2 Styringen av ressurser til grunnopplæringen

2.1 Innledning

I dette kapitlet gis det en beskrivelse av hvordan ressursbruken til grunnopplæringen i dag styres gjennom finansieringssystemet og gjennom opplæringslovgivningen med tilhørende forskrifter. Ettersom utviklingen i kommuneøkonomien er et viktig premiss for ressurstilførselen til skolesektoren er det også gitt en kortfattet beskrivelse av denne for perioden 1997–2002. Dette gir en bakgrunn for kapittel 3 om ressurssituasjonen i grunnskolen og videregående opplæring og kapittel 6 om vurdering av finansieringssystemet for grunnskolen.

I henhold til opplæringsloven har barn og unge plikt til grunnskoleopplæring og rett til offentlig grunnskoleopplæring. Ungdom og voksne over opplæringspliktig alder har rett til grunnskoleopplæring dersom de trenger slik opplæring. Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har rett til minst tre års heltids videregående opplæring. Søkere har rett til ett av tre alternative ettårige grunnkurs som de har søkt på og til to års videre opplæring som bygger på grunnkurset. Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har rett til videregående opplæring. Kommunene har ansvaret for at barn og voksne får den grunnskoleopplæring de har rett til. Fylkeskommunene har ansvar for ivaretakelsen av unges og voksnes rettigheter til videregående opplæring.

I tillegg til å ha ansvaret for ivaretakelsen av barns og voksnes rettigheter til grunnopplæring, har kommunene og fylkeskommunene en viktig rolle som skoleeiere. I alt 98,1 prosent av elevene i grunnskolen går i offentlige skoler, mens 1,9 prosent går i frittstående/private skoler. Av elevene i videregående opplæring går 94,9 prosent i offentlige skoler og 5,1 prosent i frittstående/private skoler.

Grunnskolen utgjorde i henhold til foreløpige KOSTRA-tall for 2002 30,6 prosent av kommunenes netto driftsutgifter. Videregående opplæring utgjorde i 2002 ca. 58,2 prosent av fylkeskommunenes netto driftsutgifter, eksklusive Oslo.

Grunnskolens andel av kommunenes utgifter har vært svakt økende i perioden 1997–2001, mens videregående opplærings andel av fylkeskommunenes utgifter har vært svakt fallende. Det må understrekes at dette ikke gir et bilde av i hvilken grad skolesektoren blir sterkere eller svakere prioritert gjennom tidsperioden, ettersom oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene og annet også vil påvirke tallene. I 2002 økte videregående opplærings andel av fylkeskommunenes utgifter kraftig som følge av at staten overtok ansvaret for sykehusene.

2.2 Rammefinansiering av kommunesektoren

Grunnskolen og videregående opplæring er i hovedsak finansiert gjennom den generelle rammefinansieringen av kommunesektoren. Rammefinansieringen hviler på en ansvarsfordeling hvor statens ansvar er å gi kommunesektoren hensiktsmessige rammevilkår, mens det er kommunene og fylkeskommunene selv som skal prioritere ressursbruken og finne fram til gode løsninger på lokale behov. Kommunene skal også utforme tjenestene slik de selv finner best, innenfor de nasjonale standarder og annet regelverk som eksisterer på de forskjellige tjenesteområder. Rammestyring legger i utgangspunktet til rette for lokal frihet og ansvar, og bidrar til å opprettholde et levende lokaldemokrati. Kommunenes og fylkeskommunenes nærhet til brukerne gjør at de vil kunne foreta den beste prioriteringen av ressurser mellom ulike grupper brukere av kommunale tjenester og tilpasse tjenesteproduksjonen til lokale forhold og brukernes behov. Gjennom faste inntektsrammer gis kommunesektoren insentiver til å få mest mulig ut av de tilgjengelige ressursene. På denne måten stimulerer rammefinansiering også til kostnadseffektivitet.

Finansieringssystemet gir kommunene og fylkeskommunene frihet til å fastsette det totale ressursnivået til skolen og til å fordele ressurser til ulike formål innenfor skolen. Staten legger heller ikke gjennom finansieringssystemet begrensninger på hvordan kommunene finansierer den enkelte skole.

Skolesektoren finansieres i hovedsak av kommunesektorens frie inntekter. Bare 5–6 prosent av kommunenes samlede utgifter til grunnskolen er finansiert gjennom øremerkede tilskudd, mens for videregående opplæring er andelen øremerkede tilskudd 2 prosent.

Staten styrer kommunesektorens samlede inntektsrammer og kommunesektoren har begrensede muligheter til å påvirke sine egne inntekter, selv om eiendomsskatt, brukerbetaling og tilrettelegging for næringsutvikling kan ha en viss betydning. Dermed legger staten også en overordnet føring for hvor store ressurser som er tilgjengelige for kommunesektoren til å bruke på skole og andre formål.

Kommunesektorens samlede inntektsrammer bestemmes av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet.

Inntektssystemet er et kriteriebasert system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommunene og fylkeskommunene. Rammetilskuddet anslås i 2003 å utgjøre ca. 37 prosent av kommunesektorens frie inntekter, som består av skatteinntekter og rammetilskudd. De frie inntektene utgjorde ca. 75 prosent av kommunesektorens samlede inntekter i 2002. De resterende 25 prosent består i hovedsak av øremerkede tilskudd og gebyrer.

Hensikten med inntektssystemet er å fastsette rammetilskuddet slik at alle kommuner og fylkeskommuner sikres et inntektsgrunnlag som setter dem i stand til å gi sine innbyggere et likeverdig tjenestetilbud. Nord-Norge- tilskuddet og regionaltilskuddet skal også bidra til å ivareta distriktspolitiske målsettinger. De statlige rammetilskuddene til kommunesektoren i 2003 består av innbyggertilskudd, Nord-Norge tilskudd, regionaltilskudd, skjønnstilskudd, hovedstadstilskudd, storbytilskudd og tilskudd til forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd.

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet som et likt beløp per innbygger til alle kommuner og fylkeskommuner. Størrelsen på innbyggertilskuddet bestemmes av at en trekker ut beløpene til de andre delene av inntektssystemet fra det totale rammetilskuddet. Innbyggertilskuddet blir omfordelt gjennom utgifts- og inntektsutjevningen samt overgangsordningen i forbindelse med oppgaveendringer m.m. og inndelingstilskuddet. Endelig tilskudd for den enkelte kommune og fylkeskommune blir deretter bestemt etter påplusning av eventuelt Nord-Norge tilskudd, regionaltilskudd, hovedstads- og storbytilskudd samt skjønnstilskudd.

Forskjellene mellom landets kommuner og fylkeskommuner er til dels store når det gjelder forhold som demografisk sammensetning og bosettingsmønster. Det medfører at det er store variasjoner mellom kommunene og mellom fylkeskommunene i hvilke behov innbyggerne har for tjenester, og også store forskjeller i kostnadene ved å produsere en enhet av tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen i inntektssystemet er å fange opp slike variasjoner. Utgiftsutjevningen skal bidra til at den enkelte kommunes og fylkeskommunes inntektsrammer blir tilpasset til det utgiftsbehov kommunen eller fylkeskommunen har for tjenester som følge av forhold den selv ikke kan påvirke. Typiske eksempler på slike forhold er alderssammensetningen og bosettingsmønsteret i kommunene.

Det er laget en delkostnadsnøkkel som skal ivareta utgiftsutjevningen for hvert hovedtjenesteområde. En delkostnadsnøkkel inneholder indikatorer på forhold som kommunen og fylkeskommunen ikke selv kan påvirke i særlig grad, men som påvirker utgiftsbehovet til det aktuelle tjenesteområdet. For en nærmere beskrivelse av utgiftsutjevningen vises det til kommuneproposisjonen for 2003, St.prp.nr. 64 (2001–2002).

Basiskriteriet gir et likt beløp per kommune og kompenserer for kostnader som er uavhengige av kommunestørrelse. Som en oppfølging av Inntektssystemutvalgets arbeid (jf. NOU 1996: 1) ble delkostnadsnøkkelen for grunnskolen revidert i 2002. Det ble innført to nye bosettingskriterier: «Reiseavstand innen sone» og «Reiseavstand til nærmeste nabokrets». Kriteriet «beregnet reisetid» ble beholdt, mens kriteriet «innbyggere bosatt spredt» ble tatt ut av delkostnadsnøkkelen. Begge de nye bosettingskriteriene er basert på en inndeling av kommunen i mindre delområder eller soner. Tabell 2.1 viser delkostnadsnøkkelen for grunnskolen. Samlet sett gir det nye kriteriesettet et riktigere bilde av kostnadsulempene innen grunnskoledriften knyttet til spredt bosettingsstruktur. Samtidig tar de nye kriteriene hensyn til at grunnskoletjenester organiseres innen soner eller delområder innen kommunen, og at kommunene kan ta ut stordriftsfordeler ved riktig lokalisering.

Overgangsordningen i inntektssystemet sikrer en gradvis gjennomføring av ny kostnadsnøkkel i femårsperioden 2002–2006. For en nærmere omtale av den nye kostnadsnøkkelen og omfordelingsvirkninger kommunene mellom vises det til kommuneproposisjonen for 2002.

Vektingen av de ulike kriteriene innenfor en delkostnadsnøkkel er basert på analyse av den relative betydningen hver faktor har for variasjonene i kostnader til tjenesteområdet.

Den samlede kostnadsnøkkelen for kommunene i 2003 er vektet sammen av de tre delkostnadsnøklene for sektorene grunnskole, helse og sosial samt administrasjon. Vekten til grunnskolenøkkelen i den samlede nøkkelen er 0,32057, og er basert på at grunnskolens andel av netto driftsutgifter til de tre sektorene er ca. 32 prosent. Denne andelen bygger på analyser av regnskapstall for 1994, korrigert for større oppgaveendringer etter den tid.

For en vurdering av rammefinansieringen av grunnskolen vises det til kapittel 6.

Delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring består av to kriterier. Tabell 2.2 viser fordelingen mellom de to kriteriene.

Dagens kostnadsnøkkel ble innført som en del av oppfølgingen av NOU 1996: 1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Kriteriet søkere yrkesfag skal fange opp at kostnadene per elev gjennomsnittlig er høyere på yrkesfag enn på allmennfag, og at en høy andel søkere til yrkesfag medfører økt utgiftsbehov for fylkeskommunen. Vekten av kriteriene i delkostnadsnøkkelen er basert på en analyse av kostnadsforskjeller for 1994. Analyser foretatt i forbindelse med NOU 1996: 1 viste ingen statistisk pålitelig sammenheng mellom ulike mål på bosettingsmønsteret i fylket og fylkeskommunens kostnader til videregående opplæring. Delkostnadsnøkkelen inneholder derfor ingen kriterier som er knyttet til bosettingsmønster.

I den samlede kostnadsnøkkelen for fylkeskommunen er delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring vektet sammen med kriterier som fanger opp utgiftsbehovet på andre tjenesteområder som fylkeskommunene har ansvaret for, bl.a. samferdsel. Videregående opplæring sin andel i den samlede kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene er 0,597. Også denne andelen bygger på analyser av regnskapstall for 1994, korrigert for større oppgaveendringer etter den tid.

Som et ledd i den videre utredningen av finansieringen av videregående opplæring, vil departementet tildele et oppdrag til et forsknings- eller utredningsmiljø for å foreta en nærmere analyse av kostnads- og etterspørselsforhold i videregående opplæring. Analysen vil danne et grunnlag for å utforme en eventuell ny delkostnadsnøkkel for videregående opplæring i inntektssystemet for fylkeskommunene.

Inntektsgrunnlaget varierer mye mellom kommunene og mellom fylkeskommunene som følge av at noen kommuner har høye skatteinntekter mens andre har lave skatteinntekter. Inntektsutjevningen i inntektssystemet skal utjevne forskjeller i skatteinntekter. Midler omfordeles fra kommuner og fylkeskommuner med høye skatteinntekter til de med lave skatteinntekter. For en nærmere beskrivelse av inntektsutjevningen vises det til vedlegg 1 i kommuneproposisjonen for 2003, St.prp. nr. 64 (2001 – 2002).

2.3 Utviklingen i kommunesektorens økonomi 1997–2002

Ettersom grunnskole og videregående opplæring alt overveiende finansieres innenfor rammen av kommunesektorens frie inntekter, er utviklingen i kommuneøkonomien og spesielt i kommunesektorens frie inntekter et viktig premiss for utviklingen av ressursinnsatsen i skolesektoren.

Tabell 2.3. viser kommunesektorens størrelse i prosent av brutto nasjonalprodukt (BNP) i Fastlands-Norge i perioden 1997–2002.

Tabellen viser at kommunesektoren fra 1997 til 2001 økte sin andel av brutto nasjonalprodukt noe, målt både i konsum og inntekter, men at sektorens andel har gått vesentlig ned i 2002, noe som i stor grad skyldes overføring av sykehusene til staten.

Tabell 2.4 viser endring i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter for perioden 1997–2002, og endring i samlet aktivitet. Utviklingen vises med grunnlag i en indeks hvor inntektsnivået i 1997=100. Siste linje viser hvor stor andel de frie inntektene har utgjort i prosent av kommunesektorens samlede inntekter i perioden.

Kommunesektorens samlede inntekter har økt med om lag 5 prosent, regnet i faste priser, fra 1997 til 2001. I perioden 1997–2002 har kommunesektorens frie inntekter målt i faste priser blitt redusert med vel 1,5 prosent. Veksten i kommunesektorens inntekter i denne perioden har derfor i stor grad kommet gjennom vekst i øremerkede midler. De frie inntektene har utgjort en synkende andel av sektorens samlede inntekter fram til 2001. Fra 2001 til 2002 gikk andelen markert opp som følge av at sykehusene ble overført til staten.

Ved beregningen av vekst i kommuneopplegget tas det ikke hensyn til befolkningsutviklingen eller befolkningssammensetningen. Korrigert for befolkningsveksten har det vært en vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 3 prosent og en reduksjon i de frie inntektene på i underkant av 4,5 prosent i perioden. Man må imidlertid legge til grunn at det kan være stordriftsfordeler i kommunal tjenesteyting slik at utgiftsbehovet ikke nødvendigvis endres proporsjonalt med befolkningsveksten, slik disse veksttallene er basert på.

For kommunene, ekskl. Oslo, har de frie inntektene målt i faste priser blitt redusert med drøye 0,5 prosent. For fylkeskommunene, ekskl. Oslo, har de frie inntektene målt i faste priser blitt redusert med ca. 1 prosent. Korrigerer man for befolkningsvekst er reduksjonene større.

I 1997 hadde kommunesektoren samlet et meget høyt driftsresultat på 4,6 prosent. Det samlede driftsresultatet ble betydelig svekket fra 1997 til 1998, og har etter det ligget på mellom 2 og ca. 0,5 prosent. For kommunene anslås driftsresultatet å bli svakere i 2002 enn i tidligere år, mens fylkeskommunene oppnådde en bedring av driftsresultatet fra 2001 til 2002, noe som har sammenheng med overføringen av sykehusene til staten.

I underkant av en tredjedel av kommunene hadde i 2001 et negativt driftsresultat. Dette innebærer at mange kommuner har en ubalanse i økonomien som på sikt må rettes opp gjennom utgiftsreduksjoner eller inntektsøkninger.

Samlet sett kan det konkluderes med at kommuneøkonomien har hatt en relativt svak utvikling i perioden 1997–2002, spesielt når det gjelder de frie inntektene som har gått ned i perioden målt i faste kroner. Kommunesektorens inntekter som andel av bruttonasjonalprodukt har imidlertid vært relativt stabil i denne perioden, med unntak av endringene for 2002 som primært skyldes at staten overtok ansvaret for sykehusene.

Regjeringens forslag til revisjon av kommuneopplegget for 2003 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2002 til 2003 på om lag 2 prosent, eller vel 4 mrd. kroner. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med snaut 1 prosent fra 2002 til 2003, eller om lag 1,25 mrd. kroner. Veksten er regnet i forhold til regnskap for 2002. På grunn av svikt i skatteinntektene ble regnskapet for 2002 2 mrd. kroner lavere enn anslått i nasjonalbudsjettet for 2003.

I kommuneproposisjonen for 2004 har Regjeringen signalisert en vekst i kommunenes totale inntekter i 2004 på mellom 3,75 og 4,25 mrd. kroner og en vekst i de frie innektene på ca. 2,25 mrd. kroner.

2.4 Tildelingsmodeller fra skoleeier til den enkelte skole

Staten pålegger ikke kommunene å bruke bestemte modeller for finansiering av skolene. Lov- og avtaleverket legger imidlertid føringer på organiseringen av opplæringen ved den enkelte skole, som det er naturlig å anta påvirker tildelingsmodellene fra kommune til skole. Kunnskapsgrunnlaget om hva slags tildelingsmodeller som benyttes mellom kommune og skole er begrenset. Et viktig utgangspunkt for mange av tildelingsmodellene er likevel at ressursene følger klassen. Dersom flytting av en elev mellom to skoler ikke medfører endret klasseinndeling ved skolene, vil dermed heller ikke ressurstildelingen til de to skolene endres som følge av flyttingen.

Enkelte kommuner har på egen hånd eller med bistand av forsknings- og konsulentmiljøer utviklet nye tildelingsmodeller. Utgangspunktet for de nye tildelingsmodellene er forskjellig. Flere kommuner har lagt om sine tildelingsmodeller, slik at ressurser i større grad skal følge elev og i mindre grad klasse. Dette gjelder blant annet Oslo kommune, hvor ressursfordelingen til skolene gjøres mer avhengig av hvor mange elever som går på den enkelte skole. Departementet kjenner imidlertid ikke til eksempler på kommuner som har en helt rendyrket penger-følger-eleven-modell. I andre kommuner har man gjennom fordelingsmodellen ønsket å synliggjøre hvilke ressurser den enkelte skole trenger for å fylle minimumsstandarder i opplæringsloven og tilhørende regelverk, og hvilke ressurser den enkelte skole får som følge av politiske prioriteringer i kommunen.

Det er begrenset kunnskap om hvordan tildelingsmodellene til videregående opplæring er utformet i fylkeskommunene. Tildelingsmodellene er imidlertid formaliserte i den forstand at de er basert på beregningsmodeller. Disse tildelingsmodellene synes i økende grad å være basert på objektive kriterier.

2.5 Lov- og avtaleverk som styrer ressursbruk på skole i kommuner og fylkeskommuner

Finansieringssystemet legger ikke vesentlige bindinger på ressursbruken i skolen.

Slik dagens regelverk er utformet, bindes ressursene i grunnopplæringen imidlertid gjennom flere bestemmelser i loven, forskriftene, læreplanen og avtaleverket. Klassedelingsbestemmelsene fastsetter klare tallfestede minimumsnormer. Andre bestemmelser er basert på utøvelse av skjønn og sakkyndige vurderinger og sier ikke noe klart om hvilke og hvor mye ressurser som må settes inn. Dette gjelder for eksempel kravet om tilpasset opplæring og retten til spesialundervisning. Dette gjør at dagens regelverk ikke fastsetter noen tallfestet norm for hva som er laveste lovlige ressursbruk. For statistiske formål benyttes likevel begrepet minstetimetall, som er definert av bestemmelsene i opplæringsloven med forskrifter om klassedeling og timetall i ulike fag og på ulike klassetrinn.

I Ot.prp.nr. 67 (2002–2003) har Regjeringen foreslått å oppheve klassedelingsreglene i opplæringsloven og erstatte disse med bestemmelser om at gruppene elevene deles inn i ikke må være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig. Organiseringen av elevene i grupper må også ivareta elevenes behov for en sosial tilhørighet.

For en nærmere beskrivelse av det lov- og regelverk som i dag styrer ressursene i grunnopplæringen, vises det til kapittel 3.1.2 i denne meldingen.

2.6 Finansiering av frittstående skoler

Mens de kommunale og fylkeskommunale skolene er rammefinansiert, er de frittstående/private skolene finansiert gjennom et statlig tilskudd per elev direkte til skolene. Nivået på tilskuddet er basert på kostnadsnivået i tilsvarende offentlig skole, beregnet på landsbasis. Grunnskolene får 85 prosent av beregnede driftskostnader i den offentlige skolen. Kapitalutgifter eller husleie inngår ikke i tilskuddsgrunnlaget. I grunnskolen er det forskjellige tilskuddssatser per elev avhengig av antallet elever ved skolen for å ta hensyn til at det er smådriftsulemper ved å drive en skole. I videregående opplærng er det forskjellige tilskuddssatser for hver studieretning. Elevens hjemkommune/hjemfylke dekker utgifter til spesialundervisning og dette inngår ikke i tilskuddsgrunnlaget. Friskolene har adgang til å ta foreldrebetaling. Summen av statstilskuddet og foreldrebetalingen skal ikke overstige kostnadsnivået i tilsvarende offentlig skole.

I rammeoverføringene til kommunesektoren tas det hensyn til antallet elever i frittstående (og statlige) skoler gjennom en korreksjonsordning. Kommuner som har flere elever i frittstående skoler enn gjennomsnittet, får isolert sett redusert overføring, mens kommuner med færre elever får en økning i overføringen. Midlene som trekkes fra de kommunene som har elever i frittstående skoler, blir trukket etter årlige fastsatte satser. Endringen i totalt elevtall fra ett år til et annet påvirker det samlede overføringsnivået til kommunesektoren.

I Ot.prp.nr. 80 (2002–2003) er det foreslått en endring av finansieringssystemet for de frittstående grunnskolene i retning av en større grad av likebehandling mellom offentlige og frittstående skoler. Det er foreslått at tilskuddsgrunnlaget for de frittstående skolene endres, og at det baseres på kostnadene i den kommunen der den frittstående skolen ligger. Dette vil bidra til at de økonomiske vilkårene for offentlige og frittstående skoler av om lag samme størrelse i samme kommune vil være nokså like, når man ser offentlige midler og foreldrebetaling under ett.

For en nærmere vurdering av finansieringsssystemet for frittstående grunnskoler vises det til kapittel 6.5. Regjeringen vurderer finansieringssystemet for frittstående videregående skoler i forbindelse med den generelle utredningen av finansieringssystemet for videregående opplæring.

2.7 Skolebygg

Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for investeringer i og vedlikehold av skolebygg. Disse finansieres i utgangspunktet innenfor kommunene og fylkeskommunenes frie inntekter. Finansieringen er basert på en forutsetning om at behovet for investeringer over tid fordeler seg proporsjonalt med behovet for driftsmidler.

Ved behandling av statsbudsjettet for 2002 vedtok Stortinget i tillegg en statlig finansieringsordning der kommuner og fylkeskommuner skal få kompensert renteutgifter knyttet til nybygg og utbedring av skoleanlegg. Finansieringsordningen gjør det mulig for kommunesektoren å ta opp rentefrie lån på til sammen 15 mrd. kroner, med 5 års avdragsfrihet og en samlet løpetid på hvert lån på 20 år. Tilsagn om støtte vil bli fordelt over en 8-års periode etter søknad. Staten dekker rentekostnadene for hele 20 årsperioden beregnet med utgangspunkt i et tilsvarende lån med flytende rente i Husbanken. Investeringsrammen for 2003 er 2 mrd. kroner.

For ytterligere omtale og vurdering av skolebygg vises det til kapittel 6.7 i meldingen.