1 Innledning, bakgrunn og sammendrag

1.1 Bakgrunn. Arbeid med meldingen

Da Stortinget 17. juni 1997 behandlet St prp nr 59 (1996-97) og Innst S nr 260 (1996-97) Om regulering av opptaket til studium ved universiteta studieåret 1997-98, ble følgende vedtak fattet:

Stortinget ber Regjeringen fremlegge som egen sak i løpet av høsten 1997 en samlet gjennomgang og vurdering av dimensjonering innen høyere utdanning når det gjelder ulike profesjonsstudier og tiltak for å møte etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft.

I merknadene i Innst S nr 260 (1996-97) uttales bl a som begrunnelse for vedtaket:

«Komiteen vil peke på at den sterke veksten i studenttall de senere årene har medført at Norge nå er blant de 2-3 land i verden hvor størst andel av befolkningen tar høyere utdanning. Komiteen ser dette som en styrke for nasjonen og mener det bør være en viktig utfordring å legge til rette for at dette høye studenttallet opprettholdes. Komiteen vil allikevel peke på at veksten i antall studieplasser til dels har skjedd svært raskt for å møte den sterke etterspørselen etter høyere utdanning de senere årene. Utfordringen nå er derfor å foreta en grundig gjennomgang av utdanningskapasiteten innen de ulike profesjons- og universitetsstudiene både samlet for landet og for de enkelte institusjoner sammenholdt med søkning til de ulike studier og etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft innen ulike profesjoner og yrker i årene fremover.»

Komiteen viste for øvrig til en tilsvarende uttalelse i Innst nr 257 (1995-96) og følgende vedtak i Stortinget under behandlingen av St prp nr 67 (1995-96):

«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang og vurdering av dimensjonering innen høyere utdanning som del av sak om regulering av opptak til universitetsstudier for studieåret 1997-98.»

Komiteens flertall fant ikke at departementets oppfølging av dette vedtaket i St prp nr 59 (1996-97) var tilfredsstillende. Videre mente flertallet at en mer samlet framstilling i budsjettproposisjonen for 1998 og en nærmere drøfting av dimensjoneringsspørsmålene som en del av budsjettbehandlingen for 1998, var lite ønskelig sett fra Stortingets side. Komiteens flertall fremmet på dette grunnlag forslag om at slik omtale ble lagt fram som egen sak i løpet av høsten 1997.

15. mai 1998 la Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fram St meld nr 39 (1997-98) Om dimensjonering av ulike studier innenfor høgre utdanning. I denne meldingen ble det drøftet spørsmål knyttet til kapasitet og framtidig behov i høgre utdanning som helhet og innenfor visse utvalgte studier. Videre ble det foreslått aktuelle tiltak for å møte behov for høyt utdannet arbeids­kraft. Det ble i meldingen forutsatt at Stortinget forventet et operativt siktemål om ulike tiltak for å dekke etterspørslene etter høyt utdannet arbeidskraft innenfor de områdene det er det registrert mangler på fagutdannet personell, eller hvor det er forventet behov. Videre ble det fokusert på tiltak som kan gjennomføres på kort tid, og innenfor en realistisk budsjettramme.

St meld nr 39 (1997-98) hadde også en klar avgrensing til det offentlig nedsatte utvalget som skal utrede norsk høgre utdanning etter år 2000 (Mjøs-utvalget). Dette utvalget skal innen 1. april 2000 foreta en ny og bred utredning av ulike sider av norsk høgre utdanning. I mandatet inngår det bl a at utvalget skal:

• Vurdere behov for endringer i universitets- og høgskolesektoren ut fra lovpålagte oppgaver, og i lys av nye krav fra studenter, samfunns- og næringsliv.

• Vurdere behov for endringer i universitets- og høgskolesektoren som følge av økt internasjonalisering, u-lands samarbeid og utviklingen av et internasjonalt kompetansemarked.

• Vurdere dimensjoneringsspørsmål i et prinsipielt og langsiktig perspektiv. Prinsipper for dimensjonering og fordeling av kapasitet bør drøftes i nasjonal målestokk, for ulike utdanningsområder og i ulike deler av landet. Kapasitet på hovedfag- og dr.gradsnivå vurderes særskilt.

• Vurdere rekruttering til høgre utdanning i lys av demografiske forhold, endringene i videregående opplæring og ønsket om å gi ny sjanse til de som ikke har hatt anledning til å skaffe seg høgre utdanning tidligere.

• Vurdere strategier og vilkår for omstilling ved institusjonene i lys av bl a endringer i studenttilgang for ulike studier og behov for å opprettholde kompetanse på viktige fagområder.

• Vurdere tilpasningen mellom utdanningssystemet og arbeidslivet i en bred sammenheng, bl a i lys av OECDs gjennomgang av norsk høgre utdanning. Her må det tas hensyn til den viktige regionale og næringspolitiske rollen universiteter og høgskoler spiller. Det må både legges vekt på å sikre tilgang på den høyt utdannede arbeidskraft som arbeidslivet etterspør, og på å legge til rette slik at den kompetansen kandidatene har kommer til nytte i samfunnet.

• Vurdere i hvilken grad eksisterende gradsstruktur fremmer og gir rom for studieløp som gir yrkeskvalifikasjoner, om det er behov for å endre krav til fagsammensetning eller studietid knyttet til gradene, eller om det er behov for nye grader,

• Vurdere utvikling av studietilbud med utgangspunkt i reformene i skolen, samt økende behov for etter- og videreutdanning. Se på hvordan ny teknologi kan tas i bruk, og drøfte organisatoriske løsninger og tiltak og kan sette universiteter og høgskoler i stand til å utvikle sine roller på disse områdene.

Utviklingen i kompetansebehovet i arbeidslivet ble behandlet i St meld nr 42 (1997-98) Kompetansereformen som ble lagt fram 28. mai 1998, og behandlet i Stortinget 19. januar 1999. Omfang, innhold og organisering av kompetansereformen var uavklart da St meld nr 39 (1997-98) ble lagt fram, og etter- og videre­utdanning ble derfor i liten grad drøftet som eget tema.

I behandling av Innst S nr 256 (1997-98) ble det i Stortinget gjort følgende vedtak 13. oktober 1998:

St meld nr 39 (1997-98) Om dimensjonering av ulike studier innenfor høgre utdanning - sendes tilbake til Regjeringen.

Stortinget ber Regjeringen om snarest mulig å legge frem en ny melding om prinsippene for fremtidig dimensjonering av høyere utdanning.

I Innst S nr 256 (1997-98) går det fram at komiteens flertall (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk venstreparti):

• ønsker vurdering av prinsipper for framtidig vurdering av høgre utdanning

• savner Regjeringens egne vurderinger av situasjonen og anbefalinger av løsninger på de grunnleggende utdanningspolitiske problemstillinger

• vil ha mer vektlegging av det internasjonale perspektivet

• savner drøfting av konsekvenser av den forestående kompetansereformen

Et annet flertall (komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk venstreparti):

• mener meldingen legger for stor vekt på arbeidslivets behov, og for liten vekt på den verdi utdanning har for den enkelte og for samfunnet

• savner større vektlegging av forsknings- og utdanningsinstitusjoners ansvar for å bygge opp solide kunnskapsbaser

• ønsker ikke at bevilgninger skal knyttes opp til kortsiktige endringer i etterspørsel

• ønsker drøfting av den sosiale rekrutteringen til høgre utdanning, og tiltak som kan rette opp skjevheter

I Budsjett-innst S nr 12 (1998-99) ber komiteen om at en ny stortingsmelding om dimensjonering av høgre utdanning inneholder tiltak for å øke kapasiteten til legeutdanningen i de ulike regionene. Videre uttrykker et flertall i komiteen bekymring for rekrutteringssvikt ved Universitetet i Tromsø og statlige høgskoler utenfor de store byene. Dette flertallet mener det bør legges til rette for en viss omfordeling av studieplasser, og at en eventuell omfordeling vil bli vurderet i sammenheng med en ny dimensjoneringsmelding. På tilsvarende måte gav et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Innst S nr 12 (1997-98) uttrykk for bekymring for at en del høgskoler, særlig utenfor de største byene, har svikt i søkningen og vanskeligheter med å oppfylle måltallene. Dette flertallet bad departementet vurdere tiltak for å sikre rekruttering til disse institusjonene og komme tilbake med tiltak i meldingen om dimensjonering av høgre utdanning.

Av Innst S nr 256 (1997-98) går det fram at komiteens flertall ønsker en ny stortingsmelding om dimensjonering med et noe annet innhold enn det komiteen bad om i juni 1997. Regjeringen legger nå fram en ny melding med utgangspunkt i komiteens merknader, med økt fokusering på prinsipper for framtidig dimensjonering og håndtering av nye utfordringer bl a som følge av kompetansereformen, internasjonalisering og økt konkurranse innenlands og utenlands. Det er følgelig også lagt mer vekt på institusjonenes handlingsrom i møte med nye utfordringer, og evne til å foreta omstilling. Det er i mindre grad tatt sikte på å gi spesifikke tilrådinger om opp- eller nedbygging av de enkelte utdanninger, men foretatt mer samlede vurderinger.

Med de raske endringer som er skjedd i søkningen til ulike læresteder og studier, og med udekkede behov for arbeidskraft på sentrale samfunnsområder kan ikke alle beslutninger avvente innstillingen til Mjøs-utvalget. Universiteter og høgskoler er stilt overfor utfordringer som ikke kan utsettes, og politiske beslutninger må tas knyttet til de ordinære prosesser. Det er imidlertid departementets forutsetning at stortingsmeldingen ikke skal foregripe Mjøs-utvalgets innstilling og en ordinær behandling av denne.

Innenfor tidsrammen for stortingsmeldingen om dimensjonering har det verken vært mulig eller hensiktsmessig å foreta egne utredninger parallelt med utvalgets arbeid. For belyse ulike problemstillinger knyttet til mandatet har Mjøs-utvalget initiert et betydelig antall eksterne utredningsoppdrag som vil ligge til grunn for utvalgets innstilling. Disse utredningene har ikke vært tilgjengelige som del av grunnlaget for drøfting og tilrådinger i stortingsmeldingen om dimensjonering.

Norgesnettrådet skal etter sitt mandat gi råd til departementet om dimensjonering og fagspredning, og rådet vil våren 1999 reise en diskusjon om grunnleggende prinsipper for etablering og fordeling av fag og om utfordringer når det gjelder dimensjonering.

Mål og prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning som blir drøftet i denne stortingsmeldingen, vil følgelig måtte drøftes på nytt og eventuelt presiseres på grunnlag av Mjøs-utvalgets innstilling og påfølgende behandling av denne og i lys av løpende drøfting og tilråding fra Norgesnettrådet. Dette vil gi grunnlag for kontinuerlig vurdering av dimensjoneringsspørsmål i de årlige budsjettproposisjonene, og som grunnlag for beslutning om adgangsregulering.

Departementet viser til at det i vårsesjonen skal legges fram en stortingsmelding om forsk­ning og en stortingsmelding om rekruttering til læreryrket.

1.2 Utvikling av en politikk for dimensjonering av høgre utdanning fra slutten av 1980-tallet

Ulike prinsipper har vært styrende for dimensjoneringen av høgre utdanning i Norge de siste ti årene. Det har vært et overordnet mål å gi tilbud til flest mulig utdanningssøkende, både for å møte den indivi­du­elle etterspørsel og for å dekke arbeidslivets behov for personer med høgre utdanning. I en periode med høy arbeidsledighet har det også vært satset på utdanning for å motvirke ledighet. Argumentet har vært at høgre utdanning gir et godt grunnlag for omstilling og skifte av yrke, og kunnskaper gir gode forutsetninger både for allsidig personlig utvikling og for entreprenørskap og industriell nyskaping.

Med NOU 1988:28 Med viten og vilje og oppfølgingen i St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke og Innst S nr 230 (1990-91) ble det lagt en plattform for en utdanningspolitisk satsing fram mot år 2000 - 2010. Helt grunnleggende for denne satsingen var forståelsen av at kunnskapsvekst og en godt utdan­net befolkning er nødvendig for å nå både individuelle og samfunnsmessige mål. De konkrete mål for nivået på den totale kapasiteten var bl a:

• bedre rekrutteringen til høgre utdanning, bl a ved å balansere virkningen av minkende ungdomskull med økt studietilbøyelighet

• rekruttere nye grupper og styrke kvinneandelen i høgre utdanning

• styrke langtidsstudiene og øke antallet hovedfagskandidater og forskningsstipendiater.

I St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke ble det slått fast at dimensjoneringsspørsmålet bare kan ivaretas på nasjonalt nivå. Den nasjonale vurderingen måtte imidlertid også omfatte regionale hensyn. Nasjonal styring har vært ansett som nødvendig for å sikre kompetanse, og for å få kanalisert ressur­sene slik at dette nås. I meldingen ble det fastslått at daværende studenttall i en periode med minkende ungdomskull gav rom for å øke studietilbøyeligheten i det enkelte årskull fra ca 29 pst, som i 1990 gjaldt det kullet som gikk ut av grunnskolen i 1980, til ca 40 pst fram mot år 2000. Det antas nå at nærmere 50 pst av et årskull vil ta utdanning ved universitet og høgskole 1.

I Innst S nr 230 (1990-91) trakk kirke- og undervisningskomiteen opp de politiske prinsipper som komiteen mente burde legges til grunn for utviklingen av høgre utdanning. Bl a understreket komiteen:

• «prinsippet om lik rett til utdanning for alle. Det norske utdanningssystemet må innrettes slik at alle som ønsker det, skal ha like muligheter til videregående eller høyere utdan­ning som gir yrkeskom­petanse. Kunnskap blir på 90-tallet en grunnleggende ressurs for verdiskapning, vekst og verdifor­valtning. Utdanningstilbudene må ta sikte på å utnytte befolkningens ressurser maksimalt. Dette er rammer som må legges til grunn ved utmeislingen av en politikk for høyere utdanning for 90-årene. (...)

• samfunnets økende behov for kompetanse. Komiteen vil legge vekt på at høyere utdanning og forsk­ning er en av de viktigste innsatsfaktorer i konkurransen landene imellom. I årene framover vil det være et stort behov for å finne fram til nye produkter, skape nye arbeidsplasser, utvikle miljøtekno­logi innenfor rammen av en bærekraftig utvikling og videreutvikle informasjons­teknologien.

• (...)

• at høyere utdanning må ses under ett. En politikk for høyere utdanning på 90-tallet må ha et hel­hetlig perspektiv på det norske universitets- og høyskolesystemet og legge opp til en arbeids­deling mellom institusjoner og regioner. Det bør arbeides for bedre muligheter for student­mobilitet og samording av grader og eksamener. Fleksibilitet og samarbeid på tvers av geografi og fagområder i norsk høyere utdanning i Norgesnettet er en viktig konkretisering av helhetsperspek­tivet.

• (...)

• at utdanningssystemet må effektiviseres. Det må stilles krav til universitetene og høyskolene om bedre ressursforvaltning og en mer effektiv utnyttelse av det akademiske året. Det er mange steder behov for å fornye arbeidsstilen og rutinene. Komiteen mener videre at studieforholdene ved universiteter og høyskoler må organiseres slik at de er tilpasset menn og kvinner fra alle samfunnslag, med og uten omsorgsforpliktelser.»

Dimensjoneringsarbeid innenfor norsk høgre utdanning har det siste tiåret vært basert på en kombinasjon av et overordnet mål om å øke den totale utdanningskapasiteten for å møte den sterke søkerveksten og nasjonale vurderinger av behov for opp­bygging av kapasiteten i bestemte fagområder. Rammen for arbeidet har vært samarbeid og arbeidsdeling innenfor Norgesnettet og målet om en best mulig insti­tusjonell og regional fordeling av tilbud. Hovedproblemstillingen i forhold til arbeidsmarkedsbehov har i første rekke vært å dekke en konstatert mangel på personale på bestemte områder, i mindre grad å planlegge på grunnlag av prognoser. Studier av erfaringer med å dimensjonere kapa­sitet på grunnlag av prognoser for arbeidskraftbehov, viser at det er problematisk å lage prognoser som er pålitelige nok. På grunnlag av behovs­vur­deringer og prognoser ble det f eks på begynnelsen av 1980-tallet foretatt ned­justeringer for medisin-, odontologi- og lærerutdanning. Prognosene viste seg ikke å stemme med den faktiske utviklingen på arbeidsmarkedet, og det har senere vist seg å være behov for å øke kapasiteten i disse utdanningene. I større grad enn for andre utdanningsområder har opptakskapasiteten i f eks i helse- og sosialfag og enkelte lærerutdanninger blitt sett i sammenheng med sam­fun­nets behov og situa­sjonen på arbeidsmarkedet. Et eksempel er koplingen av måltall for førskolelærerutdanningen med målet om full barnehagedekning, jf St meld nr 52 (1996-97) Om økt førskolelærer­dekning.

Kapasiteten i de tradisjonelt åpne universitetsstudiene har derimot i stor grad blitt endret i takt med etterspørselen fra de utdanningssøkende. Hensynet til at studentene i størst mulig utstrekning skal få velge fag og studie­sted har ved flere anledninger ført til stortingsvedtak om at universitetenes allmennfakulteter skal være åpne. Flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen uttalte i Innst O nr 40 (1994-95) Om lov om universiteter og høgskoler at universitetsstudier skal være åpne for utdanningssøkende med studiekompetanse, og at unntak fra denne hovedregelen normalt bare gjøres for lengre profesjonsstudier og etter en samlet vurdering av utdanningen i landet. Et flertall i komiteen regnet med at med en utflating av ungdomskullene vil det være mulig å oppheve adgangsbegrensningen av de tradisjo­nelt åpne universitetsstudiene som ble innført i 1990.

På grunnlag av Stortingets behandling av spørsmålet om adgangsregulering av universitetsstudier ble det innført såkalt nasjonal åpning av allmennfakultetene ved universitetene fra høsten 1995. For å muliggjøre åpningen ble det opprettet 4 500 nye studieplasser ved disse fakultetene. Prinsippet om nasjonal åpning av humanistiske, samfunnsvitenskapelige og matematisk-naturvitenskapelige fag ble videre­ført for opptakene i 1996 og 1997. Fra opptaket til studieåret 1996-97 omfattet nasjonal åpning også de statlige høgskolene som tilbyr de aktuelle fagene. Ordningen har vært basert på at adgangsregu­leringen til lavere grads studier under HF-, SV- og MN-fakultetene har vært opphevet slik at de søkere som ikke har fått tilbud på et prioritert ønske mht studiested, har fått tilbud om studieplass ved et annet studiested som har hatt ledig kapasitet i tilsvarende studium.

Til studieåret 1996-97 var det 2 192 søkere til allmennfakultetene som fikk tilbud om studieplass under ordningen med nasjonal åpning. En undersøkelse Samordna opptak gjorde etter at opptaket var gjennomført, viste at bare 49 søkere hadde tatt i mot tilbudet. Tilsvarende tall for opptaket til studieåret 1997-98 var henholdsvis 160 og 6. Dette viser at studenter i liten grad tar i mot studieplass ved andre institusjoner enn der de i utgangspunktet har søkt, og at det på denne måten kan være vanskelig å styre søkere til institusjoner med ledig kapasitet. I St prp nr 71 (1997-98) Om regulering av opptaket til studium ved universiteta studieåret 1998-99 ble det foreslått at studier omfattet av den nasjonale åpningen heller kunne annonseres på det såkalte restetorget. Restetorget er en oversikt over studier som har ledige studieplasser etter at hovedopptaket er gjennomført 25. juli hvert år. Kvalifiserte søkere kan melde seg til studier på restetorget straks dette annonseres, uavhengig av om de ellers har søkt annen høgre utdanning innen den ordinære fristen 15. april eller ikke. I Innst S nr 227 (1997-98) viste komiteen til at svært få studenter har benyttet seg av ordningen med nasjonal åpning, og ordningen ble for studieåret 1998-99 erstattet av restetorget. Dette vurderes også i stortingsproposisjon om adgangsregulering ved universitetene som legges fram i vårsesjonen.

Fra og med 1995 har det vært nedgang i antall søkere etter en eksplosiv økning fra slutten av 1980-tallet. Stadig flere kvalifiserte søkere har de siste årene fått tilbud om studieplass innenfor høgre utdanning. En kombinasjon av nedgang i studentrekrutteringen og endret studentadferd har de siste årene gjort at måltall ikke oppfylles ved en del institusjoner. Reduksjonen i søker- og studenttall fordeler seg imid­lertid ujevnt på utdanningstyper, institusjoner og regioner

1.3 Sammendrag av innholdet i ­meldingen

I kapittel 2 gis det en oversikt over utviklingen i søker-, opptaks- og kandidattall for utvalgte utdanninger, samt oversikt over utviklingen av den totale utdanningskapasiteten i høgre utdan­ning i Norge fra begynnelsen av 1990-tallet. Det gis også en oversikt over fordeling av kapasitet på ulike utdanningsområder og hvordan denne har utviklet seg. Det er videre tatt med sam­men­ligninger med situasjonen i andre OECD-land, og oversikt over studentutveksling og særskilt vurdering av norske studenter i utlandet. I kapittel 3 presenteres mål og prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning og ulike utfordringer og forventninger til universiteter og høgskoler i forhold til de funksjoner de høgre utdanningsinstitusjonene skal fylle i henhold til vedtatte prinsipper. I kapittel 4 beskrives trekk ved utviklingen i arbeids- og næringsliv og konsekvenser for framtidig kompetansebehov. Det refereres til framskriv­ninger av arbeidsstyrkens utdanningsnivå. Videre diskuteres utviklingen på arbeidsmarkedet og mulig­hetene for å anslå samfunnets behov for høyt utdannet arbeidskraft. Det er også gjort vurderinger av behov og etterspørsel etter arbeidskraft innenfor enkelte personellkategorier. I kapittel 5 drøftes universitetene og høgskolenes handlingsrom, hvilke krav som rettes mot dem, og hvilke utfordringer de vil møte framover. Videre drøftes hvordan institusjonene best mulig kan imøtekomme krav og nye utfordringer. På bakgrunn av over­ord­nede politiske mål for sektoren og vurderinger av det analysemateriale som refereres i de foregående kapitler, sammenfattes og drøftes i kapittel 6 operative mål, virkemidler og tiltak som kan settes i verk slik at institusjonene best mulig kan møte nye utfordringer og dekke etterspørselen etter høgre utdanning fra samfunns- og arbeidsliv og fra den enkelte utdanningssøker. Bedre utnytting av opptakskapasiteten ved omdisponering av ressurser og ledige studie­plasser er helt sentralt blant tiltakene. Samtidig skal det være god dekning av studieplasser og høyt utdannet arbeidskraft i alle deler av landet. Kapittel 7 gir en vurdering av de økonomiske og administrative konse­kven­sene av tiltakene som foreslås i meldingen. I meldingens vedlegg presenteres og drøftes framskrivninger utført av Statistisk sentralbyrå (SSB) av tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet for ulike grupper høyt utdannet personell. Framskrivningene gir en illustrasjon av hva som kan skje for tilbud og etterspørsel etter ulike personellkategorier under bestemte forutsetninger, og er del av grunnlaget for meldingens drøftinger og tilrådinger.