5 Strategi for å bedre kvaliteten i opplæringen

Beskrivelsen av ressurssituasjonen i kapittel 3 og av forskning omkring sammenhengen mellom ressurser og resultater i kapittel 4 er en del av kunnskapsgrunnlaget for utformingen av Regjeringens politikk for grunnopplæringen. Det er et særlig viktig grunnlag for den vurdering av finansieringssystemet som er gitt i kapittel 6. Vurderingene og konklusjonene om finansieringen av grunnskolen må imidlertid også sees i nær sammenheng med øvrige endringer som Regjeringen har foreslått i styringen av skolen løpet av 2002–2003. Det er viktig å se finansieringssystemet som et ledd i en helhetlig styring av skolesektoren. I inneværende kapittel gis det derfor en oppsummering av viktige endringer som Regjeringen har foreslått for Stortinget i løpet av sesjonen 2002–2003. Disse forslagene er nærmere omtalt i:

• Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) Om større lokal handlefridom i grunnopplæring,

• St.prp. nr. 1, Tillegg nr. 3 (2002–2003),

• Ot.prp. nr. 80 (2002–2003) Om tillegg til Ot.prp.nr. 33 (2002–2003) Om lov om fritttståande skolar (friskolelova)

• Forslag til endringer i den statlige utdanningsadministrasjonen som er omtalt i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett for 2003.

5.1 Bedre kunnskap som grunnlag for å utvikle kvaliteten i grunnopplæringen

Norge er et av de få land i Vest-Europa som ikke har et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Stortinget sluttet seg ved behandlingen av St.prp.nr. 1 Tillegg nr. 3 (2002–2003) til forslaget om å etablere et slikt nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen. Arbeidet med dette skjer blant annet med utgangspunkt i NOU 2002: 10 «Førsteklasses fra første klasse» og høringsuttalelsene til denne utredningen.

Målet for det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet er at det skal bidra til kvalitetsutvikling gjennom å legge til rette for informerte beslutninger på alle nivåer i opplæringssystemet. Det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering tar utgangspunkt i de nasjonale målene for opplæringen. Et nasjonalt kvalitetsvurderingsssystem innebærer at det utvikles verktøy som måler om eller i hvilken grad de nasjonale målene er nådd. Sammen med annen kunnskap, vil dette være viktig informasjon i det vurderingsarbeidet som skjer på skolen og på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå. Målinger og vurderinger er viktige for å avdekke kvalitetsproblemer, men det er ikke alltid en tilstrekkelig betingelse for utvikling. Det vil derfor bli etablert en struktur som sikrer at den enkelte skoleeier har tilgang på faglig støtte i arbeidet med å bedre kvaliteten.

Stortinget sluttet seg i behandlingen av Tillegg nr. 3 til St.prp nr. 1 til at det skulle utvikles nasjonale prøver til kartlegging av elevers grunnleggende ferdigheter i basisfag. I første omgang utvikles det nasjonale prøver i lesing, skriving, engelsk og matematikk, på fire trinn i løpet av grunnopplæringen. Formålet med de nasjonale prøvene er å gi informasjon til elev, lærer og skoleleder slik at det pedagogiske arbeidet kan utvikles mer systematisk og målrettet. De skal også gi informasjon til skoleeier, nasjonale myndigheter og allmennheten som grunnlag for dialog og kvalitetsutvikling. Prøvene skal ikke bare kartlegge elevers kunnskaper og ferdigheter, men også forståelse, innsikt og evne til å bruke kunnskaper og ferdigheter i nye sammenhenger. Læringsstrategier, motivasjon og holdninger skal også kartlegges ved hjelp av de nasjonale prøvene. Forskere fra de fremste fagmiljøene deltar i arbeidet med å utvikle de nasjonale prøvene. De første prøvene skal etter planen kunne tas i bruk våren 2004.

De nasjonale prøvene skal utformes slik at flest mulig elever uansett evner og funksjonsnivå vil kunne delta. En del elever med særskilte behov vil ikke bli inkludert i de nasjonale prøvene og vil i en del tilfeller ikke kunne delta i de øvrige kartleggingene. Andre sider ved det nasjonale kvalitetsvurderingsssystemet vil spesielt kunne ivareta disse gruppene, for eksempel bruk av rettet tilsyn og nasjonale utvalgsundersøkelser.

Stortinget har også sluttet seg til at det skal opprettes et nettsted med lett tilgjengelig informasjon om kvaliteten i opplæringen. Dette nettstedet vil medvirke til å synliggjøre læringsresultat, læringsmiljø og læringsressurser ved den enkelte skole, kommune og fylkeskommune, og på nasjonalt nivå. Det blir lagt stor vekt på at nettstedet skal inneholde et variert utvalg av indikatorer. Indikatorer om elevenes læringsmiljø vil fokusere på elevenes psykososiale og fysiske arbeidsmiljø samt elevenes trivsel. Kartleggingene av disse områdene vil finne sted høsten 2003. Det vil også bli utviklet indikatorer for lærlingenes læringsmiljø.

Indikatorene for ressursbruk vil hentes fra allerede eksisterende datakilder som KOSTRA, GSI og VIGO. Indikatorer for læringsresultat vil bl.a. omfatte nasjonale prøver, gjennomstrømning i videregående opplæring, elevmedvirkning og demokratiforståelse. Resultatene for de nasjonale prøvene vil først kunne foreligge høsten 2004. Gjennomstrømningsindikatorene vil bare kunne beregnes på fylkesnivå og nasjonalt nivå.

Nettstedet vil i tillegg til resultater av kartleggingene gjøre tilgjengelig ytterligere materiell som skoleeier kan benytte som hjelp i sitt vurderings- og utviklingsarbeid. Nettstedet vil inneholde fagrelaterte nyheter, analyser, rapporter og lenker til andre aktuelle nettsteder eller kilder som kan brukes til kvalitetsutviklingsformål. Departementet tar sikte på at nettstedet gradvis kan tas i bruk fra våren 2004.

5.2 Endringer i opplæringsloven for å gi økt lokal handlefrihet

I dag setter lov, læreplan og andre forskrifter, i tillegg til arbeidsavtaler, klare begrensninger på den enkelte skole og skoleeiers mulighet til å bestemme organisering og arbeidsmetoder ved den enkelte skole. Mange skoler, kommuner og fylkeskommuner har de senere årene deltatt i forsøk med unntak fra lov, forskrift eller avtaleverk.

SINTEF har evaluert de sentralt initierte forsøkene knyttet til arbeidstidsavtalen, jf. omtale i avsnitt 4.3.

For å øke den lokale handlefriheten, er det, blant annet på bakgrunn av de positive erfaringene fra forsøkene, fremmet følgende konkrete lovendringsforslag i Ot.prp. nr. 67 (2002–2003):

• Reglene om klassedeling erstattes med en regel om pedagogisk forsvarlig størrelse på elevgruppene.

• Reglene om klassestyrer erstattes med en regel om en elevkontakt for den enkelte elev.

• Reglene om formelle kompetansekrav for rektor erstattes med krav til realkompetanse, samtidig som rektorkravet blir utvidet til å gjelde alle skoler. Gjeldende forbud mot å være rektor for flere skoler foreslås opphevet.

• Reglene om opplæringsordningen for videregående opplæring endres, slik at fylkeskommunen kan godkjenne lærekontrakt om at hele opplæringen, eller en større del enn det som følger av læreplanen, skal skje i bedrift.

Etter at forslagene er behandlet i Stortinget vil de eventuelt bli fulgt opp av endringer i forskriftene til opplæringsloven. Departementet tar sikte på å legge fram ytterligere forslag til endringer i opplæringsloven som vil øke den lokale handlefriheten i løpet av våren 2004.

5.3 Bedre organisering av den statlige utdanningsadministrasjonen

Departementet har i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett for 2003 fremmet forslag om en bedre organisering av den statlige utdanningsadministrasjonen. Det nasjonale nivået under departementet styrkes ved at Læringssenteret blant annet får ansvar for oppgaver knyttet til det nye systemet for kvalitetsvurdering. Organiseringen av utdanningsadministrasjonen legger opp til en rolledeling mellom stat og skoleeier som synliggjør skoleeiers ansvar for kvalitetsutvikling. Samtidig har staten en viktig oppgave i å støtte opp om kvalitetsutviklingen i skolen. En del av dette ansvaret er etableringen og driften av det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Nasjonale kvalitetsvurderinger er først og fremst et verkøy for den enkelte skole og skoleeier. Kvalitetsvurderingssystemet vil også sette staten bedre i stand til å ivareta sitt overordnede, nasjonale ansvar for grunnopplæringen, ved å gi systematisk informasjon om utviklingen og behovene i grunnopplæringen. Dermed får staten et bedre grunnlag for å følge opp disse gjennom statlig initierte forsøk, forskning og utviklingstiltak, og for å vurdere om resultatene tilsier behov for endringer av de statlige rammebetingelsene.

Departementet legger til grunn at et godt fungerende statlig tilsyn er en forutsetning for et større lokalt handlingsrom. Departementet går inn for et bedre og mer målrettet tilsyn, blant annet gjennom å utvikle en mer systematisk og målrettet tilsynsmetodikk og gjennom muligheten for å drive «rettet» tilsyn mot prioriterte områder. Resultater fra nasjonale kvalitetsvurderinger, innsamlet informasjon om ressursbruk, tidligere tilsyn, klager, medieomtale etc. vil gi grunnlag for en mer målrettet oppfølging av skoleeier ved at det synliggjøres hvor det er behov for ekstra innsats. Tilsynsmyndigheten bør føre tilsyn med skoleeiere som ikke oppnår tilfredsstillende resultater i kvalitetsvurderingene, og som ikke setter i verk adekvate tiltak for å møte utfordringene som avdekkes. Departementet vil derfor vurdere å legge fram et lovforslag med sikte på at også skoleeiers oppfølging av de nasjonale kvalitetsvurderingene blir gjenstand for tilsyn. Det kan også være aktuelt at tilsynsmyndigheten i forbindelse med rettet tilsyn ser nærmere på om opplæringen tilfredsstiller kravene til forsvarlighet ved skoler som har særlig lavt lærertimetall per elev.

Et bedre og mer målrettet tilsyn regionalt forutsetter en sterkere prioritering av dette også på sentralt nivå. Departementet vil delegere de nasjonale oppgavene knyttet til tilsyn til et styrket Læringssenter, jf. omtale i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett for 2003. Det vil få oppgaver knyttet til utvikling og systematisering av tilsynsmetodikken, veiledning overfor regional tilsynsmyndighet, innsamling og videreformidling av resultater fra tilsynsarbeidet og prioritering av særskilte innsatsområder for rettet tilsyn.

Tilsynsoppgavene overfor skoleeier skal fortsatt utføres av fylkesmannen, som det regionale leddet av statens utdanningsadministrasjon. Tilsynsmetodikken skal baseres på dialog og partnerskap, jf. omtale i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett.

Opplæringsloven § 14–1 tredje ledd gir tilsynsmyndigheten hjemmel for å gi pålegg til skoleeier om å rette på forhold som «står i strid med denne lova». Hvilke pålegg som vil gis, vil avhenge av hvilken bestemmelse som er overtrådt, om det er en hastesak, og om skoleeier har unnlatt å følge opp tidligere pålegg. Tilsynsmyndigheten kan om nødvendig gi konkrete pålegg om hva skoleeier må gjøre for å handle i samsvar med loven. I tilfeller der lovbestemmelsene i stor grad gir rom for faglig skjønn bør tilsynsmyndigheten imidlertid være tilbakeholdne med å angi slike konkrete løsninger.

5.4 Andre nasjonale virkemidler for kvalitetsutvikling

5.4.1 Kompetanseutvikling for skoleledere, lærere og instruktører

Skoleledere

Regjeringen vil arbeide for å ansvarliggjøre alle ledd ved å tydeliggjøre ledelsens ansvar på alle nivå i skolesystemet. Det er viktig at skoleledere får økt frihet til å styre utviklingen på egen skole. Det blir stadig stilt nye og høye krav til skoleledere og skoleledelsen får ofte delegert ansvar på en rekke områder, herunder administrative og økonomiske oppgaver. Samtidig viser undersøkelser at mange skoleledere har mangelfull lederkompetanse.

For å sette skoleledere bedre i stand til å lede skolen, har departementet tatt initiativ til utvikling av nye og relevante videreutdanningstilbud som ble startet vårsemesteret 2003. Departementet har gitt høyere utdanningsinstitusjoner i oppdrag å utvikle mastergradsstudier i skoleledelse. Disse studiene skal ivareta både de pedagogiske og administrative oppgavene. Videreutdanningstilbudene i skoleledelse vil kunne inngå i mastergradsstudiet. Det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering og nettstedet som gjør informasjon fra systemet tilgjengelig vil gi skoleledere et bedre grunnlag for å iverksette kvalitetsforbedrende tiltak ved den enkelte skole.

Lærere og instruktører

Lærerne er skolens viktigste ressurs. Regjeringen ser det derfor som avgjørende at lærerne har solid kompetanse i de fagene de underviser i og at de i større grad får muligheter og kompetanse til å integrere IKT i opplæringen. Den hurtige utviklingen i samfunns-, arbeids- og næringsliv gjør det nødvendig at lærere og instruktører får anledning til å fornye og oppgradere sin kompetanse.

Departementet har tatt initiativ til at det er satt i gang er rekke etter- og videreutdanningstiltak i sentrale fag og i IKT. Fra og med høsten 2003 gir departementet stipend til lærere som tar videreutdanning i matematikk, norsk med vekt på lesing og skriving og samisk. Målet med stipendordningen er at lærere som underviser i matematikk, norsk og samisk skal ha ett års utdanning (60 studiepoeng) i faget. Departementet understreker at etter- og videreutdanning for lærere er skoleeiers ansvar og at de statlige tiltakene er et supplement til skoleeiers tilbud.

Lærere må fremstå som tydelige voksne med vilje og evne til å delta i skolens samlede arbeid for å motvirke negativ atferd. Tiltaksprogrammene mot mobbing og antisosial atferd som i 2003 blir tilbudt alle kommuner, bidrar til å styrke lærerne som ledere av læringsprosessen i skolen.

Lærerutdanningen er et sentralt virkemiddel for å rekruttere og utdanne gode lærere. Som oppfølging av Stortingets behandling av St.meld. nr. 16 (2002–2003) Om ny lærerutdanning, er det lagt til rette for mer yrkesrettede lærerutdanninger og økt faglig fordypning. Nye rammeplaner som gir økt frihet for lærerutdanningsinstitusjonene og studentene, tas i bruk fra høsten 2003. Utviklingsarbeid knyttet til veiledning av nyutdannede lærere er iverksatt. Lærerutdanningen må sørge for at resultater fra forskning blir utnyttet og formidlet både til lærerstudentene og til lærerne gjennom etter- og videreutdanning.

5.4.2 Styrket opplæring i fag

Realfag

Departementet har utarbeidet strategien» Realfag, naturligvis – strategi for styrking av realfagene 2002–2007». Målet med strategien er å øke kvaliteten på realfagsutdanningen i alle ledd, fremme positive holdninger til realfag og bedre rekrutteringen til studier og yrker innen realfagene. Strategien omfatter tiltak på nasjonalt nivå for å utvikle gode arbeidsmåter i realfagene og for å styrke lærenes faglige og didaktiske kompetanse. Strategien legger vekt på å styrke realfagenes status hos barn og unge og å øke rekrutteringen til studier og yrkesvalg innen realfagene.

For å styrke arbeidet med innhold, metoder og motivasjon er det opprettet et nasjonalt senter for matematikk i opplæringen i tilknytning til Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) i Trondheim. Det skal i 2003 opprettes et nasjonalt senter for naturfag i tilknytning til Universitetet i Oslo. Sentrene skal bidra til å gjøre opplæringen i realfagene mer motiverende og bedre tilrettelagt for elevene.

Lesing og skriving

For å øke elevenes grunnleggende lese- og skriveferdigheter, har departementet økt timetallet i norsk med 114 årstimer på småskoletrinnet med virkning fra og med skoleåret 2002–2003. Det avgjøres lokalt hvordan dette tillegget skal fordeles på 1. til 4. klassetrinn.

Departementet har lagt fram en strategi «Gi rom for lesing» for å øke elevenes leselyst og leseferdighet i perioden 2003–2007. Planen inneholder en rekke tiltak på nasjonalt nivå for å fremme elevenes leselyst og leseferdighet og for å heve lærernes kompetanse. Bruk av skolebibliotek står sentralt i planen og kompetanseutvikling for skolebibliotekarer er framhevet. For de tre første årene vil det samlede beløp for nasjonale tiltak være om lag 100 mill. kroner. I tillegg kommer stipend for videreutdanning for lærere i norsk med vekt på lesing og skriving.

Yrkesopplæring

Oppfølgingstjenesten skal sikre at alle som faller fra i overgangen fra grunnskole til videregående opplæring, eller i løpet av videregående opplæring, får tilbud om utdanning eller arbeid. Stortinget har etter forslag fra Regjeringen bevilget 8 mill. kroner i 2003 til å videreutvikle oppfølgingstjenestens arbeid for å hindre at ungdom ikke fullfører videregående opplæring

Et lovendringsforslag som åpner for at fylkeskommunen i det enkelte tilfellet kan godkjenne lærekontrakt som fastsetter at hele eller større deler av opplæringen skal skje i bedrift er lagt fram, jf. avsnitt 5.2.

Inntil 10 lærebedrifter vil bli valgt ut som «demonstrasjonsbedrifter» fra og med 2003.

Innholdet og strukturen i videregående opplæring vil bli vurdert nærmere etter at Kvalitetsutvalget har lagt frem sin innstilling i juni 2003.

5.4.3 Bedre læringsmiljø

Som ledd i arbeidet med å bedre elevenes læringsmiljø, er det etablert en elektronisk basert nettjeneste « Elevinspektørene ». Der kan elever i videregående opplæring og på ungdomstrinnet gi sin vurdering av skolen og få mulighet til å påvirke forhold som er viktige for å lære og trives. Nettjenesten «Elevinspektørene» vil fra høsten 2003 også omfatte lærlinger. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vil samle inn data om elevene og lærlingenes trivsel samt deres fysiske og psykososiale læringsmiljø ved hjelp av «Elevinspektørene» og «Lærlingeinspektørene».

Regjeringen har sammen med Barneombudet, foreldreutvalget for grunnskolen, Kommunenes sentralforbund og Utdanningsforbundet undertegnet et manifest der alle forplikter seg til å medvirke i arbeidet mot mobbing. Alle landets kommuner får tilbud om å delta i tiltaksprogram mot mobbing og antisosial adferd i løpet av 2003. Programmene er rettet mot å redusere og forebygge problematferd blant barn og unge, utvikle elevenes sosiale kompetanse og gjøre skolen til et trygt og positivt læringsmiljø.

For å få klarere regler som sikrer godt fysisk og psykososialt læringsmiljø, har Stortinget i november 2002 etter forslag fra Regjeringen vedtatt nye paragrafer til opplæringsloven. Det heter i § 9a-1 Generelle krav at: «Alle elevar i grunnskolar og i vidaregåande skolar har rett til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring.» De nye bestemmelsene trådte i kraft 1. april 2003. En veiledning knyttet til endring av opplæringslovens bestemmelser om elevers fysiske og psykososiale læringsmiljø er utarbeidet.

For å oppmuntre til innsats i arbeidet med å øke kvaliteten i opplæringen innførte departementet i 2002 en prøveordning med belønning av skoler som har utmerket seg. Ordningene med bonus- og demonstrasjonsskoler blir videreført i 2003 og utvidet til å omfatte demonstrasjonsordning for lærebedrifter. Ordningen vil bli evaluert. I samarbeid med Kommunenes sentralforbund innføres fra 2003 også en ordning med kvalitetspris til skoleeier.