3 Rammebetingelser og utfordringer for Avinor

3.1 Markedsutvikling

Figur 3.1 viser trafikkutviklingen målt i antall passasjerer fra 1990 fram til og med 2003 for Avinors lufthavner, inkludert Oslo lufthavn, Gardermoen. Det har vært en nedgang i totaltrafikken de siste årene, men med ny vekst fra og med 2003. Innenrikstrafikken har gått betydelig ned de senere årene, mens utenrikstrafikken har vist en liten økning. Totalt sett er passasjertallet fremdeles på 1997-nivå.

Hovedtall for 2003:

• Totalt antall passasjerer over norske statlige og private lufthavner (kommet og reist, samt overgangspassasjerer) utgjorde i 2003 om lag 30 millioner. Dette er en økning på 1,5 pst. i forhold til året før.

• Ved Avinors lufthavner ble det registrert 29 millioner passasjerer. Dette tilsvarer en økning på 1,3 pst. i forhold til året før. Veksten var om lag like høy ved stamlufthavnene og de regionale lufthavnene.

• Sandefjord Lufthavn, Torp, som er den største ikke-statlige lufthavnen i Norge, hadde i 2003 en passasjervekst på 7,7 pst.

Selv om utviklingen i antall passasjerer over en lengre periode har vist en nedgang, er det nå tegn på at bunnen i markedet kan være passert. Antall passasjerer innenlands har i den siste tid vist en positiv utvikling. Utenlandstrafikken har hatt tiltakende vekst andre halvår 2003. Dette kommer først og fremst av et forbedret tilbud.

Avinor/Luftfartsverket har om lag hvert femte år gjennomført markeds- og reisevaneundersøkelser. Undersøkelsen for innlandstrafikken viser blant annet at fritidsmarkedet har hatt en sterk vekst i perioden 1998–2003. I samme periode har arbeidsbetingede reiser gått tilbake, jf. tabell 3.1. Samlet har dette medført en nedgang i antall reiser innenlands i perioden på 6,4 pst. Andelen arbeidsbetingede reiser innenlands var i 2003 på 52 pst.

Innenlands har flyselskapet Norwegian i løpet av kort tid klart å ta en betydelig del av markedet. Om lag hver femte passasjer på de mest trafikkerte strekningene innenriks reiste i 2003 med dette selskapet.

Totalt har veksten i utenlandsmarkedet (inkludert charter) i perioden 1998–2003 vært stor. I perioden har det vært en meget sterk vekst i markedet for private reiser med rutefly. Chartermarkedet har samtidig mistet betydelige markedsandeler til rutetrafikken. I femårsperioden har det skjedd en meget betydelig nedgang i andelen arbeidsbetingede reiser til og fra utlandet, jf. tabell 3.2. Tallene viser en kraftig vekst i det prisfølsomme fritidsmarkedet. Antallet arbeidsbetingede reiser går ned, samtidig som reisende i dette markedet er blitt betydelig mer prisbevisste.

3.2 Økt konkurranse om flypassasjerene i det sentrale Østlandsområdet

Oslo Lufthavn, Gardermoen, er Norges klart største lufthavn. Totalt reiste 13,7 mill. passasjerer over lufthavnen i 2003. Dette utgjorde 44 pst. av passasjertrafikken i Norge. Gardermoen hadde 67 pst. av utenlandspassasjerene og 30 pst. av innenlandspassasjerene.

Sandefjord lufthavn, Torp, er landets klart største ikke-statlige lufthavn og var med 1,1 mill. passasjerer i 2003 landets sjuende største lufthavn. Siden 1998 har Torp i samarbeid med flere flyselskaper bygd opp en betydelig utenlandstrafikk og etablert gode forbindelser til en rekke andre lufthavner i Sør-Norge.

Forsvaret ved Generalinspektøren for Luftforsvaret har i samarbeid med Rygge Sivile Lufthavn AS den 23. mars 2004 søkt om konsesjon til å drive kommersiell lufthavndrift på Rygge flystasjon. Ifølge luftfartsloven er Samferdselsdepartementet konsesjonsmyndighet, og konsesjon må bare gis når det finnes forenlig med allmenne hensyn. Søknaden behandles for tiden av Luftfartstilsynet, som vil gi sin innstilling til Samferdselsdepartementet.

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Møreforsking Molde AS utredet samfunnsøkonomiske sider ved rutedrift av forskjellig omfang på Rygge, herunder trafikale konsekvenser for Gardermoen og Torp. Økt konkurranse om flypassasjerene i det sentrale Østlandsområdet vil legge et økt press på Avinor og Oslo lufthavn, i retning av økt kundeorientering og mer effektiv drift. På den annen side vil en økt konkurranse kunne svekke mulighetene for et framtidig overskudd fra Oslo lufthavn. Et slikt overskudd er en vesentlig betingelse for Avinors samlede økonomi og evnen til på lang sikt å kunne videreføre kryssubsidieringen av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner i regionene.

Samferdselsdepartementet viser til omtale av konkurransesituasjonen i det sentrale Østlandsområdet i Nasjonal transportplan 2006–2015.

3.3 Lufthavnstrukturen

Regjeringen foreslår i Nasjonal transportplan 2005–2015 at Narvik lufthavn, Framnes, legges ned 31. mars 2006. Regjeringen går videre inn for at ordningen med statlig tilskudd til drift av flyrute på strekningen Leirin – Gardermoen opphører når dagens anbudskontrakt går ut 31. mars 2006. Fagernes lufthavn, Leirin, kan ha en framtid som charterlufthavn og eventuelt som lufthavn for rutetrafikk som drives uten tilskudd fra staten. Etter Regjeringens vurdering vil imidlertid andre eiere enn Avinor være bedre i stand til å utvikle lufthavnen til slike formål.

I meldingen er det videre vist til at det kan være aktuelt å komme tilbake til Stortinget med en ytterligere vurdering av den framtidige regionale lufthavnstrukturen i løpet av 2005.

3.4 Utvikling i viktige rammebetingelser for Avinor

Utviklingen av regelverk og andre rammevilkår på luftfartens område har i stor grad bakgrunn i internasjonal utvikling, særlig innenfor EU. Nedenfor gis en oversikt over viktige rammebetingelser for Avinor som vil kunne få betydning for selskapets utvikling framover:

Beredskap mot terror og sabotasje

EU har vedtatt felles regler for beredskap mot terror og sabotasje mot luftfarten. Gjennom EØS-avtalen vil disse reglene også gjelde for Norge. Bestemmelsene innebærer full sikkerhetskontroll av passasjerer, bagasje, frakt, post og ansatte, samt fysisk sikring av lufthavnene. Kravene vil bli gjort gjeldende for samtlige av Avinors lufthavner. I tillegg vil de gjelde for enkelte ikke-statlige lufthavner, som Sandefjord lufthavn, Torp.

Avinor vil i løpet av 2004 innføre full kontroll av passasjerer og bagasje på stamlufthavnene. Regionallufthavnene vil følge etter 1. januar 2005. Gjennomføringen av EU-reglene vil kunne medføre investeringer i Avinor på over 800 mill. kr. De årlige driftskostnadene vil utgjøre rundt 350 mill. kr. Til sammen gir dette årlige drifts- og kapitalkostnader på rundt 450 mill. kr.

Det vil bli innført en egen avgift for sikkerhetskontroll på Avinors lufthavner fra 1. juni 2004. Avgiftssatsen vil i 2004 utgjøre 42 kr per passasjer. Samtidig reduseres andre avgifter, slik at netto avgiftsøkning blir 21 kr per passasjer. Avgiftssatsen er satt slik at inntektene skal dekke Avinors kostnader med å oppfylle de nye EU-kravene. Avgiften vil gjelde både på stam- og regionallufthavnene. Kostnadene på regionallufthavnene i 2004 er knyttet til avskrivninger på investeringene i 2004 og opplæring av personell. I 2005 vil tiltakene også bli iverksatt på regionallufthavnene, slik at avgiftssatsen for 2005 vil øke i forhold til i 2004.

Revisjon av forskrift om utforming av flyplasser

Internasjonale standarder og anbefalinger om utforming av flyplasser er gitt i anneks 14 til Chicago-konvensjonen. Annekset inneholder blant annet standarder og anbefalinger om sikkerhetsområder på sidene og i endene av rullebanene. Formålet med sikkerhetsområdene er å hindre ulykker med tap av menneskeliv dersom et fly ender utenfor rullebanen eller overflyr i lav høyde.

Deler av anneks 14 er nedfelt i forskrift om utforming av store flyplasser som trådte i kraft 1. januar 2001. Usikkerhet knyttet til sikkerhetsgevinsten ved de krav og anbefalinger annekset angir for sikkerhetsområder, har ført til at det foreløpig ikke er trådt i kraft nye krav for utforming av sikkerhetsområder. For å finne ut hvilke krav som bør stilles i den norske forskriften, har Luftfartstilsynet fått utført en uavhengig risikoanalyse. Analysen tok utgangspunkt i at risikoen for fatale ulykker i Norge skal ligge på samme nivå som i vesteuropeisk luftfart. I anneks 14 stilles det mindre strenge krav til korte enn til lange rullebaner. Risikoanalysen viser at for kortbaneflyplassene bør kravene til sikkerhetsområder gå ut over både standarder og anbefalinger i annekset, mens sikkerhetsområdene på de øvrige flyplassene kan tilsvare anbefalingene i annekset.

I høringsutkast til revidert forskrift om utforming av store flyplasser gikk Luftfartstilsynet inn for å følge anbefalingene om sikkerhetsområder fra risikoanalysen. Der det viser seg svært kostbart å tilfredsstille de foreslåtte kravene til sikkerhetsområder, åpner høringsutkastet for kompenserende tiltak. Aktuelle tiltak på den operative siden kan være redusert nyttelast for flyene, bruk av andre flytyper enn dagens eller særskilte krav til trening av flygere. Andre mulige tiltak kan være bedre bakketjenester eller bedret vintervedlikehold. Høringsutkastet legger opp til at kravene i revidert forskrift først skal begynne å gjelde for den enkelte lufthavn fra det tidspunkt lufthavnen får fornyet sin godkjenning. Godkjenning finner rutinemessig sted hver femte år.

I høringen ble det stilt spørsmål om det foreliggende statistiske materialet ga tilstrekkelig grunnlag for å innføre de nye kravene til sikkerhetsområder på kortbaneflyplassene. Luftfartstilsynet vil derfor gå gjennom grunnlaget for disse kravene på nytt, med sikte på ny høring og innføring fra 1. januar 2005.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil forslagene i høringsutkastet ha betydning for investeringsbehovet eller transportstandarden på mange lufthavner. Konsekvensene vil være størst for kortbaneflyplassene, men det kan ikke ses bort fra virkningene på enkelte av de øvrige lufthavnene. Departementet har derfor bedt Luftfartstilsynet foreta en nærmere utredning av konsekvensene av forslaget til revidert forskrift før forskriften blir iverksatt. Konsekvensutredningen vil gjelde både for kortbaneflyplassene og de øvrige lufthavnene. Departementet har lagt vekt på at konsekvensutredningen ikke skal føre til vesentlige forsinkelser i framdriften av forskriftsarbeidet.

Bedre utnyttelse av europeisk luftrom

Prosjektet «Single European Sky», som gjelder utforming av et felles luftrom over Europa, oppsto som et prosjekt i EU på bakgrunn av økende forsinkelser i lufttrafikken. Formålet med prosjektet er å sikre bedre utnyttelse av luftrommet over Europa. Et felles luftrom forventes å bli innført i 2005.

Det legges opp til å etablere rammebetingelser i EU for organisering og utøvelse av lufttrafikktjenesten og tilhørende funksjoner, samt prinsipper og prosedyrer for inndeling og organisering av luftrommet. Videre fastsettes felles spesifikasjoner og krav til teknisk utstyr og systemer som benyttes av lufttrafikktjenesten for å sikre harmonisering mellom utstyr og systemer som benyttes i de forskjellige medlemsland. Dessuten skal det utvikles prinsipper og retningslinjer for beregning og fastsetting av brukeravgiftene. Både sivil og militær lufttrafikk vil bli berørt av de nye regelverkene.

I regi av EU-kommisjonen vil det bli opprettet en sentral komité som skal samordne innføringen av et felles luftrom i Europa.

Utviklingen på dette området vil kunne få stor betydning for Avinors framtidige organisering og utvikling innenfor flysikringsområdet, jf. nærmere omtale under kapittel 5.1.7.

Regelverk om lufthavnavgifter

EU-kommisjonen la i 1997 fram et forslag til direktiv om utforming av lufthavnavgifter. Forslaget ble senere trukket på grunn av motstand fra flere medlemsland. Forslaget innebar blant annet at avgiftene skulle basere seg på kostnadene ved den enkelte lufthavn, og at det i mindre grad skulle være anledning til å overføre midler mellom lufthavnene.

EU-kommisjonen har varslet at det i løpet av 2004 vil kunne bli igangsatt arbeid med et nytt direktivforslag om lufthavnavgifter. Departementet regner med at det på ny vil kunne komme opp forslag som kan begrense muligheten for å overføre midler mellom lufthavnene. Samferdselsdepartementet vil følge utviklingen på dette området nøye, og søke å fremme norske synspunkter om betydningen av å se på lufthavnsystemet som et helhetlig nett med mulighet for kryssubsidiering.

Regelverk om lufthavntjenester

EU-kommisjonen vil i løpet av 2004 sannsynligvis legge fram forslag til revisjon av direktivet om såkalte lufthavntjenester («ground handling»). Det er i dag kun de fire største norske lufthavnene som omfattes av direktivet. De mest sannsynlige endringsforslagene vil blant annet være å legge til rette for større grad av konkurranse, særlig på store lufthavner. Videre vil det bli aktuelt å sette strengere krav til formell utskillelse av lufthavntjenester som en separat økonomisk virksomhet for de flyselskaper og lufthavner som tilbyr slike tjenester. Endringene vil også kunne innebære at flere norske flyplasser blir omfattet av direktivet. Det er per i dag vanskelig å bedømme konsekvensene for Avinors virksomhet.

Regelverk om «tidsluker» på lufthavnene

EU-kommisjonen har varslet at den vil legge fram forslag til revisjon av forordningen om fordeling av tidsluker for flytrafikken (tildelte tidsrom for de enkelte landinger og avganger) på lufthavnene. Det er forventet at et slikt forslag blant annet vil omfatte mekanismer for tildeling av tidsluker på kommersiell basis, for eksempel auksjonering, eller kjøp og salg av tidsluker. Det er betydelig usikkerhet knyttet til et slikt initiativ. Følgelig foreligger det per i dag ikke noe godt grunnlag for å vurdere de økonomiske konsekvensene for Avinor. På grunn av at det i hovedsak er tilstrekkelig kapasitet på norske lufthavner, er det imidlertid grunn til å regne med at konsekvensene blir små.