1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Forvaltningsbedriften Luftfartsverket ble med virkning fra 1. januar 2003 omdannet til det statlig heleide aksjeselskapet Avinor AS. I tråd med styringsopplegget som ble etablert for Avinor AS i forbindelse med stiftelsen, legger Samferdselsdepartementet med dette fram den første stortingsmeldingen om virksomheten til selskapet.

Formålet med stortingsmeldingen om Avinors virksomhet er å gi Stortinget en orientering om viktige saker som er vedtatt eller gjennomført i perioden etter stiftelsen, og om Avinors hovedutfordringer, strategier og planer for de kommende årene. Dette vil danne grunnlag for eierstyringen av selskapet.

Meldingen omfatter hele Avinor-konsernet, det vil si morselskapet (som består av det tidligere Luftfartsverkets virksomhet), samt heleide datterselskaper, herunder Oslo Lufthavn AS. Som eier av Norges største lufthavn, spiller dette selskapet en viktig rolle i konsernet. I tillegg er Avinors Parkeringsanlegg AS, Oslo Lufthavn Eiendom AS og Nordian AS heleide datterselskaper. Nordian er et mindre konsulentselskap. Når ikke annet nevnes, vil en med Avinor i denne meldingen mene hele konsernet.

Styret i Avinor legger i samsvar med vedtektenes § 10 hvert år fram for samferdselsministeren en plan for virksomheten, med datterselskaper. Vedtektene og 10-planen 2004–2006 følger som trykte vedlegg til meldingen (vedlegg 1 og 2). I tillegg til saker av samfunnsmessig eller prinsipiell betydning, herunder saker om hel-/delprivatisering av basisvirksomhet, skal planen omfatte følgende forhold:

• Konsernets hovedvirksomhet de kommende år, herunder større omorganiseringer, videreutvikling av eksisterende virksomheter og utvikling av nye.

• Konsernets økonomiske utvikling, herunder utviklingen i luftfartsavgiftene.

• Konsernets investeringsnivå, herunder tilpasning av infrastrukturen til statens kjøp av flyrutetjenester.

Annethvert år danner Avinors plandokument grunnlag for en melding til Stortinget om virksomheten i selskapet.

Plandokumentet ble oversendt samferdselsministeren i brev av 3. februar 2004 fra Avinor. Det vises for øvrig til St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002–2003) Om omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap m.m. og Ot.prp. nr. 14 (2002–2003) Om lov om omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap og Stortingets behandling av disse, jf. Budsjett-innst. S. nr. 6 og nr. 13 Tillegg nr 1 (2002–2003), samt Innst. O. nr. 40 og Beslutning O. nr. 33 (2002–2003). Av disse stortingsdokumentene framgår viktige rammevilkår for Avinors virksomhet.

Samferdselsdepartementets roller overfor Avinor

Avinors overordnede formål er å bidra til å legge forholdene til rette for sikker, miljøvennlig og effektiv luftfart i alle deler av landet. Selskapets hovedoppgaver er planlegging, utbygging og drift av 46 statlige lufthavner og flysikringstjenesten for sivil og militær luftfart. Selskapet skal dessuten utføre de samme samfunnspålagte oppgavene i henhold til lovgivning og konsesjon – herunder planlegging og utredning innenfor luftfartssektoren og beredskapsoppgaver – som daværende Luftfartsverket.

Samlet omsetning i konsernet var i 2003 på om lag 4,5 milliarder kr. Avinors virksomhet er i det alt vesentlige finansiert gjennom brukerbetaling og kommersielle inntekter. Dette er senest lagt til grunn i St.meld. nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan 2006–2015. Selvfinansieringskravet tilsier at selskapet bør ha betydelig grad av forretningsmessig frihet. Regjeringen har derfor funnet det mest hensiktsmessig å organisere virksomheten som et heleid statlig aksjeselskap. Organiseringen som aksjeselskap sikrer en hensiktsmessig finansiell og organisatorisk samordning mellom Avinor og datterbedriften Oslo Lufthavn AS. Aksjeselskapformen gir videre styret et klarere styringsansvar og setter selskapet bedre i stand til å møte markedsmessige og teknologiske endringer. Organiseringen gjør det dessuten enklere å utnytte inntektsmuligheter, gjennomføre nødvendige omstillinger og ta ut effektiviseringsgevinster.

Styret i Avinor skal fungere i henhold til reglene i aksjeloven. Generalforsamlingen velger eierrepresentantene i styret.

Høy grad av selvfinansiering tilsier at Avinor bør ha en betydelig grad av forretningsmessig frihet med vekt på langsiktige og forutsigbare rammebetingelser. Samtidig er ikke Avinor en vanlig kommersiell aktør, men en infrastrukturforvalter og tilnærmet enetilbyder som utfører viktige samfunnspålagte oppgaver. Dette tilsier en sterkere politisk styring av Avinor enn det som er vanlig for statlige aksjeselskaper.

Stortingsmeldingen tar utgangspunkt i departementets eierrolle, der fastsetting av krav til avkastning og utbytte vanligvis er de viktigste virkemidlene. Som eier vil videre Samferdselsdepartementet til enhver tid fastlegge hvilke lufthavner Avinor skal drive, samt definere hvilke øvrige samfunnspålagte oppgaver selskapet skal utføre. Utnevning av styrerepresentanger er også en del av eierrollen.

Det er aksjelovens regler for styring og kompetansedeling mellom generalforsamlingen på den ene siden, og selskapets administrative ledelse og styret for selskapet på den andre, som er utgangspunktet for eierstyringen av virksomheten. Aksjelovens § 2 gir eieren anledning til å innta i vedtektene eventuelle krav til styret om hvilke saker som skal behandles i generalforsamling. Dette er presisert overfor Avinor, jf. vedtektenes § 10.

Departementet har videre et overordnet sektoransvar for luftfarten i Norge. Det vises i den forbindelse til den generelle luftfartspolitikken som er trukket opp i St.meld. nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan 2006–2015.

Innenfor sektoransvaret ligger Samferdselsdepartementets ansvar som regulatør av luftfartssektoren, der Avinors infrastruktur utgjør en viktig del. Samferdselsdepartementet opptrer som regulatør (myndighet) overfor Avinor for eksempel i fastsettelsen av selskapets takstregulativ ved at takstregulativet gis som forskrift med hjemmel i luftfartsloven. Takstfastsettelsen er samtidig en viktig premiss for selskapets økonomi, og har derfor stor betydning for departementets eierrolle. Et eksempel på et annet viktig regulatorisk tiltak som har stor betydning for selskapet, er innføring av regler om tiltak mot terror og sabotasje mot luftfarten. Samferdselsdepartementets regulatoriske rolle overfor Avinor er imidlertid begrenset ved at luftfartsmyndigheten for teknisk/operative godkjenninger av drift og infrastruktur er delegert til Luftfartstilsynet.

Departementet har også en rolle som kjøper av tjenester fra Avinor gjennom ordningen med statlig kjøp av regionale lufthavntjenester. Departementet utøver også finansiell styring av selskapet gjennom å fastsette rammer for privat låneopptak, jf. vedtektenes § 11.

I sum gir de ulike rollene en styringsstruktur som innebærer utfordringer for Samferdselsdepartementet, samtidig som det gir mulighet for å se de ulike rollene i sammenheng og balansere dem, slik at Avinor og dets styre gis mulighet til å oppfylle sine forretningsmessige og samfunnsmessige forpliktelser. Samferdselsdepartementet legger vekt på å opptre ryddig i sine forskjellige roller overfor Avinor for å unngå uheldig rolleblanding, noe som blant annet er viktig i forhold til konkurrerende ikke-statlige lufthavner.

På grunn av sammenhengen mellom rollene, behandler derfor denne eiermeldingen spørsmålet om takstfastsetting og enkelte andre spørsmål som i utgangspunktet hører til regulatørrollen, samt spørsmålet om statlig kjøp av regionale lufthavntjenester, som i utgangspunktet hører til kjøperrollen. Disse spørsmålene har stor betydning for selskapets rammebetingelser og utviklingsmuligheter, og kan derfor ikke ses isolert fra de mer tradisjonelle virkemidlene innenfor eierrollen.

I kapittel 2 redegjøres det nærmere for Samferdselsdepartementets styring av Avinor.

Avinors utfordringer

Avinor står overfor store markedsmessige utfordringer. Etter en lang periode på 1990-tallet med uavbrutt vekst, falt flyttrafikken betydelig i 2001. Nå er trafikken i ferd med å ta seg opp igjen. Veksten har særlig kommet i lavprismarkedet. For staten som eier er det viktig at Avinor har et godt kundetilpasset tjenestetilbud til konkurransedyktige priser, og en effektiv organisering av virksomheten. Dette vil underbygge Avinors evne til også i framtiden å kunne oppfylle sine samfunnspålagte forpliktelser, blant annet på det regionale lufthavnnettet. Det er av stor betydning at Avinor har rammevilkår som bidrar til at selskapet på en god og effektiv måte kan møte utfordringene som det er stilt overfor.

Avinor har også betydelige utfordringer knyttet til kostnadssiden. Innføringen av EUs felles regler med tiltak mot terror og sabotasje mot luftfarten, samt revisjon av forskriften om utforming av flyplasser innebærer en betydelig, økonomisk og organisatorisk utfordring for selskapet.

Oslo lufthavn, Gardermoen, vil på lang sikt være den viktigste bidragsyter til å finansiere det samlede statlige lufthavnsystemet. Dette er også den lufthavnen som i størst grad møter en reell konkurranse fra utenlandske lufthavner og ikke-statlige lufthavner i Norge. Sandefjord lufthavn, Torp, har hatt en betydelig trafikkøkning. I tillegg foreligger søknad om konsesjon til å drive kommersiell lufthavndrift på Rygge flystasjon. Utviklingen i konkurransen om flypassasjerene i det sentrale Østlandsområdet er en viktig faktor for utformingen av Avinors og Oslo Lufthavn AS’ rammebetingelser som foreløpig ikke er avklart.

Samferdselsdepartementets formål med eierskapet

I eierstyringen av Avinor vektlegger Samferdselsdepartementet at:

• Selskapet skal bidra til å gi publikum sikre, miljøvennlige og gode reisetilbud i alle deler av landet, basert på rammevilkår som sikrer likeverdig konkurranse og dermed en rasjonell arbeidsdeling mellom de ulike transportformene. Dette bør skje både gjennom videreutvikling av eksisterende og utvikling av nye tjenester som støtter opp under lufthavn- og flysikringsvirksomheten.

• Selskapet oppfyller de samfunnspålagte forpliktelsene på en god og kostnadseffektiv måte.

• Selskapet gir staten god verdiskaping over tid.

• Selskapet retter oppmerksomhet på effektiv drift, på basisvirksomheten og økte inntekter relatert til denne.

• Selskapet tar ut effektene av vedtatte omstillingsprosjekter.

• Selskapet er en god og attraktiv arbeidsplass.

1.2 Sammendrag

Kapittel 2 Samferdselsdepartementets styring av Avinor

Samferdselsdepartementets viktigste økonomiske virkemidler overfor Avinor er defineringen av hvilke samfunnspålagte oppgaver selskapet skal utføre, reguleringen av selskapets takster, kjøp av lufthavntjenester og utbyttepolitikk. Samferdselsdepartementet vil se disse virkemidlene i sammenheng og balansere dem, slik at Avinor og dets styre gis mulighet til å oppfylle sine oppgaver. For Samferdselsdepartementet er det viktig å gi Avinor insentiver til kostnadseffektiv drift, samtidig som selskapet må gis muligheter til å ivareta sikkerheten og kvaliteten, samt foreta nødvendige investeringer. For at selskapet skal kunne utnytte sin kompetanse best mulig og kunne drive rasjonell planlegging, vil departementet tilstrebe og gi selskapet mest mulig stabile og langsiktige rammebetingelser.

Enkelte av Avinors lufthavner gir grunnlag for et betydelig overskudd. Som eier pålegger Samferdselsdepartementet Avinor å bruke en del av overskuddet fra denne virksomheten til å dekke underskuddet ved samfunnsoppgaver som selskapet ikke ville ha utført ut fra en rent bedriftsøkonomisk vurdering. Den viktigste av disse oppgavene er å opprettholde og drive bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner i regionene. Selv om det er Samferdselsdepartementet som eier som definerer omfanget av de samfunnspålagte oppgavene, må omfanget av disse påleggene likevel stå i forhold til Avinors økonomiske bæreevne og ses i sammenheng med de øvrige økonomiske virkemidlene departementet disponerer overfor Avinor.

Avinor er i de fleste tilfeller enetilbyder overfor brukerne av selskapets lufthavner. Dette tilsier at myndighetene bør kontrollere selskapets takster for å sikre effektiv ressursbruk i selskapet og motvirke at selskapet misbruker markedsposisjonen på en uheldig måte. Avinors takster reguleres i dag gjennom takstregulativet som fastsettes av Samferdselsdepartementet. Regulativet bygger på forslag fra Avinor som har vært på høring blant berørte parter. Takstene har i gjennomsnitt vært tillatt å følge utviklingen i konsumprisindeksen og har hittil vært relativt lite differensiert. Samferdselsdepartementet tar sikte på at det gjennomsnittlige takstnivået i hovedsak fortsatt skal følge utviklingen i konsumprisindeksen.

Samferdselsdepartementet har vurdert om selve utformingen av takstregulativet i større grad kan overlates til Avinor, men har kommet til at en vil videreføre dagens praksis med at dette avgjøres av departementet. Begrunnelsen for dette er at departementet fortsatt ønsker å kunne ta overordnede samfunnsmessige hensyn ved utformingen av takstene. Videre har Avinor som privat aktør svake insentiver til å ta miljøhensyn i sin takstpolitikk. Dessuten kan Avinor ved en desentralisering av takstansvaret kunne sette takstene urimelig høyt på lufthavner med stort innslag av statlig kjøpte flyruter. Samferdselsdepartementet vil også vise til at det kan være nødvendig med en viss regulering av takstene på Oslo lufthavn, Gardermoen, for å unngå at Avinor utnytter sin markedsstilling overfor konkurrerende ikke-statlig lufthavner i det sentrale Østlandsområdet.

Samferdselsdepartementet kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester på Avinors regionale lufthavner. Bevilgningene over denne posten har økt betydelig, fra 97 mill. kr i 1998 til 264 mill. kr i 2004. I St.meld. nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan 2006–2015, er det lagt opp til en ytterligere økning til 300 mill. 2004-kr årlig i planperioden. Ifølge selskapet finner det fortsatt sted en ikke ubetydelig kryssubsidiering mellom stamlufthavnene og regionallufthavnene. Bevilgningene på denne posten har hittil blitt fastsatt ensidig av Samferdselsdepartementet. Regjeringen har tidligere foreslått å erstatte tilskuddet med en forhandlingsbasert kjøpsordning.

Samferdselsdepartementet har vurdert å inngå en langsiktig rammeavtale med Avinor. Etter departementets vurdering vil en slik rammeavtale være administrativt krevende å håndtere og begrense den finanspolitiske handlefriheten. Etter en samlet vurdering ønsker departementet derfor ikke å inngå en slik avtale. For 2005 vil kjøpsbeløpet bli fastsatt ensidig av departementet. Fra og med 2006 tar Samferdselsdepartementet sikte på å innføre en ettårig kjøpsordning basert på forhandlinger, men der endelig kjøpbeløp vil bli fastsatt for Samferdselsdepartementet. En fullfinansiering av underskuddet på regionallufthavnene gjennom statlig kjøp vil gi kunne gi Avinor svake insentiver til kostnadseffektiv drift på regionalnettet. I lys av dette, samt den vanskelige budsjettmessige situasjonen i tiden framover, legger Samferdselsdepartementet til grunn at underskuddet på regionallufthavnene skal dekkes gjennom statlig kjøp og kryssubsidiering fra stamlufthavnene.

Samferdselsdepartementet legger til grunn en langsiktig og forutsigbar utbyttepolitikk overfor Avinor. Departementet foreslår at utbytte fra Avinor beregnes som statens innlånsrente multiplisert med egenkapitalen, begrenset oppad til 40 pst. av overskuddet etter skatt. Denne utbyttepolitikken gir etter departementets vurdering gode insentiver til å fokusere på effektivitet og lønnsomhet.

Kapittel 3 Rammebetingelser og utfordringer for Avinor

Etter en periode med kontinuerlig trafikkvekst, snudde utviklingen og trafikken begynte å gå ned i 1999. I 2003 har man imidlertid sett en svak oppgang i antall passasjerer. Trafikkveksten har i stor grad kommet i det prisfølsomme fritidsmarkedet. Antallet arbeidsreiser går ned, samtidig som reisende i dette markedet er blitt mer prisbevisste.

I det sentrale Østlandsområdet kan Avinors konkurransesituasjon endre seg. Sandefjord lufthavn, Torp, har hatt en betydelig trafikkvekst. Videre har Forsvaret i samarbeid med Rygge Sivile Lufthavn AS planlagt sivil lufthavndrift på Rygge flystasjon og søkt om konsesjon til anlegg og drift. Søknaden behandles for tiden av Luftfartstilsynet, som vi gi Samferdselsdepartementet sin tilrådning. Dette innebærer en utfordring for mulighetene for framtidig overskudd ved Oslo lufthavn, Gardermoen.

Nytt regelverk som er av stor betydning for å kunne opprettholde sikkerhetsnivået i norsk luftfart, setter viktige rammebetingelser for Avinor. Innføringen av EUs felles regler for beredskap mot terror og sabotasje mot luftfarten er en betydelig økonomisk utfordring både for Avinor og flyselskapene. Gjennomføringen av EU-reglene vil medføre investeringer i Avinor på over 800 mill. kr og de årlige drifts- og kapitalkostnadene vil kunne utgjøre rundt 450 mill. kr. Disse kostnadene vil brukerfinansieres gjennom en egen avgift i takstregulativet. Revisjon av forskriften om utforming av flyplasser vil også kunne få betydelige økonomiske og operative konsekvenser for Avinor, særlig på de regionale lufthavnene.

Kapittel 4 Avinors virksomhet i 2003

Avinor har gjennom omstillingsprogrammet prioritert igangsetting av nødvendig omstilling for å nå målsettingene som ble lagt ved stiftelsen av selskapet. Konsernet investerte i 2003 for om lag 738 mill. kr, inkl. beredskapstiltak mot terror og sabotasje. Det største prosjektet foruten beredskapstiltakene er NATCON, som gjelder innføring av ny teknologi i flysikringstjenesten. Lufthavnene har hatt en meget god regularitet og punktlighet i 2003.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering har Avinor lagt opp til en nøktern investeringsprofil i 2003, der tiltak knyttet til flysikkerhet og beredskap mot terror og sabotasje mot luftfarten er prioritert. Investeringene er finansiert uten nye låneopptak.

Kapittel 5 Avinors planer for virksomheten 2004–2006

For 2004 planlegges det investert for til sammen om lag 800 mill. kr i konsernet, inkl. tiltak mot terror og sabotasje. Uten disse beredskapstiltakene utgjør investeringene om lag 250 mill. kr. Selskapet prioriterer også for planperioden 2004–2006 sikkerhetsrelaterte investeringer og tiltak mot terror og sabotasje.

En viktig utfordring for selskapet er gjennomføringen av omstillingsprogrammet «Take-off-05». Programmet har som målsetting å redusere permanent de årlige driftskostnadene med om lag 400 mill. kr fra og med 2006, i forhold til kostnadsnivået i 2002. Selskapet etableres med fire divisjoner for henholdsvis flysikring, store lufthavner, mellomstore lufthavner og regionale lufthavner. Hovedkontorets størrelse blir vesentlig redusert. Omstillingen innebærer en overtallighet som tilsvarer om lag 700 årsverk, som blant annet vil bli tatt ut ved ulike virkemiddelpakker. De ansatte i Avinor som ble med over i selskapet da det ble opprettet, er som en overgangsordning fram til 1.1.2006 omfattet av tjenestemannslovens § 13 nr. 2–6 om fortrinnsrett til statlige stillinger og ventelønnsrettigheter. Selskapet har foreslått at egenkapitalen økes på bakgrunn av ventelønnskostnadene, som er beregnet til 475 mill. kr. Selskapet benytter også andre personalpolitiske virkemidler i forbindelse med overtalligheten.

Samferdselsdepartementet har vurdert omstillingsprogrammet og kommet til at tiltakene for kostnadsbesparelser ligger innenfor styrets ansvarsområde. Departementet har særlig merket seg at Avinor har benyttet ekstern ekspertise til å vurdere konsekvenser for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø. Videre legger departementet til grunn at tiltak som krever godkjenning av Luftfartstilsynet, ikke blir iverksatt før Luftfartstilsynet har gitt slike godkjenninger. Departementet vil følge nøye den pågående omstillingen. Blant annet på bakgrunn av selskapets økonomiske stilling og den positive trafikkutviklingen, har departementet kommet til at det ikke er grunnlag for å tilføre ytterligere kapital på bakgrunn av ventelønnskostnadene. Samferdselsdepartementet viser til at selskapet dekker ventelønnskostnader, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002–2003). Selskapets kapitalsituasjon vil bli vurdert i forbindelse med neste eiermelding, som etter planen legges fram om ca. to år.

Kapittel 6 Avinors økonomi

Avinor-konsernet gikk i 2003 med et underskudd på 740 mill. kr, først og fremst på grunn av regnskapsmessige avsetninger for omstillingskostnader. Driftsresultatet for 2003 er bedre enn driftsresultatet året før i Luftfartsverket. Dette skyldes både økning i trafikkinntekter og kommersielle inntekter. For 2004 regner Samferdselsdepartementet med at det vil bli et overskudd i morselskapet, mens konsernet samlet sett regnes med å gå med underskudd, i hovedsak på grunn av renter på Oslo Lufthavn AS’ statslån. Konsernets likviditetssituasjon er god og kapitalsituasjonen vurderes også som tilfredsstillende.

Avinor arbeider med oppdatering av resultatprognoser m.m. Det foreligger derfor per i dag ikke noe fullstendig og oppdatert bilde av resultatutviklingen for perioden 2004–2006.

Samferdselsdepartementet velger kun et drøyt år etter stiftelsen av Avinor å opprettholde det avkastningskravet som ble lagt til grunn ved etableringen av selskapet, det vil si avkastningskrav til egenkapitalen etter skatt på 10,3 pst. Samferdselsdepartementet tar sikte på å foreta en ny verdivurdering av Avinor i samband med neste eiermelding om to år. I den forbindelse vil eierens avkastningskrav bli nærmere vurdert.

Samferdselsdepartementet vil for perioden 2004–2006 foreslå at utbytte fra Avinor beregnes som statens innlånsrente multiplisert med egenkapitalen begrenset oppad til 40 pst. av overskuddet etter skatt.

Kapittel 7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Samferdselsdepartementet foreslår i hovedsak å videreføre dagens styringsmodell for Avinor AS. Det forventes derfor ikke at noen av tiltakene i meldingen får økonomiske konsekvenser av betydning, verken for selskapet eller for samfunnet ellers. Det regnes heller ikke med virkninger for statsbudsjettet.

Den pågående omstillingen i Avinor forventes å gi mer effektiv drift og lavere kostnader. Omstillingen forventes derfor i framtiden å gi reduserte reisekostnader for næringsliv og privatreisende.

Administrative konsekvenser ved foreslåtte tiltak anses ikke å være av vesentlig betydning. Arbeidet med et forhandlingsbasert kjøp av regionale lufthavntjenester vil kunne medføre noe merarbeid i departementet og i Avinor.