1 Innledning
1.1 Bakgrunn
I Budsjett-innst. S. nr. 12 (2002–03) har komiteen sagt følgende: «Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Simonsen, viser til budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet hvor partiene er enige om følgende punkter:
1. Det legges fram for Stortinget en redegjørelse om ressurssituasjonen i grunnskolen og videregående skole i løpet av første halvår 2003.»
I Innst. S. nr. 109 (2002–03), jf. Dokument nr. 8:2 (2002–03) med forslag fra stortingsrepresentantene Rolf Reikvam og Lena Jensen om å innføre en nasjonal minstestandard for ressurser til grunnskolene, sier komiteen følgende: «Flertallet viser til at Regjeringen er bedt om å komme tilbake til Stortinget våren 2003 med en redegjørelse for ressurssituasjonen i grunnskolen. Flertallet imøteser en slik redegjørelse og med det muligheten til å vurdere sammenhengen mellom tilgjengelige ressurser og skolens mulighet til å gi alle elever likeverdig undervisning og oppfølging i tråd med opplæringsloven. Redegjørelsen for ressurssituasjonen i grunnskolen må derfor etter flertallets mening synliggjøre ressursomfanget i dagens skole opp mot målet i L-97 om tilpasset opplæring for hver enkelt elev.»
I Budsjett-innst. S. nr. 12 (2002–03) ber komiteen om følgende: «Flertallet viser til budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet, der Regjeringen innen første halvår 2003 skal legge frem en redegjørelse om ressurssituasjonen i grunn- og videregående skole. Flertallet ber regjeringen gi en særskilt redegjørelse for situasjonen for fådelte og udelte skoler i denne sammenheng, med bl.a. fokus på grendeskolenes betydning for livskraftig lokalmiljø.»
I Innst. S. nr. 109 (2002–03) sier komiteen: «Videre ser flertallet at mange små skoler står i fare for å bli lagt ned av økonomiske årsaker. Redegjørelsen må derfor klargjøre om ressursomfanget er slik at kommuner som har en desentralisert skolestruktur med både fådelte og fulldelte skoler, har økonomisk frihet til lokalt å bestemme skolestrukturen.»
I kapittel 2 i meldingen gis en beskrivelse av systemet for finansiering av grunnopplæringen som del av det generelle finansieringssystemet for grunnopplæringen. Meldingen redegjør i kapittel 3 og 4 for dokumentasjon av ressursbruk og resultater i grunnopplæringen og drøfter sammenhengen mellom ressurser og resultater. Arbeidet med å forbedre kvaliteten i skolen skjer med ulike virkemidler og på flere nivå. Virkemidler og tiltak er imidlertid avhengig av hverandre og utgjør hver for seg deler av en helhet. I kapittel 5 gis det en redegjørelse for Regjeringens strategier og tiltak for å forbedre kvaliteten i grunnopplæringen. Det er viktig at de nasjonale virkemidlene for realisering av grunnopplæringens sentrale målsetting – likeverdig og tilpasset opplæring for alle – blir drøftet i sammenheng. Finansieringen av grunnopplæringen drøftes i kapittel 6 og vurderes i forhold til det som er foreslått og gjennomført på andre områder.
Meldingens beskrivelse og vurdering av dagens situasjon i grunnopplæringen må vurderes i lys av de forslag som departementet tidligere har lagt fram, jf. St.prp.nr. 1 Tillegg nr 3 (2002–2003), Ot.prp.nr. 67 (2002–2003) Om større lokal handlefridom i grunnopplæringa og Ot.prp.nr 80 (2002–2003) Om tillegg til Ot.prp.nr. 33 (2002–2003) Om lov om frittståande skolar og som omtales kort i meldingen. Det vises også til regjeringens beslutning om å overføre forhandlingsansvaret for lærerne fra staten og til kommunene og fylkeskommunene.
Kvalitetsutvalget skal legge fram sin innstilling 5. juni 2003. Utvalget skal bl.a. vurdere hovedtrekkene i dagens tilbudsstruktur, samt innhold, organisering og kvalitet i grunnopplæringen. Regjeringen vil legge fram forslag til oppfølging av kvalitetsutvalgets innstilling etter en grundig høringsprosess.
1.2 Mål for Regjeringens politikk overfor kommunesektoren
Kommuner og fylkeskommuner er lokale demokratiske organ med ansvar for grunnleggende velferds- og samfunnsoppgaver. En av de sentrale oppgavene er å ivareta barn og voksnes rett til grunnopplæring. Det lokale ansvaret for tjenesteproduksjonen bidrar til å gi grunnlag for et aktivt og meningsfullt lokaldemokrati. Kommuner og fylkeskommuner er ved sin nærhet til brukerne de som best kan foreta fornuftige prioriteringer mellom ulike typer kommunale tjenester og sikre en god tilpassing av tjenestetilbudet til de lokale behovene.
Regjeringen ønsker å gi kommunesektoren økt handlefrihet og mener at et vitalt lokaldemokrati er en verdi i seg selv. Regjeringen ønsker å styrke kommunenes muligheter til å ta et helhetlig ansvar for utviklingen av lokalsamfunnet. I dag medfører summen av statlige pålegg og forventninger gjennom øremerkede tilskudd, lov- og regelverk og handlingsplaner innenfor de enkelte sektorer at kommunenes forutsetninger for å ta et slikt ansvar svekkes. Den detaljerte statlige styringen gir kommunene lite handlingsrom og bidrar til å binde administrative ressurser, både i staten og i kommunesektoren. Kommunene må få større frihet til å prioritere og tilpasse tjenestetilbudet i tråd med lokale behov og kostnadsforhold. Regjeringen vil derfor fjerne eller endre regler som virker hemmende på den kommunale handlefrihet og redusere omfanget av øremerkede tilskudd betydelig. Det er viktig at en slik utvikling skjer parallelt på alle områder slik at det ikke oppstår ubalanse i styringen mellom ulike sektorer. Rammefinansiering vil være hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren. Regjeringen vil også gå inn for å styrke kommuneøkonomien, jf. Kommuneproposisjonen for 2004.
Kommuneopplegget for 2004 innebærer en betydelig styrking av kommunenes frie inntekter og endringer som styrker lokaldemokratiet og øker den kommunale handlefriheten. Samarbeidsregjeringens mål er å sikre godt samsvar mellom oppgaver og inntekter. Blant hovedpunktene i kommuneopplegget for 2004 er:
Vekst i kommunenes totale inntekter på mellom 3,75 og 4,25 mrd. kroner.
Vekst i kommunenes frie inntekter på ca. 2,25 mrd. kroner. I tillegg kommer kompensasjon på 240 mill. kroner for økte kostnader i tilknytning til Skolepakke II.
Innlemming/avvikling av 15 øremerkede tilskudd på til sammen om lag 8 mrd. kroner som utgjør om lag en halvering av dagens øremerking.
Ytterligere innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd i perioden 2005–2007 på om lag 3 mrd. kroner.
Forpliktende plan for regelverksforenkling på sentrale områder i kommunal tjenesteproduksjon.
Til sammen vil en slik politikk vitalisere og styrke det lokale demokratiet og gi grunnlag for et tjenestetilbud i kommunene som er tilpasset lokale behov.
1.3 Sammendrag
Grunnskolen og videregående opplæring er i hovedsak finansiert gjennom den generelle rammefinansieringen av kommunesektoren. I de senere årene har kommunesektorens realinntektsvekst kommet i form av øremerkede tilskudd. Målt i faste priser er det en nedgang i kommunesektorens frie inntekter fra 1997 til 2001. Generelt må kommuneøkonomien de siste årene kunne sies å ha vært stram og utviklingen i ressursbruken i grunnskolen og videregående opplæring må vurderes i lys av den generelle kommuneøkonomien.
Ressursbruken i grunnskolen er preget av et høyt ressursnivå og stor stabilitet i perioden 1997–2002. Ressursutviklingen i perioden tyder på at grunnskolen stort sett er prioritert i kommunene og at sektoren har vært relativt skjermet for innsparinger.
Det er relativt stor variasjon i ressursbruken mellom ulike kommuner. Det er imidlertid ikke noe som tyder på at forskjellene har økt i perioden. Variasjonene skyldes i hovedsak kostnadsforhold som kommunesektoren ikke selv kan påvirke og som blir kompensert gjennom inntektssystemet.
Samlet sett tilsier utviklingen i ressurssituasjonen etter departementets oppfatning at grunnskolen etter innføringen av L97 har gode muligheter til å gi alle elever likeverdig tilpasset opplæring og oppfølging i tråd med opplæringsloven.
Etter en samlet vurdering av ressurssituasjonen og dagens finansieringssystem for grunnskolen legges det til grunn at hovedprinsippene i dagens rammefinansiering bør opprettholdes. Regjeringen ser det ikke som ønskelig å innføre nye ressursbindingsbestemmelser, verken i lovverket eller i finansieringssystemet. Det er imidlertid viktig at kommunene sikres tilstrekkelig økonomisk handlingsrom i årene framover. Dette er viktig for at rammefinansieringssystemet kan fungere etter intensjonene.
Datagrunnlaget for videregående opplæring er noe mangelfullt og gir ikke et fullstendig bilde av situasjonen. Analysen av ressursbruken i videregående opplæring gir imidlertid inntrykk av at situasjonen er stabil og at tilbudet til elevene er tilfredsstillende.
Både på bakgrunn av utviklingen i ressursnivået fra 2001 til 2002, av hensyn til målsettingen om å opprettholde en tilfredsstillende bredde i tilbudet og elevtallsutviklingen er det viktig at fylkeskommunene sikres et tilstrekkelig økonomisk handlingsrom i årene framover.
Etter 1994 har det vært en betydelig nedgang i elevtallet i de fleste fylker, noe som imidlertid var forutsatt utnyttet til å gjennomføre strukturendringene som følge av Reform 94. Denne trenden er nå snudd og fra 2002 vil det bli en kraftig vekst i elevtallet fram til 2010 som stiller fylkeskommunene overfor store utfordringer. Samtidig har overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten medført omfattende endringer i fylkeskommunenes oppgaver og videregående opplæring utgjør nå den tyngste delen av fylkeskommunenes tjenesteproduksjon. Departementet vil utrede spørsmålet om finansiering av videregående opplæring videre.
På bakgrunn av en stram kommuneøkonomi de siste årene og en beskjeden reduksjon i lærerressursene vil departementet følge utviklingen i grunnskolen og videregående opplæring nøye og redegjøre for denne årlig for Stortinget.
Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for investeringer i og vedlikehold av skolebygg. Utredninger utført av ulike fagmiljøer tyder på at det er betydelig etterslep i vedlikeholdet av den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen generelt, og spesielt når det gjelder skolebygg. Det bør kartlegges nærmere om det er strukturelle årsaker til de problemene man kan se med mangelfullt vedlikehold, og behovet for endringer i dagens prinsipper for eiendomsforvaltning i kommunene bør bli vurdert. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor i løpet av 2003 opprette et offentlig utvalg som får i mandat å vurdere rammene for dagens kommunale eiendomsforvaltning og behovet for endringer.