3 Ressurssituasjonen i grunnopplæringen

3.1 Ressurssituasjonen i grunnskolen

I dette avsnittet gis det en beskrivelse av ressurssituasjonen i grunnskolen. Først defineres begreper og det begrunnes valg av indikatorer for å vurdere ressurssituasjonen i grunnskolen. Deretter beskrives ressurssituasjonen over tid og forskjeller i ressursbruk mellom kommuner.

3.1.1 Begreper og valg av indikatorer

Omleggingen av kommuneregnskapene i forbindelse med innføringen av KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) har ført til at data for ressursbruk er basert på ulike definisjoner før og etter regnskapsåret 2000. KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem for styringsinformasjon om kommunal virksomhet, der informasjon om kommunale tjenester og ressursbruk på ulike tjenesteområder rapporteres og sammenstilles. I 2000 la om lag halvparten av kommunene og fylkeskommunene om til å rapportere i KOSTRA. Fra og med 2001 har samtlige kommuner og fylkeskommuner rapportert i KOSTRA. Tallene for 2002 er foreløpige tall.

For å studere utvikling over tid benyttes derfor aktivitetsdata (lærertimer og årsverk) fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Det blir benyttet aktivitetsdata for perioden 1997–2002 1 . Dette dekker perioden etter Reform 97. Data fra perioden før 1997 er mindre sammenliknbare, og er derfor ikke inkludert i framstillingen.

Årsverk og leseplikt

Årsverk er en god indikator på den samlede ressursbruk fordi lærerlønn er den største enkeltkomponenten av driftskostnadene. På den andre siden kan antall lærertimer være en bedre indikator for omfanget av lærerressursene i undervisningen.

Sammenhengen mellom lærerårsverk og lærertimer er avhengig av den undervisningsplikt som den enkelte lærer har, dvs. leseplikten 2 . Årsrammen for leseplikten er fastsatt i arbeidstidsavtalen mellom staten og lærerorganisasjonene. Leseplikten er lavere på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet. Det må derfor flere lærerårsverk til for å dekke et gitt antall lærertimer på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet. I forbindelse med «Skolepakke 2» 3 ble det inngått avtale om en generell økning i leseplikten på 4 prosent (ca. 1 uketime per lærerårsverk) for alle lærere. En økning i leseplikten bidrar isolert sett til at en lærer i full stilling, dvs. ett lærerårsverk, utfører flere lærertimer.

Klasser og klassedeling

Kommunen bestemmer skolestrukturen, dvs. hvor skolene ligger og hvordan elevene skal fordeles mellom skolene i kommunen. Organiseringen av elevene på den enkelte skole er regulert i detalj gjennom klassedelingsreglene, jf. Opplæringsloven kapittel 8. Klassedelingsreglene er blant de reglene som styrer disponeringen av ressurser. Det følger av loven at alle elever har rett til å tilhøre en klasse. Klassedelingsreglene regulerer hvor mange elever det maksimalt kan være i en klasse. For barnetrinnet er dette 28 elever, for ungdomstrinnet 30. Når flere årstrinn er samlet i samme klasse (fådelte skoler) gjelder egne regler. Klassedelingsbestemmelsene definerer et minstenivå for de pedagogressursene som må settes inn, nemlig en lærertime til hver undervisningstime i hver klasse.

Lærertimer

Behovet for lærertimer bestemmes av tre faktorer:

• Antall undervisningstimer elevene skal ha og antall klasser på de ulike trinn

• Nødvendig tilpassing av opplæringen til den enkelte elevs behov

• Bestemmelser i avtaleverket.

Opplæringsloven med forskrifter fastsetter det timetallet den enkelte elev skal ha i de ulike fag og på ulike klassetrinn, jf. lovens § 2–2. Sammen med antallet klasser bestemmer dette det minste lærertimetall i et skoleår som er nødvendig for å oppfylle denne bestemmelsen. Dette timetallet omtales heretter som «Minstetimetallet». Tabell 3.1 illustrerer hvordan minstetimetallet beregnes.

Minstetimetallet for hvert klassetrinn er produktet av antall klasser, uketimetallet og antall uker i et skoleår (38), som deretter summeres for alle trinn. Tilsvarende beregnes minstetimetallet for en kommune og hele landet ved å summere alle skoler og kommuner.

Et grunnleggende prinsipp er at opplæringen skal tilpasses den enkelte elevs evner og forutsetninger, jf. Opplæringsloven § 1–2. Behovet for tilpasning må vurderes konkret ut fra at hver enkelt elev skal ha et tilfredsstillende læringsutbytte. Hensyn som også tillegges vekt er bl.a. elevgruppens størrelse, elevenes faglige forutsetninger, det pedagogiske opplegget og de fysiske rammebetingelsene. Tilpasset opplæring gis blant annet ved bruk av delingstimer. Delingstimer er ekstra lærertimer til ekstra lærer i klassen eller til deling av klassen. Delingstimer omfatter også timer til deling av klassene i for eksempel heimkunnskap og kunst og håndverk og deling i valgfag på ungdomstrinnet. Alle disse ekstra lærertimene er her benevnt «Delingstimer».

Elever som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning, jf. § 5–1 i Opplæringsloven. Spesialundervisning innvilges etter enkeltvedtak basert på en sakkyndig vurdering av elevens behov og hva slags opplæringstilbud som skal gis. Dersom en sakkyndig vurdering konkluderer med at en elev har behov for spesialundervisning, utløser dette en plikt for kommunen til å stille de nødvendige ressurser til disposisjon for å gi spesialundervisning. Lærertimer til spesialundervisning gitt etter enkeltvedtak omtales heretter som «Spesialundervisningstimer.»

Elever fra språklige minoriteter har krav på særlig tilpassing av opplæringen, jf. 2–8 i opplæringsloven med forskrift. Dette krever ekstra lærertimer som heretter benevnes «Timer til opplæring for elever fra språklige minoriteter». Utgiftene kommunene har til disse timene blir delvis dekket gjennom et eget øremerket tilskudd.

Samiske elever har krav på opplæring i og eventuelt på samisk, jf. kapittel 6 i Opplæringsloven. Videre vil elever i Troms og Finnmark med kvensk-finsk bakgrunn kunne ha krav på opplæring i finsk, jf. § 2–7 i Opplæringsloven. Utgiftene til ekstra lærertimer i samisk og finsk er også delvis dekket gjennom egne øremerkede tilskudd. I det følgende er timer til opplæring i finsk og samisk tatt med under «Tilleggstimer», jf. nedenfor, fordi de utgjør en liten del av det totale lærertimetallet. Dette gjelder også ekstra timer til elever som har opplæring i og på tegnspråk.

Avtaleverket og andre oppgaver utover ordinær undervisning gir behov for lærertimer utover de som er knyttet direkte til opplæringen. Det dreier seg om lærertimer av typen klassestyrertimer, timer til sosiallærer, hovedlærer, bibliotekar og lignende, samt tidsressurs for byrdefull arbeidssituasjon, herunder tidligere konverteringsressurs 4 . Slike timer er tatt med under «Tilleggstimer». En del av tilleggstimene er fastsatt i avtaleverket, mens noe fastsettes av kommunen og skolen.

«Lærertimer» er det totale antallet timer som lærerne underviser og er summen av minstetimetallet, delingstimer, spesialundervisningstimer, timer til elever med minoritetsspråklig bakgrunn, ekstra timer til elever som får opplæring på eller i samisk eller finsk og tilleggstimer.

Kommunenes handlefrihet til å bestemme timetallet

Slik dagens regelverk er utformet, bindes altså ressursene i grunnopplæringen gjennom flere bestemmelser i loven, forskriftene, læreplanen og avtaleverket, jf. Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) Om større lokal handlefridom i grunnopplæringa. Klassedelingsbestemmelsene fastsetter klare tallfestede normer. Andre derimot, som for eksempel kravet om tilpasset opplæring og retten til spesialundervisning, er fastsatt på grunnlag av skjønn og sakkyndig vurdering og sier ikke noe klart om hvilke og hvor mye ressurser som må settes inn. Dette gjør at dagens regelverk ikke fastsetter noen tallfestet norm for hva som er laveste lovlige ressursbruk. For statistiske formål benyttes likevel begrepet minstetimetall, som er definert over.

Minstetimetallet påvirkes av skolestrukturen i kommunene. En skolestruktur med små skoler og dermed små klasser gir et høyere minstetimetall per elev enn hvis det samme elevtallet fordeles på noen få store skoler med fulle klasser. I praksis er skolestrukturen dels bestemt av bosettingsmønsteret i kommunen, dels gjenstand for kommunale prioriteringer.

Det er ulik praksis i kommunene når det gjelder bruk av delingstimer og timer til spesialundervisning og tilpasset opplæring. På bakgrunn av innslaget av skjønn i bestemmelsene om tilpasset opplæring og spesialundervisning er det et betydelig rom for kommunale prioriteringer når det gjelder omfanget av delingstimer og spesialundervisning. Det er derfor nødvendig å se på utviklingen i omfanget av bruken av delingstimer og spesialundervisning og på variasjonen mellom kommunene når ressursbruken i grunnskolen analyseres.

3.1.2 Utgifter til grunnskolen 2001 og 2002

Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i grunnskolen var 58 330 kroner i 2002. Korrigerte brutto driftsutgifter er de utgiftene som gjelder elever som går i kommunenes skoler 5 .

Tabell 3.2 viser at totalkostnadene ikke har endret seg vesentlig fra 2001 til 2002, jf. også tabell 1.11 i vedlegg 1. Korrigert for pris- og lønnsutvikling er gjennomsnittskostnaden per elev økt med mindre enn en halv prosent.

Lønnsutgiftene per elev har vært relativt stabile de siste to årene. Gjennom den avtalen som er omtalt som «Skolepakke 2» 6 , fikk lærerne økt lønn mot å undervise flere timer. Samtidig innebar avtalen at antall årsverk ble betydelig redusert. Bak de stabile lønnsutgiftene ligger det altså en reduksjon i antall årsverk og økte lærerlønninger . Fordi hver lærer i henhold til skolepakke 2 underviser mer, er antall lærertimer om lag uendret, jf. nedenfor.

Utgifter til undervisningsmateriell og inventar og utstyr, viser en nedgang fra 2001 til 2002. Det samme gjelder utgifter til vedlikehold per elev.

Driftsutgifter ellers per elev har derimot økt fra 2001 til 2002. Dette omfatter blant annet økte utgifter til energi (lys, varme), renhold og avgifter.

3.1.3 Elevtall og skolestruktur

Ressursbruken i skolen er nært knyttet til utviklingen i antall elever, klasser og skoler. I dette avsnittet gis en oversikt over utviklingen på disse områdene i perioden 1997–2002. Situasjonen for små skoler spesielt blir nærmere omtalt i avsnitt 3.5.

Gjennom 80-tallet ble elevtallet i grunnskolen redusert årlig, mens det skjedde en vekst i elevtallet på 90-tallet. Elevtallet og den gjennomsnittlige klassestørrelsen er nå på om lag samme nivå som på begynnelsen av 80-tallet, men med ett årskull mer (seksåringene) inne.

Skolestruktur er i stor grad bestemt av det historiske bosettingsmønsteret og geografi i kommunene. Nye veiforbindelser har mange steder kortet ned reisetiden mellom lokalsamfunn. Samtidig har det skjedd en sentralisering av bosettingsmønsteret. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet kompenseres kommunene for utgiftene ved å opprettholde en desentralisert skolestruktur der dette er nødvendig av hensyn til reiseavstand for elevene. Det er derfor i en viss grad en kommunal prioritering i hvilken grad det opprettholdes en desentralisert skolestruktur.

Figur 3.1 viser utviklingen i skolestruktur i perioden 1997–2002, jf. også tabell 1.1 i vedlegg 1.

Kilde: GSI

Antall elever i vanlige kommunale grunnskoler har økt med 8,9 prosent i perioden 1997–2002, fra 549 467 elever til 598 606 elever. Det gjennomsnittlige antall elever per klasse har økt med 2,7 prosent, fra 19,9 til 20,4. Antall klasser har økt med 6,1 prosent, det vil si at en god del av elevtallsveksten har blitt absorbert uten en tilsvarende økning i antall klasser. Antall skoler har gått ned med 2,3 prosent i løpet av perioden 1997–2002, fra 3 202 skoler til 3 127.

Tabell 3.3 og 3.4 viser nærmere utviklingen i antall skoler, elever og klassestørrelse.

Tabell 3.3 viser at antall små skoler og andelen elever i slike skoler har sunket i perioden. Antall skoler med mer enn 320 elever og antall elever ved slike skoler har økt i perioden.

Tabell 3.4 viser at antall skoler med et høyt elevtall i klassen stiger, mens de tilsvarende tall for skoler med små klasser viser nedgang. Elevtallsveksten har i all hovedsak kommet ved de store skolene med mer enn 20 elever i klassen. Dette gjenspeiler utviklingen i bosettingsmønsteret. Mange steder har opplevd sterk nedgang i folketallet, samtidig som det har skjedd en tilflytting til sentrale strøk.

Nedlegging av skoler har stort sett skjedd i kommuner med mange små skoler og gjennomsnittlig få elever per klasse. Disse kommunene har jevnt over fortsatt få elever per klasse etter nedleggingen, som følge av en generell tendens til flytting fra disse kommunene.

3.1.4 Totalt antall årsverk og lærertimer. 1997–2002

Figur 3.2 viser at både elevtall, klassetall og lærerårsverk har økt i perioden 1997–2002, jf. også tabell 1.4 i vedlegg 1.

Kilde: GSI

Antall lærerårsverk i perioden 1997–2001 økte med om lag 5 prosent. En viktig forklaring er at det i samme tidsrom har vært en økning i antall klasser på drøye 5 prosent. Det har vært en relativt større vekst i elevtallet på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet, noe som også bidrar til en økning i antall årsverk fordi leseplikten for lærere på ungdomstrinnet er lavere enn for lærere på barnetrinnet. Nedgangen i årsverk fra 2001 til 2002 skyldes i stor grad endringen i arbeidstidsavtalen «Skolepakke 2», der leseplikten for lærerne ble økt. «Skolepakke 2» forutsatte 4 prosent økning i leseplikten for alle lærere fra 2001 til 2002 7 . Den registrerte reduksjonen i totale lærerårsverk var imidlertid mindre enn forventet (om lag 2,5 prosent). At nedgangen ikke har vært større kan skyldes mangler i data for 2002. Nedgangen i lærerårsverk fører imidlertid ikke til en tilsvarende reduksjon i antall lærertimer fordi hvert lærerårsverk i følge «Skolepakke 2» har økt leseplikten.

Figur 3.3 viser at utviklingen i lærertimer de siste fem år har vært preget av stor stabilitet, jf. også tabell 1.5 i vedlegg 1. Det samlede lærertimetallet har gått opp med om lag 6 prosent i perioden 1997–2002. Dette tilsvarer omtrent veksten i klassetall.

Kilde: GSI

Økningen i det totale lærertimetallet henger sammen med en økning i minstetimetallet, timer til elever med minoritetsspråklig bakgrunn (ekstra norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring), antall spesialundervisningstimer og en økning i antall tilleggstimer.

Minstetimetallet har økt fra i underkant av 26 millioner timer til i underkant av 28 millioner timer i perioden 1997–2002 (om lag 7,5 prosent). Veksten skyldes blant annet at antall klasser har økt i samme periode. Fra 1999 har også økning i andelen elever på ungdomstrinnet bidratt til økning i minstetimetallet. Økningen i minstetimetallet fra 2001 til 2002 skyldes i hovedsak at minstetimetallet for småskoletrinnet økte med tre timer høsten 2002, jf. St.prp.nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001–2002).

Antall delingstimer har variert gjennom perioden 1997–2002. Det var en svak økning i perioden 1997–2001 (om lag 23 000 timer eller 0,4 prosent), men totalt antall delingstimer gikk deretter en del ned fra 2001–2002 (om lag 500 000 timer eller 8,4 prosent).

Antall timer til spesialundervisning økte i perioden 1997–2000 (i underkant av 250 000 timer eller 4,4 prosent). Fra 2000 til 2001 ble totalt antall spesialundervisningstimer redusert (i underkant av 130 000 timer eller 2,2 prosent), for deretter å øke igjen fra 2001 til 2002 (om lag 190 000 timer eller 3,3 prosent).

Timer til ekstra norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring for elever fra språklige minoriterer har klar sammenheng med andelen elever i denne gruppen. Antallet slike timer har økt relativt mye i perioden (med om lag 700 000 timer eller 35,6 prosent). Samtidig har andelen elever i denne gruppen av elevmassen totalt økt fra om lag 2 prosent i 1997 til om lag 5,5 prosent i 2002.

Variasjonen i totalt antall tilleggstimer i perioden 1997–2002 har blant annet sammenheng med forhold i lærernes arbeidstidsavtale. Disse timene økte mye fra 1997–1998 (med 17,2 prosent) for deretter å avta gradvis fram til 2002. Reform 97 medførte visse problemer med registreringen av data i innføringsåret, slik at en del av endringen fra 1997 til 1998 kan skyldes dette. I 2002 var det om lag 200 000 flere tilleggstimer enn i 1997.

3.1.5 Årsverk og lærertimer per elev 1997–2002

Ressursbruken i grunnskolen kan blant annet vurderes på grunnlag av utviklingen i ressursbruk per elev, jf. figur 3.4 og 3.5 og tabell 1.7 i vedlegg 1.

Figur 3.4 viser at utviklingen i det totale antall årsverk per elev har hatt en svak økning i perioden 1997–2002 (fra 9,10 til 9,14 årsverk per 100 elever). Reduksjonen i antall pedagogiske årsverk skyldes i hovedsak økningen i elevtallet per klasse. Økt leseplikt i forbindelse med «Skolepakke 2» har medført at antall lærerårsverk per elev er blitt noe redusert. Dette har imidlertid ikke medført at antall lærertimer er blitt redusert fordi hver lærer arbeider mer.

Kilde: GSI

Andelen assistentårsverk som andel av pedagogiske årsverk har økt fra 3,4 prosent i 1997 til 9,4 prosent i 2002, jf. tabell 1.8 i vedlegg 1. Det meste av den registrerte økningen skjedde fra 1997 til 1998. Dette kan ha sammenheng med at det tok tid før effekten av Reform 97 ble registrert. Bruk av assistenter skal legge til rette for at lærerne i større grad skal kunne konsentrere seg om de pedagogiske oppgavene i skolen.

Figur 3.5 viser utviklingen i lærertimer per elev i perioden 1997–2002, jf. også tabell 1.9 i vedlegg 1.

Kilde: GSI

Utviklingen i antall lærertimer per elev viser stor grad av stabilitet i perioden fra 1997 til 2002, jf. figur 3.5.

På tross av økningen i det totale minstetimetallet, viser minstetimetallet per elev en svak nedgang i perioden 1997–2001 (0,8 time per elev), med en liten økning fra 2001 til 2002 (0,2 time per elev). Reduksjonen fram til 2001 skyldes økningen i antall elever per klasse. Økningen fra 2001 til 2002 skyldes at minstetimetallet ble økt med tre timer fra 2001 til 2002.

Figuren viser videre at antall delingstimer per elev er blitt noe redusert i perioden, fra 11,3 til 9,6 timer per elev. De relativt største reduksjonene var fra 1998–1999 (0,7 time per elev) og fra 2001 til 2002 (1 time per elev).

Timer til spesialundervisning per elev har vært avtagende i perioden 1997–2001 (0,5 timer per elev), men økte noe fra 2001 til 2002 (0,2 time per elev). Perioden sett under ett har det imidlertid vært en reduksjon i timer til spesialundervisning per elev (0,3 time per elev).

Antall timer til elever med annet morsmål enn norsk i forhold til totalt elevtall har steget fra 3,6 timer per elev til 4,5 timer per elev i perioden. Dette må sees i forhold til at andelen elever i denne gruppen har økt.

Tilleggstimer per elev har blitt noe redusert i perioden 1997–2002 (0,5 time per elev).

3.1.6 Lærertimer ut over minstetimetallet 1997–2002

Figur 3.6 viser hvor mange lærertimer kommunene bidrar med utover minstetimetallet. Minstetimetallet bestemmes av skolestruktur og fordelingen av elever på klassetrinn. Minstetimetallet vil kommunen bare kunne påvirke gjennom å endre skolestrukturen.

Kilde: GSI

Når man ser på utviklingen i bruk av lærertimer målt som andel av minstetimetallet, får man derfor et bilde av utviklingen i lærertimer uavhengig av endringer i skolestruktur og fordelingen av elever på klassetrinn, jf. figur 3.6 og tabell 1.10 i vedlegget. 8

I store trekk viser utviklingen i bruk av lærertimer stor grad av stabilitet i perioden 1997–2002. Innføringen av Reform 97 medførte visse problemer i kommunene med registreringen av data i innføringsåret, slik at en del av endringen fra 1997 til 1998 kan skyldes dette.

Nedgangen i delingstimetall som andel av minstetimetallet er noe mindre enn nedgangen i delingstimetall per elev i perioden. Dette tyder på at tildelingen av delingstimer i stor grad skjer per klasse og i mindre grad ut fra elevtallet i klassene.

Spesialundervisningstimer som andel av minstetimetallet har hatt en svak reduksjon i perioden som helhet. Fra 2001 til 2002 var det imidlertid en svak økning. 138 kommuner økte timene til spesialundervisning samtidig som antall delingstimene ble redusert. Mange kommuner har imidlertid endret praksis i retning av å gi delingstimer i stedet for spesialundervisning etter enkeltvedtak til elever med begrenset behov for støtte. Dette underbygges av at andelen elever med spesialundervisning er blitt redusert fra 1997–98 og fram til inneværende skoleår, jf. figur 3.7.

Figur 3.7 viser at den totale andelen elever som får spesialundervisning etter enkeltvedtak, har gått ned i perioden (fra 5,8 prosent til 5,5 prosent). Det har samtidig vært en reduksjon i andelen elever som får mindre enn 100 spesialundervisningstimer, dvs. de elevene som har mindre omfattende behov for slik opplæring. Departementet vurderer det positivt om denne gruppen i større grad kan få et tilpasset opplæringstilbud i klassen og innenfor skolenes ordinære ressursrammer.

1 Data for skoleåret 2001–02 mangler pga. endret tidspunkt for statistikkinnhenting.

Kilde: GSI

Timer til elever med annet morsmål enn norsk målt som andel av minstetimetallet økte relativt mye i perioden 1997–2002, jf. figur 3.6. Som nevnt tidligere må dette sees i sammenheng med elevtallsveksten for denne gruppen elever.

Tilleggstimer som andel av minstetimetallet har hatt en reduksjon i perioden 1997–2002. Nedgangen fra 2001 til 2002 har sammenheng med at omfanget av konverteringsressursen 9 ble redusert gjennom skolepakke 2.

3.1.7 Forskjeller i ressursbruk mellom kommuner

Det er variasjon mellom kommunene når det gjelder ressursbruken i grunnskolen, uansett hvilket ressursmål som legges til grunn. En vurdering av utviklingen i gjennomsnittsressursen gir derfor ikke et uttømmende bilde av ressurssituasjonen. Det er i tillegg nødvendig å se nærmere på variasjon i ressursbruken, samt vurdere utviklingen i variasjonen mellom kommunene. Figur 3.8 viser variasjonen mellom kommunene i utgifter per elev.

Kilde: Allforsk 2002

En rapport fra Allforsk 10 viser at gjennomsnittlig korrigert utgift per elev i regnskapsåret 2001 var på i overkant av 56 000 kroner, mens gjennomsnittlig korrigert bruttoutgift per klasse var på 1 139 000 kroner. 11 Det er til dels store forskjeller mellom kommunene. Noen få kommuner bruker svært mye per elev, noen få kommuner bruker vesentlig mindre enn gjennomsnittet, mens de fleste ligger forholdsvis nært gjennomsnittet. Variasjonen i utgifter per klasse er mye mindre enn variasjonen i utgifter per elev. Dette tyder på at mye av variasjonen i utgift per elev skyldes variasjonen i klassestørrelse. Allforsk finner at kommuner med lavest ressursinnsats har et skoletilbud som ligger nærmere landsgjennomsnittet enn hva deres inntektsnivå gjør, når det korrigeres for ulike utgiftsbehov.

Allforsk kommer i sin rapport fram til at forskjeller i utgiftsbehovet til kommunen som det er kompensert for gjennom inntektssystemet forklarer 75 prosent av forskjellene i ressursbruk per elev, mens forskjeller i kommunal inntekt forklarer 5 prosent. De resterende 20 prosentene av variasjonene i utgift per elev skyldes forskjeller i kommunal prioritering, ikke kompensert utgiftsbehov og forskjeller i effektivitet. Det synes etter dette å være grunn til å tro at de variasjoner som skyldes bosettings- og skolestruktur for en stor del er kompensert gjennom inntektssystemet.

Allforsk konkluderer med at forskjellene i ressursinnsats mellom kommunene totalt sett har vært nokså stabile i perioden 1997 til 2001. Situasjonen for mange enkeltkommuner er imidlertid at ressursbruken varierer fra år til år – til dels i betydelig grad.

Variasjonen i utgifter per elev mellom skoler, varierer mer enn variasjonen mellom kommunene. Allforsk finner i sin rapport at knappe 45 prosent av variasjonen i utgift per elev skyldes variasjon mellom kommuner, mens 45 prosent skyldes variasjon mellom skoler i samme kommune. At mye av variasjonen i ressursinnsats har sammenheng med variasjon mellom skoler i samme kommune, kan forklares med at forskjeller mellom skoler vil ha en tendens til å jevne seg ut på kommunenivå. Mange kommuner har skoler av svært ulik størrelse og dermed svært ulik ressursinnsats per elev. Dette skyldes at bosettingsmønsteret innad i den enkelte kommune varierer. Videre vil både ressursinnsats per elev og per klasse variere mellom skoler i samme kommune på grunn av ulikt innslag av elever med særskilte behov.

Figur 3.9 viser variasjonen mellom kommunene i bruk av delingstimer og spesialundervisningstimer for skoleåret 2002–2003.

Kilde: GSI

Figuren viser at de fleste kommuner har om lag samme nivå på antall delingstimer og spesialundervisningstimer per elev. Noe få kommuner har vesentlig færre timer og et tilsvarende lite antall kommuner har vesentlig flere timer enn dette nivået. Kommuner som tilhører disse ytterpunktene er nærmere omtalt nedenfor.

Det har gjennom flere år vært en målsetting å redusere den ressurskrevende sakkyndige utredning av enkeltelever hos Pedagogisk-psykologisk tjeneste i de tilfeller hvor elevenes behov bør kunne dekkes av skolens ressurser til generell styrking av opplæringen, for eksempel ved bruk av delingstimer. For noen kommuner har det vært en tendens til at ekstraressurser til tilpasning av opplæringen i større grad ivaretas gjennom delingstimer i stedet for spesialundervisningstimer. Det er imidlertid betydelige variasjoner mellom kommunene på dette området.

På landsbasis er det ingen klar sammenheng mellom bruken av spesialundervisningstimer og bruken av delingstimer. Det er likevel slik at et lite flertall av de kommunene som har flere delingstimer per elev enn gjennomsnittet har mindre spesialundervisning per elev enn gjennomsnittet. Tilsvarende er det et knapt flertall av de kommunene som har færre delingstimer per elev enn gjennomsnittet som har flere spesialundervisningstimer per elev enn gjennomsnittet.

Det som karakteriserer de kommunene som har størst ressursbruk med hensyn til bruk av delingstimer og spesialundervisningstimer er at de er små og har mer enn gjennomsnittet i minstetimetall per elev. Dette tyder på at de har en spredt skolestruktur. Ingen av dem har ekstremt mye spesialundervisning i forhold til delingstimene. Dette betyr at den høye ressursbruken ikke skyldes noen få elever med stort behov for spesialundervisning, men at det er et høyt nivå både på delingstimer og spesialundervisningstimer.

Kommunene som bruker minst ressurser på delingstimer og timer til spesialundervisning er en heterogen gruppe og består av noen små og noen store kommuner. De små kommunene i denne gruppen har et høyt minstetimetall og gjennomgående små klasser. De store kommunene har relativt store klasser. Det er derfor ikke slik at et lavt antall delingstimer eller spesialundervisningstimer alene gir grunn til bekymring. Behovet for slike timer for å oppfylle kravet om tilpasset opplæring for den enkelte elev vil nødvendigvis variere med både klassestørrelse og hvordan skolen og klassene ellers er organisert. Departementet vil vurdere om tilsynsmyndigheten i forbindelse med rettet tilsyn skal se nærmere på om opplæringen tilfredsstiller lovens krav ved skoler som har særlig lavt lærertimetall per elev.

Ser man på sammenhengen mellom delingstimer/spesialundervisningstimer og økningen i elevtall, viser utviklingen fra 1997 og fram til inneværende skoleår at nesten 2/3 av kommunene som hadde en vekst i elevtallet også hadde en reduksjon i spesialundervisning og delingstimer per elev, jf. tabell 1 i vedlegget. Av de kommunene som hadde vekst i elevtallet, var det 73 prosent som hadde vekst i antall elever per klasse. Dette tyder på at tildelingen av delingstimer/spesialundervisningstimer til en viss grad er knyttet til klasse og ikke til elevtall. En del av disse kommunene har imidlertid også reduksjon i delingstimer og spesialundervisningstimer per klasse.

Dersom man i stedet vurderer hvilke kommuner som har minst utgifter totalt både per elev og per klasse, vil man i hovedsak få et annet utvalg kommuner, jf. rapporten fra Allforsk. Dette utvalget er relativt stabilt over tid (1997–2001). Kommunene har en rimelig rasjonell skolestruktur, samtidig som de ut fra ulike karakteristika og kriteriene i inntektssystemet forventes å ha et noe mindre ressursbehov enn landsgjennomsnittet.

3.1.8 Oppsummering

Ressurssituasjonen i grunnskolen har vært preget av stor stabilitet i perioden 1997–2002. De siste årene har veksten i kommunenes inntekter i stor grad kommet i form av øremerkede tilskudd til andre satsingsområder enn grunnskole, først og fremst eldreomsorg, mens de frie inntektene har hatt en relativt svak vekst. Netto driftsresultat for kommunene har ligget på et svært lavt nivå i flere år og antall kommuner med negativt driftsresultat har økt. Det kan se ut som grunnskolen stort sett er prioritert i kommunene og at sektoren er relativt skjermet for innsparinger. Det er imidlertid visse trekk i utviklingen i ressursbruk som statlige myndigheter vil følge nøye framover. Det kan blant annet synes som om en del kommuner som har en sterk vekst i elevtallet har redusert omfanget av delingstimer og spesialundervisningstimer samtidig som de har hatt en økning i elevtallet i klassene.

Departementet vil vurdere om tilsynsmyndigheten i forbindelse med rettet tilsyn skal se nærmere på om opplæringen tilfredsstiller lovens krav ved skoler som har særlig lavt lærertimetall per elev.

Det er relativt stor variasjon i ressursbruken mellom ulike kommuner, men også mellom skoler innenfor kommunene. Det er imidlertid ikke noe som tyder på at forskjellene har økt i perioden. Analyser gjennomført av Allforsk viser at størstedelen av forskjellene skyldes variasjoner i bosettingsmønsteret og dermed i skolestrukturen. Slike variasjoner blir i stor grad kompensert gjennom inntektssystemet.

3.2 Ressurssituasjonen i videregående opplæring

3.2.1 Innledning

Den videregående opplæringen omfatter all kompetansegivende opplæring mellom grunnskolen og høyere utdanning. Fra høsten 1994 har all ungdom mellom 16 og 19 år fått lovfestet rett til tre års videregående opplæring som kan føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller kompetanse på et lavere nivå. Ungdommer har rett til plass på ett av de tre grunnkursene de har søkt og på to års videregående opplæring som bygger på grunnkurset. Fylkeskommunen har lovfestet plikt til å følge opp ungdom mellom 16 og 19 år som ikke er under opplæring eller i arbeid.

Fra høsten 2000 har voksne som er født før 1978 og som ikke tidligere har fullført videregående opplæring også rett til slik opplæring. Opplæringen for voksne skal tilpasses behovene til den enkelte.

Videregående opplæring er organisert med 15 forskjellige grunnkurs første året. Spesialiseringen skjer i videregående kurs I og II, og ved opplæring i bedrift. Det er til sammen 105 videregående kurs I og om lag 200 videregående kurs II. 12 Det er to hovedretninger innenfor videregående opplæring: Studieretninger som fører til generell studiekompetanse og studieretninger som fører til yrkeskompetanse. Studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse er: Allmenne, økonomiske og administrative fag, musikk, dans og drama og idrettsfag. De resterende studieretninger fører normalt fram til yrkeskompetanse.

Lærlingordningen er en del av det videregående opplæringssystemet. Opplæringen finner sted i kombinasjonen skole og arbeidsliv. De to første årene vil opplæringen bli gitt i skolen, mens den avsluttende spesialiseringsdelen (inntil to år) blir gitt ved opplæring i arbeidslivet. Læretiden i bedrift omfatter ett opplæringsår og ett verdiskapingsår. Etter endt opplæringstid går lærlingen opp til fag- eller svenneprøve. Dersom det ikke kan skaffes nok læreplasser, må fylkeskommunen gi tilbud om spesialisering i form av et videregående kurs II i skolen. Den avsluttende prøven (fag-/svenneprøve) er den samme om siste delen av opplæringen har foregått i skole eller bedrift.

3.2.2 Datagrunnlag

Fram til og med skoleåret 2000–01 innhentet departementet statistikk om videregående opplæring, dels fra fylkeskommunenes inntakssystemer, VIGO, tidligere LINDA, og dels ved spørreskjemaer til skolene. Disse data ble samlet i et eget informasjonssystem, Videregående skolers informasjonssystem, VSI. Denne innhentingen skjedde i tillegg til Statistisk sentralbyrå (SSB) sin innhenting. SSB hentet også sine data hovedsakelig fra VIGO. Det ble derfor bestemt at når alle fylkeskommunene skulle levere data til Fylkes-KOSTRA, skulle SSB overta all innhenting av data om videregående opplæring med unntak av søkerstatistikk. Dette har medført at noen tjenestedata ikke foreligger for årene 2001 og 2002. Dette gjør det vanskelig å lage tidsserier for hele perioden 1994–2002.

Innføringen av Fylkes-KOSTRA har også medført at økonomirapportering endret seg vesentlig. Dette gjør at det ikke er mulig å sammenligne kostnader og enhetspriser fra perioden før 2001 med data for 2001 og 2002. For å vurdere utviklingen over tid benyttes derfor data for elever, lærlinger, klasser, skoler og lærerårsverk.

3.2.3 Utvikling i elev- og lærlingtall og skolestruktur

I 2002 var det til sammen i underkant av 198 000 elever og lærlinger i videregående opplæring. Dette er en reduksjon på om lag 7 prosent fra 1994. Nedgangen kan forklares med befolkningsutviklingen (færre 16–18-åringer), lavere omvalgshyppighet på grunn av bedre gjennomstrømning og en gunstig situasjon på arbeidsmarkedet de senere år.

I 2002 var det 168 287 elever i videregående opplæring. Dette er en reduksjon på i overkant av 12 prosent siden 1994. I tillegg til mindre årskull medførte innføringen av Reform 94 en økning i antallet som søkte seg til fagopplæring i stedet for opplæring i skole. Fra 2001 til 2002 har imidlertid elevtallet økt og det skyldes i første rekke at årskullene som rekrutterer til videregående opplæring igjen har blitt større.

Noe av reduksjonen i tallet på klasser og skoler kan forklares av elevtallsnedgangen, men gjennomsnittlig antall elever per klasse har økt noe i perioden. Antall skoler har blitt redusert med 24 prosent fra 1994 til 2001. Dette er en større reduksjon enn elevtallsreduksjonen, og tabell 3.5 viser at skolene i gjennomsnitt er blitt større i perioden.

Tallet på nye lærekontrakter økte kraftig i 1996, som var det første året reformelevene skulle ha lærekontrakt. Etter 1996 har antall lærlinger vært relativt stabilt. Tabell 3.5 viser utviklingen i elever, klasser, skoler og antall lærlinger fra 1994 til 2002.

3.2.4 Elever og lærlinger på studieretninger

I 2002 gikk i underkant av 47 prosent av elevene i videregående opplæring i yrkesfaglige studieretninger. Dette er en økning fra 2001 da 43 prosent av elevene gikk på yrkesfag. De mest populære yrkesfaglige studieretningene er helse- og sosialfag, formgivningsfag og mekaniske fag. De allmennfaglige studieretningene har fortsatt størst andel av det totale elevtallet, men andelen går ned. Det er trolig de to nye studieretningene medie- og kommunikasjonsfag og salg- og servicefag som er et alternativ for elever som ellers ville valgt studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag.

Elevsammensetningen på grunnkurs er forskjellig fra elevsammensetningen når en ser på grunnkurs og videregående kurs under ett. Den viktigste årsaken er at det er en del elever som gjør omvalg i løpet av opplæringsløpet og at mange elever benytter seg av muligheten til å ta allmennfaglig påbygningskurs som gjør at elevene avslutter med studiekompetanse selv om de begynte opplæringen på en yrkesfaglig studieretning.

Tabell 3.6 viser elevsammensetningen mellom studieretningene for grunnkurs, og indikerer en stabil sammensetning i perioden 1998 til 2002. Andelen elever som går grunnkurset allmenne, økonomiske og administrative fag er redusert fra 42,5 i 2000 til 36,8 i 2002. Dette har sammenheng med økningen i elevtallet i de to studieretningene for salg og service og for media og kommunikasjon. De yrkesfaglige studieretningene med størst vekst i elevandelen i denne perioden er byggfag og elektrofag, mens det har vært størst tilbakegang i elevtallet innenfor studieretningene mekaniske fag og helse- og sosialfag. Til tross for at andelen elever ved noen av studieretningene har endret seg er hovedinntrykket at elevsammensetningen er preget av stor stabilitet.

Antallet lærlinger varierer mellom de ulike studieretningene. Figur 3.10 viser fordelingen av antall inngåtte lærekontrakter per studieretning. De to studieretningene med flest lærlinger er mekaniske fag og elektrofag. Disse studieretningene har om lag 5 500 lærlinger. Studieretningene for media og kommunikasjon og salg og service vil få flere lærlinger i 2003 ettersom det for 2002 kun er lærlingene i første år som er rapportert for disse studieretningene mens lærlingene i de øvrige studieretningene omfatter både første og andre år. Ikke alle fylkeskommunene startet opp disse studieretningene i 2000 slik at tallene for 2002 heller ikke omfatter alle fylkeskommunene.

Kilde: SSB

Figur 3.11 viser andelen elever på yrkesfag i fylkeskommunene og totalt for landet i 2001 og 2002. Totalt for hele landet går 47 prosent av elevene i yrkesfaglige studieretninger og 53 prosent av elevene i de allmennfaglige studieretningene.

Kilde: SSB

Oslo har den klart laveste andelen elever i yrkesfaglige studieretninger på om lag 35 prosent i 2002. Akershus har også en lavere andel elever på yrkesfag enn de andre fylkeskommunene. Oppland har størst andel av elevene på yrkesfag på landsbasis med om lag 54 prosent.

Andelen elever på yrkesfag øker fra 2001 til 2002 i 17 av fylkeskommunene. Økningen er størst i Rogaland, Oppland og Aust-Agder. Denne økningen har sammenheng med etableringen av to nye studieretninger.

3.2.5 Ressursbruk i videregående opplæring

Den demografiske utviklingen er sentral når en skal sammenligne utgiftene til utdanning over flere år. Befolkningens sammensetning og aldersstruktur påvirker hvor stor andel av befolkningen som går i videregående opplæring og denne andelen forklarer igjen noe av utviklingen i utgiftene som fylkeskommunene har til videregående opplæring. Andelen 16–18 åringer som går i videregående opplæring har vært stabil på slutten av 90-tallet og begynnelsen av 2000 på rundt 91–92 prosent. Dette betyr at den demografiske utviklingen i denne aldersgruppen i stor grad gjenspeiler etterspørselen etter videregående opplæring.

Tabell 3.7 viser andelen av befolkningen som går i videregående opplæring og andelen av fylkeskommunens utgifter som brukes på utdanning.

Tabellen viser at andelen av fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring er redusert. Andelen har gått ned fra 24,1 prosent til 22,7 prosent i 2000. Andelen av de fylkeskommunale utgifter til videregående opplæring er redusert med 5,8 prosent og andelen av befolkningen i videregående opplæring har gått ned like mye i perioden. Dette tyder på at andelen utgifter til opplæring i fylkeskommunene reelt sett har vært stabil fra 1994 til 2001. I og med overgangen til KOSTRA fra 2001 er tallet for det året ikke direkte sammenlignbart med tallene for de tidligere årene. Det er imidlertid ingenting som tyder på at det var en reell endring av ressursbruken fra 2000 til 2001 i den størrelsesorden som tabellen viser.

Lærerlønn er den største utgiftskategorien i videregående opplæring. Antall lærerårsverk påvirkes av tallet på elever, fordelingen av elever på studieretninger og kurs og av klassestørrelsen. Lærernes leseplikt, som fastsetter det antall timer en lærer skal undervise, har også betydning. Tabell 3.8 viser utviklingen i lærerårsverk, elever per lærerårsverk og årsverk per klasse fra 1995 til 2001.

Totalt antall årsverk har gått ned i samme perioden, likevel har antall årsverk per klasse økt fra 2,42 i 1995 til 2,72 i 2001. Antall elever per årsverk er redusert med i underkant av 5 prosent fra 1995–2001.

Korrigerte brutto driftsutgifter er de utgiftene som gjelder elever som går i fylkeskommunale skoler 13 .

Tabell 3.9 viser at driftsutgiftene per elev har gått ned fra 2001 til 2002 spesielt for allmennfaglige studieretninger. Nedgangen varierer mellom fylkeskommunene, jf. figur 3.12.

Nedgangen i driftsutgifter per elev kan ha sammenheng med at elevtallet har økt i alle fylkene og økt klasseoppfylling.

For lærlinger utbetaler fylkeskommunene et tilskudd til lærebedriftene i henhold til satser fastsatt av departementet. For 2002 er tilskuddet på 77 000 kroner per lærling per år med opplæring 14 . Lærlinger som følger hovedmodellen har ett år med opplæring og ett år med verdiskaping i bedrift.

Variasjon i ressursbruk mellom studieretningene

Organiseringen av opplæringen er forskjellig for de ulike studieretningene. Studieretningene som fører til studiekompetanse er organisert i større klasser enn de yrkesfaglige studieretningene. Maksimaltallet på elever i klassen i allmennfaglige studieretninger er 30 mens det for yrkesfagene er 15 elever. Ved mange av de yrkesfaglige studieretningene er det også behov for mer utstyr og verktøy enn ved de mer teoretiske studieretningene. Dette er med på å forklare at det er store utgiftsforskjeller ved de ulike studieretningene. Fordelingen av elever på de ulike studieretningene er med på å bestemme de totale utgiftene til videregående opplæring.

Allforsk 15 har beregnet priser som er basert på korrigerte brutto driftsutgifter per elev per studieretning. Gjennomsnittlig pris er satt lik 100 slik at prisen på en gitt studieretning uttrykker prosentvis avvik fra gjennomsnittlige driftsutgifter per elev over alle studieretninger. Tabell 3.10 viser prisene per studieretning.

Tabellen viser at allmenne, økonomiske og administrative fag er den rimeligste studieretningen sammen med idrettsfag. Musikk, dans og drama som også rekrutterer til studiekompetanse, ligger om lag på gjennomsnittet av alle studieretningene. Naturbruk skiller seg ut som den klart dyreste studieretningen og er mer enn tre ganger så dyr som den billigste.

Allforsk finner at det samlet sett ikke er grunnlag for å si at det har skjedd en dreining mot mindre ressurskrevende studieretninger på grunnkursnivå, verken på nasjonalt nivå eller for enkelte fylkeskommuner. Både de minst ressurskrevende og enkelte av de mest ressurskrevende studieretningene har fått en mindre andel av elevene i perioden 1997–2000.

Variasjon i ressursbruk mellom fylkeskommunene

Figur 3.12 sammenligner utgiftene ved allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger i fylkene for 2001 og 2002 rapportert i KOSTRA. Som figuren viser er det store utgiftsforskjeller mellom fylkeskommunene. I samtlige fylkeskommuner har utgiftene per elev gått ned i yrkesfagene fra 2001 til 2002. For allmennfagene er forskjellene mindre og noen fylkeskommuner har også høyere utgifter per elev i 2002 enn i 2001. I Nord-Trøndelag har utgiftene per elev på allmennfag gått kraftig ned fra 2001 til 2002. Dette kan imidlertid skyldes feilrapportering i de foreløpige tallene for 2002. Finnmark har de høyeste utgiftene per elev både på yrkesfag og allmennfag i 2002. Vest-Agder og Telemark har lavest utgift per elev i yrkesfag, mens Telemark har de laveste utgiftene per elev i allmennfag. Oslo er ikke med i oversikten på bakgrunn av mangelfull rapportering i KOSTRA.

Kilde: KOSTRA

Allforsk har sett på forskjellene i ressursbruk mellom fylkeskommunene og finner at det er størst variasjon for små studieretninger med relativt høye utgifter per elev, og minst innen allmennfag og de større yrkesfaglige studieretningene. En mulig årsak til disse forskjellene er trolig at det er større variasjon i gjennomsnittlig klassestørrelse i de mindre studieretningene.

Allforsk har også analysert sammenhengen mellom fylkeskommunenes ressursbruk og inntekter (korrigert for forskjeller i utgiftsbehov) og finner at forskjellene i økonomiske rammebetingelser fylkeskommunene imellom i liten grad kan forklare variasjonene mellom fylkeskommunene i utgift per elev innen de enkelte studieretningene. Dette bildet endres når felleskostnadene inkluderes og man ser på utgift per elev samlet. Inntektsnivået synes å ha større betydning for lokaler og andre fellesutgifter enn for lønnsutgifter som lettere kan føres tilbake til de ulike studieretningene. Fordelingen av elever mellom studieretningene påvirker også totalkostnaden per elev og varierer med inntektsnivået.

Geografisk sentralisering av kurstilbudene

Allforsk har undersøkt om det har skjedd en geografisk sentralisering av kurstilbudene. De ser først på andelen av skolene som tilbyr grunnkurs i de ulike studieretningene på landsbasis, men finner ingen indikasjon på at det har skjedd en sentralisering av grunnkursene. Det må tas forbehold om at ikke alle skoler er med i utvalget i hele tidsperioden, slik at resultatet er usikkert.

Allforsk undersøker også om det har skjedd en geografisk sentralisering innen handelsdistrikter, som er et mindre geografisk område enn fylke. Hensikten ved å se på utviklingen innenfor handelsdistriktene er å se på bredden i tilbudet i rimelig nærhet av bostedet til elevene. Alt i alt er det 103 handelsdistrikt. I samtlige handelsdistrikt finnes det allmennfaglig tilbud på grunnkursnivå, og praktisk talt alle har tilbud innen helse- og sosialfag og mekaniske fag. Mindre enn halvparten av handelsdistriktene har tilbud innen kjemi- og prosessfag, musikk, dans og drama, tekniske byggfag og trearbeidsfag. I gjennomsnitt tilbyr hvert handelsdistrikt om lag to tredjedeler av studieretningene. Resultatene viser i grove trekk samme utvikling som analysen av skoler og gir ingen klare indikasjoner på sentralisering på grunnkursnivå.

Allforsk har også sett på noen utvalgte videregående kurs I (VKI) og brukt den samme analysen som for grunnkursene for å se om det har vært noen sentraliseringstendens for disse kursene. Allforsk har plukket ut åtte VKI hvor det har vært relativt store endringer i antall skoler som tilbyr kurset og hvor kursene er forholdsvis store. Analysen viser at for de utvalgte VKI-kursene er det en tendens til at både lavt inntektsnivå i fylkeskommunen og lavt elevtall i handelsdistriktet har bidratt til økt sentralisering. Antallet VKI-kurs i analysen er imidlertid for lite til at det kan trekkes en generell konklusjon om at det har skjedd en sentralisering.

3.2.6 Søkere, gjennomstrømning og resultater i videregående opplæring

I henhold til opplæringsloven har elever rett til inntak på et av tre alternative grunnkurs som de har søkt på og på to års videregående opplæring som bygger på grunnkurset.

Andelen elever som kommer inn på sitt 1. kursønske viser forholdet mellom tilbudet av kurs og elevenes ønsker. På de fleste studieretningene var det færre som fikk oppfylt sitt første ønske ved det første elevinntaket i 2002 sammenlignet med 1998. I 1998 kom 83,2 prosent av søkerne inn på sitt første valg. Andelen var i 2002 redusert til 80,9 prosent.

Andelen elever som kommer inn på sitt første ønske er noe redusert for de allmennfaglige studieretningene. For yrkesfagene har det vært ulik utvikling for de ulike studieretningene. Den største negative utviklingen er innenfor studieretning for mekaniske fag og elektrofag. De nye studieretningene for media og kommunikasjon og salg og service viser at en langt større andel av søkerne kommer inn på disse studieretningene i 2002 enn i 2000. Dette må ses i lys av at studieretningene er nye og at etableringen av tilbudet har skjedd gradvis. Figur 3.13 viser andelen elever på grunnkurs, videregående kurs I og II som kom inn på sitt første ønske.

Kilde: Læringssenteret

Søkerne som ikke har fått noe opplæringstilbud er søkere som ikke har rett til videregående opplæring og består av voksne søkere som tidligere har fullført en eller annen form for videregående opplæring. I 1998 var det i alt i overkant av 13 700 søkere som stod uten skoleplass ved skolestart, mens tallet var redusert til om lag 12 500 i 2002. Det er imidlertid ikke alle studieretninger som i perioden har fått færre søkere uten tilbud. Byggfag, musikk, dans og drama og tekniske byggfag har flere søkere uten tilbud i 2002 enn i 1998. Den største endringen er imidlertid for de to nye studieretningene for media og kommunikasjon og salg og service hvor tallet på søkere uten tilbud fra 2000 til 2002 har økt kraftig. Utviklingen for de enkelte studieretningene bør imidlertid vurderes i forhold til utviklingen i søkertallene som har økt betydelig for noen av de mest populære studieretningene.

Gjennomstrømning og fullføring

Norge ligger langt over gjennomsnittet blant OECD-land i andel av befolkningen som har utdanning på videregående opplærings nivå eller høyere, og høyest av de nordiske landene. I Norge har 85 prosent av befolkningen i aldersgruppen 25–64 år slik utdanning, mens gjennomsnittet i OECD er 64 prosent.Tilsvarende tall for de nordiske landene viser at i Sverige og Danmark har 80 prosent utdanning på videregående nivå eller høyere. I Finland er prosenten 74. (Education at a Glance 2002, OECD). OECD-tall viser også at norske elever i større grad enn i andre land fullfører videregående opplæring.

Det enkleste uttrykk for om elevene og lærlingene lykkes i videregående opplæring er at de fullfører.

Hele 95 prosent av dem som gikk ut av grunnskolen skoleåret 2000/2001, gikk rett over i videregående opplæring. På hele 90-tallet har andelen ungdommer som går direkte over i videregående opplæring, ligget på mellom 95 og 97 prosent. Mellom 3 og 5 prosent, eller ca. 2000 ungdommer, faller altså fra i overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring. For elever fra språklige minoriteter er frafallet på om lag 10 prosent.

Rapporten 6 år etter (NIFU 2002) viser at om lag 80 prosent av elevene med rett til videregående opplæring som begynte i videregående opplæring i 1994 har fullført og bestått opplæringen. Det var 55 prosent som oppnådde studiekompetanse og om lag 25 prosent som oppnådde yrkeskompetanse. De resterende 20 prosent oppnådde ikke full kompetanse, og av disse sluttet halvparten før de hadde vært i videregående opplæring i tre år.

Denne tendensen finnes igjen i flere sammenhenger også senere, blant annet i oversikten over fullført og bestått grunnkurs våren 2000. De 20 prosent som ikke fullførte og besto kan grovt sett deles i tre: Ca. 1/3 har sluttet i løpet av året. Det kan dreie seg om elever som foretar omvalg, tar permisjon, tar studieår i utlandet etc., og som kommer inn i utdanningssystemet igjen på et senere tidspunkt. Ca. 1/3 har ikke fullført og bestått alle fag. Disse kan for eksempel ha strøket i ett fag uten at dette nødvendigvis får konsekvenser for progresjonen. For den siste tredjedelen kan problemstillingene være mer sammensatte. Disse står i fare for å falle ut av utdanningssystemet. Det er denne gruppen, det vil si ca. 7 prosent, som man tradisjonelt omtaler som drop-outs. Dette samsvarer også med opplysninger fra Oppfølgingstjenesten.

Forskning viser at elever fra språklige minoriteter har svakere skoleprestasjoner og dårligere gjennomstrømning enn gjennomsnittet i videregående opplæring. Blant 21-åringer i 1999 hadde 60 prosent av andre generasjons innvandrere fra ikke-vestlige land fullført og bestått videregående opplæring. Tilsvarende tall for første-generasjons innvandrerungdom med ikke-vestlig bakgrunn var helt nede i 39 prosent. Av de andre fullførte og besto 76 prosent. Elever med minoritetsspråklig bakgrunn har også vanskeligere for å bli formidlet til læreplasser enn andre, selv om de har gode karakterer. 16

NIFUs undersøkelse « 6 år etter » viser at ungdom med formell kompetanse har et fortrinn på arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten blant dem som ikke hadde oppnådd studie- eller yrkeskompetanse, var på 13 prosent ni måneder etter avsluttet videregående opplæring, mens blant dem som hadde studiekompetanse, var ledigheten bare på 2 prosent. Tilsvarende ledighetstall for dem som hadde oppnådd yrkeskompetanse, var 3 prosent. Blant dem som hadde oppnådd både studie- og yrkeskompetanse, var det praktisk talt ingen ledighet ni måneder etter fullført videregående opplæring. Tendensen til at arbeidsledigheten er større blant personer uten videregående opplæring gjelder for de fleste OECD-land (Education at a Glance – 2002, OECD).

Tabell 3.11 viser antall lærlinger som har gått opp til fagprøven og andelen som har bestått. Lærlingene er delt inn i lærlinger, praksiskandidater og elever. Praksiskandidater er lærlinger som går opp til fagprøven uten å ha fulgt et vanlig opplæringsløp med toårig opplæring i skole og to år i bedrift. Elever er kandidater som har fått opplæringen på skole og ikke i bedrift. De går opp til den samme fagprøven som lærlingene. Samlet sett er det ikke stor forskjell på andelene som har bestått i 1999 og i 2002. For lærlinger og for praksiskandidater er det også en helt stabil utvikling i perioden, mens andelen elever som består fagprøven har gått ned fra 70 til 63 prosent. Av kandidatene som har avlagt fagprøven er det en langt lavere andel som består av elevene enn av lærlingene og praksiskandidatene. Dette kan ha sammenheng med at det er de svakeste elevene som ikke får lærekontrakt.

3.2.7 Oppsummering

Analysen av situasjonen i videregående opplæring gir inntrykk av at til tross for en reduksjon i ressursinnsatsen er situasjonen relativt stabil og tilbudet til elevene tilfredsstillende. Analysen antyder at det kan ha skjedd en viss sentralisering i kurstilbudet etter 1997. Bildet av situasjonen er imidlertid ikke fullstendig på grunn av mangler i datagrunnlaget.

Det er en utfordring å bedre gjennomstømmingen særlig for elever fra språklige minoriteter. Dette er bakgrunnen for de initiativ som er tatt for å styrke oppfølgingstjenesten (jf. avsnitt 5.4.2).

Utviklingen de første årene etter innføringen av Reform 94 var preget av nedgang i elevtallet i de fleste fylker. Denne trenden er nå snudd og fra 2002 vil det bli en kraftig vekst i elevtallet som stiller fylkeskommunene overfor store utfordringer. Samtidig har overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten medført omfattende endringer i fylkeskommunenes oppgaver og innebærer at videregående opplæring nå utgjør mesteparten av fylkeskommunenes tjenesteproduksjon.

Departementet vil følge utviklingen innenfor videregående opplæring nøye og utreder spørsmålet om finansiering av videregående opplæring videre.

3.3 Demografiske utviklingstrekk

Kommunal sektor står overfor store utfordringer i årene som kommer som følge av den demografiske utviklingen. Dette gjelder spesielt for fylkeskommunene.

I 1997 ble grunnskolen utvidet til 10 klasser. Samtidig begynte et av de største årskull i den senere tid i grunnskolen. Dette årskullet vil i den nærmeste framtid være på vei ut av grunnskolen og inn i videregående opplæring.

Figur 3.14 viser observert og forventet utvikling i tallet på barn i alder for grunnopplæring fra 2002 til 2007.

Elevtallet i grunnopplæringen som helhet vil vokse i de nærmeste 5 år. Veksten vil være minst i grunnskolen og begrenset til ungdomstrinnet, og størst i videregående opplæring. Veksten her vil fram til 2007 bli på mer enn 17 prosent. Elevtallet i videregående opplæring vil øke fram til 2009–10, for deretter å flate ut.

Figur 3.15 viser at veksten i antall elever i grunnskolen fram til 2007 fordeler seg svært ujevnt mellom kommunene. Om lag halvparten av kommunene vil oppleve en reduksjon i elevtallet i grunnskolen mens den andre halvparten vil oppleve en til dels kraftig vekst. Det er en klar sammenheng mellom kommunestørrelse og endring i elevtall. Av den halvparten av kommunene (217) som har færrest elever vil 133 få en reduksjon i elevtallet på til sammen 6,8 pst, mens 84 vil få en vekst på til sammen 5,6 prosent Blant den største halvparten av kommunene er det et fåtall (65) som vil få en reduksjon i elevtallet på til sammen 3,3 prosent mens flertallet (152) vil få en økning på 4,8 prosent Blant de kommunene som får en vekst er det derfor en overvekt av store kommuner. De store kommunene som står overfor en vekst har også et høyere elevtall i klassen enn de øvrige kommunene.

Figur 3.16 viser at alle fylkeskommunene vil få en vekst i elevtallet i perioden 2002–07. Det er imidlertid stor variasjon i hvor stor vekst den enkelte fylkeskommune vil få. De 4 fylkene som har størst vekst står for om lag halvparten av veksten. Disse fylkene har heller ikke hatt noen nedgang i elevtallet i den foregående perioden.

Denne framskrivingen viser at kommunal sektor står overfor store utfordringer i årene som kommer. Det er derfor viktig at kommunal sektor sikres tilstrekkelig økonomisk handlingsrom i årene framover.

3.4 Internasjonale sammenlikninger

Norge er et av de rikeste land i verden og blant de land som bruker mest ressurser på utdanning. I 1999 lå gjennomsnittskostnaden (korrigert for kjøpekraft) per elev i barneskolen 43 prosent over gjennomsnittet av OECD-landene, 42 prosent over gjennomsnittet i ungdomsskolen og 32 prosent over i videregående skole, jf. figur 3.17.

Kilde: OECD EaG 2002

Det er en utbredt oppfatning at det høye utgiftsnivået i Norge skyldes spredt bosettingsmønster og dermed mange små klasser og høye utgifter til skoleskyss. Utgiftene til skyss utgjør bare 2 prosent av de totale driftsutgiftene i grunnskolen på landsbasis. Figur 3.18 viser at gjennomsnittlige utgifter per elev endres lite dersom en bare ser på de største kommunene eller dersom en holder de kommunene utenfor som har få elever per klasse. Det er tidligere i dette kapitlet vist at det er store variasjoner i ressursbruk per elev mellom kommunene, men det er også vist at det store flertallet av elevene går i skoler der variasjonen i ressursbruk ligger innenfor et begrenset variasjonsområde. Den høye ressursbruken i Norge skyldes ikke små skoler i distriktene, men er mer et kjennetegn ved grunnskolen i Norge generelt. Også skolene i de store byene har en høy ressursbruk i OECD sammenheng.

Kilde: KOSTRA og OECD EaG 2001

Figur 3.19 viser at lærertettheten i Norge er betydelig høyere enn for gjennomsnittet av OECD og også høyere enn i de andre nordiske landene og USA. Dette er hovedforklaringen på de høye utgiftene til grunnopplæringen i Norge.

Kilde: OECD EaG 2002.

Econ Senter for økonomisk analyse utarbeidet i 2002 en rapport om ressursbruken i skolen på oppdrag av Utdanningsforbundet og Kommunenes Sentralforbund. 17 Econ fant, som nevnt over, at de landene som bruker lite ressurser på utdanning gjennomgående har et høyt antall elever per lærer, mens det er omvendt for de landene som bruker mye ressurser på utdanning. Rapporten så på sammenhenger mellom ressursbruk og faktorer i OECD-land som befolkningstetthet, BNP per innbygger, andel elever som går i spesialklasser eller skoler, innvandring, yrkesopplæringen og andelen av kullet i utdanning. Rapporten finner stort sett bare å kunne etablere en sammenheng mellom BNP per innbygger og ressursbruk per elev på barnetrinnet. Denne faktoren fanger både opp en kostnadseffekt og en prioriteringseffekt (dvs. politiske prioriteringer). Betydningen av de andre faktorene var enten usikker eller fraværende.

Econ fant det vanskeligere å etablere en god modell for å forklare variasjoner i driftsutgifter per elev i videregående opplæring, men fant at geografi også har en viss betydning for kostnadene her. Den største kostnadsulempen i videregående opplæring var imidlertid ikke skolestørrelse, men skysstjenesten. I tillegg fant Econ en effekt av andelen ungdommer 16–18 år. Fylker med lav andel ungdom 16–18 år har gjennomgående noe høyere utgifter per elev enn fylker med en høy andel. Dette kan skyldes at kapasitetsutnyttelsen i slike fylker vil være noe lavere enn i fylker med en høy andel ungdom i denne aldersgruppen. Verken andel yrkesfagelever eller andel minoritetselever var viktige forklaringer på variasjonen i kostnader mellom fylkene. Når man sammenlikner mulige kostnadsfaktorer i Norge med andre OECD-land, finner man at også i videregående opplæring er BNP en svært viktig variabel for å forklare hvor mye ressurser som brukes per elev. Videre finner en støtte for at en høy andel elever på yrkesfag trekker utgiftene opp, men her er resultatene usikre. Det finnes kun svake tegn i det internasjonale datamaterialet på en mulig kostnadsdrivende effekt av en politikk som sikter mot å ha hele eller deler av ungdommen innenfor videregående opplæring.

3.5 Ressursbruk i fådelte og udelte skoler

I dette avsnittet gis det en vurdering av ressursbruken i fådelte og udelte skoler.

En fådelt skole er en skole der minst en klasse har elever fra flere årstrinn. En udelt skole er en skole hvor alle elever er samlet i èn klasse. Opplæringsloven gir egne klassedelingsregler for fådelte og udelte skoler. Klassedelingsreglene fastsetter færre elever per klasse når det går flere årstinn i en klasse. I skoleåret 2002–03 var det 805 fådelte (herunder udelte) barneskoler og 329 fådelte kombinerte skoler, jf. tabell 3.12 og tabell 1.13 i vedlegg 1.

De fleste fådelte skolene har inntil 80 elever, men enkelte fådelte skoler har mer enn 80 elever. Dette er kombinerte skoler med både barne- og ungdomstrinn. I de største fådelte skolene vil bare noen av klassene ha flere årstrinn i en klasse.

Rapporten «Det trengs ei hel bygd for å oppdra et barn» fra Nordlandsforskning 18 gir en analyse av ressursbruken i fådelte skoler. Rapporten viser at fådelte skoler jevnt over er mer ressurskrevende per elev enn fulldelte skoler. Smådriftsulempene i undervisning og administrasjon er særlig tydelige for u- og todelte skoler. Etter hvert som klassetallet øker, avtar smådriftsulempene. Dette framgår av figur 3.20 som bygger på årsverkstall 19 fra GSI. Skolene er kategorisert etter antallet klasser ved skolen. Figuren viser at antall årsverk per elev faller etter hvert som tallet på klasser øker. Den fallende tendensen er særlig stor for de minste skolene, og etter hvert som skolestørrelsen øker, jevnes forskjellene i ressursbruk per elev ut. For barneskolene er det særlig skoler med tre eller færre klasser som har høy ressursbruk per elev. Blant de kombinerte skolene skiller de u- og todelte skolene seg ut som særlig ressurskrevende. Figur 3.20 antyder imidlertid at det er smådriftsulemper for alle fådelte kombinerte skoler. Nordlandsforskning understreker at klassedelingsreglene gjør at den faktiske ressursbruken i den enkelte skole ikke nødvendigvis følger mønsteret i figur 3.20. Som en følge av klassedelingsreglene oppstår en trappetrinnssammenheng som ikke kommer fram når man beregner middelverdien for hver klassedeling. Denne trappetrinnssammenhengen er illustrert i figur 3.21.

Kilde: Nordlandsforskning

Figur 3.21 viser at det er stor variasjon i årsverk per elev mellom skoler med samme antall klasser. Variasjonen i årsverk per elev mellom skoler med like mange klasser er størst blant de skolene med en til tre klasser. Ettersom ressursbruken i stor grad er knyttet til klasseenheten, vil størrelsen på klassene være avgjørende for ressursbruken per elev.

Kilde: Nordlandsforskning

Nordlandsforskning finner ingen sammenheng mellom klassestørrelse og bruk av delingstimer for skolene i undersøkelsen. Dette tyder på at bruk av slike ressurser har mer sammenheng med generelle kommunale prioriteringer enn med skole- eller klassestørrelse. Nordlandsforskning finner heller ikke noen klar sammenheng mellom bruk av timer til spesialundervisning og skole- eller klassestørrelse.

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal ta hensyn at spredt bosetting har betydning for kostnadsnivået i grunnskolen og at det er nødvendig å kompensere for kostnadsulempene ved små skoler for at landets kommuner skal gi et likeverdig skoletilbud. Nordlandsforskning peker på at dagens sektorlovgivning og avtaleverket legger føringer på utgiftssiden i grunnskolesektoren som kommunene ikke kompenseres for gjennom rammeoverføringssystemet. Som eksempel viser de til at dersom elevtallet øker fra tolv til tretten elever, utløses behov for en ekstra klasse, som igjen utløser behov for flere ressurser. Utgiftsutjevningen i inntektssystemet tar ikke hensyn til slike endringer i faktiske utgiftsbehov, og på den bakgrunn hevder Nordlandsforskning at det er et klart misforhold mellom klassedelingsreglenes betydning på inntekts- og utgiftssiden i kommuneøkonomien. De viser videre til at departementets forslag om å fjerne klassedelingsreglene vil være mer i tråd med hovedprinsippene i inntektssystemet.

I 2002 ble delkostnadsnøkkelen for grunnskolen revidert, og det ble innført to nye bosettingskriterier; «Reiseavstand innen sone» og «Reiseavstand til nærmeste nabokrets», jf. avsnitt 2.2. Samlet sett gir det nye kriteriesettet et riktigere bilde av kostnadsulempene innen grunnskoledriften knyttet til en spredt bosettingsstruktur. Samtidig tar de nye kriteriene hensyn til at grunnskoletjenester organiseres innen soner eller delområder innen kommunen, og at kommunene kan ta ut stordriftsfordeler gjennom lokalisering.

Rapporten peker videre på at den sterke statlige styringen av rammene for drift av grunnskolen; klassedelingsreglene, lærerlønn, rektorkrav osv., fører til at den eneste muligheten kommunen har til å gjøre større endringer i kostnadene med drift av grunnskolen, er å legge ned skoler. Nordlandsforskning konkluderer med at: «Spørsmålet er imidlertid om de ekstra undervisningsressursene som dagens regler krever, og som i utgangspunktet er ment å være en styrking av fådelte skoler, er så store at de i dagens kommunaløkonomiske situasjon er blitt en trussel mot de fådelte skolenes eksistens».

Opphevelse av klassedelingsreglene, som er foreslått i Ot.prp.nr. 67 (2002–2003) Om større lokal handlefridom i grunnopplæringa, vil kunne gi kommunene større handlefrihet når det gjelder organiseringen av fådelte skoler. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.