4 Behov for høyt utdannet arbeidskraft og vurdering av utdanningskapasitet
4.1 Kompetansebehov og kompetanseutvikling
De generelle endringer i arbeidslivet de siste 25 årene karakteriseres ved at tradisjonelle industribransjer og primærnæringer har fått sterkt redusert sysselsetting, mens nye næringer, som petroleumssektoren - og ikke minst de fastlandsbaserte leverandørnæringene til denne - samt tjenesteytende næringer, i privat og offentlig sektor, har hatt sterk vekst. Utdanningsnivået varierer mellom sektorer og næringer. Andel av arbeidsstyrken med høgre utdanning er betydelig større i offentlig sektor enn i privat. I offentlig sektor er det flest med høgre utdanning innenfor undervisning/forskning, helse- og sosialarbeid og offentlig administrasjon. I privat sektor har finans/forretningsmessig tjenesteyting flest tilsatte med høgre utdanning. Det er offentlig sysselsetting, og særlig helse- og sosialtjenestene, som har hatt den største veksten. I næringslivet har utviklingen gått i retning av flere små bedrifter innenfor småskalaproduksjon og tjenesteyting og færre tradisjonelle industribedrifter.
Følgende trekk ved utviklingen av arbeids- og samfunnsliv vil bl a være bestemmende for framtidig kompetansebehov:
rask og vidtrekkende teknologisk utvikling
økt omstillingstakt
behov for ny viten
større fleksibilitet og mobilitet i arbeidsstyrken, innenfor virksomhetene og i organisering av arbeidet
overgang fra industrisamfunn til kunnskaps- og informasjonssamfunn
behov som følger av politiske vedtak
økt vekt på etiske utfordringer i samfunnet
endringer i konkurranseforhold, nye rammebetingelser, nye produksjonsformer og forandringer i krav fra kundene
vridning i næringsstrukturen i retning av næringer med stort kompetansebehov, mens sektorer med lavt kompetansebehov utkonkurreres av produsenter i lavkostnadsland
globalisering av næringslivet og sterkere internasjonal konkurranse for norske virksomheter som følge av reduserte handelshindringer og deregulering av tidligere regulerte markeder
Disse endringene forklarer en utvikling mot generelt økt behov for kompetanse i samfunns- og næringsliv. Når det gjelder spesifikke fagområder, har det gjentatte ganger vist seg at det er vanskelig å forutse framtidige behov. Behovsanslagene er ofte trendframskrivninger ut fra statiske forutsetninger. Det skjer raske skiftninger i etterspørselen etter arbeidskraft, og avvikene kan bli store.
Det tar lang tid før arbeidsmarkedets etterspørsel resulterer i økt utdanningskapasitet på aktuelle områder. Videre tar det normalt flere år før effekten av økt utdanningskapasitet blir merkbar i forhold til behov på arbeidsmarkedet.
Nye grupper vinner innpass på arbeidsmarkedet, og supplerer og fortrenger dem som tradisjonelt har vært sysselsatt på et område. I andre tilfeller forsvinner arbeidsplasser, og kompetansebehov endres. Det er således et komplisert samspill mellom individuelle studievalg og arbeidslivets krav til kompetanse og måte å dekke sine behov.
Evnen til å møte de utfordringer som industri, næringsliv, helsevesen, skoleverk, privat og offentlig tjenesteytende sektor vil stå overfor i framtiden, vil være avhengig av arbeidsstyrkens kunnskaper, evne til omstilling og til stadig å skaffe seg ny kompetanse. Internasjonalt er det derfor stor interesse rettet mot forholdet kompetansebehov i arbeidslivet og kompetanseutvikling i arbeidsstyrken. En rekke studier forsøker å belyse sammenhengen mellom kompetansebehov og arbeidsstyrkens utdanningsnivå, uten at det synes å være grunnlag for å trekke entydige slutninger om hva som er drivkreftene bak kompetanseutviklingen. I tillegg til arbeidslivets etterspørsel etter kompetanse vil det være sterke og varierende motiver hos den enkelte til å skaffe seg utdanning, bl a personlig utvikling og avkastning. Et høyt utdanningsnivå i arbeidsstyrken kan generere omstilling og nyskapning, som i neste omgang fører til endret kompetansebehov. I Norge ble det i 1997 satt igang et forskningsprogram for å få fram kunnskap for en nasjonal kompetanseoppbygging, «Kompetanse, utdanning og verdiskapning», finansiert av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet gjennom Norges forskningsråd. Programmet har som overordnet mål å frambringe kunnskap som belyser forholdet mellom utdanning og samfunn, med særlig vektlegging av sammenhengen mellom utdanning/opplæring og verdiskaping i arbeidslivet. Det legges vekt på å få fram kunnskap som vedrører grupper med annen kulturell og språklig bakgrunn og deres tilgang til og bruk av utdanning/opplæring.
4.2 Utdanning og arbeidsmarked
Tradisjonelt har personer med høgre utdanning hatt små problemer på arbeidsmarkedet sammenlignet med personer med lav utdanning. Fra slutten av 1980-tallet ble imidlertid overgangen fra utdanning til arbeid merkbart vanskeligere for enkelte grupper med høgre grads eksamen, og arbeidsledigheten økte fram til og med 1995. Problemene på arbeidsmarkedet har også kommet til uttrykk ved økning i mistilpasning til arbeidsmarkedet, dvs sysselsetting i arbeid uten direkte samsvar med utdanning. Undersøkelser de siste årene viser imidlertid igjen nedgang i ledigheten for de fleste kandidatgrupper. Undersøkelser av situasjonen på arbeidsmarkedet et halvt år etter eksamen for utvalgte kandidatgrupper med universitets- og høgskoleutdanning uteksaminert våren 1996 og våren 1997, viste at arbeidsledigheten blant disse gruppene har gått ned 1. Nedgangen i arbeidsledigheten har vært spesielt sterk for ingeniører, sivilingeniører og siviløkonomer. Samfunnsvitere og realister har hatt nedgang i arbeidsledigheten fra 1995, og humanistene har relativt beskjeden arbeidsledighet. Helsefagkandidater ved universiteter og vitenskapelige høgskoler hadde en gunstig situasjon på arbeidsmarkedet i 1996 og 1997. Ledigheten var lav, og omfanget av mistilpasning svært liten. Når det gjelder kandidater fra de flerårige yrkesrettede utdanningene innenfor helse- og sosialfag i høgskolesektoren er det ikke registrert arbeidsledighet, men en viss grad av undersysselsetting, særlig for sykepleiere 2. Ut over på 1990-tallet har det for nyutdannede jurister og sivilarkitekter vært registrert arbeidsledighet og mistilpasning. Kandidatundersøkelsen 1997 viser imidlertid en markert endring i arbeidssituasjonen for begge kandidatgrupper. I tillegg til at ledigheten var kraftig redusert, var også andelen mistilpasninger lavere enn tidligere på 1990-tallet.
Blant personer med høgre utdanning har arbeidsledigheten gjennomsnittlig vært lavere enn for andre. I 1997 var f eks ledigheten for personer med høgre utdanning 2,3 pst, mens den var 4,1 pst for personer med videregående opplæring som sin høyeste fullførte utdanning og 7,4 pst for andre grupper.
I perioden fra 1992 til 1998 steg sysselsettingen med om lag 240 000 personer, og bare i 1998 var det en sysselsettingsvekst på 52 000 personer. Sysselsettingsveksten i 1998 skyldes både en økning i antall personer i yrkesaktiv alder og høyere yrkesdeltakelse 3. Sysselsettingstallene fra SSBs arbeidskraftundersøkelser innebærer at nærmere 71 pst av befolkningen i aldersgruppen 16 til 74 år var registrert i inntekstgivende arbeid i 1998. Dette er den høyeste sysselsettingsandelen som er registrert i Norge, og andelen er også høy sammenlignet med andre land. I gjennomsnitt var 56 000 personer helt ledige i 1998, noe som utgjør 2,4 pst av arbeidsstyrken 4. Dette er det laveste nivået på ledigheten siden 1988. I forhold til sammenligning med en del OECD-land er det bare USA som har hatt en kraftigere vekst i sysselsettingen enn Norge fra 1990 til 1996. I samme periode er det bare Japan og Sveits som har et lavere nivå på ledigheten 5.
Tall fra Arbeidsdirektoratet (Rapport nr 4 1999) viser at registrert ledighet er avtagende med utdanningsnivå, og en OECD-undersøkelse (Education at a Glance 1998) viser også at det i Norge er en positiv sammenheng mellom utdanningsnivå og antall år i arbeidslivet. Dette har sammenheng med både ledighetsnivå og tidspunkt for overgang til alderspensjonering eller trygdeordninger. Arbeidsdirektoratet viser imidlertid at ledighetsnivået varierer mellom ulike utdanninger. Blant personer med helse- og sosialfaglige utdanninger og lærerutdanninger var det svært lav registrert ledighet. Også for ingeniører, sivilingeniører og personer med utdanning innenfor økonomiske og administrative fag var det lav ledighet. De høyeste ledighetstallene for personer med høgre utdanning er registrert for dem med utdanning fra samfunnsvitenskapelige og humanistiske fag. Ledigheten er lavere jo lengre utdanningen er. Personer med fullført utdanning på høgre grads nivå har lave ledighetstall.
Når det gjelder utviklingen i sysselsettingen kommende år, ser SSB indikasjoner på at en konjunkturtopp kan være passert, og at det er tegn til utflating i sysselsettingen og stabilisering av arbeidsledigheten. Det antas at veksten i fastlandsøkonomien vil bli svakere i 1999 enn foregående år, men det presiseres at det er store usikkerheter forbundet med anslag for endringer i sysselsettingen. Arbeidsdirektoratet har også understreket at det knytter seg stor usikkerhet til å gi anslag om forventninger for utviklingen for arbeidsmarkedet framover, men det antas at den registrerte ledigheten vil øke noe både i 1999 og i år 2000.
Boks 4.1 Hovedpunkter
Endringer i arbeidslivet de siste 25 år går i retning av økt kompetansebehov i de fleste næringer og sektorer.
Utdanningssystemet har stor betydning for hvordan arbeidsmarkedet fungerer. En rekke studier søker å belyse sammenhengen mellom kompetansebehov i arbeidslivet og kompetanseutvikling i arbeidsstyrken. Et norsk forskningsprogram om kompetanse, utdanning og verdiskaping er igangsatt i 1997.
Uteksaminerte kandidater fra universiteter og høgskoler har hatt små problemer på arbeidsmarkedet, og arbeidsledigheten blant personer med høgre utdanning har gjennomsnittlig vært lavere enn for andre. Samtidig stiger yrkesdeltaking med økt utdanningsnivå.
4.3 Vurdering av behov for høyt utdannet arbeidskraft
Arbeidsdirektoratet har pekt på at høgre utdanning i stor grad gir generell kompetanse som gjør personer mer fleksible i forhold til hvilke jobber de kan gå inn i. Utviklingen de siste årene viser at sysselsettingen ikke nødvendigvis vokser raskest innenfor utdanningsfelt der det er stor etterspørsel etter arbeidskraft. Langt på vei er antall nyutdannede personer med høgre utdanning innenfor de ulike utdanninger avgjørende. Arbeidsmarkedet er fleksibelt, og har hatt stor evne til å absorbere nyutdannet arbeidskraft uavhengig av utdanningsfelt. På grunn av denne fleksibiliteten kan en rekke behov dekkes av flere kandidatgrupper. Ved vurdering av behovet for kapasitet i enkelte utdanninger må det ses særskilt på virksomheter der mangelen er stor og substitusjonsmulighetene små. Dette gjelder bl a for en del yrker som krever offentlig godkjenning/autorisasjon eller meget spesialiserte funksjoner.
Det er registrert rekrutteringsproblemer og mangel på kvalifisert arbeidskraft i enkelte yrker, særlig innenfor helsesektoren. Arbeidsdirektoratet har de siste årene vist til at det er leger, sykepleiere og personell innenfor psykisk helsevern det er størst mangel på. Etterspørselen og mangelen på personer innenfor teknologi generelt har vært stor de siste årene (ingeniør/sivilingeniør), spesielt innenfor informasjonsteknologi. Arbeidsdirektoratet har også vist til mangel på lærere og førskolelærere.
For å skaffe et bredere beslutningsgrunnlag for vurdering av framtidig behov og etterspørsel har departementet tatt initiativ til at Statistisk sentralbyrå med utgangspunkt i et sett av spesifiserte forutsetninger har gjort framskrivninger av etterspørsel og tilbud i arbeidsmarkedet for noen utvalgte grupper høyt utdannet personell. Dette gjelder i særlig grad yrkesgrupper der det er en erkjent mangel på personell, slik som leger, sykepleiere og lærere, men også andre kategorier som er sårbare for underskudd fordi det er begrenset mulighet for substitusjon.
Studier av erfaringer med å dimensjonere kapasitet på grunnlag av prognoser for arbeidskraftbehov viser at det er meget vanskelig å lage prognoser som er pålitelige nok. Det er ikke mulig å forutsi sikkert framtidig behov for personer med høgre utdanning og hvordan arbeidsmarkedet vil utvikle seg for forskjellige grupper. Å anslå framtidig behov for alle grupper med høgre utdanning er således problematisk fordi grunnlaget har så mange usikre faktorer.
Det er betydelige regionale forskjeller når det gjelder mangel på arbeidskraft, og ut fra befolkningens alderssammensetning vil det også være variasjoner i forhold til behovsutvikling for aktuelle utdanningsgrupper. Framskrivninger om tilbud og etterspørsel er gjort på nasjonalt nivå. Selv med godt samsvar mellom utdanningskapasitet og framskrevne behov for landet som helhet vil det fortsatt kunne være lokale mangler på arbeidskraft. Dette tilsier at utdanningskapasiteten bør være noe høyere enn det som tilsvarer balanse i arbeidsmarkedet på nasjonalt nivå. Det må tas hensyn til regional mangel på arbeidskraft ved fastsetting av opptakskapasitet.
Konjunktursvingningene har hatt stor effekt når det gjelder sysselsetting og nyrekruttering for personell med utdanning i f eks økonomi og teknologi. Dette påvirker også søkningen til slike studier. Ofte faller søkningen i nedgangstider, noe som fører til underskudd på arbeidskraft når konjunkturene har snudd. Et eksempel på dette er den dramatiske økning i løpet av de siste årene i etterspørsel etter teknologisk kompetanse, etter flere år med negative signaler fra arbeidsmarkedet når det gjelder de fleste ingeniør- og sivilingeniørfagene. Sysselsettingen er følsom for aktivitetsendringer innenfor petroleumsrelatert virksomhet, der det nå er varslet aktivitetsreduksjoner.
Den teknologiske utviklingen vil utvilsomt være avgjørende for framtidig behov i en rekke sektorer og næringer. Minst usikkerhet på kort sikt er knyttet til framskrivninger for yrker i offentlig sektor, og særlig yrker hvor behovet i stor grad henger sammen med demografiske forhold (f eks antall seksåringer som skal begynne på skolen hvert år, befolkningsvekst og antall eldre). Slike yrker er imidlertid også avhengig av økonomiske konjunkturer, kommuneøkonomi, politiske prioriteringer, tjenestestandarder og satsingsområder som vedtas av Stortinget, samt av befolkningens og arbeidslivets etterspørsel etter tjenester. Nye reformer og opptrappingsplaner f eks i skole- og helsevesen vil være svært avgjørende for framtidig behov for arbeidskraft.
I vedlegg til denne meldingen vises grafiske framstillinger av resultater fra framskrivninger av årsverktilbud og -etterspørsel i arbeidsmarkedet for ulike personellgrupper. Framskrivninger for helse-, sosial- og undervisningspersonell er gjennomført med Statistisk sentralbyrås modeller HELSEMOD og LÆRERMOD, og framskrivninger for ingeniører og sivilingeniører med AD-MOD. På grunnlag av bestemte forutsetninger gis det en illustrasjon på hva som kan skje når det gjelder tilbud og etterspørsel etter ulike utdanningsgrupper.
I slike modeller vil valg mellom flere mulige forutsetninger i stor grad bestemme resultatene. Framskrivningene i denne meldingen må derfor vurderes som illustrasjoner av hva som vil skje med forholdet mellom tilbud og etterspørsel etter de enkelte yrkesgruppene under de forutsetninger som er valgt, og ikke som nøyaktige prognoser for utviklingen i arbeidsmarkedet. Modellene er nærmere presentert i vedlegg til meldingen, og valg av forutsetninger som er lagt inn i modellene er også presentert og begrunnet i vedlegget.
Det er helt sentralt at de modeller som er utviklet av Statistisk sentralbyrå skal kunne justeres, og at ulike forutsetninger skal kunne innarbeides senere i tråd med utviklingen, nye prioriteringer og tiltak. Modellene skal således kontinuerlig kunne justeres og oppdateres i forhold til vedtatt politikk og utviklingen innenfor økonomi og teknologi, slik at personellmessige konsekvenser kan belyses.
4.4 Vurdering av behov innenfor enkelte utdanningsområder
4.4.1 Vurdering av behov innenfor helse- og sosialfag
De siste årene har helse- og sosialsektoren etterspurt stadig flere leger, sykepleiere og annet helse- og omsorgspersonell. Yrkesdekningen er ulik i forskjellige deler av landet. Personelltilgangen er stabil og fullgod i noen kommuner, og ustabil og ufullstendig i andre. Den spredte befolkningen i store deler av Norge krever mer helsepersonell i utkantstrøk i forhold til befolkningens størrelse enn i landet for øvrig, og i Norge i forhold til Norden og andre vestlige land. Sammenlignet med Norden for øvrig ligger Norge for eksempel på topp når det gjelder allmennlegedekning 6. Likevel er det mange ubesatte stillinger for leger i Norge.
For enkelte funksjoner innenfor helse- og omsorgssektoren er det klart definerte utdanningskrav, og arbeidsoppgavene må utføres av personell med en offentlig autorisasjon. Andre funksjoner har ikke klart avgrensede krav, og kan utføres av flere personellgrupper. Det foreligger derfor en reell mulighet til substitusjon mellom flere av yrkesgruppene. Dette gjelder i en del tilfeller mellom sosionomer, barnevernpedagoger og vernepleiere, men også mellom andre grupper, og særlig i helse- og sosialsektoren i kommunene. Det er derfor grunn til å ikke trekke for sterke skiller mellom enkelte av de ulike kategoriene når behov skal vurderes.
Knapphet på fagutdannet helse- og omsorgspersonell kan skyldes for liten utdanningskapasitet, men påvirkes også av yrkesfrekvens, geografisk skjevfordeling og forhold knyttet til intern organisering og arbeidsfordeling i virksomheten i helse- og sosialsektoren. Tiltak for å dekke behovet for helse- og sosialpersonell må derfor iverksettes både av utdanningsmyndighetene og innenfor helse- og sosialsektoren.
Opptakskapasiteten har økt kraftig innenfor helse- og sosialfagutdanning i 1990-årene, jf tabell 2.18. For enkelte utdanninger er opptakskapasiteten flerdoblet siden 1990, og denne økningen vil gi langt større tilgang på utdannet arbeidskraft i en rekke yrker innenfor helse- og sosialfag.
Helse- og sosialfaglige høgskoleutdanninger
Sykepleiere utgjør den tallmessig største gruppen helsepersonell med høgre utdanning. Som en følge av den store økningen i opptakskapasitet gjennom 1990-tallet vil tilgangen på sykepleiere øke betydelig. Det er likevel registerert mangel på sykepleiere i dag. Det forventes at satsing innenfor psykiatri og eldreomsorg vil øke behovet for sykepleiere, og at det også vil være et ønske om å erstatte ufaglært arbeidskraft. Likevel tyder framskrivninger på at veksten i tilgang på sykepleiere blir større enn veksten i etterspørselen. I 1998 ble det tildelt 385 nye studieplasser til sykepleierutdanning. Ut fra det som er kjent om demografiske endringer, vedtatte reformer og opptrappingsplaner, vil den studiekapasitet som er etablert på sikt kunne være tilstrekkelig for å dekke personellbehovene. Det forventes imidlertid et underskudd de nærmeste årene. Endret atferd når gjelder nordmenn som tar sykepleierstudier i utlandet og utenlandske sykepleiere som søker arbeid i Norge, vil imidlertid være betydelige usikkerhetsmomenter. Økning av opptakskapasitet i sykepleierutdanningen må derfor ta hensyn til dette usikkerhetsmomentet, og vurderes løpende i forhold til ulike satsingsområder.
Departementet mener at det må satses på tiltak for å få økt effekt av dagens utdanningskapasitet, både gjennom økt yrkesdeltaking og organisering av tjenestene slik at sykepleiere ikke jobber ufrivillig deltid.
Barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere er grupper som alle har viktige funksjoner i helse- og sosialtjenesten, først og fremst i kommunene. Sosial- og helsedepartementet legger stor vekt på at omsorg for mennesker med psykisk utviklingshemming krever økning i antall vernepleiere og andre med høgskoleutdanning i helse- og sosialfag. Det gjelder både en generell erstatning for ufaglært arbeidskraft i sektoren og økt behov som følge av Stortingets vedtak om endring av sosialtjenesteloven § 6A, Rettigheter for og begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. Opptrappingsplaner for psykiatri og i eldreomsorgen krever også annet høgskoleutdannet personell enn sykepleiere.
Det er gjort framskrivninger for de tre omtalte gruppene hver for seg, jf meldingens vedlegg, der det er redegjort nærmere for de forutsetninger som er lagt til grunn. Felles for alle de tre gruppene er at det blir en stor økning i tilgangen på utdannet personell, samtidig med at det er liten aldersavgang.
Ut fra kjente forutsetninger vil dagens studiekapasitet gi en tilgang på kandidater som overstiger behovet for personell innenfor de sektorer disse gruppene tradisjonelt har hatt sin sysselsetting. Erfaring viser imidlertid at stadig flere finner seg relevant arbeid på nye områder, og tidligere spådommer om overskudd har ikke slått til.
Høgskolene tilbyr i økende utstrekning både sosionom-, barnevernpedagog- og vernepleierutdanning. Disse utdanningene er oftest også organisert i samme avdeling. Utdanningene har felles komponenter, og det er utviklet felles studieopplegg for deler av studiet en rekke steder. Nye rammeplaner skal iverksettes fra høsten 1999, og det vil etter dette være felles faginnhold med et omfang på 20 vekttall. Selv om disse tre utdanningene ut over dette har ulike fag, ligger det faglig og organisatorisk til rette for at utdanningskapasitet i en viss grad kan justeres mellom dem.
Departementet antar at behovene for disse tre utdanningsgruppene vil få en god dekning ved å opprettholde kapasiteten sett under ett. Framskrivningene viser at det med høyt vekstalternativ kan bli et underskudd på vernepleiere, men framskrivningene er basert på langt sterkere etterspørselsvekst enn for noen annen gruppe. Sammenholdt med den kraftige veksten i tilgang med en tredobling i løpet av ti år, vil departementet ikke iverksette særlige tiltak for å øke kapasiteten i vernepleierutdanning. Endringer i kapasitet kan eventuelt skje ved å gjøre innbyrdes endringer mellom utdanninger på samme lærested.
Økt satsing på rehabilitering og forebyggende helsearbeid generelt, samt satsingen på psykisk helse og eldreomsorg, vil kunne øke behovet for fysioterapeuter og ergoterapeuter, som arbeider inn mot samme målgrupper f eks i sykehjem, bedriftshelsetjenesten og innenfor medisinsk rehabilitering. Sosial- og helsedepartementet mener det er økt behov for ergoterapeuter. Dette kan vurderes når måltall for enkelte utdanninger fastsettes årlig. Fysioterapi- og ergoterapiutdanning tilbys ved de samme fire statlige høgskoler, og departementet vil vurdere justering av opptakskapasiteten mellom disse utdanningene. Dette må også ses i sammeneng med antall norske fysioterapistudenter i utlandet. Studiekapasiteten innenfor disse utdanningene vil bli vurdert som del av oppfølgingen av St meld nr 21 (1998-99) Ansvar og meistring – mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk.
Radiografer utgjør en liten yrkesgruppe. I St prp nr 61 (1997-98) Om Nasjonal kreftplan er mangel på radiografer identifisert som et problem. Opptaket ble i 1998 økt med 20 studieplasser, og kapasiteten vil bli ytterligere styrket ved at radiografutdanning startes opp ved Høgskolen i Sør-Trøndelag høsten 1999.
Innenfor høgskoleutdanning i helse- og sosialfag er det en del utdanninger med begrenset kapasitet, og antall årsverk er lavt på landsbasis. Dette gjelder grupper som bioingeniør, ortopediingeniør, reseptar m fl. For disse kategorier vil det være vanskelig å gi gode behovsvurderinger. Departementet legger til grunn at endringer i kapasitet for disse gruppene må vurderes dersom behovene endrer seg, og vil følge utviklingen i arbeidsmarkedet i samarbeid med Sosial- og helsedepartementet.
Profesjonsutdanninger ved universitetene
Leger
Det er i dag ubesatte stillinger for leger både i kommunehelsetjenesten og i sykehussektoren. Innføring av fastlegereformen og opptrappingsplanen for psykiatri vil øke etterspørselen ytterligere. Etter en reduksjon på begynnelsen av 1980-tallet har opptakskapasiteten økt betydelig i medisinutdanningen. I perioden fra 1990 til 1998 har den årlige opptakskapasiteten økt fra 310 til 590. I 1998 ble det opprettet 40 nye studieplasser til økt opptak. Bl a som en følge av økningen i opptakskapasitet og økt antall norske studenter i utlandet, vil framskrevet tilgang på leger øke med om lag 30 pst i perioden fra 1999 til 2010. Framskrivningene gir likevel grunnlag for å forvente en underdekning i hele framskrivningsperioden. På grunn av lang studietid tar det mange år før kapasitetsøkningen på 1990-tallet får full effekt, og en videreføring av tilbudsframskrivningene til 2020 viser en fortsatt betydelig vekst i tilgangen på leger, også etter 2010. Årsverktilbudet for leger kan økes både gjennom økt studiekapasitet og økt rekruttering av utenlandske leger til Norge. Det skjer for tiden en betydelig rekruttering av utenlandske leger til Norge, og det er et betydelig antall norske studenter som studerer medisin i utlandet.
Departementet vil i samarbeid med universitetene vurdere økning i studiekapasiteten i medisin. Kjøp av studieplasser i medisin fra utlandet må inntil videre fortsette. Overføring av studieplasser fra utlandet til norske læresteder vil bli vurdert når krav til praksisplasser, rekruttering av vitenskapelig personale og infrastruktur tillater det. Departementet ønsker å legge deler av en eventuell kapasitetsøkning til universitetene i Tromsø og Trondheim.
I St prp nr 1 (1998-99) varsler departementet at det, i samarbeid med Sosial- og helsedepartementet, også vurderer å gjenopprette universitetsfunksjonen ved Sentralsykehuset i Akershus. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet i forbindelse med forslaget til statsbudsjett for år 2000.
Farmasøyter
Tallmateriale innhentet av Sosial- og helsedepartementet viser at det i dag er registerert mangel på farmasøyter i hele landet. Problemet er spesielt synlig i distriktene, der manglende tilgang på farmasøyter gjør det vanskelig å sikre befolkningen tilgang på medisiner. Forslag til ny apoteklov tilsier økt behov.
Det ble opprettet 15 nye studieplasser i farmasi ved universitetene i Oslo og Tromsø i 1998. Opptakskapasiteten for farmasøyter må vurderes i forbindelse med de årlige budsjettene. Behovet for farmasøytisk arbeidskraft i apotek kan i noen grad lettes ved å øke tilbudet på reseptarer. I 1998 ble det tildelt 28 nye studieplasser til økt opptak ved reseptarutdanningen ved Høgskolen i Oslo.
Tannleger
Framskrevet tilgang på tannleger er for hele perioden fram til 2010 lavere enn framskrevet behov. Det er framkrevet en mindre reduksjon i tilgang på tannleger. Framskrivningen forutsetter økt etterspørsel etter tannlegetjenester, men har imidlertid ikke fullt ut tatt hensyn til faktorer som forbedret tannhelse og at tannpleiere kan overta deler av tannhelsekontrollen.
Odontologiutdanningen er en svært ressurskrevende utdanning, blant annet fordi utdanningen krever oppbygging av egne klinikker ved universitetene. Universitetene i Oslo og Bergen har ikke kapasitet til å ta opp flere studenter. De odontologiske fakulteter har satt i gang tiltak for å bedre gjennomføringen.
Sosial- og helsedepartementet har, i samarbeid med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, nedsatt et utvalg for å utrede tannlegebehov og utdanningskapasitet på grunnlag av tannlegemangel i Nord-Norge. Utvalget skal se på muligheten for å opprette odontologistudium i Tromsø, og vil levere sin utredning i løpet av sommeren 1999. Spørsmålet om kapasitetsøkning innenfor odontologiutdanningen vil derfor avvente denne utredningen.
Rekruttering av tannleger fra utlandet vil være et tiltak for å dekke behovet for tannleger i Norge de nærmeste ti år. Sosial- og helsedepartementet har tatt initiativ overfor Arbeidsdirektoratet for å utvide det pågående legerekrutteringsprosjektet til også å omfatte tannleger fra EØS-land. De odontologiske fakultetene ved universitetene i Bergen og Oslo planlegger å starte et eget undervisningstilbud med sikte på autorisasjon for utenlandske tannleger som har utdanning i odontologi fra land utenfor EØS. Tiltaket har som mål å forenkle autorisasjonsordningen, og finansieres av Sosial- og helsedepartementet.
Psykologer
Opptakskapasiteten ved profesjonsstudiene i psykologi ved universitetene har økt med 90 pst fra 1992 til 1998. Det er likevel mangel på psykologer i dag, og vanskelig å få besatt ledige stillinger.
Tiltak for å bedre tilbudet for mennesker med psykiske lidelser er høyt prioritert. Stortinget har bedt om økt satsing innenfor psykisk helse, og det anslås et behov for over 900 psykologer i Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006. Det er dessuten grunn til å tro at en rekke stillinger for psykologer i dag ikke lyses ut, fordi man ikke regner med å få søkere. Sosial- og helsedepartementet antar også at det vil bli økt etterspørsel etter psykologer i privat sektor.
Departementet mener derfor at behovet for psykologer kan være større enn det som framkommer i framskrivningen. Den kraftige opptaksøkningen har imidlertid skapt problemer både i forhold til rekruttering til vitenskapelige stillinger og i forhold til praksisplasser, og muligheten for ytterligere økning må vurderes i nært samarbeid med universitetene.
Boks 4.2 Departementets vurderinger av kapasitet
Den sterke økningen i opptakskapasitet i en rekke helse- og sosialfagutdanninger ved norske universiteter og læresteder siden 1990 vil gi store utslag i tilgang på kvalifisert arbeidskraft og forventes å dekke behovene på en rekke områder.
Det er fortsatt behov for økt kapasitet i studier i farmasi, psykologi og medisin. Økning må vurderes i samarbeid med universitetene. Departementet vil gradvis overføre studieplasser i medisin som er kjøpt i utlandet til norske universiteter, primært til Tromsø og Trondheim.
Det er behov for flere tannleger i Norge. Vurdering av kapasiteten innenfor tannlegeutdaning vil avvente egen utredning.
Den samlede kapasitet for høgskoleutdannet helse- og sosialpersonell synes å dekke forventet etterspørsel. Det kan vurderes å justere kapasiteten innbyrdes mellom barnevernpedagog-, sosionom- og vernepleierutdanning.
Den fremtidige satsing på rehabilitering tilsier at utdanningskapasiteten for ergoterapeuter bør styrkes.
Det er fortsatt mangel på sykepleiere, men behovet ventes med dagens opptakskapasitet å bli dekket i løpet av få år. Økning i opptakskapasitet må vurderes kontinuerlig i forhold til ulike satsingsområder og endringer i tilgang på arbeidskraft fra utlandet.
Det vil fortsatt på en del områder være behov for å rekruttere utenlandske arbeidstakere for å dekke nødvendige behov for personell innenfor helsesektoren i Norge.
4.4.2 Vurdering av behov innenfor lærerutdanningene
Opptakskapasiteten til lærerutdanningene har økt kraftig de siste årene, jf tabell 2.18. Den største økningen har skjedd i førskolelærerutdanningen, men allmennlærerutdanning og ettårig praktisk-pedagogisk utdanning har også vært prioritert. Flere av faglærerutdanningene er imidlertid under omlegging, og det er derfor samlet sett en midlertidig nedgang i opptaket for faglærerutdanninger.
Reformene i opplæringssystemet har medført endringer i behovet for ulike grupper lærere. I vurderingen av behovet for ulike lærerkategorier må det tas hensyn til at deres undervisningskompetanse er utvidet når det gjelder kravene for å undervise i grunnskolen. Fra skoleåret 1997-98 er førskolelærere godkjent for undervisningsstillinger på småskoletrinnet. Førskolelærere uten tilleggsutdanning er godkjent for førsteklasser, mens førskolelærere med ettårig videreutdanningsstudium i småskolepedagogikk er godkjent for hele småskoletrinnet.
Lærere med fagstudier, f eks fra universitet og høgskoler, og praktisk-pedagogisk utdanning kan nå få fast tilsetting på mellomtrinnet i grunnskolen. Dette medfører at flere lærere kan arbeide både i barnehage og i grunnskolen, eller både i grunnskolen og i videregående opplæring. Disse endringer gjør det vanskeligere å forutsi hvordan fordelingen på ulike lærergrupper på skolens ulike nivåer vil utvikle seg.
Det er viktig at institusjonene utdanner lærere med den fagkombinasjon og faglige fordypning som skolesystemet til en hver tid har behov for. Dette behovet vil kunne variere over tid, f eks på grunn av reformer i opplæringssystemet og demografisk utvikling, avgangen fra skolen og reglene for undervisningskompetanse i opplæringssystemet. På denne bakgrunn vil departementet gjennomføre regelmessige kartlegginger av lærernes kompetanse i grunnskolen, slik at det foreligger oversikt som viser hvilke fag eller arbeidsområder som har eller kan få mangel på lærere.
Det har de siste årene vært registrert mangel på lærere med utdanning i realfag i deler av opplæringssystemet.
Departementet har i forbindelse med oppfølgingen av St meld nr 48 (1996-1997) Om lærarutdanning opprettet realfagslinjer i allmennlærerutdanningen ved flere høgskoler.
Videreutdanning for lærere er viktig, både ut fra endringer som følger av reformer i skolen, og for å tilfredsstille den enkelte lærers ønske om videre kvalifisering. I en periode har det vært lagt stor vekt på å øke kapasiteten i lærerutdanningene. Overgang fra tre- til fireårig allmennlærerutdanning har bidratt til å redusere kapasiteten i en del videreutdanningsenheter. Likevel har høgskolene evnet å medvirke til etter- og videreutdanningstiltak for å legge til rette for en god gjennomføring av skolereformene. Departementet vil legge vekt på at det skal finnes tilbud om videreutdanning som deltidsstudium, desentralisert og modulorganisert, slik at lærere kan få mulighet til å utvide sin kompetanse. I forbindelse med grunnskolereformen er det satt av betydelige midler til kompetanseheving blant lærerne. Departementet har bl a prioritert etterutdanning i matematikk og natur- og miljøfag. Det er også satset planmessig på modulbasert videreutdanning av lærere i naturfag og matematikk.
På oppdrag fra Stortinget er det i forbindelse med reformen i videregående opplæring (Reform 94) gjennomført en stor satsing på etterutdanning og lederutvikling. Det er samlet brukt 600 millioner kroner til slike skoleringstiltak. Etterutdanningen for personell i fagopplæringen har vært et stort faglig løft på et helt nytt utdanningsfelt, og etterspørselen etter dette etterutdanningstilbudet har vært stor.
SSB har gjort framskrivninger som er en del av grunnlaget for å vurdere behov for de ulike lærergruppene. Faglærere er ikke framstilt som egen gruppe, som følge av endringer av de ulike faglærerutdanningene som følger av St meld nr 48 (1996-97). Dette er nærmere omtalt nedenfor.
Høsten 1998 er det registrert nærmere 6 pst lærere uten godkjent utdanning i grunnskolen og videregående opplæring. Noen av lærerene uten godkjent utdanning i grunnskolen og en større del av lærerne uten godkjent utdanning i videregående opplæring har solid faglig utdanning med hovedfag eller cand.mag.-grad i relevante skolefag, men mangler pedagogisk utdanning for å fylle de formelle kompetansekravene. Andre mangler deler av sin fagutdanning. Det er ikke bare et erstatningsbehov, men i mange tilfeller et behov for tilleggskvalifisering for lærere. Det er derfor nødvendig å legge forholdene til rette for at lærere som allerede arbeider i skolen, kan få praktisk-pedagogisk utdanning og eventuelt manglende fagutdanning. Dette gjøres f eks ved tilbud om etter- og videreutdanning, gjerne på deltid, desentralisert og/eller ved bruk av fjernundervisning.
Det vil senere i vår bli lagt fram en egen stortingsmelding om rekruttering til læreryrket, hvor ulike sider ved lærernes arbeidsforhold, stabilitet i læreryrket og rekruttering til utdanningene blir vurdert.
Førskolelærere
Det er flere usikkerhetsfaktorer når det gjelder det framtidige behov for førskolelærere. Barnehager er det største, men ikke det eneste arbeidsmarked. Førskolelærernes kompetanse for arbeid i grunnskolen gir den enkelte førskolelærer mer varierte yrkesmuligheter. En betydelig usikkerhetsfaktor er knyttet til etterspørselen etter personer med førskolelærerutdanning i grunnskolen. Både i 1997 og 1998 var ca halvparten av de tilsatte som skulle dekke undervisning i første klasse, førskolelærere. Det forventes en ytterligere økning i antall førskolelærere i grunnskolen. Et økt antall førskolelærer med relevant videreutdanning rekrutteres til arbeid i PP-tjenesten og kompetansesentrene.
Kontantstøtteordningen for ett- og toåringer kan påvirke både tilgang og behov for førskolelærere. Hvor stor effekten blir, og hvordan nettovirkningen vil være på arbeidsmarkedet for førskolelærerne, er det foreløpig vanskelig å anslå.
Vurderinger som nylig er gjort, legger til grunn at det i løpet av få år vil kunne bli et tilbudsoverskudd av førskolelærere under visse forutsetninger. I St meld nr 52 (1996-97) Om økt førskolelærerdekning het det: «Med denne opptakskapasiteten i førskolelærerutdanningen vil full førskolelærerdekning kunne nås i løpet av år 2001 eller noe før hvis det lykkes å sikre økt stabilitet og høyere stillingsandel i yrket». Nye framskrivninger av tilbud og etterspørsel fra SSB samsvarer med den vurdering som da ble gjort. Opptakstallet i 1997 var omlag 3 300. I 1998 sank det faktiske opptakstall til 2 900, ettersom det ved en del høgskoler var for få søkere i forhold til antall studieplasser. Alle kvalifiserte søkere fikk tilbud om opptak ved 12 av 18 høgskoler med førskolelærerutdanning. Dette er en indikasjon på at tilgangen på førskolelærere ikke bare bestemmes av antall studieplasser, men vil kunne begrenses av søkernes ønsker.
Den sterke veksten i opptakskapasiteten på 1990-tallet, i kombinasjon med begrenset aldersavgang, gjør at tilgangen på førskolelærere med dagens opptakskapasitet kan øke med mer enn 11 000 årsverk fram til år 2005. Framskrevet behov øker også betydelig på grunnlag av forutsetninger som ønsket om å erstatte personell uten godkjent utdanning, at førskolelærere forventes å øke sin andel av tilsatte i grunnskolen, og at målet om full barnehagedekning skal realiseres. I stedet for dagens mangel på førskolelærere vil det likevel innen få år kunne bli et betydelig overskudd av førskolelærere.
Departementet vil følge eventuelle endringer i denne yrkesgruppens arbeidsmønster innenfor grunnskolen. Det må også vurderes om stabiliteten i yrket er god nok for å sikre full førskolelærerdekning i barnehagene.
Departementet mener at opptakskapasiteten til førskolelærerutdanning kan justeres noe ned allerede høsten 1999, men at permanent nedbygging må vente. Flere av høgskolene har allerede søkt om å få omdisponere studiekapasitet fra førskolelærerutdanning til allmennlærerutdanning. Departementet er innstilt på i en viss grad å innvilge slike søknader, der høgskolene ikke kan forventes å ha tilstrekkelig søkning til førskolelærerutdanningen. Det vil også bli vurdert å omdisponere studieplasser til andre lærerutdanninger.
Allmennlærere
Allmennlærerne er den største lærergruppen i grunnskolen og vil, uavhengig av endringene i kompetanseforskriften, være den dominerende på småskoletrinnet og mellomtrinnet, samtidig som mange med allmennlærerutdanning arbeider på ungdomstrinnet. Allmennlærerutdanning gir også grunnlag for å gå inn i flere typer pedagogisk relaterte stillinger i andre sektorer, og allmennlærere søker seg også til andre yrker.
Departementet mener det er viktig å sikre god rekruttering til læreryrket gjennom et tilstrekkelig høyt antall allmennlærere. Søkningen til allmennlærerutdanning har gjennomgående vært god i de senere år, og er det fortsatt på nasjonalt nivå. Økt utdanningskapasitet og endringer i søkermønsteret har imidlertid medført at fire av høgskolene kunne ta opp alle kvalifiserte søkere høsten 1998.
Det er nå mangel på allmennlærere for landet sett under ett. Denne mangelen forsterkes av at det samtidig er mangel på førskolelærere og andre lærergrupper. SSBs framskrivninger viser at tilgangen på allmennlærere kan øke med om lag 15 pst i perioden 1999 til 2010, forutsatt at dagens kapasitet videreføres og utnyttes. Tilgangsøkning alene vil sannsynligvis ikke være tilstrekkelig for å dekke behovet. I framskrivningen er det imidlertid lagt til grunn en forutsetning om at førskolelærere øker sin andel av årsverkene innenfor grunnskolen. Under denne forutsetningen vil framskrivningen indikere overskudd om noen år. Overskuddet er imidlertid ikke stort i forhold til allmennlærerne som gruppe.
Departementet mener at det ut fra hensynet til en god lærerdekning i alle deler av landet og behovet for beredskap for endringer som følger av kompetansereformen, ikke er grunn til å vurdere å sette ned kapasiteten i allmennlærerutdanning. En moderat økning kan være aktuelt ved omdisponering av studieplasser fra førskolelærerutdanning, slik det er omtalt over.
Lektorer, adjunkter og faglærere med ettårig praktisk-pedagogisk utdanning
Ettårig praktisk-pedagogisk utdanning kombineres enten med faglig bakgrunn fra universiteter og høgskoler eller tas som tillegg til fag-/svennebrev, yrkesteori og praksis. Disse lærergruppene har tradisjonelt arbeidet som lærere i videregående opplæring, og mange også på grunnskolens ungdomstrinn. Med endring i kompetanseforskriften kan mange av dem også tilsettes på mellomtrinnet i grunnskolen.
Det er god søkning til ettårig praktisk-pedagogisk utdanning, som tilbys både ved de fire universitetene og ved flere statlige og vitenskapelige høgskoler. Omfanget av slik utdanning gjør f eks at Universitetet i Oslo er en av landets største lærerutdanningsinstitusjoner.
Mange personer med hovedfag eller cand.mag.-grad innenfor humanistiske fag, samfunnsvitenskapelige fag og realfag har faglig bakgrunn med fordypning som styrker kompetansen i opplæringssystemet. Med tilbud om ettårig praktisk-pedagogisk utdanning som del av eller i tillegg til sine fagstudier fyller de de formelle krav for fast tilsetting i skoleverket. Etter nye bestemmelser kan ettårig praktisk-pedagogisk utdanning inngå med ett år i cand.mag.grad, og veien til adjunkt- og lektorkompetanse er derfor blitt kortere.
Ved enkelte av de institusjoner som tilbyr praktisk-pedagogisk utdanning, er det ventelister og problemer med praksisplasser i en del fag. Samtidig er det ledig kapasitet bl a for realister, som i mindre grad enn tidligere søker praktisk-pedagogisk utdanning.
Departementet forutsetter at kapasiteten i praktisk-pedagogisk utdanning utnyttes fullt ut. Det er viktig at de som velger å studere ved universiteter og høgskoler, og som ønsker å arbeide i skolen, kan få ta praktisk-pedagogisk utdanning uten ventetid og unødig forlengelse av studieløpet. Universiteter og høgskoler må vurdere sine opptaksregler og opptaksrutiner ut fra dette. Institusjonene må i større utstrekning søke å tilpasse praksisplasser til den fagbakgrunn søkerne har, for eksempel ved å utnytte et bredere geografisk område for gjennomføring av praksis. Flere institusjoner har i dag tilbud om praktisk-pedagogisk utdanning desentralisert og/eller som fjernundervisning, og omfanget av slik virksomhet bør økes i årene framover
Framskrivningene fra SSB viser at tilgangen på personer med praktisk-pedagogisk utdanning kan øke med om lag 20 pst fra 1999 til 2010. Flere statlige høgskoler har nylig fått godkjenning for å tilby praktisk-pedagogisk utdanning med et bredere didaktikktilbud enn tidligere, og det ligger således allerede til rette for en bedret tilgang av lærere med variert fagkompetanse.
Behovet for lærere kan raskt møtes ved å øke opptakskapasiteten til praktisk-pedagogisk utdanning. Dersom det i 1999 viser seg å være vanskelig å få besatt lærerstillinger i skoleverket, vil departementet vurdere å øke opptakskapasiteten til praktisk-pedagogisk utdanning ved omdisponering av studieplasser.
Yrkesfaglærere og faglærere
Stortinget sluttet seg i Innst S nr 285 (1996-97) til forslag i St meld nr 48 (1996-97) Om lærarutdanning. På denne bakgrunn er to faglærerutdanninger avviklet, mens andre er lagt om i samsvar med nye behov i skolen. På tre områder vil faglærerutdanninger bli erstattet av ny treårig yrkesfaglærerutdanning.
Yrkesfaglærere har hittil hatt yrkesteoretisk og praktisk-pedagogisk utdanning i tillegg til fag- eller svennebrev. Utdanningskapasiteten for yrkesfaglærere har derfor vært bestemt av kapasitet innenfor praktisk-pedagogisk utdanning med didaktisk spesialisering i yrkesfag. I den nye modellen for yrkesfaglærerutdanning skal fem fagretninger bygges opp fra år 2000; elektrofag, mekaniske fag, helse- og sosialfag, hotell- og næringsmiddelfag samt formgivingsfag. Det er planlagt at yrkesfaglærerutdanningen skal være fullt utbygd med opptak til alle fagretninger innen år 2006. Dette tilbudet vil styrke kvalitet og relevans i fagkompetansen og gi bedre kvalifiseringsmuligheter for lærere i yrkesfaglige studieretninger i videregående opplæring.
Den nye yrkesfaglærerutdanningen vil stille store krav til høgskolene. Etablering vil skje ved omdisponering av studieplasser fra faglærerutdanning i ernæring, helse- og miljøfag, samt fra andre utdanninger som har ledig kapasitet. Utdanningskapasiteten i den delen av praktisk-pedagogisk utdanning som er siktet mot yrkesfaglærere, kan omdisponeres etter hvert som den nye yrkesfaglærerutdanningen bygges ut på de samme områder.
Departementet vil samtidig legge vekt på etter- og videreutdanning av yrkesfaglærere og på yrkesdidaktisk og yrkesfaglig forskning og utviklingsarbeid.
Samlet vurdering av tilgang og behov for lærere
Data for skoleåret 1998/99 viser at det er mangel på førskolelærere og lærere i opplæringssystemet. Framskrivninger indikerer at det fortsatt vil være mangel på personell med godkjent utdanning de nærmeste årene.
Kapasiteten innenfor de aktuelle utdanningene er imidlertid økt betydelig gjennom 1990-tallet. Ser vi på allmennlærere, førskolelærere og praktisk-pedagogisk utdanning under ett, har opptaket økt fra 6 375 i 1992 til 8 131 i 1998. Registerdata fra SSB viser at om lag 70 pst av sysselsatte med lærerutdanning arbeider som pedagoger innenfor opplæringssystemet. Data om kandidater med allmennlærerutdanning viser at andelen som går direkte fra studier til skoleverket er høy, og at den har økt de siste årene. Data gir heller ikke grunnlag for å anta at lærere søker seg bort fra skolen i stor utstrekning.
Boks 4.3 Departementets vurderinger
Endringer i kompetansereglene for skoleverket har gjort at arbeidsområdene for de ulike lærergruppene har blitt utvidet. Departementet foreslår derfor at den totale kapasitet innenfor lærerutdanning opprettholdes, og at endringer i behov og etterspørsel etter de ulike lærergruppene imøtekommes ved å justere og forskyve kapasitet innenfor lærerutdanningene.
Fra høsten 1999 er de nye faglærerutdanningerne etablert, og fra høsten 2000 etableres de fem første fagretningene i den nye yrkesfaglærerutdanningen, jf St meld nr 48 (1996-97) Om lærarutdanning. De nye utdanningene vil styrke kvalitet og relevans i fagkompetansen hos disse lærergruppene i forhold til innholdet i opplæringsreformene.
Det må legges til rette tilbud om praktisk-pedagogisk utdanning og faglig etter- og videreutdanning for lærere i opplæringssystemet som ikke har nødvendig formell kompetanse.
Departementet vil få gjennomført regelmessig kartlegging av lærernes fagkompetanse og hvilke fag og fagområder som har mangel på lærere, slik at fagvalg i grunnutdanningen, samt etter- og videreutdanningstilbud kan skje i samsvar med behovene i opplæringssystemet.
Det er et særskilt behov for å styrke kompetanse i realfag på alle trinn i skolen
Med kapasitetsøkningen og det registrerte arbeidsmønsteret kan tilgangen på lærere øke med om lag 30 pst gjennom perioden fra 1999 til 2010. De nærmeste årene kan det forventes en mangel på lærere med godkjent utdanning. Senere er det framskrevet en forbedring i forholdet mellom tilgang og behov for lærere. Kompetansereformen kan imidlertid påvirke lærerbehovet på flere måter. Det forutsettes at det vil bli gitt opplæringstilbud til voksne både på grunnskolenivå og i videregående opplæring, noe som tilsier at det blir behov for flere lærere. Det kan også bli større etterspørsel etter lærere til opplæringsvirksomhet innenfor bedriftene, og det kan bli et vikar- eller erstatningsbehov fordi lærere vil benytte seg av rett til studiepermisjon. Så lenge de økonomiske vilkårene ikke er avklart, er det vanskelig å gjøre anslag om omfanget av dette. Det vil for hver pst av alle lærergrupper som trenger vikar fordi de tar ut permisjon, kreves mer enn 1 000 årsverk i tillegg til det som framkommer av framskrivningene. Dette illustrerer at virkningene av kompetansereformen vil kunne bli betydelige, avhengig av i hvilken grad lærerne tar ut permisjonsrettighetene.
Departementet tar på denne bakgrunn sikte på å opprettholde samlet kapasitet for lærerutdanningene om lag på dagens nivå, men vil vurdere dette kontinuerlig ut fra den faktiske situasjon i skole og barnehage, samt annen organisert opplæring. Den raskeste måten for å bedre tilgangen på lærere med godkjent utdanning vil være å øke utdanningskapasiteten ved ett-årig praktisk-pedagogisk utdanning. Departementet vil i forbindelse med budsjettet for år 2000 og senere vurdere om dette skal brukes som tiltak, i lys av personellsituasjonen i opplæringssystemet.
4.4.3 Vurdering av behov innenfor teknologiske fag
For ingeniører, sivilingeniører og IT-utdannet personell har det vært en relativt kraftig vekst i etterspørselen etter 1995, og veksten har resultert i at det nå er registrert mangel på enkelte typer arbeidskraft. Dette gjelder i særskilt sterk grad IT-utdannet personell.
Nyere forskning om innovasjon og nyskaping i næringslivet legger betydelig vekt på teknologiens og kompetansens betydning for bedriftenes produktivitet og vekst. I OECD-rapporten Science, Technology and Industry Outlook for 1998 blir det påpekt at kunnskap og teknologi er en like viktig innsatsfaktor som arbeid og kapital. Kartlegging av det norske innovasjonssystemet gjort av STEP-gruppen (Studier i teknologi, innovasjon og økonomisk politikk) viser hvordan innovative bedrifter som selv ikke driver med forskning, aktivt henter inn ny teknologi og forskningsresultater fra andre bedrifter og kunnskapsinstitusjoner.
Det er Regjeringens mål at norsk næringsliv skal oppnå et stadig større konkurransefortrinn gjennom teknologi- og kunnskapsoppbygging, og utdanning spiller her en avgjørende rolle ettersom den er grunnleggende for de ansattes faglige kunnskap og deres evne til læring, problemløsning og kvalitetssikring gjennom bruk av ny teknologi 7. Det må også tas hensyn til at Norge, som alle andre land, står foran betydelige miljøutfordringer. Mange av disse utfordringene vil måtte løses ved utvikling og bruk av ny teknologi, og det er da avgjørende at Norge har tilstrekkelig med kandidater som kan bidra til en slik utvikling.
De økonomiske vekstimpulser som de senere år har gitt en betydelig økning i etterspørselen etter ingeniører, sivilingeniører og IT-utdannet personell, har sammenheng med en positiv utvikling i industrien, et markant oppsving i bygge- og anleggsvirksomhet og en betydelig vekst i oljeinvesteringene. SSBs makroøkonomiske framskrivninger viser imidlertid muligheter for svakere etterspørselsimpulser og en kostnadsvekst som kan bidra til å dempe veksten. SSB registrerte i 1998 tegn til en kommende investeringsnedgang i fastlandsøkonomien, bl a fordi flere store byggeprosjekter ble ferdigstilt. Det forventes videre en nedgang i petroleumsinvesteringene i 1999 8.
For personelletterspørselen vil den teknologiske utvikling kunne legge et press i motsatt retning, og et næringsliv hvor konkurransefortrinnet i stadig større grad vil være kunnskap og tankekraft, kan forventes å øke etterspørselen etter personell med disse typer utdanninger. Presset i retning økte kompetansekrav som følge av teknologisk utvikling kommer eksempelvis klart til uttrykk gjennom økt bruk av informasjonsteknologi gjennom 1990-tallet.
Søkningen til teknisk og naturvitenskapelig utdanning har variert, og i første halvdel av 1990-tallet har rekrutteringen vært svak i forhold til utdanningskapasiteten. Dette gjelder særlig innenfor ingeniørutdanning, hvor en betydelig andel av studieplassene har stått ledige. Iverksetting av omfattende rekrutteringstiltak fra departementet og arbeidslivets parter har, sammen med særlig innsats fra utdanningsinstitusjonene, medført at rekrutteringssituasjonen har endret seg. Fra 1995 er rekrutteringen bedret, og antall studenter som er tatt opp til disse studiene har økt til tross for en generell nedgang i søkningen til høgre utdanning. Elevenes fagvalg i videregående skole omfatter nå i stigende grad matematikk og fysikk. Dette vil øke antall elever som fyller opptakskravene til teknologisk utdanning.
Den økonomiske nedgangsperioden på slutten av 1980-tallet og fram til 1993, og reduserte oljeinvesteringer i 1994, var viktige årsaker til arbeidsledighet blant ingeniører og sivilingeniører fram til midten av 1990-tallet. Etter den tid har økonomien vært i vekst, og industrien har hatt en positiv utvikling med en klar økning i sysselsettingen for disse personellkategoriene. På grunn av den positive utviklingen i flere næringer med stort innslag av ingeniører og sivilingeniører, har veksten i etterspørselen trolig vært sterkere enn tilgangen, og det er registrert mangel på denne typen arbeidskraft.
Etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft innenfor informasjonsteknologi har vært sterkt svingende, avhengig av konjunkturene. På begynnelsen av 1990-tallet ble det antatt at standardløsninger ville innebære et mindre behov for IT-kompetanse. De siste årene har imidlertid etterspørselen etter IT-utdannet personell økt kraftig, og informasjonsteknologi blir tatt i bruk på stadig flere områder.
Opptakskapasiteten for ulike IT-utdanninger har økt betydelig de siste årene, og i 1998 ble det tildelt 835 nye studieplasser både innenfor ingeniør-, sivilingeniør- og høgskolekandidatutdanninger, og på hovedfag. I tillegg har institusjonene omdisponert studieplasser til ulike IT-utdanninger fra utdanninger med ledig kapasitet. Etterspørselen er for øyeblikket større enn tilbudet, og mangel på informasjonsteknisk spisskompetanse og mer generell IT-kompetanse for anvendelse av IT i virksomhetene virker hemmende for videre vekst og utvikling både innenfor private bedrifter og offentlig sektor. Dette bekreftes blant annet av materiale fra Arbeidsdirektoratet 9, Det norske universitetsråd 10, Norsk institutt for studier av forskning og utdanning 11 og Nærings- og handelsdepartementet 12. Ifølge dette materialet utdannes det i dag ikke et tilstrekkelig antall personer i informasjonsteknologi i de høgre utdanningsinstitusjonene.
Det vil være store svingninger i etterspørselen etter ingeniører, sivilingeniører og IT-utdannet personell, avhengig av konjunkturutviklingen. Utdanningskapasiteten kan derfor vanskelig vurderes ut fra dagens situasjon på arbeidsmarkedet. Samtidig har disse gruppene betydelig evne til å finne alternativt arbeid i lavkonjunkturperioder.
SSBs framskrivninger for perioden fram til 2010 viser at tilgangen på ingeniører og sivilingeniører vil øke noe. Økningen vil være størst for sivilingeniører. For ingeniørene vil det være store kull som pensjoneres de kommende årene, og nyutdannede vil måtte erstatte disse. Framskrivningene viser også økt etterspørsel, og en rimelig balanse mellom tilgang og behov for ingeniører og sivilingeniører, når disse vurderes samlet. Etterspørselen etter ingeniører og sivilingeniører er avhengig av den generelle økonomiske utviklingen, utviklingen i spesifikke næringer, og sammensetningen av etterspørselen etter ulike utdanningsgrupper i hver næring. Det er betydelig usikkerhet om alle disse faktorene.
Teknologisk kompetanse vil være en avgjørende og kritisk faktor for nyskaping og økonomisk vekst. Dette hensynet sammenholdt med et høyt erstatningsbehov og anslått behovsvekst tilsier at opptakskapasiteten innenfor ingeniør- og sivilingeniørutdanningene inntil videre bør opprettholdes minst på nivå med det faktiske opptak i dag. Det kan imidlertid forventes endringer i arbeidslivets behov og studentenes søkermønstre i forhold til ulike linjer/studieretninger innenfor disse utdanningene. Institusjonene må tilpasse sin kapasitet til slike endringer, slik de de senere år har økt kapasiteten innenfor IT. Denne satsingen representerer en betydelig tilvekst til ingeniørgruppene når det gjelder teknologisk kompetanse.
Departementet finner i utgangspunktet ikke grunnlag for å foreta endringer i opptaksrammer for studenter til disse utdanningene. Hensynet til rasjonell ressursutnyttelse tilsier imidlertid at ledig kapasitet i ingeniørutdanningen kan nyttes til etablering av den nye treårige yrkesfaglærerutdanningen innenfor fagretningene mekaniske fag og elektrofag. Her vil det være et godt faglig grunnlag for å utvikle den nye lærerutdanningen.
Økning av opptakskapasiteten til utdanninger innenfor informasjonsteknologi må vurderes i forhold til knapphetsfaktorer som lokaler, utstyr og kvalifisert vitenskapelig personell, og i forhold til studentrekruttering til disse utdanningene og andre teknologiske utdanninger, særlig på høgre grads nivå. De nyopprettede plassene på hovedfag er ennå ikke fullt utnyttet. Med den økte interessen for IT-studier på lavere grads nivå antar departementet at kapasiteten snart blir fylt, og at det i løpet av få år vil bli utdannet et betydelig høyere antall IT-spesialister.
I de siste års satsing innenfor IT har det i stor grad vært rettet fokus mot spesialistutdanninger. Det er imidlertid også behov for økt aktivitet og satsing på tilbud for andre målgrupper. IT er allerede integrert i en rekke fag og utdanninger. Dette arbeidet må fortsette. Det er viktig å styrke IT i lærerutdanningene. Det er også viktig at universiteter og høgskoler har tilbud innenfor IT som kan inngå som del av cand.mag. -studier. Videre bør institusjonene i større omfang utvikle etter- og videreutdanninger som kan nyttes av ulike grupper, f eks økonomer, lærere, og personell i helse- og sosialsektoren.
Planleggingsforutsetningene for utdanning i informasjonsteknologi har endret seg meget raskt. Utdanning på dette området kan være helt avgjørende for teknologiutvikling og organisering av arbeid i vid betydning. Dette er områder som må følges med spesiell oppmerksomhet, slik at utdanningsinstitusjonene vil være i stand til å gi bidrag til kompetanseutvikling og møte nye behov for opplæring.
Boks 4.4 Departementets vurderinger
Søkning og rekruttering til teknologiske utdanninger påvirkes av konjunkturutviklingen og etterspørsel fra arbeids- og næringsliv. Departementet vil ikke foreslå varige endringer i den samlede kapasiteten i ingeniør- og sivilingeniørutdanningene.
Fortsatt økning innenfor IT-utdanning må vurderes nøye i forhold til muligheten for å rekruttere vitenskapelig personell, og utviklingen i søkningen til andre teknologiske utdanninger. Det er imidlertid viktig å styrke IT som en integrert del av en rekke fag og utdanninger, og som etter- og videreutdanningstilbud for ulike målgrupper.
4.5 Vurdering av behov for etter- og videreutdanning
I forbindelse med arbeidet med NOU 1997:25 Ny kompetanse ble det foretatt egne utredninger for å belyse framtidig behov for etter- og videreutdanning. Flere utviklingstrekk i samfunnet, som internasjonalisering, økt konkurranse og den teknologiske utviklingen, ble trukket fram som faktorer som peker i retning av økt omstilling og dermed behov for en arbeidsstyrke som er fleksibel og i stand til stadig å skaffe seg ny kompetanse.
I St meld nr 42 (1997-98) Kompetansereformen legges det til grunn at de offentlige høgre utdanningsinstitusjonene skal spille en sentral rolle når det gjelder å tilby opplæring som imøtekommer kompetansebehovene i samfunns- og arbeidsliv. Reformen skal ikke bare rette seg mot personer som allerede er i arbeid, men også omfatte dem som av ulike årsaker står utenfor arbeidsmarkedet. Den skal således også gi den enkelte økte muligheter til å skaffe seg utdanning i samsvar med sine interesser, uavhengig av nytte i det daglige arbeid.
Reformen vil bidra til å minske kunnskapskløften mellom ulike yrkes- og aldersgrupper. Reformen planlegges gjennomført som er prosess der både arbeidsgivere, arbeidstakere og det offentlige må bidra aktivt. I Innst S nr 78 (1998-99) understreket kirke-, utdannings- og forskningskomiteen behovet for en etter- og videreutdanningsreform, men viser til at behovene for etter- og videreutdanningstilbud vil variere sterkt.
Det foreligger usikre data når det gjelder omfanget av etter- og videreutdanning ved universiteter og høgskoler i dag. Termene er ikke entydig definert, og måten studenter og studier registreres varierer. Målet er at institusjonene både gjennom organisering av sine tilbud og ved utvikling av nye studier kommer etterspørselen etter kompetanse i møte, ved å tilrettelegge og organisere ordinære tilbud for nye grupper og utvikle nye studietilbud som gir den kompetanse arbeidslivet trenger. Samspill med arbeidslivet og lydhørhet for søkernes behov vil være avgjørende for at institusjonene skal kunne spille den rolle de er tiltenkt.
I forbindelse med målrettet satsing på etter- og videreutdanning vil det være viktig å se på studier og studieorganisering som spesielt retter seg mot andre studentgrupper enn de ordinære grunnutdanningsstudentene. Mange institusjoner har studietilbud som er organisert desentralisert og/eller på deltid slik at de er lagt til rette for mennesker i andre livsfaser enn heltidsstudenten. Slike tilbud vil være viktige ledd i institusjonenes satsing for å gjøre det mulig for personer å skaffe seg ny kompetanse.
Universiteter og høgskoler har tradisjonelt hatt en rekke utdanningstilbud som primært tjener som videreutdanning for egne kandidatgrupper, og som slik dekker spesifiserte behov for viderekvalifisering. Det gjelder bl a næringsrettede påbyggingsstudier som er egnet som videreutdanning for kandidater som etter år i arbeid ønsker å spesialisere seg. Innenfor økonomisk-administrative fag er det mange eksempler på slike påbyggingsstudier som er velegnet som videreutdanning. Det finnes også ordinære videreutdanninger for lærere og for helse- og sosialpersonell. Blant de siste finner vi jordmor- og helsesøsterutdanning og videreutdanning i psykisk helsearbeid. Dette er regulære studier finansiert over høgskolenes budsjett. For å skape et nasjonalt erfaringsgrunnlag for framtidige beslutninger om gradsstruktur i norsk høgre utdanning har departementet godkjent prøveordning med mastergradsstudier ved enkelte statlige høgskoler fra høsten 1999.
De senere årene har universitet og høgskoler etablert etter- og videreutdanningstilbud på stadig flere nye fagområder, både for å dekke utdanningsbehov i arbeids- og næringsliv og for å tilfredsstille utdanningsbehovet til enkeltmennesker. Rundt omkring i landet er det etter hvert etablert en rekke samarbeidsfora mellom høgre utdanningsinstitusjoner og regionalt arbeids- og næringsliv.
Det er vanskelig å kvantifisere framtidig behov for og etterspørsel etter etter- og videreutdanning. Økt tilgang til utdanning for voksne som følge av kompetansereformen kan få store konsekvenser for tilbud og etterspørsel etter høgre utdanning. Hvor mange som vil ønske å nytte rett til utdanningspermisjon, vil avhenge av så vel individuelle forhold som hvilke ordninger som vil bli etablert for finansiering av utdanning og livsopphold. Dimensjonering av slike tilbud er imidlertid vanskelig siden de vil kunne finansieres utenfor institusjonenes ordinære budsjett, og da faller bort dersom det ikke er etterspørsel. Omfang og framdrift av kompetansereformen vil bl a avhenge av den økonomiske utviklingen, situasjonen på arbeidsmarkedet og vilje til medvirkning fra ulike involverte aktører.
I St meld 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundre framheves kompetanse som en konkurransefaktor for alle deler av næringslivet, som blir stadig viktigere sett i forhold til kapital, naturressurser og billig arbeidskraft. Næringslivets evne til å utvikle og utnytte de ansattes potensiale, er viktige faktorer for vekst og verdiskaping. Gjennomsnittsalderen i arbeidsstyrken øker, samtidig som det for mange virksomheter ikke er tilstrekkelig med unge nyutdannede til å imøtekomme behovet for ny kompetanse. Behovet for etter- og videreutdanning er derfor stigende, ikke minst for grupper som allerede har gjennomført høgre utdanning for en tid tilbake. Antall arbeidstakere med gjennomført høgre utdanning er stadig økende. Det tilsier at etter- og videreutdanning for universitets- og høgskoleutdannede vil få stort omfang. Det er derfor avgjørende at de enkelte institusjoner legger vinn på å utvikle faglig adekvate tilbud, og at det innenfor institusjonen utvikles organisatoriske løsninger som setter den i stand til å håndtere skiftende etterspørsel. Utvikling av nye tilbud må både skje innenfor og som del av det ordinære studietilbudet, som oppdrag og som studier med egenandel.
Ulike prosesser er satt i gang for å sette det offentlige utdanningssystemet bedre i stand til å kunne møte kompetansereformens utfordringer og tilby konkurransedyktige tilbud. Stortinget har vedtatt at den tidligere vekttallsbegrensingen kan oppheves når det gjelder de offentlige høgre utdanningsinstitusjonenes adgang til å kreve egenbetaling fra studentene. I Innst S nr 78 (1998-99) understreker komiteen at dette ikke skal gå på bekostning av institusjonenes ordinære virksomhet når det gjelder utdanning og forskning. Videre mener komiteen at de offentlige høgre utdanningsinstitusjonene må stå friere til å utvikle forskjellige etter- og videreutdanningstilbud på fagområder der de har kompetanse, uten ytterligere godkjenning fra departementets side.
Det norske universitetsråd og Det norske høgskolerådet har i samarbeid med ulike arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner tatt initiativ til etableringen av «Norgesuniversitetet». Med dette prosjektet ønsker en å få koordinert etter- og videreutdanningsvirksomheten innenfor for det høgre utdanningssystemet slik at det tilfredsstiller behovene i det norske samfunnet.
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet arbeider nå på flere områder med å følge opp arbeidet med kompetansereformen innenfor høgre utdanning. Delinnstillinger fra Mjøs-utvalget om realkompetanse og randsonevirksomhet er sendt på høring. Departementet arbeider med å utvide institusjonenes rett til å sette igang nye studietilbud og retningslinjer for økt adgang til å kreve egenbetaling uten at dette går ut over ordinære studenter. Som det framgår av St meld nr 42 (1997-98) skal det også utarbeides en handlingsplan for gjennomføring av kompetansereformen, og etter- og videreutdanning i regi av universitet og høgskoler vil også bli behandlet her.
Boks 4.5 Departementets vurderinger
Å si gi anslag om framtidig behov og etterspørsel som følge av kompetansereformen er forbundet med stor grad av usikkerhet.
Universiteter og høgskoler skal være sentrale aktører i reformen. De må vise fleksibilitet og evne til å møte nye behov innenfor etter- og videreutdanning gjennom nye studietilbud og organisasjonsmodeller.
Videreutdanning må prioriteres både innenfor den ordinært finansierte virksomheten og gjennom oppdrag og tilbud finansiert ved egenandel fra studentene
Institusjonene må tilrettelegge ordinære studier for nye grupper gjennom bruk av ny teknologi og fjernundervisning.
Fotnoter
NIFU: Kandidatundersøkelsen 1997 (NIFU skriftserie nr 12/98)
NIFU: Utdanning og arbeidsmarked 1996.
Statistisk sentralbyrå: Økonomiske analyser 1/99
Arbeidsdirektoratet: Månedsstatistikk om arbeidsmarkedet 12/98.
Arbeidsdirektoratet: Kvartalsrapport om arbeidsmarkedet nr 3/97.
St meld nr 23 (1996-97) Trygghet og ansvarlighet
St meld nr 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundre
Statistisk sentralbyrå: Økonomiske analyser 1/99
Kvartalsrapporter om arbeidsmarkedet
Opptrappingsplan for utdanning av kandidater med graden cand.scient. og sivilingeniør i informasjonsteknologi, Det norske universitetsråd/Det nasjonale fakultetsmøte for matematisk-naturvitenskapelige fag: 1997.
IT-utdanning: kapasitetsbehov og utbyggingsplaner. NIFU skriftserie 25/97
Norge - en utkant i forkant. Næringsrettet IT-plan 1998-2001, St meld nr 38 (1997-98) IT-kompetanse i et regionalt perspektiv og St meld nr 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundre.