2 Samferdselsdepartementets styring av Avinor

2.1 Innledning

I kapittel 1 er det redegjort for eierstyringens grunnlag, de øvrige rollene Samferdselsdepartementet har overfor Avinor, samt departementets formål med eierskapet av Avinor. I dette kapittelet redegjøres det nærmere for de styringsinstrumenter som særlig gjelder finansieringen av selskapet.

Samferdselsdepartementet legger vekt på å se sine ulike roller overfor Avinor i sammenheng og balansere dem, slik at Avinor og dets styre gis mulighet til å oppfylle sine forretningsmessige og samfunnsmessige forpliktelser. For Samferdselsdepartementet er det viktig å gi Avinor insentiver til kostnadseffektiv drift. Fokuseringen på kostnadseffektivitet må likevel ikke gå på bekostning av selskapets muligheter til å opprettholde et høyt sikkerhetsnivå, levere tjenester av god kvalitet og foreta investeringer som er nødvendige for å opprettholde og utvikle infrastrukturen på lang sikt. For at selskapet skal kunne utnytte sin kompetanse best mulig og kunne drive rasjonell planlegging på lang sikt, vil departementet tilstrebe og gi selskapet mest mulig stabile og langsiktige rammebetingelser.

Samferdselsdepartementet har fått gjennomført en utredning som har sett på departementets styring av Avinor. Formålet har vært å se omfanget av samfunnspålagte oppgaver, takstfastsetting, statlig kjøp og utbyttepolitikk i sammenheng. Utredningen er utført av Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF). Rapporten fra SNF følger denne meldingen som utrykt vedlegg. 1

2.2 Omfanget av samfunnspålagte oppgaver

Enkelte av Avinors lufthavner gir grunnlag for et betydelig overskudd. Som eier pålegger Samferdselsdepartementet Avinor å bruke en del av overskuddet fra denne virksomheten til å dekke underskuddet ved samfunnsoppgaver som selskapet ikke ville ha utført ut fra en rent bedriftsøkonomisk vurdering.

Den viktigste av disse oppgavene er å opprettholde og drive bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner. Bare et mindretall av Avinors lufthavner er isolert sett bedriftsøkonomisk lønnsomme. Trafikk som skapes på lufthavnene som gir et regnskapsmessig underskudd, bidrar imidlertid til trafikk og derfor inntekter på overskuddslufthavnene. Det bedriftsøkonomisk lønnsomme flyplassnettet vil derfor omfatte flere lufthavner enn det en isolert lønnsomhetsbetraktning for den enkelte lufthavn skulle tilsi. Likevel vil det være slik at ikke alle Avinors lufthavner vil være bedriftsøkonomisk lønnsomme å opprettholde, selv når nettverkstankegangen legges til grunn. Det å opprettholde og drive bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner som det er samfunnsmessig ønskelig å opprettholde, er derfor en viktig økonomisk forpliktelse Samferdselsdepartementet har pålagt Avinor.

Samferdselsdepartementet vil i denne sammenheng vise til at Avinor selv ikke kan vedta å legge ned lufthavner eller foreta midlertidige stengninger eller vesentlige reduksjoner i åpningstidene. Slike spørsmål skal legges fram for samferdselsministeren som eier, som i neste omgang må vurdere hvilke saker som skal legges fram for Stortinget.

Avinor er videre pålagt å utføre de samme samfunnspålagte oppgaver i henhold til lovgivning, konsesjon m.v., herunder planlegging, utredning og beredskapsoppgaver, som daværende Luftfartsverket. Avinor har i tillegg ansvar for tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne, jf. nærmere omtale i kapittel 5.2.

Selv om det er Samferdselsdepartementet som eier som definerer omfanget av de samfunnspålagte oppgavene, må omfanget av disse påleggene likevel stå i forhold til Avinors økonomiske bæreevne og ses i sammenheng med de øvrige økonomiske virkemidlene departementet disponerer overfor Avinor, først og fremst takstpolitikken, kjøp av lufthavntjenester og utbyttepolitikken. Hvis selskapet tilføres oppgaver og alt annet er likt, betyr det at Avinor må tilføres ressurser som gjør selskapet i stand til å løse disse oppgavene, og motsatt hvis selskapet fritas for oppgaver og alt annet er likt, kan ressurser trekkes ut av selskapet.

Internasjonale erfaringer viser at den økonomiske regulering av lufthavner kan få utilsiktede konsekvenser for tjenestenivået på lufthavnene. Det finnes forskjellige tilnærminger til dette problemet. SNF foreslår at det opprettes konsultasjonsordninger mellom Avinor og flyselskapene, eventuelt også at det inngås avtaler om kvalitetsnivået, som følges opp gjennom systematisk innsamling av data over tjenestekvaliteten. Samferdselsdepartementet vil vurdere dette forslaget nærmere i samråd med Avinor.

2.3 Takstfastsetting

Bakgrunn

Om lag 60 pst. av Avinors inntekter består av inntekter fra luftfartsavgiftene. Ca. 35 pst. består av kommersielle inntekter, hovedsakelig fra parkeringsvirksomhet, utleie av arealer og avgiftsfritt salg på de største lufthavnene. Statlig kjøp av lufthavntjenester utgjør ca. fem prosent av inntektene.

Luftfartsavgiftene reguleres gjennom takstregulativet som fastsettes av Samferdselsdepartementet gjennom en årlig forskrift med hjemmel i luftfartsloven. Regulativet bygger på forslag fra Avinor som har vært på høring blant berørte parter. Avgiftene er i hovedsak basert på flyenes vekt, antall passasjerer og kilometer fløyet. Takstene har i gjennomsnitt fulgt utviklingen i konsumprisindeksen.

Avgiftene har hittil vært lite differensiert. For trafikksvake lufthavner i distriktene gis imidlertid 30 prosent rabatt på den vektbaserte startavgiften. Avinor har i tillegg anledning til å gi reduksjoner i avgiftene hvis det kan bidra til økte inntekter. Denne hjemmelen har i hovedsak vært brukt til å gi tidsbegrenset fritak for startavgiften i forbindelse med nye rutetilbud. I 2003 ble det dessuten innført en prøveordning med 90 prosent permanent rabatt på startavgiften for utenlandsflygninger fra seks lufthavner som fram til da hadde hatt liten eller ingen utenlandstrafikk.

Avinor er i de fleste tilfeller enetilbyder overfor brukerne av selskapets lufthavner. Dette tilsier at myndighetene bør kontrollere selskapets takster for å sikre effektiv ressursbruk i selskapet og motvirke at selskapet misbruker markedsposisjonen på en uheldig måte.

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002–2003) signaliserte Samferdselsdepartementet at Avinor burde gis mulighet til større fleksibilitet i fastsettelsen av luftfartsavgiftene ut fra behovet for å styrke Avinors konkurranseevne i forhold til utenlandske lufthavner og ikke-statlige lufthavner i Norge. I stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan 2006–2015, har departementet videre vist til at det ville være samfunnsøkonomisk gunstig å differensiere luftfartsavgiftene etter belastningen på miljøet, for eksempel ved avgiftslegging av støy og utslipp av NO_x .

SNFs vurdering

SNF viser til at Avinors markedsmakt begrenses gjennom konkurranse fra andre lufthavner og konkurrerende transportmidler. Videre vil høye takster føre til færre flypassasjerer og redusere selskapets kommersielle inntekter. I tillegg utøver flyselskapene et visst press på infrastruktureierne til å holde luftfartsavgiftene nede. SNF viser dessuten til at Avinor viser vilje til kostnadseffektivisering. Ut fra dette vil SNF inntil videre tilrå en «lett» regulering av takstnivået. SNF peker videre på at reguleringen bør være fleksibel nok til å ta hensyn til forhold som for eksempel store uventede endringer i etterspørselen. SNF tilrår at de kommersielle inntektene holdes utenfor reguleringen av takstnivået.

SNF tilrår videre at den detaljerte utformingen av takstregulativet kan overlates til Avinor. I en slik situasjon vil det være bedriftsøkonomisk lønnsomt for Avinor å differensiere luftfartsavgiftene etter betalingsvilligheten i markedet. Dette kan innebære differensiering etter tid, sted, reiseformål og lignende. SNF viser at en desentralisering av utformingen av takststrukturen vil gi en samfunnsøkonomisk riktig takststruktur, selv om Avinor forfølger sine bedriftsøkonomiske mål.

Under et system der Avinor har frihet til å utforme takstsystemet, vil selskapet få insentiver å sette avgiftene relativt høyt på de regionale lufthavnene som stort sett trafikkeres med statlig kjøpte flyruter. Årsaken til dette er at økte lufthavnavgifter på disse lufthavnene vil bli dekket gjennom den statlige kjøpsordningen for flyrutetjenester. For å omgå dette problemet tilrår SNF at flyrutene under statlig kjøp fritas for lufthavnavgifter på regionallufthavnene. Kjøp av flyrutetjenester vil da kunne reduseres med et beløp tilsvarende innbetalingen av lufthavnavgiftene samtidig som kjøp av lufthavntjenester økes med samme beløp.

Samferdselsdepartementets vurdering

Samferdselsdepartementet tar sikte på å følge SNFs tilrådning om en «lett» og fleksibel regulering av det gjennomsnittlige takstnivået. Dette innebærer en videreføring av dagens praksis med at det gjennomsnittlige takstnivået i hovedsak tillates å følge utviklingen i konsumprisindeksen. De kommersielle inntektene vil også i framtiden bli holdt utenom takstreguleringen.

Samferdselsdepartementet ser fordelene ved å overlate utformingen av takstregulativet til Avinor. Et problem med en slik politikk vil være at Avinor som privat aktør ikke har insentiver til å ta miljøhensyn i sin takstpolitikk. Myndighetene kan riktignok pålegge Avinor å ta slike hensyn ved å stille selskapet ansvarlig for miljøproblemene, noe som vil gi Avinor et insentiv til å la takstregulativet ta hensyn til negative miljøeffekter fra flytrafikken. Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil imidlertid eventuell avgiftslegging av negative miljøeffekter i Avinors takstregulativ være administrativt enklere å gjennomføre hvis ansvaret for utformingen av regulativet fortsatt blir liggende i departementet.

Departementet mener videre at flyrutene innenfor anbudssystemet fortsatt bør betale luftfartsavgifter, blant annet for å gi et riktig bilde av de ulike kostnadene knyttet til den regionale flyrutedriften. Samferdselsdepartementet vil også vise til at det kan være nødvendig med en viss regulering av takstene på Oslo lufthavn, Gardermoen, for å unngå at Avinor utnytter sin markedsstilling overfor konkurrerende ikke-statlig lufthavner i det sentrale Østlandsområdet. Departementet vil også vise til at en desentralisering av takstfastsettelsen vil medføre at departementet mister muligheten til å ta overordnede samfunnsmessige hensyn ved utformingen av takstregulativet.

Ut fra disse forholdene vil Samferdselsdepartementet videreføre dagens praksis der den endelige avgjørelsen om utformingen av Avinors takstregulativ foretas av departementet. Samferdselsdepartementet vil i denne sammenheng legge vekt på at luftfartsavgiftene fortsatt skal være ikke-diskriminerende, åpne for innsyn og gjenstand for konsultasjoner med brukerne. Utredningen fra SNF viser at Avinor vil ha gode insentiver til å foreslå en samfunnsøkonomisk riktig takststruktur. Departementet vil derfor i utgangspunktet være positiv til forslag fra Avinor om endringer i utformingen av takstregulativet, så langt forslagene ikke kommer i konflikt med hensynene nevnt over. Departementet vil dessuten ta initiativ til en vurdering av om lufthavnavgiftene kan differensieres etter belastningen på miljøet.

2.4 Kjøp av regionale lufthavntjenester

Bakgrunn

Som Avinors regionale lufthavner regnes de lufthavnene som staten ved daværende Luftfartsverket overtok fra kommunene i 1997 og 1998, samt Båtsfjord lufthavn som Luftfartsverket bygde på den tiden. I alt dreier dette seg om 28 lufthavner: 25 kortbaneflyplasser, helikopterlandingsplassen på Værøy, samt lufthavnene på Røros og Fagernes. I forbindelse med overtakelsen ble det innført et tilskudd på Samferdselsdepartementets budsjett til delvis dekning av Luftfartsverkets økte utgifter.

Bevilgningene over denne posten har økt betydelig, fra 97 mill. kr i 1998 til 264 mill. kr i 2004. I Nasjonal transportplan 2006–2015 er det lagt opp til en ytterligere økning til 300 mill. 2004-kr årlig i planperioden. Avinor har selv beregnet at underskuddet på regionallufthavnene utgjør nærmere 400 mill. kr årlig. Ifølge selskapet finner det derfor fortsatt sted en ikke ubetydelig kryssubsidiering mellom stamlufthavnene og regionallufthavnene på tross av den sterke økningen i tilskuddsbeløpet de senere årene.

Bevilgningene på denne posten har hittil blitt fastsatt ensidig av Samferdselsdepartementet. Regjeringen har tidligere foreslått å erstatte tilskuddet med en forhandlingsbasert ordning med statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2/Budsjett-innst. S. nr. 6 og nr. 13 Tillegg nr 1 (2002–2003), og St.prp. nr. 61/Innst. S. nr. 269 (2001–2002) Om Luftfartsverkets tilbud av tjenester i det regionale flyplassnett.

SNFs vurdering

SNF tilrår en rammefinansiering av Avinor. Dette innebærer at det inngås en flerårig rammeavtale mellom Samferdselsdepartementet og Avinor som regulerer størrelsen på det statlige kjøpet for perioden. For å gi Avinor langsiktighet og stabile rammebetingelser, mener SNF at en slik rammeavtale også må regulere utviklingen av Avinors takster i perioden og størrelsen på det årlige utbyttet til staten. SNF tilrår at de kommersielle inntektene fortsatt bør holdes utenfor prisreguleringen. Utviklingen i disse inntektene i forrige avtaleperiode bør imidlertid trekkes inn i vurderingen av hvordan luftfartsavgiftene skal få lov til å utvikle seg i neste avtaleperiode. I bunnen av avtalen ligger avtalte forutsetninger for omfanget av samfunnspålagte oppgaver som skal gjelde for perioden, herunder hvilke lufthavner Avinor skal ha ansvaret for.

Blir den økonomiske utviklingen bedre enn det rammeavtalen legger til grunn, skal overskuddet beholdes i bedriften, motsatt skal underskudd dekkes av bedriften selv. Dette innebærer at Avinor gis insentiver til å maksimere de kommersielle inntektene og minimere driftskostnadene, slik at størrelsen på det tilbakeholdte overskuddet blir størst mulig. Samlet vil rammefinansieringen bidra til å gi Avinor langsiktige og stabile rammebetingelser, noe som gir ledelsen mulighet til å utnytte sin kompetanse til å drive selskapet best mulig og drive rasjonell planlegging på lang sikt.

SNF drøfter videre om underskuddet på regionallufthavnene i sin helhet bør finansieres gjennom den varslede kjøpsordningen, eller om noe av underskuddet kan dekkes gjennom kryssubsidiering fra stamlufthavnene. SNF viser prinsipielt til at underskuddet på regionallufthavnene bør dekkes på den måten som gir minst skattekostnad, men mangler tallgrunnlag for å si hva dette innebærer i praksis.

SNF viser imidlertid til at i en situasjon der Samferdselsdepartementet i sin helhet dekker underskuddet på regionallufthavnene, vil Avinor kunne få insentiver til å regnskapsføre mest mulig kostnader og kanalisere sine minst produktive ressurser til disse lufthavnene. Selskapet kan videre få dårligere insentiver til kostnadseffektiv drift på regionalnettet enn på det kommersielle nettet. I forbindelse med forhandlinger kan det dessuten være duket for ulike syn på den regnskapsmessige fordelingen av kostnader som er felles for de to nettene. SNF mener likevel at disse utfordringene lar seg løse i praksis og mener at en rammetilskuddsavtale kan fungere uavhengig av hvordan regionallufthavnene finansieres.

Samferdselsdepartementets vurdering

Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil en rammeavtale, slik den er skissert av SNF, bidra til å gi Avinor langsiktige og stabile rammebetingelser og gi selskapet insentiver til kostnadseffektiv drift og rasjonell planlegging. På den annen side vil en slik rammeavtale være administrativt krevende å håndtere. Videre vil en flerårig avtale medføre bindinger på framtidige budsjetter og dermed begrense den finanspolitiske handlefriheten. Etter en samlet vurdering ønsker ikke Samferdselsdepartementet å inngå flerårige rammeavtaler med Avinor.

For 2005 vil kjøpsbeløpet bli fastsatt ensidig av departementet. Fra og med 2006 tar Samferdselsdepartementet sikte på å innføre en ettårig kjøpsordning basert på forhandlinger, men der det endelige kjøpsbeløpet vil bli fastsatt av Samferdselsdepartementet. I det videre arbeidet med kjøpsordningen vil departementet vurdere forholdet til blant annet statsstøtteregelverket og anskaffelsesregelverket. Departementet vil i denne sammenheng legge vekt på at Avinor må føre separate regnskap for å sikre at kjøpet ikke understøtter aktiviteter Avinor driver i konkurranse med andre.

I lys av insentivproblemene som vil være knyttet til en fullfinansiering av underskuddet på regionallufthavnene gjennom statlig kjøp, samt den vanskelige budsjettmessige situasjonen i tiden framover, legger Samferdselsdepartementet til grunn at underskuddet på regionallufthavnene skal dekkes gjennom statlig kjøp og kryssubsidiering fra stamlufthavnene.

2.5 Avkastningskrav- og utbyttepolitikk

Bakgrunn

Staten har som eier over tid investert store beløp i statlige selskaper som Avinor i form av innskutt kapital og eventuelt tilbakeholdt overskudd. I prinsippet kunne staten ha brukt denne kapitalen til andre formål. Kapitalen har derfor en kostnad som tilsvarer kapitalens alternative verdi for eieren. Avkastningskravet blir definert som den forventede alternative avkastningen som kunne vært oppnådd på annen måte og til samme risiko. I denne sammenheng vil det være bransjespesifikke avkastningskrav. Foruten å være et mål for verdiutviklingen i selskapet, spiller avkastningskravet en viktig rolle som pådriver for effektiv drift.

Utbyttepolitikk kan defineres som mer langsiktige retningslinjer for hva eieren ønsker å ta ut av selskapet basert på selskapets årsresultat og/eller utvikling i egenkapitalen. Det hører også med til utbyttepolitikken at eieren vurderer å la selskapet beholde eventuelt overskudd til bruk for nye investeringer, drift og vedlikehold eller fondsoppbygging.

SNFs vurdering

SNF viser til at en skjønnsbasert utbyttepolitikk gir svake insentiver til kostnadseffektivitet, da selskapet vil oppleve at all effektiviseringsgevinst kan tilfalle eieren gjennom utbytte. Utbytte som en andel av overskuddet innebærer at gevinsten ved effektiviseringstiltak deles mellom eier og selskap, og vil gi noe bedre insentiver. Best insentiver får en hvis utbyttet ligger fast over tid i form av et fast årlig beløp eller en andel av egenkapitalen. All effektiviseringsgevinst vil da komme selskapet til gode. SNF tilrår ut fra dette at utbytte tas ut som et fast årlig beløp eller som en andel av egenkapitalen. SNF tilrår videre at størrelsen på utbyttet blir fastsatt i rammeavtalen og sett i sammenheng med takstpolitikken, kjøpspolitikken og omfanget av samfunnspålagte oppgaver.

Samferdselsdepartementets vurdering

Regjeringen har som utgangspunkt at avkastningskravet for heleide statlige selskaper i størst mulig grad skal utformes etter de samme prinsipper som for private selskaper. Dette er blant annet begrunnet med hensynet til konkurransen og effektiv ressursallokering. Avinor står på mange måter i en særstilling da konkurransen i det aktuelle markedet er begrenset. Hensynet til effektiv allokering av samfunnets ressursers tilsier likevel at det må stilles et avkastningskrav også til dette selskapet, ikke minst for å stimulere til effektiv drift. Konkrete avkastningskrav er drøftet i kapittel 6.4.

Samferdselsdepartementet legger til grunn en langsiktig og forutsigbar utbyttepolitikk overfor Avinor. Departementet slutter seg til SNFs vurdering om at utbytte beregnet i forhold til egenkapitalen gir gode insentiver til effektiv drift.

Samferdselsdepartementet foreslår at utbytte fra Avinor beregnes som statens innlånsrente multiplisert med egenkapitalen, begrenset oppad til 40 pst. av overskuddet etter skatt. Det legges til grunn verdijustert egenkapital (markedsverdi). Per i dag foreligger kun bokført egenkapital, men Samferdselsdepartementet tar sikte på å gjennomføre en verdivurdering av selskapet i forbindelse med neste eiermelding om Avinor.

Utbyttemodellen er fleksibel i forhold til om bedriften skulle gå med underskudd eller levere svake resultater, ved at utbytte begrenses oppad til 40 pst. av overskuddet. Dette innebærer at det ikke vil bli tatt ut utbytte ved underskudd. Etter Samferdselsdepartementets vurdering innebærer utbyttemodellen en synliggjøring og konkretisering av kapitalkostnaden, slik at man unngår oppbinding av unødvendig kapital i selskapet og ansporer ledelsen til å forvalte kapitalen på en samfunnsøkonomisk fornuftig måte. Utbyttepolitikken fungerer dermed som en styringsmekanisme for ledelsen til å drive selskapet effektivt og lønnsomt. Begrensningen på 40 pst. av overskuddet innebærer at kompromiss mellom en modell med en fast andel av egenkapitalen og en modell basert på prosentandel av overskuddet. I sistnevnte modell vil dårlige resultater medføre lavere utbytte til staten og dermed dempe konsekvensene for selskap. Tilsvarende vil staten som eier ta mer av overskuddet hvis driften går godt, inntil en terskelverdi og dermed dempes også fordelene for selskapet av å drive selskapet godt.

Som vist til i kapittel 2.4, vil Samferdselsdepartementet ikke fastsette størrelsen på utbyttet i en rammeavtale.