3 Konflikten i det tidligere Jugoslavia

3.1 Kosovo

Den humanitære situasjonen i Kosovo ble i løpet av høsten 1998 og vinteren 1999 dramatisk forverret med bl.a. økende voldsbruk mot den kosovo-albanske befolkningen. Jugoslaviske myndigheter overholdt heller ikke forpliktelsene om styrketak i Kosovo-avtalen som var inngått med NATO og OSSE i oktober 1998. Etter et stadig sterkere internasjonalt press ble det gjennomført en ny forhandlingsrunde mellom partene i Rambouillet i Frankrike, med et avtaleutkast som skulle danne grunnlaget for en fredelig løsning. Gjennom forhandlingene i Rambouillet i februar 1999 satte det internasjonale samfunnet et klart krav til partene om en politisk løsning. Disse kravene ble akseptert av de kosovo-albanske representantene, men ikke av den serbiske part.

Flyktningekatastrofen som utspilte seg på Balkan i første halvdel av 1999 er den verste i Europa etter den annen verdenskrig. Aggresjon fra serbiske militære og politistyrker mot jugoslaviske borgere av albansk opprinnelse tvang nærmere en million kosovo-albanere til å flykte fra Kosovo. Massedeportasjonen resulterte i ubeskrivelige lidelser for den kosovo-albanske befolkningen. Det var fare for at de enorme flyktningestrømmene kunne destabilisere Kosovos naboland og i første rekke Albania og Makedonia, og for at konflikten ville spre seg til resten av Balkan.

FNs sikkerhetsråd hadde i resolusjon 1199 konstatert at situasjonen utgjorde en trussel mot freden og sikkerheten i området, og henviste til FN-paktens kapittel VII. Sikkerhetsrådet krevde umiddelbar våpenstillstand og varslet at ytterligere tiltak ville bli vurdert, dersom kravene i rådets resolusjoner ikke ble oppfylt. Dette var et kraftig varsel fra Sikkerhetsrådets side om at militære tiltak kunne bli aktuelle.

Blant de allierte var det etter at alle fredelige og diplomatiske muligheter var uttømt enighet om nødvendigheten av å bruke makt for å hindre en humanitær katastrofe og ustabilitet med fare for spredning av konflikten i regionen. Med utgangspunkt i resolusjon 1199, rapporten fra FNs generalsekretær av 6. oktober 1998 om den manglende etterlevelse av resolusjonen, og uttalelsen av Sikkerhetsrådets president samme dag, kom regjeringen etter en helhetsvurdering, med forankring i folkeretten, til at den nødvendige legitimering av maktbruk forelå. En tilsvarende holdning ble inntatt i de øvrige allierte land. Det var bred tilslutning i Stortingets organer til en slik holdning.

Luftoperasjonene ble iverksatt 24.mars 1999 og fortsatte med daglige angrep mot mål i Kosovo og andre deler av Jugoslavia. Parallelt med luftkampanjen iverksatte NATO et omfattende arbeid for å bedre den humanitære situasjonen for flyktningene i Albania og Makedonia. Dette arbeidet utgjorde et betydelig bidrag til det internasjonale hjelpearbeidet under ledelse av FNs høykommisær for flyktninger. NATOs innsats i Makedonia og Albania var helt avgjørende for å bringe fram bistand til flyktningene. Fra alliansens side støttet man gjennom hele flyktningekrisen aktivt arbeidet til hjelpeorganisasjonene, under ledelse av FNs Høykommisær for flyktninger, ved å koordinere lufttransport og lagring av hjelpeforsyninger, etablere og drive flyktningeleire, bygge hus og annen infrastruktur samt ved å gi medisinsk krisehjelp. Det meget nære samarbeidet mellom NATOs sivile og militære myndigheter og FNs høykommisær for flyktninger ble også videreført etter opphøret av luftkampanjen.

NATOs toppmøte i Washington i april ble en viktig markering av alliert samhold og oppslutning om NATOs luftoperasjoner. Toppmøtet viste at det var enighet om videreføring og intensivering av NATOs militære aksjoner mot Jugoslavia, om nødvendig over lang tid. Og det var enighet om å holde fast ved de krav som var fremsatt fra det internasjonale samfunnet overfor jugoslaviske myndigheter. Myndighetene i Beograd måtte vise vilje til å arbeide for en politisk løsning på grunnlag av Rambouillet-avtalen og i overensstemmelse med folkeretten og FN-pakten. Endelig ble det gitt et klart signal om vilje til stans i luftangrepene dersom kravene fra det internasjonale samfunn ble innfridd. Toppmøtet slo fast at NATO ikke ville tolerere serbiske militære aksjoner mot de land som bidro til NATOs luftoperasjoner eller til alliansens humanitære hjelpeinnsats.

Gjennom hele krisen benyttet det internasjonale samfunn alle mulige mekanismer for å oppnå en løsning på konflikten som kunne føre til stans i de militære operasjoner. NATO var én av mange internasjonale organisasjoner som var engasjert i anstrengelsene for å få gjennomslag for kravene fra det internasjonale samfunnet, ved siden av FN, OSSE, EU, G8, Kontaktgruppen og enkeltland som Russland. Fra norsk side ble det ikke minst i lys av vårt OSSE-formannskap lagt stor vekt på at det internasjonale samfunn samordnet sin innsats for å få en slutt på konflikten. Det var etter vårt syn viktig at alle aktørene bidro på hver sin måte, parallelt med NATOs diplomatiske og militære innsats. Bare på den måten kunne presset bli så stort at jugoslaviske myndigheter ga etter.

Som mange fryktet tok det tid før myndighetene i Beograd sa seg villige til å akseptere kravene fra det internasjonale samfunnet. Den manglende samstemmighet mellom Russland og Vesten i den første fasen av konflikten bidro til å svekke presset mot regimet i Beograd. Fra norsk side understreket man hele tiden behovet for å trekke Russland aktivt med, og det ble gjennomført stadige forsøk på å nå fram til et grunnlag for en felles holdning mellom Russland og Vesten. 6. mai lyktes dette ved at G8-landenes utenriksministre vedtok en uttalelse som presiserte kravene overfor Beograd. 2. juni presenterte Finlands president Martti Ahtisaari på vegne av EU og Russlands tidligere statsminister Viktor Tsjernomyrdin et forslag til fredsløsning som Russland og Vesten sto samlet om. Også USA bidro aktivt i disse bestrebelsene.

Den samlede internasjonale innsatsen bidro utvilsomt til at kravene fra det internasjonale samfunnet ble akseptert. En viktig lærdom fra Kosovokrisen er behovet for nær og løpende kontakt mellom berørte internasjonale organisasjoner. NATOs generalsekretær sto således i nær kontakt med sin kollega, FNs generalsekretær Kofi Annan, som også for første gang møtte NATOs råd umiddelbart før iverksettelsen av luftoperasjonen. Samarbeidet mellom NATO og FNs høykommisær for flyktninger var også viktig for å sikre rask og effektiv bistand til de kosovo-albanske flyktningene. Gjennom sine tiltak og uttalelser bidro EU-landene til å understreke bredden i det internasjonale samfunnets engasjement.

Opptrappingen av luftkampanjen etter toppmøtet i Washington og intensiveringen av de politiske og diplomatiske anstrengelser med aktiv russisk medvirkning var utslagsgivende for å få president Milosevic til å imøtekomme kravene fra det internasjonale samfunnet. Regimet i Beograd innså at alliansen ikke ville gå tilbake på betingelsene som det internasjonale samfunnet hadde fremsatt; NATO ville fortsette til samtlige av kravene var innfridd. Toppmøtet i Washington forsterket budskapet til Beograd og viste den brede oppslutningen om NATOs tiltak. Gjennom luftkampanjen ble regimet i Beograd tvunget til å akseptere kravene fra det internasjonale samfunnet om umiddelbart opphør av militære aksjoner, voldsbruk og undertrykkelse, uttrekking av militære, politi, og paramilitære styrker fra Kosovo, innsetting av en internasjonal militær styrke, betingelsesløs og trygg retur av alle flyktninger og av internt fordrevne samt uhindret tilgang for humanitære organisasjoner.

Det serbiske parlamentet vedtok 3. juni å akseptere prinsippene for en fredsløsning. De etterfølgende forhandlinger blant annet om jugoslavisk tilbaketrekking fra Kosovo ble fullført ved inngåelse av en militær-teknisk avtale mellom KFOR og Jugoslavia/Serbia 9. juni. 10. juni ble NATOs luftoperasjoner avsluttet etter 78 døgn.

Samholdet og solidariteten innad i alliansen var helt avgjørende for den vellykkede militære operasjonen. Det er grunn til å understreke de brede politiske konsultasjoner som lå til grunn for de enkelte lands regjeringers standpunkt i denne saken, som også forutsatte nær kontakt med nasjonalforsamlingene. Den enighet blant alliansens medlemsland som lå til grunn for luftkampanjen hvilte derfor på solid nasjonal støtte som holdt seg gjennom hele aksjonen.

FNs sikkerhetsråd vedtok 10. juni resolusjon 1244 som ga mandat til en internasjonal fredsstyrke under NATOs ledelse og et sivilt nærvær i FN-regi. Resolusjonen fastslo at en politisk løsning måtte baseres på de omforente kravene fra det internasjonale samfunnet. Mens sikkerhetsstyrken skulle sørge for å etablere sikkerhet og stabilitet, skulle det sivile nærværet arbeide for å utvikle sivile strukturer og evner for et multietnisk Kosovo med en betydelig grad av selvstyre.

Den internasjonale sikkerhetsstyrken KFOR gikk inn i Kosovo 12. juni. Parallelt med utplasseringen av KFOR ble tilbaketrekkingen av de rundt 20 000 jugoslaviske militære styrkene og den nesten like store politistyrken gjennomført over 20 dager uten nevneverdige problemer. Dette hadde ikke vært mulig uten aktivt samarbeid fra jugoslavisk side. Fra jugoslavisk side overholdt man også i fortsettelsen i all hovedsak den militærtekniske avtalen. I henhold til Sikkerhetsrådsresolusjon 1244 skal et mindre antall jugoslaviske styrker returnere til Kosovo for å utføre enkelte oppgaver. Situasjonen ble imidlertid ikke stabil nok i løpet av 1999 til at slik tilbakevending kunne finne sted. I løpet av annet halvår ble KFOR bygget opp til nærmere 46 000 personell fra alle NATO-land og de fleste partnerlandene, inkludert Russland. Norge bidro ved årsskiftet med ca. 1300 personell til KFOR-styrken, i første omgang fra Telemark bataljon. Det ble tatt sikte på å erstatte Telemark bataljon med en ordinær kontingent i løpet av mars 2000.

Flyktningereturen som kom i kjølvannet av utplasseringen av KFOR var imponerende rask og omfattende. Den humanitære situasjonen kom under kontroll etter relativt kort tid. Samtidig med returen av de kosovo-albanske flyktningene og utplasseringen av KFOR, reiste imidlertid et stort antall serbere ut av Kosovo blant annet på grunn av represalier fra kosovo-albansk side. De serbiske overgrep hadde skapt hevntrang hos mange kosovo-albanere og førte til en rekke tilfeller av etnisk motivert vold både mot serbere og andre minoritetsgrupper. I flere områder med ulik etnisk befolkning var det høy spenning og uro, med stadige konfrontasjoner mellom partene. I områder med betydelig serbisk bosetning, som i Mitrovica, dannet det seg klare skillelinjer mellom befolkningsgruppene, og man så en utvikling som kunne føre til en form for kantonisering innen provinsen. Dette var noe det internasjonale nærværet klart tok avstand fra, på grunnlag av enigheten om å etablere et integrert, multietnisk samfunn i Kosovo.

Fra KFORs side ble beskyttelse av minoritetene raskt en hovedutfordring, i påvente av utplassering av et tilstrekkelig antall internasjonale sivile politistyrker under FN. Betydelige ressurser ble brukt til dette formål, uten at man klarte å unngå tilfeller av etnisk motiverte overgrep. Den generelle utviklingen i perioden etter KFORs utplassering gikk imidlertid klart i riktig retning.

Demilitariseringen av den kosovo-albanske frigjøringshæren UCK var et annet hovedelement i fredsplanen. Demilitariseringen var basert på en ensidig forpliktelse fra UCK som blant annet innebar frivillig innlevering av våpen. Over 10.000 våpen ble innlevert, og fra UCKs side forsikret man at det ikke lenger fantes våpen i organisasjonens besittelse. Det var imidlertid fortsatt et betydelig antall våpen på private hender i Kosovo, noe som bekreftes av de tildels omfattende beslag av uautoriserte våpen som KFOR gjør daglig. For å forhindre at strukturen og medlemsmassen i UCK skulle fortsette i en organisasjon med illegale aktiviteter, besluttet FN-nærværet UNMIK å opprette en sivil organisasjon med oppgaver knyttet til humanitære funksjoner, infrastruktur, brannvern o.l. Denne organisasjonen ble kalt Kosovo Protection Corps og ble midlertidig satt i virksomhet i september 1999. Kontroll med KPCs aktiviteter har vist seg å bli en viktig og meget krevende oppgave.

Grensekontroll har vært en annen hovedoppgave for KFOR, blant annet for å stanse ulovlig transport av våpen m.v. for bidra til å dempe spenningen i området. I forhold til den indre grense mot Serbia ble det også foretatt overvåkning og kontroll i tråd med Sikkerhetsrådsresolusjonen, uten å etablere ordninger som kunne tilsvare en internasjonal grense.

Det er liten tvil om det internasjonale samfunnets vilje til å følge opp sitt militære og sivile engasjement i Kosovo inntil man kan si at målene er nådd, selv om dette kan ta tid. NATO leder nå militære styrker på Balkan som teller omlag 70.000 soldater. Denne omfattende militære innsatsen støtter opp om en betydelig sivil innsats under ledelse av FN, der også EU og OSSE har sentrale roller. Det er imidlertid stort behov for å styrke den sivile innsats, ikke minst gjennom tilførsel av tilstrekkelig personell til den internasjonale politistyrken.

3.2 Bosnia-Hercegovina

SFOR-styrken har medvirket til gjennomføring av Dayton-avtalen for Bosnia Hercegovina på flere områder. Styrken har sørget for at krigshandlingene ikke er blitt gjenopptatt, samtidig som den har spilt en avgjørende rolle i arbeidet med å tilrettelegge gjenoppbyggingen av det sivile samfunnet i Bosnia. På den sivile siden har det vært betydelige fremskritt i arbeidet med å utvikle fungerende sivile institusjoner; retur av flyktninger; sivil gjenoppbygging; reduksjoner innenfor alle våpenkategorier; og en økt rolle for den faste militærkomitéen ( Standing Committee on Military Matters SCMM). Videre har det vært viktige fremskritt i forhandlingene om rustningskontroll og tillitsskapende tiltak innenfor rammen av Dayton-avtalen.

Til tross for dette gjenstår mye arbeid på sivil side før man kan tale om en bærekraftig fredsprosess. De største utfordringene er retur av fordrevne personer til områder der de er i mindretall; ytterligere reduksjoner i enhetenes væpnede styrker; arbeidet med humanitær minerydding; økt effektivitet hva angår alle felles institusjoner og spesielt parlamentet i Bosnia Hercegovina og samarbeid mellom enhetene; overføring av mistenkte krigsforbrytere til Krigsforbryterdomstolen i Haag; korrupsjon, organisert kriminalitet og ulovlige etterretningstjenester; reformer innenfor rettsvesen og politi; og opprettelsen av en statlig grensekontroll.

Ved inngangen til 1999 hadde SFOR rundt 33 000 soldater stasjonert i Bosnia og Kroatia, fra alle 19 NATO-land og 16 land utenfor alliansen. I november 1999 besluttet NATOs Råd at sikkerhetssituasjonen i Bosnia var tilstrekkelig stabil til at det kunne foretas en nedskjæring av SFOR-styrken med rundt en tredjedel. Den videre iverksettelsen av fredsavtalen er med andre ord fortsatt avhengig av et internasjonalt militært nærvær i Bosnia som er sterkt nok til å settes inn der det måtte oppstå uroligheter, og som kan yte den nødvendige støtten til de sivile organisasjonene som er ansvarlige for gjennomføringen av den sivile delen av Dayton-avtalen.

I mai 1998 ble det opprettet en multinasjonal spesialenhet som en integrert del av SFOR og under samme engasjementsregler for å hindre opptøyer og offentlig uro. Den multinasjonale spesialenheten har bidratt vesentlig til å bekjempe organisert kriminalitet og korrupsjon og vil ytterligere styrkes i forbindelse med nedskjæringene av SFOR.

I juni besluttet regjeringen å konsentrere det norske bidraget til den internasjonale KFOR-styrken i Kosovo. Denne beslutningen var vel begrunnet både politisk, militært og ressursmessig, samtidig som den var et ledd i reduksjonen av det samlede internasjonale militære nærværet i Bosnia Hercegovina. Ved utgangen av året var det rundt 120 nordmenn tilknyttet SFOR, i form av stabsoffiserer i Sarajevo og Tuzla og en mindre logistikkenhet knyttet til den nordisk-polske bataljonsgruppen i Doboj. Intensjonen er å opprettholde en begrenset norsk militær tilstedeværelse i Bosnia.

Den reduserte SFOR-styrken vil fortsatt ha som hovedoppgave å forhindre nye kamphandlinger, og å bidra til sikkerhet som muliggjør varig fred. For å gjøre styrken mer mobil og fleksibel med raskere reaksjonsevne har styrkesjefen COMSFOR fått myndighet til å benytte den på tvers av de multinasjonale divisjonsgrensene. Samtidig stilles større krav til etterretning og til mulighetene for å forutse nye sikkerhetsutfordringer.

SFOR har i 1999 også gitt betydelig støtte til det sivile gjenoppbyggingsarbeidet i regi av Høyrepresentanten, OSSE, den internasjonale politistyrken (IPTF), FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR), krigsforbrytertribunalet (ICTY) og andre sivile organisasjoner. SFORs medvirkning til å sikre retur av flyktninger til områder der de er i etnisk mindretall, har vært avgjørende.

SFOR har gjort en betydelig innsats innenfor minerydding i Bosnia. Det store antall personellminer representerer et betydelig hinder for tilbakevending av flyktninger, i tillegg til at det hindrer økonomisk gjenoppbygging. Ved hjelp av SFOR iverksatte de to bosniske enhetene i 1998 et program for å gjøre mineryddere fra de ulike væpnede styrker i stand til å rydde miner i henhold til internasjonale humanitære standarder. Mineryddingsarbeidet er et av de få integrerte programmer med deltagelse fra alle tre etniske grupper. Finansiering har imidlertid vært et vedvarende problem. Norge har vært en hovedbidragsyter til forsikringsordningen som gjorde det mulig å iverksette dette mineryddingsprogrammet. I 1999 ble programmet ytterligere utvidet ved hjelp av norske bidrag. Norge har også bidratt til innkjøp av mekanisert mineryddingsutstyr og til et program for bruk av hunder i mineryddingsarbeidet.

Utviklingen av et multietnisk samfunn krever at de felles institusjoner som er etablert på en rekke områder blir mer effektive, og at parallelle institusjoner som hindrer en slik utvikling blir fjernet. Det er i den sammenheng grunn til å fremheve NATOs samarbeidsprogram med bosniske forsvarsmyndigheter. NATO støtter opp om prosessen med å omforme de bosniske væpnede styrker i samsvar med demokratiske retningslinjer, samtidig som grunnlaget legges for mer langsiktig samarbeid med NATO. En viktig del av programmet er å bidra til at den faste komiteen for militære spørsmål (SCMM), der representanter fra begge enhetenes væpnede styrker og alle tre etniske grupper er representert, blir et mer effektivt organ. SCMM ble i 1999 styrket med et permanent sekretariat. Det ble enighet om nedskjæringer i enhetenes væpnede styrker og forsvarsbudsjett med 15 prosent i løpet av året, og ytterligere nedskjæringer i år 2000. Omorganiseringen og nedskjæringene skal gjennomføres av SCMM.