4 Alliansen og forholdet til partnerlandene

NATOs medlemsland har hatt et nært politisk og militært samarbeid med 26 partnerland siden Partnerskap for Fred (PfP) ble opprettet på toppmøtet i Brussel i januar 1994. Samarbeidet har kontinuerlig blitt utvidet og styrket. I mai 1997 tilrådet NATOs utenriksministre å gi partnerlandene en mer direkte rolle, og at selve samarbeidet skulle utvides til å omfatte nye områder. Den politiske dimensjonen i partnerskapet ble betydelig styrket gjennom opprettelsen av Det euroatlantiske samarbeidsrådet (EAPC) samme år. Ved siden av å fungere som et samordnende styringsorgan for PfP-samarbeidet, er EAPC også den viktigste plattform for konsultasjoner mellom NATO-landene og partnerne. I tillegg til disse multilaterale organene har NATO siden 1997 hatt særlige samarbeidsordninger med Russland og Ukraina og et løsere samarbeid med en rekke land i Middelhavsområdet.

4.1 Det euroatlantiske samarbeidsrådet

To år etter opprettelsen står EAPC frem som et viktig forum for regelmessige konsultasjoner og samarbeid. EAPC er både inkluderende og selvdifferensierende. Det vil si at medlemslandene selv kan bestemme hvordan og på hvilke samarbeidsfelt de vil engasjere seg. Det avholdes hvert år to utenriksministermøter og to forsvarsministermøter innenfor rammen av EAPC.

I 1999 har fokus vært rettet på situasjonen på Balkan, herunder etableringen og videreføringen av den multinasjonale fredsoperasjonen i Kosovo (KFOR) og fortsettelsen av stabiliseringsstyrken (SFOR) i Bosnia. Konsultasjoner med partnerlandene i regionen inngikk som en viktig del av NATOs håndtering av Kosovokrisen. Partnernes omfattende deltakelse i en komplisert fredsoperasjon under ledelse av NATO er i seg selv et bevis på at EAPC/PfP kan yte konkrete bidrag til bygging av europeisk sikkerhet. Utsiktene for regionalt samarbeid i Sørøst-Europa og Kaukasus, internasjonal terrorisme, humanitære sikkerhetsspørsmål, fredsbevaring, forsvarsrelaterte økonomiske spørsmål, miljøspørsmål og spørsmål knyttet til spredning av masseødeleggelsesvåpen har også vært diskutert i EAPC.

Både de politiske konsultasjonene og de praktiske samarbeidsaktivitetene er blitt betydelig utvidet siden EAPC ble opprettet. Spesielt viktig er vedtaket på toppmøtet i Washington om et eget politisk-militært rammeverk for NATO-ledede krisehåndteringsoperasjoner, som gir partnerlandene anledning til å delta i alle faser - fra planlegging til iverksettelse - av slike operasjoner. Norge har lagt stor vekt på at partnerlandene skal involveres i størst mulig grad ved gjennomføringen av NATO-ledede PfP-operasjoner. Man har derfor arbeidet for at intensjonene i rammeverket etterleves fullt ut.

Arbeidsprogrammet for 1998-2000 ( EAPC Action Plan 1998-2000) spenner over et bredt saksfelt. I 1999 ble det opprettet en arbeidsgruppe for Sørøst-Europa og en arbeidsgruppe for Kaukasus. Arbeidsgruppene, som er åpne for alle EAPC-land, har utarbeidet forslag til konkrete tiltak som skal fremme samarbeid og stabilitet i de respektive regioner. I arbeidsgruppen for Sørøst-Europa har man fra norsk side spesielt lagt vekt på initiativ til støtte for Stabilitetspakten. Fra norsk side har man lagt vekt på ad hoc-arbeidsgruppene for spørsmål av regional karakter som bidrag til å gjøre konsultasjonsprosessen mer relevant for hvert av partnerlandene.

Norge har aktivt støttet utvidelsen av arbeidsprogrammet for EAPC til også å omhandle humanitære sikkerhetsspørsmål, som humanitær minerydding og bekjempelse av ulovlig trafikk med håndvåpen. Også disse spørsmålene håndteres i egne arbeidsgrupper. Gruppene har blant annet utarbeidet egne kapitler om sine respektive felt i PfPs arbeidsprogram, med vekt på å bygge på allerede eksisterende aktiviteter innenfor rammen av PfP. I arbeidet med humanitære sikkerhetsspørsmål legges det stor vekt på at aktivitetene skal være komplementære til det arbeid som foregår i andre fora, slik at man unngår duplisering.

I 1999 avsluttet ad hoc gruppen for samarbeid om fredsbevaring et kompendium om humanitære sider ved fredsbevaring. Ad hoc-gruppen startet samtidig en ny runde drøftelser om hvordan EAPC kan bidra vedrørende tidlig varsling av konflikter og konfliktforebyggende tiltak.

Ved opprettelsen i 1998 av Det euroatlantiske koordineringssenteret for katastrofehjelp ( Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre, EADRCC) fikk EAPC en operasjonell evne i forbindelse med krisehåndtering og katastrofehjelp. I 1999 bidro EADRCC til å overvåke den humanitære situasjonen i forbindelse med krisen i Kosovo i samarbeid med FNs høykommissariat for flyktninger. Senteret bidro også til å koordinere hjelpearbeid i forbindelse med jordskjelvene i Tyrkia og Hellas. EADRCC har en multinasjonal stab som er avgitt av en rekke NATO og partnerland. Senteret fikk også i oppdrag å fungere som et kontaktpunkt for EAPCs medlemsland i forbindelse med tusenårsskiftet.

4.2 Partnerskap for fred

Siden opprettelsen i 1994 har den overordnede målsetningen for Partnerskap for Fred (PfP) vært å fremme et stabilt og demokratisk Europa gjennom praktisk og militært samarbeid. Det formelle grunnlaget for partnerskapet er likelydende rammeavtaler mellom NATO og de 25 partnerlandene (alle EAPC-landene unntatt Tadsjikistan), med Irland som det siste i desember 1999. PfP har vist seg å være et fleksibelt instrument. Det enkelte partnerland står ganske fritt med hensyn til målsetting for og omfang av eget engasjement. For noen partnere, som Sverige og Finland, gir deltakelse i PfP anledning til å delta i forberedelser til mulige fredsoperasjoner under ledelse av NATO og tettere militært samarbeid med NATO uten at de behøver å ta stilling til medlemskap. For andre partnerland er PfP viktig i arbeidet med å kvalifisere seg til medlemskap. Ytterligere andre partnerland ser på PfP primært som et konsultasjonsorgan. PfP gir ikke sikkerhetsgarantier, men rett til konsultasjoner med NATO dersom partnerne anser sin sikkerhet truet. Denne mekanismen ble benyttet i forbindelse med krisen i Kosovo, der flere partnere hadde individuelle konsultasjoner med NATO.

Arbeidsprogrammet for PfP dekker en lang rekke områder, spesielt på det militære og forsvarspolitiske plan. På grunnlag av dette programmet og det presentasjonsdokumentet hvert land legger frem, blir det årlig utarbeidet individuelle partnerskapsprogram. De konkrete målsetningene med disse programmene er blant annet å skape større åpenhet rundt spørsmål knyttet til nasjonal forsvarsplanlegging og forsvarsbudsjett, styrke demokratisk kontroll med væpnede styrker, drive sivil beredskapsplanlegging og katastrofehåndtering, og å forbedre evnen til deltakelse i NATO-ledede PfP-operasjoner.

For NATO er det et viktig mål å knytte partnerne stadig nærmere til det daglige PfP-arbeidet i Alliansen, i NATOs ulike komitéer og i praktisk arbeid på ulike felter. Eksempelvis er partnerlandene integrert i NATOs kommandostruktur, gjennom såkalte PfP Staff Elements på de to øverste nivåer i strukturen, hvor offiserer fra partnerlandene arbeider i internasjonale stillinger side om side med allierte offiserer. Likeledes er det utarbeidet retningslinjer for en praktikantordning som skal gi sivilt personell fra partnerlandene anledning til opphold ved NATO-hovedkvarteret for å gjøre seg kjent med hvordan den sivile staben knyttet til PfP arbeider. For å ta hånd om militær planlegging og for å koordinere militære fellesaktiviteter er det opprettet en samordningsgruppe ( Partnership Coordination Cell) ved SHAPE.

Toppmøtet i Washington i april 1999 fattet en rekke vedtak som ytterligere vil styrke det politiske og praktiske samarbeidet. Det utvidede og mer operative partnerskapet har særlig til hensikt å bidra til å forberede partnerne på å delta i fremtidige NATO-ledede PfP-operasjoner.

Det politisk-militære rammeverk for partnerlands deltakelse i internasjonale operasjoner under NATO-kommando fikk sin endelige tilslutning under NATO-toppmøtet i Washington våren 1999. Rammeverket gir retningslinjer for partnernes involvering i den operasjonelle planleggingen, de politiske konsultasjonene og beslutningsprosessene i forbindelse med slike operasjoner. Formålet er å knytte de politiske prosesser og den operasjonelle implementeringen tettere sammen.

Arbeidet med rammeverket har vært nært knyttet opp til utviklingen av en forsvarsplanleggingsprosess for partnerlandene, som bygges opp etter mønster av NATOs styrkestruktur. På NATOs toppmøte i april 1999 ble det besluttet å utvide den militære planleggings- og vurderingsprosessen innenfor PfP ( Planning and Review Process - PARP). I henhold til PARP vil partnerlandene melde inn sine styrkebidrag til felles krisehåndteringsoperasjoner på linje med prosedyrene for allierte.

NATO-toppmøtet vedtok også konseptet for operative kapabiliteter. Dette konseptet har som målsetning, gjennom et tettere militært samarbeid, å etablere nye virkemidler og mekanismer for å bedre de operative aspektene ved PfP- samarbeidet. Det søker å styrke partnerstyrkenes operative samvirke (interoperabilitet) og dermed forbedre de allierte og partnernes evne til å operere sammen i fremtidige NATO-ledede PfP-operasjoner. Fokus i prosessen har vært rettet mot utviklingen av et register av partnerstyrker tilgjengelig for NATO-ledede PfP-operasjoner samt et evaluerings- og tilbakemeldingsregime for partnerlandenes styrkebidrag. Man har også søkt å styrke den operasjonelle siden ved samarbeidet gjennom i større grad å samordne de ulike utdanningssentra i PfP-området, samtidig som det utarbeides mekanismer for å kanalisere operasjonelle krav i forbindelse med for eksempel fredsoperasjoner til praktisk utdanning. Det arbeides også med opprettelse av multinasjonale enheter for fremtidige krisehåndteringsoppgaver.

Fra norsk side har Regjeringen hilst arbeidet med å gjøre PfP-samarbeidet mer operativt velkommen. De ulike tiltakene som er i ferd med å iverksettes har ikke utelukkende en ren politisk målsetning, men vil også kunne gi helt konkrete militære gevinster ved at partnernes evne til å operere sammen med allierte i fremtidige NATO-ledede PfP-operasjoner vil styrkes. Norge har imidlertid også, i likhet med en rekke andre nasjoner, pekt på utfordringene knyttet til Alliansens og partnernes reelle evne til å absorbere foreslåtte aktiviteter, både kostnadsmessig og når det gjelder hva som er praktisk gjennomførbart på kort sikt.

PfP-aktivitetene er knyttet til en rekke av NATOs partnerskapsprogram. For partnerland som deltar i Membership Action Plan har man en egen evalueringsprosedyre i forbindelse med PfP-aktiviteter (se avsnitt 2.3.). PfP- eller PfP-lignende aktiviteter forutsettes også å inngå som en viktig del av iverksettelsen av NATOs Sørøst-Europa initiativ (SEEI), som ble vedtatt på toppmøtet i Washington. Likeledes har NATO åpnet for at slike aktiviteter i visse tilfeller kan gjøres tilgjengelig for deltagerne i NATOs Middelhavsdialog.

Som et særlig tilbud i forbindelse med Kosovo-krisen ble PfP-samarbeidet med Albania og Makedonia ytterligere styrket i 1999. Støtten til Albania omfatter bl.a. forsvarlig lagring av ammunisjon, sivil beredskapsplanlegging, krisehåndtering og grensekontroll. Også det individuelle partnerskapsprogrammet med Makedonia ble oppgradert, med spesiell vekt på grensekontroll, krisehåndtering, sivil beredskapsplanlegging og humanitær bistand.

4.3 Russland

Alliansens samarbeid med Russland ble i 1999 sterkt preget av Kosovo-konflikten. Frem til mars fortsatte arbeidet med å bygge ut forbindelsene på en rekke områder som forutsatt i samarbeidsdokumentet fra 1997, Grunnakten om gjensidige forbindelser, samarbeid og sikkerhet mellom NATO og Den russiske føderasjon ( Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and the Russian Federation). På norsk side har man hele tiden sett stor verdi i samarbeidet. Politisk og militært bidrar det til å bygge ned gjenværende skillelinjer og sikrer at Russland og NATO utvikler en felles tilnærming til de store sikkerhetspolitiske utfordringene. Og praktisk kan NATO-landene bidra til nødvendig militær reform i Russland.

Som året før var fremdriften i de første månedene av 1999 langsommere enn mange hadde håpet, og progresjonen varierte betydelig mellom ulike felt. Samlet sett gikk imidlertid utviklingen sakte, men sikkert i riktig retning. Dette gjaldt både den møysommelige oppbyggingen av praktisk samarbeid og det å skape større bredde og dybde i de politiske drøftelser i Det permanente fellesråd ( Permanent Joint Council, PJC), organet for konsultasjoner mellom NATO og Russland. På militær side kom man langt i å forberede opprettelsen av en militær liaison-representasjon for NATO i Moskva, som sammen med den militære representasjon Russland allerede hadde på plass ved NATOs hovedkvarter og ved alliansens Europakommando (SHAPE) ville kunne bidra til å styrke kontakten og samarbeidet mellom de militære.

De russiske reaksjoner på NATOs militære operasjon i Kosovo kom imidlertid til å sette en midlertidig stopper for utbyggingen av samarbeidet mellom alliansen og Russland. Allerede i sine innledende stadier var Kosovo-krisen et sentralt tema på møtene i PJC. Til tross for forskjeller i situasjonsvurderingen på russisk og på alliert side hadde man en konstruktiv dialog. De allierte gjorde det klart for Russland at bruk av militære virkemidler kunne bli den eneste utvei dersom ledelsen i Beograd fortsatte å nekte å etterkomme det internasjonale samfunns krav, som uttrykt bl.a. gjennom resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd.

Da NATO iverksatte den militære operasjonen mot Jugoslavia i mars, reagerte Russland ved bl.a. å suspendere sin deltagelse i NATOs samarbeidsordninger. Samarbeidstiltak måtte inntil videre stanses pga. russisk uteblivelse, og forberedelser til nye tiltak ble stilt i bero. Russland deltok ikke på NATOs toppmøte i Washington i april, hvor det etter planen skulle ha funnet sted et møte i Fellesrådet NATO-Russland på stats- og regjeringssjefsnivå. Fra NATOs side beklaget man sterkt at Russland valgte å legge samarbeidet på is. Ikke minst så man det som beklagelig at Russland trakk seg fra de løpende møtene i PJC, et organ som var ment å være et forum for kontakt og konsultasjoner såvel under kriser som i en normalsituasjon.

Russland opprettholdt imidlertid sitt engasjement i SFOR-operasjonen i Bosnia, og ble med i KFOR-styrken i Kosovo helt fra starten av. Den russiske operasjonen for å ta kontroll over flyplassen ved Pristina utgjorde en turbulent innledning til det militære samvirket mellom Russland og alliansen i Kosovo. Siden har imidlertid samarbeidet i felten mellom russiske enheter og kontingentene fra NATO-nasjoner og andre troppebidragsytende land i det store og hele vært meget godt.

Da Russland gjenopptok kontakten med NATO høsten 1999, var dette begrenset til de månedlige møtene i PJC mellom Russlands og NATOs ambassadører, samt mellom landenes militære representanter i det militære motstykket til PJC (PJC-MR). Fra russisk side avviste man å diskutere andre saker enn situasjonen i Bosnia og i Kosovo og spørsmål knyttet til samarbeidet i henholdsvis SFOR og KFOR. Norge og de øvrige allierte øvet et kontinuerlig påtrykk for å få samarbeidet gjenopptatt i sin fulle bredde, men først på tampen av året kom det signaler om at Russland kunne være interessert i å bevege seg i en slik retning. Ved utløpet av 1999 sto derfor det å få bragt samarbeidet og kontakten med Russland opp på det nivå man hadde oppnådd før Kosovo-krisen som en helt sentral utfordring for NATOs partnersamarbeid i år 2000.

4.4 Ukraina

NATO fortsatte gjennom 1999 å bygge ut samarbeidet med Ukraina innen de rammer som er trukket opp i NATO-Ukraina-pakten ( Charter on a Distinctive Partnership between the North Atlantic Treaty Organisation and Ukraine) fra 1997. Dette gjelder både møte- og seminarvirksomhet, besøksutveksling og praktiske samarbeidstiltak. Under NATOs toppmøte i Washington i april ble det for første gang holdt møte på stats-/regjeringssjefsnivå i NATO-Ukraina-kommisjonen ( NATO - Ukraine Commission, NUC).

Dokumentasjons- og informasjonssenteret som NATO åpnet i Kiev i mai 1997, er nå fullt operativt og driver en meget aktiv informasjonsvirksomhet i Ukraina. Også NATOs sivile og militære liaison-offiserer i Ukraina spiller en viktig rolle for å bistå med tilretteleggelsen av Ukrainas samarbeid med NATO, ikke minst når det gjelder landets deltagelse i Partnerskap for fred.

Reform av Ukrainas væpnede styrker er av stor betydning for reformprosessen i landet - politisk, økonomisk og militært. Samtidig er dette et område hvor man fra alliert side har forutsetninger for å bidra bl.a. med rådgivning, og flere allierte har et betydelig bilateralt engasjement i Ukraina. Fra norsk og øvrig alliert hold har man derfor hatt store forhåpninger til en felles arbeidsgruppe for militær reform som bl.a. skal samordne ulike allierte bilaterale tiltak for å understøtte reformer i det ukrainske forsvaret. Arbeidsgruppen er enestående i sitt slag i partnersammenheng. Så langt har imidlertid fremdriften vært langsommere enn håpet. I løpet av 1999 ble det lagt frem forslag med sikte på å mobilisere mer aktiv støtte til gruppens arbeid fra den ukrainske ledelsen for å skape grunnlag for en ny giv i år 2000.

Generelt viser Ukrainas politiske ledelse stor interesse for en ytterligere utbygging av samarbeidet med NATO. Det fremmes hyppige forslag om nye initiativer og tiltak. NATO hilser denne interessen velkommen, men ser et klart behov for å prioritere iverksettelsen av tiltak som allerede er vedtatt og eventuelt igangsatt. Ukrainas vanskelige økonomiske situasjon og en lokal koordinerings- og oppfølgingsevne som ofte er svak, er viktige begrensende faktorer. Dette er langsiktige problemer som bare i begrenset grad kan avhjelpes gjennom større innsats av ressurser fra alliert side. Totalt sett har imidlertid NATOs samarbeid med Ukraina utviklet seg meget positivt.

4.5 Middelhavsdialogen

NATOs Middelhavsdialog skal bidra til stabilitet og sikkerhet i Middelhavsregionen, til økt forståelse mellom landene i regionen og en bedre forståelse av NATOs rolle og funksjoner. De seks landene som deltok i 1999 var Marokko, Mauretania, Tunisia, Egypt, Israel og Jordan. Dialogen består av årlige politiske samtaler mellom NATO-landene og hvert av de enkelte dialoglandene, samt et mer praktisk samarbeid som omfatter informasjonsvirksomhet, sivil beredskapsplanlegging, vitenskap, krisehåndtering og militære aktiviteter der dialoglandene inviteres til å delta på seminarer o.l. Et viktig prinsipp for det praktiske samarbeidet er at Alliansens tilbud om deltakelse i aktiviteter skal være åpent på lik basis for alle dialoglandene.

NATOs utenriksministermøte i desember 1998 besluttet å vurdere tiltak for å styrke dialogen, og dette ble ytterligere bekreftet i kommunikeet fra NATOs toppmøte i Washington i april 1999. Det ble blant annet vedtatt at man skulle søke å avholde årlige multilaterale møter mellom alliansen og dialoglandene, i tillegg til møtene med hvert enkelt dialogland. I januar 1999 ble det etablert en kontaktambassade i hvert av dialoglandene, det vil si en alliert ambassade som har som funksjon å være bindeledd mellom de stedlige myndigheter og alliansen. Det er videre etablert en mekanisme for å utveksle informasjon om de alliertes bilaterale aktiviteter i dialoglandene. Tyrkia har på nasjonal basis åpnet for landenes deltakelse i PfP-aktiviteter ved Partnerskapssenteret i Tyrkia.

Det er imidlertid ikke enighet innen Alliansen om hvilken retning en styrking av Middelhavsdialogen bør ta. De søreuropeiske landene ønsker en PfP-lignende utvikling, men innser at dette er prematurt. Fra norsk side har man støttet en styrking av dialogen utfra et generelt perspektiv om at stabilitet og sikkerhet i Middelhavsregionen er av stor betydning for Europas sikkerhet. I denne sammenheng har man lagt vekt på å ha en balansert tilnærming fra Alliansens side overfor Middelhavslandene og å opprettholde dialogens likebehandlingskarakter.