging dei første konsesjonsåra, men er likevel den av konsesjonærane som totalt sett har forplikta seg til det lågaste utbyggingsomfanget. NetCom GSM as har i løpet av ein 3-års periode forplikta seg til å tilby ei geografisk dekning på til saman 50 046 km² og ei befolkningsmessig dekning til 3.401.600 personar i Norge. I tettstader med meir enn 8.000 innbyggjarar er NetCom GSM as pålagt å tilby ein overføringskapasitet på 384 kbit/s i dekningsområdet.

Konsesjonen til Broadband Mobile ASA vart hausten 2001 trekt tilbake til staten som følgje av at konsesjonæren gjekk konkurs. Kva som vidare skal skje med denne konsesjonen, er det gjort nærmare greie for nedanfor under punkt 4.4.

4.2 Status for utbygginga i Norge det første konsesjonsåret

Post- og teletilsynet er gitt i oppgåve å føre tilsyn med at konsesjonskrava vert etterlevd og at det vert gjennomført ei utbygging i samsvar med løfta som vart gjeve for å få konsesjon. Konsesjonærane på si side skal medverke til at slikt tilsyn kan gjennomførast, og er i denne samanheng forplikta til årleg å innlevere rapport om utbygging som har skjedd det siste konsesjonsåret. Med grunnlag i rapportar frå konsesjonærane, har Post- og teletilsynet utarbeidd ei statusoversikt for UMTS-utbygginga i år 2001, jf. tabell nedanfor.

Tabellen syner at ingen av konsesjonærane har greidd å oppfylle konsesjonskrava fullt ut det første konsesjonsåret. NetCom GSM as er den av konsesjonærane som har gjennomført den mest omfattande UMTS-utbygginga det første konsesjonsåret, men er likevel langt unna i å oppfylle konsesjonskrava fullt ut. Manglande oppfylling vert grunngjeve med at naudsynt UMTS-utstyr ikkje har vore tilgjengeleg i marknaden. I tillegg til den utbygginga som faktisk er gjennomført og som er synleg i oversikta frå tilsynet, opplyser NetCom GSM as at eit tilstrekkeleg tal basestasjonar til å kunne oppfylle konsesjonsvilkåra det første året, er klargjort i påvente av at utstyr skal bli tilgjengeleg. Det vert såleis opplyst at det vil ta kort tid å oppfylle når utstyret først er tilgjengeleg.

Telenor ASA er den av konsesjonærane som er nærmast i å oppfylle utbyggingsløftet som vart gjeve for å få konsesjon. Einaste avviket er i høve til minstekravet om overføringskapasitet. Dette vert opplyst å skuldast programvaren i utstyret som har vore tilgjengeleg det første året, og det er forventa at overføringskapasiteten vil bli vesentleg forbetra med det nye utstyret som vil verte implementert i nettet framover. Også Telenor ASA opplyser å ha klargjort eit stort tal basestasjonar i påvente av at nytt utstyr skal bli tilgjengeleg.

Tele2 Norge AS er lengst unna i å oppfylle konsesjonskrava, og som det går fram av tabellen har ikkje konsesjonæren gjennomført nettutbygging i år 2001. Tele2 Norge AS opplyser likevel å ha inngått 444 kontraktar med grunneigarar om utplassering av basestasjonar, og at ei utbygging av desse ville ha medført ei oppfylling i underkant av konsesjonskrava. Manglande vilje til utbygging vert forklart med at dei vil avvente situasjonen på utstyrsfronten før utbygginga tar til. Tele2 Norge AS syner i rapporten til at morselskapet i Sverige har sett opp eit førebels UMTS-nett med til saman 8 basestasjonar til testing og utprøving.

4.3 Sanksjonar

UMTS-konsesjonane inneheld reglar om bruk av sanksjonar for det tilfellet at vilkår i eller i medhald av telelova og konsesjonen ikkje vert følgd. Oppsummert gjev konsesjonane på nærmare bestemte vilkår heimel for bruk av følgjande sanksjonar ved brot på konsesjons- eller lovkrav; pålegg om retting eller endring, tvangsmulkt, straff eller tilbaketrekking av konsesjon.

Sjølv om oversikta frå Post- og teletilsynet syner at ingen av konsesjonærane fullt ut har klart å overhalde konsesjonsvilkåra det første året, tilrår tilsynet at berre Tele2 Norge AS vert møtt med sanksjon. Etter Post- og teletilsynet si vurdering er brota på konsesjonsvilkåra frå NetCom GSM as og Telenor ASA mindre alvorleg enn brotet til Tele2 Norge AS. At NetCom GSM as og Telenor ASA har gjennomført ei nettutbygging av eit visst omfang trass vanskane som har oppstått i tida etter tildelinga, syner etter Post- og teletilsynet si vurdering at dei har til føremål å oppfylle konsesjonsvilkåra.

Når det gjeld Tele2 Norge AS, peiker Post- og teletilsynet på at det med bakgrunn i den fullstendig manglande utbygginga kan reisast tvil om konsesjonæren har til føremål å byggje UMTS-nett i Norge. Samferdselsdepartementet er difor tilrådd å møte konsesjonæren med ei dagleg tvangsmulkt for å få gjennomført konsesjonsvedtaket. Samferdselsdepartementet har følgt opp tilrådinga frå Post- og teletilsynet.

4.4 Situasjonen i EU

4.4.1 Tildeling og vilkår

EU vedtok i 1998 ei koordinert innføring av 3G i fellesskapet der medlemslanda innanfor rammene av gjeldande regelverk skulle leggje til rette for ei samordna innføring av UMTS innan 1. januar 2002. Vedtaket var i medhald av EØS-avtalen også bindande for Norge.

Med unntak av harmonisering av den tekniske standarden for 3G og grunnleggjande krav til prosedyrar for tildeling, har det vore liten grad av harmonisering av rammevilkåra for utbygging av UMTS-nett i EU-landa. Det er såleis store skilnader i bruk av metodar for tildeling, avgifter, lengda på konsesjonane, utbyggingskrav og andre vilkår.

Dei fleste landa har stilt krav om betaling av både årlege avgifter og eingongsavgifter for konsesjonane. Dei samla eingongsavgiftene som vart kravd av konsesjonærane i EU-området utgjer meir enn 1.000 milliardar kroner. Målt i gjennomsnitt per innbyggar gjev dette ein variasjon mellom landa frå null til meir enn 5.000 kroner. Variasjonane samsvarar stort sett med den tildelingsmetoden som landa har nytta. Dei EU-landa som auksjonerte bort frekvensane, for eksempel Storbritannia og Tyskland, fekk inn til dels store avgifter i form av auksjonsvinst. I dei landa der frekvensane vart tildelt administrativt, for eksempel i Portugal, var avgiftene gjennomgåande lågare. Dei årlege avgiftene varierer også mye i storleik. Frankrike har til dømes basert den årlege avgifta på prosent av operatørane sin omsetning (1 %).

Ingen EU-land har så kort lengd på konsesjonane som vi har i Norge (12 år). Løpetida varierer frå 15 til 20 år. Nokre av landa har gjeve konsesjonar med moglegheit for forlenging, for eksempel Storbritannia som har konsesjonar med total lengd på 20+20 år.

Krava til utbygging varierer i EU-landa, både i høve til utbyggingstakt og dekningsomfang. Måten dekninga vert målt ut på, varierer også. Samanlikna med EU-landa har konsesjonærane i Norge på grunn av krevjande topografi og liten folketettleik relativt sett meir omfattande utbyggingskrav.

Spania og Portugal var dei einaste EU-landa som sette utbyggingskrav med frist i år 2001. I den andre enden av skalaen er Storbritannia som ikkje har fristar for utbygging før i år 2007.

Fleire land har stilt krav om etablering av testnett eller opning av mindre omfattande nett tidleg i konsesjonsperioden. Frå Sverige til dømes, rapporterast det om at alle operatørane har tilfredsstilt kravet om opning av nett innan 1. januar 2002. Kravet omfattar feltstyrke for radiosignalet, men ikkje overføringskapasitet.

Med unntak av Irland har EU-landa valt å fastsette like utbyggingskrav for alle konsesjonærane i det same landet. Irland skal halde ein tildelingskonkurranse der utbyggingskrava for ein av konsesjonane er sett høgare enn dei tre andre. Denne konsesjonen har også vilkår som skil seg frå dei andre konsesjonane.

Problemstillinga med omsyn til kva grad av samlokalisering som skulle vere lovleg var gjennomgåande lite regulert forut for tildelinga. EU-landa har løyst spørsmålet om deling av infrastruktur på ulike måtar. Grensa for kor mykje som kan delast varierer frå land til land. Sverige har dei mest konkrete reglane om deling, der all infrastruktur kan delast i 70 % av dekningsområdet, medan nettverka må vere skilde i resterande 30% av dekningsområdet.

4.4.2 Endring av rammevilkår

Portugal og Spania har allereie vedteke å utsette utbyggingskrava. I begge landa vart det som nemnt, stilt dekningskrav for år 2001. Portugal har utsett krava med eitt år og Spania med et halvt år. Det er også forventa at Belgia vil treffe vedtak om å utsette krava med eitt år.

Frankrike har sett ned eingongsavgifta frå 4,95 milliardar til 619 millionar per konsesjon etter tildelinga. Etter eit skuffande auksjonsresultat i Spania, vedtok myndigheitene der å gjere ei kraftig auke av dei årlege avgiftene, men etter trugsmål om søksmål vart avgiftene igjen reduserte.

Italia og Frankrike har vedteke å forlenge lengda til konsesjonane frå 15 til 20 år. Fleire av regelstyresmaktene i EU-landa vurderer om dei skal forlenge lengda av omsyn til forseinkingar i utviklinga av marknadene og teknologien.

Spørsmålet om utvida behov for samlokalisering er først og fremst et resultat av auksjonane i Tyskland og Storbritannia, der operatørane betalte til saman meir enn 700 milliardar kroner i auksjonsvinst. Umiddelbart etter den siste auksjonen starta dei samtalar om å dele på utgiftene til utbygging. Kombinasjonen av forseinkingar i teknologiutvikling og høge utbyggingskrav har gjort spørsmålet meir aktuelt.

Etter tildelingane har mange av telestyresmaktene publisert nærmare retningslinjer for korleis konsesjonane vil verta tolka med omsyn til utbyggingskrava. Retningslinjene er ulike frå land til land, men det er et fellestrekk at operatørane må ha logisk kontroll over sin eigen trafikk i nettet. Post- og teletilsynet har ved pressemelding klargjort grensene for lovleg nettverkssamarbeid for dei norske konsesjonærane, sjå punkt 4.5.4 nedanfor.

Konkurransestyresmaktene i fleire land har også gjeve vegleding om sitt syn på denne typen samarbeid og stilt krav om at avtalane må verte notifiserte. Det er førebels for tidleg å seie noko om kvar de vil trekkje grensa mellom lovleg samarbeid om utbygging og ulovleg kartellverksemd.

EU-kommisjonen har i dokumentet¹1

«State of Play and the Way Forward» identifisert fire kritisk forhold med omsyn til om utviklinga av 3G-marknaden i Europa kan verte ein suksess:

• Reguleringa (regulatoriske forhold)

• Finansielle forhold

• Erfaring med marknaden for mobile datatenester

• Krevjande teknologiske spørsmål

EU-kommisjonen gjev i dokumentet uttrykk for bekymring for at den ulike tilnærmingsmåten til landa for innføring kan hemme utviklinga av marknaden for UMTS i EU. Kommisjonen er også uroa for om krava som er sette kan vere for strenge.

Kommisjonen går i dokumentet inn for å etablere ein dialog med styresmaktene, utstyrsprodusentane og operatørane. Kommisjonen ynskjer å utforske moglegheitene for å leggje til rette for spreiing av 3G-nett og 3G-tjenester. Dialogen har førebels ikkje resultert i konkrete tiltak utover at EU-kommisjonen seinare har engasjert eit konsulentfirma til å gjere ein studie av problemstillingane. Studien skal mellom anna analysere vilkåra i konsesjonane i medlemslanda og konsekvensane desse vilkåra har for konkurransen i mobilsektoren og for den felles marknaden. Konsulentfirmaet har også fått i oppdrag å formulere utkast til framtidig reguleringspolitikk på området. Rapporten er venta å vere ferdig våren 2002.

4.5 Er det behov for å endre rammevilkåra for UMTS i Norge?

4.5.1 Innleiing

Hovudårsakene til at konsesjonærane både i Norge og i EU-landa elles har vanskar med å oppfylle løfta som dei gav for å få UMTS-konsesjon, vert opplyst dels å vere den generelle økonomiske tilbakegangen som har gjort seg gjeldande i tida etter at konsesjonstildelingane fann stad i dei fleste europeiske landa og dels forseinkingane som har oppstått i arbeidet med å utvikle ein felles standard for UMTS.

I det tidsrommet då dei fleste landa i Europa tildelte konsesjonar for UMTS, rådde det ein optimisme i økonomien generelt og i telesektoren spesielt. Dei gode økonomiske tidene vart gjenspegla i telesektoren ved at det var høg betalingsvilje for konsesjonane som skulle delast ut, anten i form av at det vart betalt store pengesummar der konsesjonane vart fordelte ved auksjon eller i form av at søkjarane tok på seg høge utbyggingsløfter der konsesjonane vart administrativt fordelte ved skjønn. Den generelle tilbakegangen i verdsøkonomien i tida etter at konsesjonane for UMTS vart fordelte, har medført at verksemdene som vart tildelt konsesjon har fått vanskar med å innfri betalings- og utbyggingsløfta fullt ut.

Situasjonen på utstyrssida vert av konsesjonærane opplyst å vere den andre hovudårsaka til at det hittil har vore vanskeleg å oppfylle løfta som vart gjeve for å få konsesjon. I tillegg til at produsentane hittil berre har klart å levere nettverksutstyr for UMTS i eit avgrensa omfang, vert det opplyst at utstyret som har vore tilgjengeleg det første året er basert på ein annan versjon av UMTS-standarden enn den som vil verte lagt til grunn kommersielt. Vidare vert det opplyst at det utover mobilterminalar meint for testing, ikkje vil verte sett i gang kommersiell produksjon av terminalar som kan kommunisere med nettverksutstyret basert på denne versjonen av UMTS-standarden.

Felles standard for UMTS vert utvikla av forumet 3GPP (Third Generation Partnership Project), som er sett saman av representantar frå alle dei største utstyrsleverandørane og teleoperatørane, samt av representantar frå offentlege organisasjonar. Den første versjonen av UMTS standarden vert gjerne omtalt som « desember 2000-versjonen». Denne er seinare avløyst av « mars 2001-versjonen», som er den versjonen som vil bli lagt til grunn kommersielt og som seinare endringar i standarden vil bli gjort kompatible med. Det første nettverksutstyret basert på mars 2001-versjonen er ikkje venta å kunne bli levert før eit stykke ut i år 2002. UMTS-utstyr basert på desember 2000-versjonen vil ikkje vere kompatibelt med utstyr basert på mars 2001-versjonen, og utstyr som allereie er installert vil difor måtte skiftast ut før UMTS-netta kan takast i bruk kommersielt. Når det gjeld mobilterminalar for UMTS, vert det opplyst at desse først er venta introdusert i sluttbrukarmarknaden mot slutten av år 2002, byrjinga av år 2003.

Kombinasjonen av økonomisk stagnasjon og forseinkingar på utstyrssida, gjer at fleire land allereie har gjort tilpassingar i konsesjonsvilkåra for å sikre at det likevel kan skje ein vellukka introduksjon av UMTS. EU-kommisjonen har som nemnt sett i gong ei eigen utgreiing med sikte på å finne fram til ein politikk tilpassa den nye situasjonen på området. Sjølv om ingen av konsesjonærane i den norske marknaden konkret har bede om det før i høyringsrunden forut for denne meldinga, finn Samferdselsdepartementet på eige initiativ grunn til sjå nærmare på om det formålstenleg å gjere endringar i gjeldande rammevilkår for UMTS her til lands.

4.5.2 Utgangspunkt

Ved handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000), fastsette Stortinget rammene som vart lagt til grunn for utlysing og tildeling av UMTS-konsesjonane i Norge. UMTS-konsesjonane vart som kjent tildelt administrativt, der tilbod frå søkjarane om dekningsomfang og utbyggingstakt utover minstekrav i utlysinga vart tillagt særskilt vekt ved utveljinga. Ein kan seie at utbyggingsløfta på ein måte utgjer betalinga for å få konsesjon. Løfta som konsesjonærane gav, er difor teke inn som vilkår om dekningsomfang og utbyggingstakt i den enkelte sin konsesjon. Måten UMTS-konsesjonane vart tildelt på tilseier etter Samferdselsdepartementet si meining at det skal mykje til for å gjere endringar i utbyggingsvilkåra. Verdien som ligg i konsesjonane kunne alternativt ha vorte henta ut gjennom å tildele desse ved auksjon, der staten hadde motteke pengar i staden for utbyggingsløfte som betaling.

Bakgrunnen for å velje ein tildelingsmåte der det var søkjarane, og ikkje styresmaktene som bestemte det nærmare innhaldet i utbyggingsvilkåra, var at det på tildelingstidspunktet framleis ville vere knytt uvisse til fleire faktorar ved utviklinga av UMTS. Med grunnlag i at søkjarane sjølve ville kunne gjere betre vurderingar av den potensielle etterspurnaden i marknaden for UMTS-tenester og kostnadene ved nettutbygginga, slutta Stortinget seg til forslaget om å la søkjarane konkurrere om dekningsgrad og utbyggingstakt. Det må difor kunne leggjast til grunn at søkjarane hadde ei oppmoding til å ta omsyn til denne uvissa ved utforminga av utbyggingstilboda. Samferdselsdepartementet meiner difor at konsesjonærane som utgangspunkt sjølve må bere risikoen for at føresetnader som vart lagt til grunn ved utforminga av tilboda om utbygging, seinare har endra seg.

I samband med utlysinga mottok Samferdselsdepartementet som tidlegare nemnt sju søknader til dei fire ledige UMTS-konsesjonane. Alle som søkte var villige til å forplikte seg til ei meir omfattande utbygging enn minstekrava i utlysinga. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering tilseier omsynet til dei av søkjarane som ikkje fekk konsesjon, at det i utgangspunktet skal mykje til for å gjere endringar i dei individuelle konsesjonsvilkåra. Dersom det ikkje vert lagt til grunn ei streng handheving av konsesjonane, vil dette kunne gå utover legitimiteten ved tildelinga som fann stad. Den vidare handhevinga og handhevinga av nye tildelingar vil også kunne verte vanskelegare.

Omsynet til å innfri fastlagde telepolitiske mål var styrande for dei rammevilkåra som vart sette ved tildelinga av UMTS-konsesjonane hausten år 2000. Samstundes som det var eit siktemål å leggje til rette for oppfylling av nasjonale behov for telekommunikasjon og effektiv bruk av ressursane gjennom verksam konkurranse, var det viktig å motivere til å gjere tilstrekkelege investeringa i ny infrastruktur, slik at Norge også i tida framover kan liggje i fremste rekkje med omsyn til satsing og evne til å ta i bruk nye løysingar for mobilkommunikasjon. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering må utgangspunktet for dei vidare vurderingane difor vere at endringar av dei individuelle konsesjonsvilkåra ikkje bør skje med mindre ei slik endring vil vere føremålstenleg og fører til at dei telepolitiske måla lettare kan verte nådde.

Etter Samferdselsdepartementet si vurdering må det rettslege utgangspunktet for vurderingane som skal gjerast, vere at så lenge avgjerd om endring ligg innanfor grensene for det Samferdselsdepartementet kan treffe vedtak om, må det vere høve til å gjere endringar i konsesjonsvilkåra som ikkje er til skade for dei som konsesjonsvedtaket rettar seg mot eller direkte gagnar. I høve til å gjere endringar til skade, er det i UMTS-konsesjonane teke atterhald om at Samferdselsdepartementet kan gjere dette dersom viktige samfunnsomsyn tilseier det eller dersom slike endringar er naudsynt av omsyn til endringar i internasjonale pliktar.

4.5.3 Utsetjing av utbyggingsplikta

Utbyggingsløfta som vart gjeve for å få konsesjon er som nemnt teke inn som individuelle utbyggingsvilkår i konsesjonane, nærmare bestemt som vilkår om utbyggingstakt og dekningsomfang. Vilkåra om utbyggingstakt og dekningsomfang må vert sett i samanheng, men det er først og fremst i høve til vilkåret om utbyggingstakt at det er aktuelt å gjere endringar. Spørsmålet i det følgjande vert om det med grunnlag i den utviklinga som har skjedd i tida etter tildelinga er behov for å endre vilkåret om utbyggingstakt, dvs. utsetje plikta til å bygge ut, for at måla bak tildelinga lettare kan verte nådde.

Sett frå konsesjonærane sin ståstad vil det truleg vere ein fordel om plikta til å byggje vert utsett inntil situasjonen på utstyrssida er nærmare klårlagt. Ei utsetjing av utbyggingsplikta vil for det første ha til konsekvens at investeringar i nettverksutstyr som likevel må skiftast ut, kan avgrensast til eit minimum. Med bakgrunn i at mobilterminalar for UMTS ikkje er tilgjengeleg i marknaden, vil ei utsetjing vidare ha til konsekvens at tida konsesjonærane vert sitjande med eit kostbart UMTS-nett utan samstundes å få inntekter frå bruk av netta, vil verte vesentleg avkorta.

Ei utsetjing av utbyggingsplikta vil også kunne vere positivt ut frå reint samfunnsøkonomiske omsyn. På lang sikt vil lågare kostnader gje høve til lågare priser for sluttbrukarane. Av omsyn til at nettverksutstyret som hittil har vore tilgjengeleg uansett må skiftast ut før netta kan takast i bruk kommersielt og av omsyn til at det ikkje vil verte introdusert mobilterminalar som kan kommunisere med dette nettverket, vil det å tvinge igjennom ei utbygging i tråd med konsesjonsvilkåra kunne medføre at nettutbygginga vert meir kostnadskrevjande enn det som strengt tatt er naudsynt.

Oppfylling av fastlagde telepolitiske mål var styrande for dei rammevilkåra som vart sette i samband tildelinga av konsesjonar for UMTS. Endring av vilkåret om utbyggingstakt vil på den eine sida kunne gjere det lettare å nå telepolitiske mål ved at utbyggingskostnadene, og dermed prisane for sluttbrukarane, vert lågare og ved at konsesjonærane på denne måten økonomisk vert betre i stand til å oppfylle dei andre utbyggingsvilkåra.

Som det går fram av oversikta over situasjonen i EU-landa, var det berre Spania og Portugal som ved sida av Norge sette vilkår om UMTS-utbygging i år 2001. Spania og Portugal har seinare vedteke å utsette utbyggingsplikta, og ei tilsvarande endring i Norge vil gjere at rammevilkåra her til lands vert harmoniserte med rammevilkåra i EU-landa.

Lemping av vilkåret om utbyggingstakt vil på den andre sida kunne ha til konsekvens at det vert vanskelegare å oppfylle andre telepolitiske mål som var viktige ved tildelinga. Det kan i denne samanheng visast til at Stortinget ved handsaminga av St.meld. nr. 24 (1998-1999), jf. Innst. S. nr. 198 (1998-1999), påla Regjeringa å framskunde innføringa av UMTS i Norge av omsyn til at introduksjon av nye og framtidsretta teletenester over heile landet ikkje skulle verte forseinka. Pålegget frå Stortinget vart følgt opp ved forslag om å starte tildelingsprosessen sommaren år 2000 og ved forslag til nærmare bestemte rammevilkår for dei nye UMTS-konsesjonærane, jf. St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000).

Sjølv om status for UMTS-utbygginga syner at utbyggingsvilkåra ikkje er oppfylte fullt ut det første konsesjonsåret, er det grunn til å tru at kombinasjonen av utbyggingskrav og risikoen for å verte møtt med sanksjonar ved manglande konsesjonsoppfylling har medverka til at konsesjonærane har starta ei utbygging som dei elles ikkje ville har gjort. At det har skjedd ei utbygging av UMTS trass dei problema som har oppstått på utstyrssida, gjer at Norge per i dag ligg langt framme i internasjonal samanheng når det gjeld å etablere infrastruktur for dei nye mobilsystema.

At situasjonen på utstyrssida framleis ikkje er klårlagt, gjer at det er vanskeleg å endre vilkåret om utbyggingstakt. Opplysningane om når produsentane vil kunne levere UMTS-utstyr er ikkje eintydige, særleg gjeld dette i høve til tidspunktet for marknadsintroduksjon av mobilterminalar for UMTS. Ved å lempe på plikta til å byggje, vil det kunne oppstå ein risiko for at konsesjonærane av ulike grunnar vel å ikkje byggje ut sjølv om nettverksutstyr og mobilterminalar skulle verte tilgjengeleg.

Alternativet til å endre vilkåret om utbyggingstakt, er å oppretthalde vilkåra om utbyggingsplikt som i dag, og på same måte som ved utløpet av første konsesjonsår, heller kunne utvise skjønn ved utmålinga av sanksjon dersom det skulle vise seg at konsesjonærane også i tida framover får problemer med å oppfylle utbyggingspliktene som følgje av tilhøve det ikkje vart tenkt på ved innlevering av utbyggingstilbod. Sjølv om dette vil innebere ei uvisse for konsesjonærane, vil ei slik løysing fungere som eit pressmiddel for å få konsesjonærane til å gjere sitt ytterste for å oppfylle konsesjonspliktene og for å unngå å verte møtt med sanksjonar.

Status for UMTS-utbygginga syner vidare at det er dei av konsesjonærane som var villige til å la seg forplikte til dei tyngste utbyggingsvilkåra dei første åra, som er lengst unna i å innfri. Omsynet til legitimiteten ved tildelinga og vidare handheving av konsesjonsvilkåra, tilseier etter departementet si vurdering at forseinkingane som ligg føre på utstyrssida ikkje er tilstrekkelege grunn til å gjere endringar i konsesjonsvilkåra.

4.5.4 Nettverksdeling

Utgangspunkt

I samband med tildelinga vart det lagt særskilt vekt på at innføringa av nye mobilnett skulle skje på ein måte som kunne føre til økt konkurranse. I konsesjonane er det difor teke inn vilkår om at UMTS-netta skal framstå som uavhengige av kvarandre og at utbyggingskrava som kvar og ein av konsesjonærane har forplikta seg til, skal verte oppfylte ved bruk av tildelte frekvensar.

Det er i utgangspunktet ikkje høve til å oppfylle utbyggingskrava ved bruk av andre sine nett (roaming). Når det gjeld retten innehavarane av UMTS konsesjonane har til nasjonal roaming, er denne nærmare presisert i konsesjonane. Innehavarane er gitt rett til tilgang til eksisterande GSM-nett utan krav om eigen dekning, men av omsyn til faren for reduserte motiv til utbygging av eigne nett, er innehavarane inntil vidare ikkje gitt rett til å krevje tilgang til andre UMTS-nett.

I konsesjonane er det vidare framheva at konsesjonshavar som utgangspunkt er pliktig til å utøve verksemd etter konsesjonen sjølv eller gjennom verksemder som innehavaren eig fullt ut sjølv. Det er ikkje høve til å overlate verksemd etter konsesjonen til andre utan at det ligg føre samtykke frå Samferdselsdepartementet til å gjere dette.

I gjeldande teleregulering er det oppstilt regel om samlokalisering, der verksemd som gjev tilbod om offentleg telenett eller offentleg teleteneste er pliktig til å imøtekomme rimeleg førespurnad om samlokalisering frå annan verksemd. Avtale om samlokalisering skal verte inngått etter forhandlingar mellom partane. For å sikre miljø- og samfunnsmessige omsyn ved utbygginga av UMTS-nett, er retten til samlokalisering utvida i konsesjonane og konsesjonshavarane er pålagt å samlokalisere utstyr med andre verksemder som gjev tilbod der dette er føremålstenleg.

Lovleg nettverksdeling

Post- og teletilsynet har i pressemelding som vart offentleggjort sommaren år 2001, klargjort grensene for lovleg samarbeid mellom konsesjonærane i samband med utbygginga av UMTS i Norge. Grensene for lovleg samarbeid ved nettutbygginga kan oppsummerast i følgjande punkt:

• Antenner og master:Alle siter, master, antenner, kablar, combinere, straumforsyning, hus, lagre, etc. kan delast.

• Node B:Node B er basestasjonane i systemet som mellom anna syter for kontroll av radiogrensesnittet. Post- og teletilsynet tillet at desse nodene kan delast fysisk mellom operatørane. Det er likevel viktig at kvar enkelt operatør har ein logisk kontroll over sin basestasjon for å kontrollere eigne frekvensar og syte for at dekningspliktene vert oppfylte.

• Nettverkskontrollere:RNC (Radio Network Controllers) kontrollerer radioressursane i UMTS. Desse kan også delast fysisk. Operatørane må likevel ha logisk kontroll over eige nett og tildelte frekvenser. Krav i forskrift om offentlege telenett og teletenester må verte oppfylt.

• Transmisjonsoverføring: Alle veger for transmisjon i nettet, dvs. fiber, kablar og radiolinjer kan delast.

• Kjernenettet: Kjernenettet er i stor grad basert på GSM teknologi. For å sikre at netta framstår som uavhengige, vil det vere svært vanskeleg å tillate deling av svitsjingsentra (MSC) som sett om samtalar mellom brukarane.

Vurdering

Nettverksdeling kan skje på fleire ulike måtar. Hovudføremålet med nettverksdeling er uansett reduksjon av kostnadene med å sette opp et nettverk for UMTS gjennom å tillate deling av heile eller delar av nettet mellom fleire utbyggjarar. Utover formane for lovleg nettverksdeling som gjengitt ovanfor, kan følgjande former for utvida adgang til nettverksdeling tenkjast:

• nasjonal roaming

• deling av radioaksessnettet

• deling av både radioaksessnettet og kjernenettet elles

Med grunnlag i bekymring for at konsesjonærar som anten har betalt dyrt for å få konsesjon gjennom ein auksjon eller som har forplikta seg til å byggje ut med nærmast full landsdekning, ikkje skal klare å fullføre introduksjonen av UMTS, har det vore ei auka interesse for nettverksdeling både i EU og her til lands. Som det vil verte gjort nærmare greie for i punktet nedanfor, peiker fleire av høyringsinstansane på nettverksdeling som eit verkemiddel som bør nyttast for å få til den ønska utbygginga av UMTS i Norge. Det er spesielt dei av konsesjonærane som har teke på seg dei høgste utgiftene for å få konsesjon, som er mest påverka med omsyn til forseinkingar på inntektssida. Somme av høyringsinstansane peiker på at forseinkingar på utstyrssida vil medføre at inntektene frå netta kjem seinare enn forventa og vil innebere ei negativ kontantstrøm for UMTS-konsesjonæren. Nettverksdeling er sett på som eit verkemiddel for å redusere både utgiftene og kapitalinvesteringane for dei som har komme vanskeleg ut.

Etter Samferdselsdepartementet si vurdering vil det å tillate nettverksdeling ha ei markert verknad på kort sikt, samt vere ei viktig handsrekking til dei av konsesjonærane som slit med å oppfylle løfta som vart gjeve for å få konsesjon. Innsparingane på kostnadssida som kan verte oppnådde ved nettverksdeling relaterer seg til den totale kostnaden ved UMTS- utbygginga for konsesjonærane. Vidare vil det å tillate nettverksdeling redusere konsesjonærane sitt behov for ekstern finansiering og dermed redusere gjeldsgraden for verksemda. Dette vil igjen redusere risikoen ved UMTS dramatisk, særleg for dei av konsesjonærane som ikkje var etablert i mobilmarknaden som nettoperatør frå tidlegare, samt betre konkurranseevna til desse. Avslutningsvis vil nettverksdeling kunne virke inn på interessa for den fjerde UMTS konsesjonen.

På lengre sikt vil verknaden av nettverksdeling truleg bli mindre signifikant. Utgifter relatert til det å skaffe kundar og til å behalde desse er forventa å bli hovudkostnadene på mellom- og langsikt.

Ved sida av kostnadssparing, er andre fordelar ved å tillate nettverksdeling raskare utbygging, betre geografisk dekning og eit mindre tal basestasjonar og antenner, noko som er positivt både frå miljø- og helseomsyn. Slik Samferdselsdepartementet ser det, vil det å tillate større grad av nettverksdeling difor kunne bidra til at dei telepolitiske måla bak tildelinga lettare kan verte nådde. Spesielt viktig i denne samanheng er at nettverksdeling truleg vil kunne bidra til at vi får den dekninga for dei nye tenestene som vi vart førespegla ved tildelinga.

Ulempa ved å tillate nettverksdeling for konsesjonærane er at dette kan gå utover fleksibiliteten til konsesjonærane. Samarbeidande konsesjonærar med omsyn til nettverksdeling vil måtte bli einige om fleire ting, og det kan på den måten verte vanskelegare for konsesjonærane som tek del i samarbeidet å tilby ulike tenester. Nettverksdeling vil også kunne medføre at mobilnetta vert meir sårbare.

Å tillate nettverksdeling er openbart positivt for konsesjonærane, men fordelane er ikkje fullt så synleg for forbrukarane. I ein marknad med perfekt konkurranse vil nettverksdeling vere positivt for forbrukarane ved at alle innsparingane på kostnadssida uavkorta vert overført til brukarane, til dømes på den måten at prisen dei må betale for tenestene vert lågare enn om nettverksdeling ikkje hadde vore mogeleg. Som følgje av at ein marknad med perfekt konkurranse berre eksisterer i teorien, er det likevel ein risiko for at nettverksdeling vil kunne gå utover konkurransen i marknaden dersom dette ikkje vert regulert på ein god måte. Nettverksdeling vil kunne bidra til at konkurrentane vert avhengige av kvarandre og inngår avtalar som hindrar konkurranse, og høvet for deltakarane i samarbeidet til å konkurrere med ulike tilbod vert i den samanheng redusert. Til dømes vil konsesjonæren verte forhindra frå å konkurrere med betre kvalitet og dekning dersom denne må nytta det same nettverket som konkurrenten.

På den andre sida vil forsiktig implementert nettverksdeling faktisk kunne vere konkurranseskapande. Nettverksdeling bidreg til å bygge ned etableringsbarrierane på mobilområdet slik at til dømes nykommarar kan konkurrere med dei etablerte nettoperatørane. I somme tilfelle vil nettverksdeling også kunne medføre at vi får fleire aktørar enn elles.

4.5.5 Synet til høyringsinstansane

Teleplan gjer i sitt høyringssvar gjeldande at nasjonal roaming er et verkemiddel som er godt egna til å skape konkurranse, samtidig som man unngår at det vert investert i kostbar infrastruktur i deler av landet der trafikkgrunnlaget ikkje tilseier noe behov for dette. Slik Teleplan ser det, må prisvilkåra for nasjonal roaming vere på eit nivå som gjer det mogeleg for nye operatører å oppnå lønnsemd ved å tilby tenester til konkurransedyktige vilkår, samtidig som det vert stimulert til å bygge eigen radiodekning av et visst omfang. Teleplan anbefaler at UMTS-UMTS-roaming vert tatt opp til ny vurdering som verkemiddel for å stimulere interessa for bygging av nye UMTS-nett. Dersom det ikkje melder seg tilstrekkeleg interesse for å bygge ut nye UMTS-nett, bør det etter Teleplan sitt syn vurderast å tillate GSM-UMTS-roaming.

Teleplan meiner det vil vere positivt for den norske mobilmarknaden om det eksisterande duopolet i Norge på nettinfrastruktur med radioaksessnett vert avvikla, og spesielt bør det legges til rette for at fleire enn Telenor Mobil og NetCom bygger UMTS-nett. Teleplan viser til at det med grunnlag i vanskelegare finansmarknad og auka uvisse rundt marknadspotensialet for UMTS, kan vere behov for å revurdere vilkåra som vart stilt i den første utlysinga av konsesjonar for UMTS.

Telenor viser i sitt høyringssvar til at den framtidige UMTS verksemda i Norge i dag står overfor ei rekkje utfordringar, og Telenor legg i denne samanheng fram forslag til prinsipp for korleis utfordringane bør handterast av telestyresmaktene.

• Telenor er for det første oppteken av at truverdet til den første tildelinga må verte ivareteken. Etter Telenor si meining er det fornuftig at det vert opna for å sjå på rammevilkåra som vart stilt i samband med tildelinga av konsesjonar for UMTS, men Telenor er likevel oppteken av at ein ikkje rører ved fundamentale pilarar som vart lagt til grunn for den første tildelinga på ein slik måte at truverdet og autoriteten til framtidige tildelingar vert mista. Telenor meiner likevel det bør vere høve til å gjere mindre justeringar som retter seg mot problemer som ein ikkje var kjent med ved tildelinga, som allmenta er vel kjende med og som vert rekna store hindre for at dei telepolitiske måla ved tildelinga skal kunne verte nådde.

• Telenor er vidare oppteken av at målet om fleire konkurrerande infrastrukturer må stå fast. Telenor viser likevel at vurderinga av sentrale prinsipp kan stille seg annleis i dag enn ved tildelinga, noko som også vil kunne gjelde satsinga på auka konkurranse på infrastruktur. Etter Telenor sitt syn er prinsippet om auka konkurranse på infrastruktur så sentralt at skaden ved å endre på dette etter at utbygginga har starta vil kunne overstige dei positive effektane som ei slik endring kan innebere. Telenor meiner at målsettinga om auka konkurranse på infrastruktur vil vere innfridd dersom den norske marknaden ikkje viser seg å kunne ha plass til meir enn tre nettoperatørar for UMTS.

• Telenor ser det som viktig at dei eksisterande utbyggjarane vert sikra vilkår som gjer at utbygginga kan verte fullført. Telenor meiner at i det usikre landskapet som ein ser for seg mot full utbygging av UMTS i Norge, representerer den utbygginga som nå er i gang den beste garantien for at UMTS ein gong vil materialisere seg i samsvar med den intensjonen som telestyresmaktene har gjeve uttrykk for. Samstundes som ein bør oppretthalde dei vilkåra som reflekterer intensjonen i dei respektive konsesjonssøknadene, bør ein etter Telenor sitt syn vurdere justeringar som ikkje bryt mot dette prinsippet, men som likevel representerer ei fornuftig lemping i dei eksisterande konsesjonsvilkåra. Telenor foreslår at følgjande justeringar vert vurdert:

  • Ei forskyving i tid av dei gjeldande konsesjonsvilkåra om dekning og utrulling, eller meir konkret ei utsetjing av den nominelle plikten for kva konsesjonær til å melde om utbygging pr. 1. desember 2002, .., 2005, osb. vert forskyve med eit konstant tidsintervall. Telenor foreslår ei utsetjing med 18 måneder. Etter Telenor sitt syn er ein av fordelane ved ei slik justering at den relaterer seg direkte til eit problem som alle interesserte har registrert og ser på som ein avgjerande hindring for å ta UMTS i bruk, nemleg at terminalane har uteblitt og vil utebli ennå noen tid.

  • Ei oppmjuking av sperrene mot utvida samarbeid på utbygging av infrastruktur i dei minst kommersielt attraktive områda. Telenor trur at som for terminalsituasjonen, er problemet med den kostnadskrevjande infrastrukturen i grisgrendte strok godt kjent og forstått. Det same gjeld for forståinga av at denne kostnaden i siste omgang må verte debitert sluttbrukarane. Eit meir liberalt regime for samarbeid på infrastruktur i deler av dekningsområdet, som vil redusere framtidige investeringar og driftskostnader monaleg utan at krava til det geografiske tenestetilbodet vert endra, vil etter Telenor si meining ikkje redusere legitimiteten til den første tildelinga. Telenor foreslår at UMTS-konsesjonærane i slike område kan inngå einsidige eller gjensidige avtalar på kommersielt (fritt) grunnlag om nasjonal roaming for å oppfylle sine dekningsvilkår.

• Avslutningsvis meiner Telenor det må vere eit viktig prinsipp å sikre at legitimiteten i første tildeling vert ivareteken ved ei eventuell ny tildelingsrunde for UMTS i Norge. Telenor skriv at dei har stor forståing for at det vert iverksett ei ny konsesjonsrunde, men peiker likevel på dei store utfordringane telestyresmaktene står overfor for at legitimiteten til den første runda ikkje skal bli øydelagt. Etter Telenor sitt syn vil hovudutfordringa i den samanheng vere å handtere ulikskapen mellom første og andre tildelingsrunde når det gjeld:

  • minimumskrava og konsesjonspliktene som vil gjelde for dei eksisterande UMTS-konsesjonærene

  • dei ulike konjunkturane som tildelingane er gjort under

  • dei store investeringane som allereie er gjort av dei eksisterande utbyggarane, investeringar som truleg berre i liten grad vil kunne verte dekt inn av inntekter frå UMTS ålene.

NetCom GSM as skriv i sitt høyringssvar at telestyresmaktene må vere tydelege med omsyn til om det er ynskjeleg med både konkurranse på infrastruktursida og tilgang til nett. NetCom viser til at utbygging av infrastruktur for mobilkommunikasjon er svært kostnadskrevjande og til at investeringane vert gjort utan at det er abonnenter i netta og utan at det er utsikter til inntekter på kort sikt. Trass i dette, er den aktuelle investeringa viktig for så vel operatøren som for konkurransekrafta. NetCom skriv at incitamentet for investeringane er framtidige inntekter i takt med at den nye teknikken vert etablert. Denne risikoen krev ein langsiktig tryggleik for utbyggjar, og den som investerer må kunne forsikre eigarane sine om at investeringa vert gjort med utgangspunkt i trygge og stabile rammevilkår. NetCom gjer gjeldande at høve til å kunne etablere eigne løysingar for samvirke rundt infrastruktur for UMTS er et godt egna verkemiddel for at nettoperatørane skal kunne gjennomføre ei rask utbygging til forbrukerne til rimelege prisar. Samstundes bør tilgangen til infrastruktur også vere av god kvalitet. NetCom skriv at Norge som nasjon bør halde fast ved at heile landet skal ha teletenester av høg kvalitet og vere eit informasjonssamfunn for alle som ynskjer det. Likevel må eit samarbeide kunne sikre at konkurransen mot sluttbrukarane består. NetCom har forstått at EU-kommisjonen har uttalt seg positivt til samvirke om mobil infrastruktur dersom dette ikkje strider mot gjeldande konkurranseregler. NetCom meiner at det må verte oppstilt rammevilkår for utlysing som sikrar at aktører som vert tildelt konsesjon på UMTS er seriøse og at satsinga er reell. Krav om nasjonal roaming bør slik NetCom ser det, verte knytt til eit minimumskrav om utbygging av UMTS-nett.

Tele2 Norge AS gjer gjeldande at konsesjonsvilkåra i seg sjølv har blitt ein etableringshindring. Slik Tele2 ser det, er det sentrale problemet ved gjeldande vilkår at det er krav om bygging av parallelle nett med avgrensa mogelegheiter for samarbeid konsesjonærane i mellom. I tillegg vert det stilt krav om ei rask utbygging som ikkje tek omsyn til mogelegheitene for inntekter i UMTS marknaden. Desse problema vil etter Tele2 si vurdering gje ei lite samfunnsøkonomisk UMTS utbygging.

Tele2 meiner at det i ettertid kan stillast spørsmål ved om det er bedrifts- eller samfunnsøkonomisk gunstig at det vert etablert fire UMTS nett i Norge, slik gjeldande konsesjonar er utforma. Etter Tele2 sitt syn burde det derimot vere plass til fire UMTS operatører dersom konsesjonsvilkåra vert justerte. Det vert i denne samanheng spesielt peika på å opne for meir samarbeid om utbygging og tilgang til netta, samt ein revidert tidsplan. Etter Tele2 sin meining vil dette føre til ein langt rimelegare utbygging samla sett, noe som igjen vil føre til sunnare «business case» for alle utbyggarane og dermed komme sluttbrukarane tilgode i form av billegare og betre tenester. Tele2 er vidare av den oppfatning at ei slik lemping av vilkåra vil kunne føre til ei betre utbygging i distrikta. Dette siste krev at UMTS operatørane i fellesskap vert pålagt krav til nasjonal dekning.

Tele2 meiner at dersom ein på kort sikt skal oppnå verksam konkurranse i UMTS marknaden, så må arbeidet med å styrke konkurransen starte i GSM marknaden, dvs. med fokus på at det vert oppnådd kostnadsorienterte prisar i service provider avtalane og MVNO avtalane, noko som igjen vil stimulere til investeringsvilje og tenesteutvikling. Dersom konkurransetilhøva i GSM marknaden vert som i dag, vil Telenor og NetCom ha incentiver til å utsette overgangen til UMTS fordi innteninga i GSM vil vere svært god.

Tele2 peiker på at det må bli mogelegheit for ein meir samfunnsøkonomisk UMTS-utbygging. Målet må etter Tele2 sin vurdering vere en mest mogeleg kostnadseffektiv utbygging som ikkje hindrar konkurransen mellom operatørane. I hovudsak foreslår Tele2 at det vert opna for at det berre vert bygd eitt radionett utanfor dei største byane. Operatørane må etter Tele2 sin vurdering i fellesskap vere ansvarlege for utbygga utanfor desse byane. Tele2 meiner at følgjande justeringar må gjerast i høve til gjeldande konsesjonsvilkår:

• Nasjonal roaming: Tele2 er av den oppfatning at nasjonal roaming mellom tilbydere av eigne UMTS-nett bør vere lovleg. Det bør vere pålagt for operatørane å gje nasjonal roaming til kostnadsorienterte priser utanfor storbyane der andre operatører ikkje har dekning. Etter Tele2 si vurdering vil dette kunne føre til ei meir samfunnsøkonomisk utbygging, og konsekvensane vil mellom anna vere langt billigare og betre tenester for kundene, samt bidra til ein raskare og betre utbygging i distrikta

• Deling av nett og frekvenser: Tele2 er av oppfatning av at det ikkje bør vere grenser for kor mykje av den tekniske infrastruktur som kan delast, inkludert frekvensane. Tele2 er av den oppfatning at UMTS-konsesjonane må verte tilpassa til dagens situasjon og den utvikling som har skjedd sidan desember 2000. Hovudårsakene til dette er at den teknologiske utvikling har ført til at det i dag er heilt andre mogelegheiter for deling av nett og frekvensar.

Avslutningsvis om reviderte konsesjonsvilkår skriv Tele2 at den sentrale revisjonen som bør gjerast er å legge opp til bygging av parallelle nett i dei store byane, men minimum eitt nett i strok med lågare folketettleik. Dette vil gi ei meir samfunnsøkonomisk bygging av UMTS netta i Norge. UMTS konsesjonærane bør i fellesskap bli pålagt eit krav til nasjonal dekning. Vidare bør tidsplanen for bygging av nettet verte revidert i tråd med forseinkingane av levering av brukarterminaler, UMTS-nettutstyr og UMTS-standard. Det vert i denne samanheng vist til at utvikling av ny antenneteknologi truleg vil innebere at det ikkje er behov for det samme talet basestasjonar som dagens konsesjonar bygger på. Dersom det vert opna for nasjonal roaming og samtidig gitt lette i utbyggingskrava vil dette truleg gje ein meir realistisk sjanse for UMTS utbygging i distrikt med låg folketettleik og samstundes bidra til ein betre bruk av dei samla ressursane. Det er svært viktig at utfordrarane til Telenor og NetCom vert gjeve høve til å konkurrere på like vilkår, og det må verte tatt omsyn til den fordel Telenor og NetCom har med det eksisterande nedbetalte GSM nett. Investeringane som Telenor og NetCom må gjere i UMTS nettet er under halvparten av det UMTS utfordrarane må investere for å oppnå lik dekning. Dersom det ikkje vert oppnådd verksam konkurranse i UMTS marknaden og duopolet får høve til å bestå, vil det vere sluttbrukarane som vert skadelidande.

Bane Tele gjer gjeldande at det i Norge må skje ei oppmjuking av grensene for nettverksdeling. Slik BaneTele ser det, vil dette stimulere til geografisk dekning av UMTS-tjenester, samt bidra til å realisere målet om verksam konkurranse.

Ericsson AS viser til at det0 er teknisk mogeleg med ein meir omfattande deling av radionetta enn det som er gjort lovleg etter konsesjonane. Erfaringane viser likevel at dette vil krevje omfattande avtaleverk og administrasjon for aktørene. Spørsmålet om kven som har ansvaret for tenestekvaliteten til sluttbruker er eit stort område som må verte avklart og regulert i avtalane. Med UMTS vil det skje ei auke av mobile datatenester som vil krevje ulik allokering av vitale nettverksressursar. Dersom operatørane administrerer disse forskjellig, kan sluttbrukaren oppleve ulik kvalitet på tenestene avhengig av kor han er. Det er difor truleg at ei opning for delte nettverk utover radionettet vil resultere i at operatører oppretter eigne nettselskap for å forenkle denne handteringa, til dømes slik som er gjort i Sverige.

Ericsson viser til at nasjonal roaming, eller geografisk deling, kan også vere et middel for enklare å nå dei telepolitiske måla: Å sikre husstander og bedrifter over hele landet grunnleggjande teletenester av høg kvalitet til rimeleg pris. Det at 3G-operatører utan eige 2G-nett har fått rett til nasjonal roaming med 2G nett for raskt å komme i operativ drift og kunne konkurrere med ei landsdekkjande teneste når egne dekningskrav er oppfylt, ser Ericsson på som ei viktig og riktig avgjerd. Ein eller to større aktører kan då også styrke sin «business case» for bygging utover ein større del av landet ved at dei også kan få inntekter frå roaming med andre operatører på denne delen av nettet.

Ericsson oppsummerer med at delte nett fullt ut teknisk mogeleg, men synes det er vanskeleg å ha ei generisk anbefaling om korleis dette bør verte regulert. Telestyresmaktene bør søke å få til modeller som balanserer mogelegheitene for å oppnå dei telepolitiske måla med operatørane sin mogelegheiter for å oppnå forretningsmessig suksess.

4.5.6 Oppsummering og konklusjon

Når det gjeld endring av utbyggingsvilkåra, meiner Samferdselsdepartementet for det første at dei individuelle krava om dekningsomfang må stå fast. Krava til dekningsomfang utgjer den viktigaste delen av betalinga for konsesjonane og bidreg til at så mange som mogeleg kan ta i bruk dei nye tenestene.

Sjølv om enkelte av konsesjonærane meiner det er behov for utsetjing av utbyggingspliktene som følgje av forseinkingane som har oppstått på utstyrssida, meiner Samferdselsdepartementet for det andre at det er meir føremålstenleg å stå fast på krava om utbyggingstakt. Det vert i denne samanheng vist til at signala om forseinkingane ikkje er eintydige, noko som gjer det vanskeleg for Samferdselsdepartementet å lempe på nettopp dette kravet. At konsesjonærane ikkje har blitt møtt med sterkare sanksjonar for manglande oppfylling av konsesjonsvilkår det første konsesjonsåret, inneber i realiteten at det alt er gjeve ei utsetting. Avgjerd om ikkje å lempe på dette kravet må vidare sjåast i samanheng med forslaget om å tillate større grad av nettverksdeling enn i dag.

Når det gjeld nettverksdeling meiner Samferdselsdepartementet at det vil vere føremålstenleg å etterkomme ønskje frå konsesjonærane om å tillate større grad av nettverksdeling enn i dag. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering vil det å tillate større grad av deling gjere det lettare for konsesjonærane å oppfylle løfta som vart gjeve for å få konsesjon. At konsesjonærane klarer å fullføre den utbygginga som dei har teke på seg, er viktig av omsyn til at så mange av innbyggjarane som mogeleg skal få tilgang til dei nye tenestene. Vidare vil kostnadsreduksjonen i nettutbygginga kunne slå positivt ut ved dette kan verke inn på prisane for tenestene på lengre sikt. Samferdselsdepartementet vil framheve at nettverksdeling også kan vere positivt ut frå miljøomsyn.

På den andre sida vil for stor grad av nettverksdeling kunne ha innverknad på konkurransen. Samferdselsdepartementet er oppteken av at kravet om uavhengige nett vert oppretthalde i dei største tettstadene, til dømes i dei tettstadene som utgjorde minstekrava til dekningsomfang i utlysinga, dvs. om lag 40 pst. av befolkninga. Høve til å kunne dele infrastruktur vil i så tilfellet verte mest aktuelt i meir grisgrendte område. Innføring av ei slik ordning vil minne om den som alt er innført i Sverige, der konsesjonærane har høve til å inngå avtalar nettverksdeling, men slik at dei må dekkje om lag 30 pst. av befolkninga med uavhengige (eigne) nett. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering er det ønskeleg med størst mogeleg konkurranse på infrastruktursida, men dette må balanserast opp mot det som er realistisk å få til reint økonomisk, jf. vurderinga i punkt 3 ovanfor. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering vil større grad av nettdeling vere positivt for konkurransen også på infrastruktursida. Etterkvart som innteninga til deltakarane i eit slik samarbeide betrar seg, vil deltakarane på lengre sikt ha moglegheit til å byggje eigne nett for på den måten å betre sin eigen fleksibilitet. Avtalar om nettverksdeling må i tilfelle skje innanfor rammene etter den alminnelege konkurranseretten.

Samferdselsdepartementet vil ikkje på det noverande tidspunkt ta stilling til på kva måte og i kva omfang nettverksdeling skal tillatast, men vil overlate til Post- og teletilsynet å utarbeide ei tilråding om føremålstenleg regulering for nettverksdeling, som igjen kan danne grunnlag for lemping av vilkår i konsesjonane for UMTS. Av omsyn til at ei slik lemping av konsesjonsvilkåra skal verte ein realitet for konsesjonærane, er det viktig at slike reglar vert etablert raskt og før det er gjennomført ei omfattande utbygging. Konsesjonærane sine dekningsplikter står som nemnt fast, og for det tilfellet at konsesjonæren har forplikta til meir omfattande utbygging enn det som vert dekt gjennom eit eventuelt nettverkssamarbeid, vil konsesjonærane vere skuldig å bygge eigne nett i tillegg for å oppfylle den individuelle utbyggingsplikta. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering må det same prinsippet leggjast til grunn i høve til individuelle vilkår om kapasitet i nettet.

4.6 Kor mange konsesjonar for UMTS skal det vere i den norske mobilmarknaden?

4.6.1 Innleiing

Talet på konsesjonar for UMTS vart bestemt ut frå storleiken til den frekvensressursen som var avsett til etablering og drift av tredje generasjon system for mobilkommunikasjon, og ved handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000), vart tilrådinga frå Post- og teletilsynet om utlysing av inntil 4 konsesjonar for 3G tatt til følgje.

Med bakgrunn i konkursen til Broadband Mobile ASA, er ein av dei fire konsesjonane for etablering og drift av UMTS i Norge ledig. Bustyraren i konkursen gjorde forsøk på å finne andre som var interesserte i å overta UMTS verksemda til Broadband Mobile ASA. Då det ikkje meldte seg interessentar til den ledige konsesjonen innan frist oppstilt av Samferdselsdepartementet, vart konsesjonen i medhald av konsesjonsvilkår trekt tilbake til staten ved vedtak 17. september 2001.

Post- og teletilsynet har i brev til Samferdselsdepartementet av 5. februar i år, gjort gjeldande at den ledige konsesjonen for UMTS så raskt som mogeleg bør lysast ut med utgangspunkt i dei vilkåra som vart lagt til grunn for den første utlysinga, og i rapporten om den norske mobilmarknaden heiter det at det må vere marknaden sjølv som avgjer i kva grad og i tilfellet i kva omfang det er grunnlag for fleire konkurrerande nett.

Før det blir gitt ei nærmare vurdering, vil det i følgjande først bli sett nærmare på synet til høyringsinstansane om kva som vidare bør skje med den fjerde UMTS-konsesjonen.

4.6.2 Synet til høyringsinstansane

Av høyringsinstansane som har uttalt seg om kva som vidare bør skje med den ledige konsesjonen etter Broadband Mobile ASA, er det fleire som støttar opp under synet til Post- og teletilsynet. Enkelte av høyringsinstansane stiller spørsmålsteikn ved om det i ein marknad som den norske er behov for eller plass til fleire nett enn dei to som alt er under utbygging, andre gjer gjeldande at det er behov for å lempe på konsesjonsvilkåra frå første tildelingsrunde for at det skal verte etablert fleire enn to UMTS nett i Norge. Nedanfor er hovudpunkta i nokre av høyringssvara til dei som har uttalt seg om dette, nærmare gjengitt:

Telenor ASA skriv i sitt høyringssvar at dei har stor forståing for at myndigheitene vil iverksette ein ny runde med tildeling av UMTS-konsesjon(er), men peiker likevel på den store utfordringa som ligg i det å innrette ei ny tildeling på ein slik måte at legitimiteten til den første tildelinga ikkje vert øydelagt. Telenor kjem ikkje med konkrete forslag til rammevilkår for ein slik ny runde med tildeling, men peiker på at hovudutfordringa ligg i å handtere forskjellen mellom den første og den nye tildelinga når det gjeld minimumskrava og konsesjonspliktene som vil gjelde for dei eksisterande UMTS-konsesjonærene, dei ulike tilhøva som tildelingane er gjort under og dei store investeringane som allereie er gjort av dei eksisterande utbyggarane, investeringar som truleg bare i liten grad vil kunne verte dekt inn av inntekter frå UMTS åleine.

BaneTele AS viser i sitt svar til gjeldande situasjon der ein av dei fire tildelte konsesjonane er drege inn som følgje av konkurs, og der det er berre dei to etablerte konsesjonærane som har starta utbygginga. Etter BaneTele sin vurdering viser den internasjonale marknadssituasjonen som spesielt har ramma mobilbransjen hardt, at ei rekke føresetnader som vart lagt til grunn for UMTS-tildelinga ikkje lenger er gyldige. Det vert vist til situasjonen i Sverige der ein har opna for felles utbygging alle steder unntatt i dei tre største byane, som utgjer 30 % av marknaden. BaneTele trur at ein i Norge også må sjå på ei oppmjuking av grensene for nettverksdeling. Etter BaneTele si meining vil dette stimulere til størst mogeleg geografisk dekning av UMTS-tenester og bidra til å realisere målet om verksam konkurranse. BaneTele foreslår at den ledige konsesjonen får lågare minimumsvilkår enn dei 12 byer som var minstevilkåret ved utlysinga sist gong. Meir presist anbefaler BaneTele dei same dekningsvilkåra som vart nytta ved den siste auksjonen for GSM 900 og 1800.

BaneTele poengterer behovet for ei tidleg avklaring omkring UMTS for at potensielle søkjarar til ein fjerde konsesjon skal ha ei reell mogelegheit til å søkje og eventuelt bygge ut og lansere samtidig med Telenor og NetCom. Det inneber at det bør leggjast til rette for en prosess med tildeling innan tredje kvartal d.å.

Når det gjelder prosedyre for utlysing og tildeling av konsesjon, meiner BaneTele at auksjon er den prosedyren som best sikrar rask framdrift i tildelinga, då det ved ei slik tildeling vil gå med mindre tid både til utarbeiding og evaluering av søknader. På den andre sida vil ein tilbodskonkurranse gje departementet mogelegheit til å sikre at konsesjonshavar har dei nødvendige føresetnadene for å realisere et tredje UMTS-nett. Ved ein auksjon kan det vere risiko for at den som byr mest, ikkje kan og/eller vil realisere investeringa. BaneTele tilrår primært auksjon, men skulle tilbodskonkurranse bli velt, bør andre vilkår enn berre dekning verte tillagt vekt. Etter BaneTele si meining bør det spesielt verte lagt vekt på økonomisk soliditet, marknadsmessig realisme og innovativitet på tenestesida.

Tele Danmark InterNordia AS skriv at for å unngå at duopolet vedvarer på framtidas mobilmarknad, så er det ønskeleg at det vert lagt til rette for 3 uavhengige UMTS nett i Norge. Etter Tele Danmark sitt syn er det då viktig at den tredje aktøren har både evne og vilje til utbygging. Tele Danmark ser det som svært viktig at den tredje aktøren kjem på banen så raskt som mogeleg slik at ikkje Telenor Mobil og NetCom får et unødig stort forsprang. I høyringssvaret vert det vist til at det i Danmark i dag er 4 GSM nettverk, og at det av den grunn er mykje større grad av verksam konkurranse på mobilmarknaden enn i Norge.

YOU Communications AS skriv at dei ikkje opplever at det er behov for eit nytt UMTS-nett utover dei to som alt er under bygging. Dersom det skal byggjast fleire nett, meiner You at det kan verte gjort ved å lempe på konsesjonsvilkåra slik at investeringane som må gjerast kan verte reduserte til eit minimum, samt at ein ny nettoperatør må bli gitt rett til nasjonal roaming med netta til NetCom og Telenor til kostnadsorienterte og ikkje-diskriminerande prisar. Dette vil etter You sitt syn skape ei monaleg betre konkurransesituasjon enn den som vil verte skapt ved eit nytt nett.

Nortib meiner at det bør vere tilstrekkeleg med to landsdekkjande UMTS-nett, så fremt det vert innført obligatorisk nasjonal roaming mellom alle nett, både av same type og med ulik teknologi. Marknaden bør så kunne bestemme om det er rekningssvarande å opprette fleire regionale nett.

Teleplan AS meiner det vil vere positivt for den norske mobilmarknaden om det eksisterande duopolet i Norge på nettinfrastruktur med radioaksessnett vert avvikla, og spesielt bør det leggjast til rette for at fleire enn Telenor Mobil og NetCom bygger UMTS-nett. Teleplan støtter Post- og teletilsynet sin intensjon om å tildele de ledige UMTS-frekvensene etter Broadband Mobile raskt. Med vanskelegare finansmarknad og auka uvisse rundt marknadspotensialet for UMTS, kan det etter Teleplan si meining vere behov for å revurdere vilkåra som vart oppstilt i den første utlysinga av konsesjonar for å vekke tilstrekkeleg interesse for denne konsesjonen. Utbyggingskrava for den siste konsesjonen vert difor tilrådd lagt til et nivå som svarar til krava for å få nasjonal roaming på GSM (8 tettstader og bustadene til 170.000 personer). Alternativt kan lisensen verte lyst ut med dei same krava til minimumsdekning som sist, men der det vert opna for at deler av dekninga kan verte oppfylt ved nasjonal roaming mellom UMTS-nett.

Teleplan meiner at tildelinga av konsesjonar bør skje med tanke på at ein skal unngå urealistiske utbyggingsplanar og overinvesteringar, men med eit overordna mål å stimulere til økt innovasjon og konkurranse i marknaden. Sett i lys av desse måla kan det synes å vere mest føremålstenleg å tildele dei ledige UMTS-frekvensene ved administrative prosedyrar. I så fall bør det leggjast vekt på finansiell soliditet og realisme i så vel marknadsplanar som utbygging, og ikkje dekning åleine.

Etter Teleplan si meining er det viktig å sikre at ein ny UMTS-konsesjonær har høve til å starte utbygginga raskt, slik at konsesjonæren ikkje vert unødig forseinka i lanseringa av UMTS-tenester samanlikna med dei som allereie er tildelt konsesjon. Dersom tildeling etter administrative prosedyrar fører til ei slik forseinking, bør auksjon av vurderast som eit alternativ.

4.6.3 Vurdering

Spørsmålet om kva som vidare skal skje med dei ledige frekvensane må avgjerast med grunnlag i ei vurdering av kva for løysingsalternativ som totalt sett best vil bidra til å fremme telepolitiske mål. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering ligg det føre tre aktuelle løysingsalternativ; [1] lyse ut den ledige konsesjonen på same vilkår som sist gong, [2] lyse ut konsesjonen på reviderte vilkår, eller [3] avgrense talet på konsesjonar for UMTS til dei tre som alt er tildelte.

Etter ei konkret vurdering har Samferdselsdepartementet kome til at løysingsalternativ [2] er det alternativet som best vil bidra til å fremme telepolitiske mål. Ei utlysing av den ledige konsesjonen på dei revurderte vilkåra som er gjort nærmare greie for i meldinga her og som også vil gjelde for dei eksisterande konsesjonærane, vil etter Samferdselsdepartementet si meining vere den beste løysinga for å kunne nå måla fordi ei slik løysing vil kunne bidra til auka infrastrukturkonkurranse i størst mogeleg grad. Som vist til ovanfor under punkt 4.5.4, vil auka grad av nettverksdeling kunne byggje ned etableringsbarrierane på mobilområdet og bidra til at nykommarar i marknaden lettare kan konkurrere med konsesjonærane som allereie er etablerte.

Samferdselsdepartementet er vidare samd med Post- og teletilsynet i at det må overlatast til marknaden sjølv å avgjere om det er interesse for og plass til den fjerde konsesjonen i den norske mobilmarknaden. Telestyresmaktene si oppgave er først og fremst å leggje til rette for at det kan skje effektiv ressursutnytting gjennom verksam konkurranse, gjennom å byggje ned etableringsbarrierar. Eventuell avgjerd om å avgrense talet på konsesjonar vil kunne innebere det motsette dersom det er interesse for den ledige konsesjonen. Vidare vil det ikkje vere effektiv ressursutnytting å la frekvenser som det er interesse for, liggje uutnytta.

Utviklinga som har skjedd både på den generelle marknadssida og på teknologisida for UMTS sidan den første tildelinga fann stad, gjer at eventuelle søkjarar til den ledige konsesjonen på den eine sida har mykje betre informasjon å handle etter enn det eksisterande konsesjonærar hadde ved utforminga av sine søknader. Samanlikna med dei som alt er tildelt konsesjon, vil eventuelle søkjarar til den ledige konsesjonen på den andre sida måtte ta igjen forspranget i utbygging og planlegging som eksisterande konsesjonærar alt har skaffa seg. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering er det viktig å ta omsyn til dette ved ei tildeling av den ledige konsesjonen. I tillegg til at forslaga i meldinga her om endringar i konsesjonsvilkåra (nettverksdeling) også vil medføre ei lemping for eksisterande konsesjonærar, er det viktig å understreke at minstevilkåra som elles vil bli lagt til grunn i den fjerde UMTS-konsesjonen vil vere dei same som sist gong. Av omsyn til at forspranget til dei andre konsesjonærane ikkje skal bli for stort, er det naudsynt at tildelinga av den ledige konsesjonen skjer raskt.

Løysingsalternativet som gjort greie for ovanfor er også det alternativet som harmonerer best med synet til fleirtalet av høyringsinstansane og med det Post- og teletilsynet har gjeve uttrykk for i rapporten om den norske mobilmarknaden. Samferdselsdepartementet foreslår på denne bakgrunn at telestyresmaktene lyser ut den ledige konsesjonen så raskt som mogeleg, og at den vert fordelt ved auksjon med eit minimumsvederlag på 200 mill. kroner og med tilsvarande krav til minsteutbygging som ved utlysinga sist gong.