1 Krisehåndtering på ulike nivåer
1.1 Prinsipper for krisehåndtering
De overordnede prinsippene om ansvar, nærhet og likhet ligger til grunn for alt nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid i fred.
Ansvarsprinsippet innebærer at den etat som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser på området.
Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon man opererer med til daglig skal være mest mulig lik den organisasjon man har under kriser.
Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på et lavest mulig nivå.
Det vil kunne oppstå kriser eller alvorlig svikt i samfunnskritiske funksjoner som den enkelte virksomhet eller sektordepartement ikke kan håndtere alene, og hvor ulike sektorer og interesser må ses i sammenheng. Behovet for en helhetlig og samordnet krisehåndtering går imidlertid ikke på tvers av nevnte prinsipper for krisehåndtering.
1.2 Krisehåndtering på lokalt og regionalt nivå
1.2.1 Politiet
Politiet har generelle og omfattende fullmakter for å avhjelpe en krisesituasjon, blant annet gitt i politiloven §§ 7 og 27. Alle politidistriktene har døgnbemannede operasjonssentraler.
I henhold til politiinstruksen har politiet ansvar for å koordinere og lede redningsinnsats av enhver art, på et skadested innenfor politidistriktet.
Politiet har ansvaret for å forebygge og håndtere terror- og sabotasjesituasjoner. Politiet er i politiloven § 27 tredje ledd også gitt en klar hjemmel for, og en plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å avverge fare og begrense skade i forbindelse med ulykkes- og katastrofesituasjoner. Bestemmelsen innebærer at politiet er gitt et akutt sektorovergripende operativt ansvar ved ulykker og katastrofer i fred innenfor alle samfunnsområder. Vedkommende politimester er således i en akuttfase gitt myndighet til å fatte beslutninger som også berører andre myndigheters ansvarsområde, inntil ansvaret overtas av ansvarlig myndighet i henhold til sektoransvar. Politimestrene er formann i redningsledelsen både ved hovedredningssentralene (HRS) og lokale redningssentraler (LRS).
For øvrig er politiet blant annet ansvarlig for evakuering, generell bistand til befolkningen, vakthold og sikring, samt iverksettelse og gjennomføring av etterforsking i forbindelse med ulykker og katastrofer. Politiet har et ansvar for varsling av pårørende til savnede eller omkomne, og er i tillegg gitt et særskilt ansvar for å lede og iverksette søk etter omkomne, samt å ta hånd om lik.
Alle politidistrikt har planverk for opprettelse og drift av pårørendesenter. Senteret skal være et oppholdssted for pårørende som har behov for hjelp, omsorg, samtaletjeneste og informasjon. I pårørendesenteret inngår fagpersoner fra politiet, helse- og omsorgstjenestene, kirken, frivillige organisasjoner, mv.
1.2.2 Helse- og sosialtjenesten
Helse- og sosialsektoren utgjør en omfattende beredskapsorganisasjon gjennom kommunenes primærtjenester, regionale helseforetak og helseforetaks spesialisthelsetjenester. Kommunene og de regionale helseforetakene har etter lov om helsemessig og sosial beredskap plikt til å utarbeide beredskapsplaner for de helse- og sosialtjenestene de har ansvar for. Planplikten gjelder kriser og katastrofer i fred og krig. For å sikre god sammenheng i tjenestene har hvert ledd ansvar for å koordinere sine beredskapsforberedelser med samarbeidsparter. De regionale helseforetakene har et særskilt ansvar for å koordinere sitt beredskapsarbeid, i forhold til kommunene i helseregionen og i forhold til andre helseregioner, samt ansvar for at helsetjenestens beredskapsarbeid er koordinert med andre etater – som blant annet politi, brannvesen, Forsvaret og Sivilforsvaret.
1.2.3 Brannvesenet
Brannvesenet er en vesentlig ressurs på samfunnssikkerhetsområdet. Et velfungerende brannvesen er av grunnleggende betydning for samfunnets evne til å kunne håndtere også ekstraordinære hendelser. I henhold til lov 14. juni 2002 nr. 20 om brann- og eksplosjonsvern skal kommunen sørge for etablering og drift av et brannvesen som kan ivareta forebyggende og beredskapsmessige oppgaver etter loven på en effektiv og sikker måte. Brannvesenet har lokal tilhørighet, utøver hurtig effektiv teknisk innsats, og er den viktigste tekniske førstelinjeinnsatsen i redningstjenesten. Brannvesenets oppgaver følger av loven og av lokale eller regionale risiko- og sårbarhetsanalyser. Innsats kan eksempelvis være rettet mot brannslokking, redningsdykking, utslipp av kjemikalier, frigjøring av omkomne eller skadde, livreddende førstehjelp, tauredning og sikring av et ulykkessted. Brannvesenet øver regelmessig på de situasjoner det kan bli stilt overfor.
1.2.4 Redningstjenesten mv.
Den grunnleggende ide innen redningstjenesten er at alle ressurser i vårt land – statlige, fylkeskommunale, kommunale, private og frivillige – som er egnet for akuttinnsats for å redde liv, skal kunne mobiliseres for innsats i redningstjenesten. Den offentlig organiserte redningstjenesten er således organisert som et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private og frivillige organisasjoner med egnede ressurser for redningsinnsats. Selv om de fleste offentlige etater er etablert med tanke på andre primæroppgaver enn redningstjeneste, vil likevel mange av dem kunne yte en viktig innsats i redningstjenesten. Redningstjenesten er således ikke en organisasjon, men en funksjon. I tillegg til offentlige etater og virksomheter utgjør de frivillige organisasjonene en av grunnpilarene i redningstjenesten.
Den offentlige organiserte redningstjenestens ansvarsområde omfatter øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av en akutt ulykkes- eller faresituasjon. Tjenesten er operativt organisert gjennom to hovedredningssentraler og 28 lokale redningssentraler. Hovedredningssentralene har fast tilsatt personell som sørger for sentralenes daglige drift og døgnbemanning. Lokale redningssentraler er lagt til politidistriktene. Hvert politidistrikt har en redningsledelse med politimesteren som formann. De lokale redningssentraler bruker politiets personale underlagt politimesteren.
Operativ styring og koordinering av redningsaksjoner foregår på tre nivåer:
operativ styring og koordinering på skadested. Skadestedsledelsen ivaretas av politiet når det gjelder redningsoperasjoner på land
operativ koordinering av innsatsen gjennom lokal redningssentral
overordnet operativ koordinering av innsatsen gjennom hovedredningssentral
De fleste landredningsaksjoner blir koordinert av lokal redningssentral. Sjøredningsaksjoner, flyredningsaksjoner og ulykker i forbindelse med offshore-virksomheten, blir normalt koordinert direkte fra en av hovedredningssentralene.
Ved større ulykker er det forberedt systemer ved hovedredningssentralene for informasjon til blant annet pårørende og media. Det opprettes krisetelefoner bemannet av politiet hvor pårørende kan henvende seg, og det blir også lagt stor vekt på støtte til overlevende og redningsmannskaper. Det er et avklart grensesnitt mellom hovedredningssentralenes redningsoppgaver og Kriseutvalget ved atomulykkers mandat.
Fiskeri- og kystdepartementet har ansvaret for den statlige beredskapen mot akutt forurensing, og det operative ansvaret på nasjonalt nivå er lagt til Kystdirektoratet. Lokalt administreres beredskapen av interkommunale utvalgt mot akutt forurensing, jf. St.meld. nr. 14 (2004 -2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap.
Forsvaret og dets ressurser er av stor betydning både ved redningsaksjoner og statlige aksjoner mot akutt forurensning til sjøs. KYBAL er etablert for at Forsvaret skal kunne gripe inn for å hindre at ulykker inntreffer, og sikre at tiltak kan iverksettes. Aksjonen ledes inntil ansvarlig etat er klar til å overta. Hovedkvarterene (Forsvarets operative hovedkvarter og Landsdelskommando Nord-Norge) skal i disse situasjonene utøve aksjonsledelse etter de samme prinsippene som gjelder for hovedredningssentralene. Derved oppnås det best mulig utnyttelse av offentlige og kommersielle ressurser. I samsvar med ovennevnte, er det etablert grensesnitt for situasjoner som sorterer under henholdsvis Kystverket og hovedredningssentralene. Dette er ivaretatt ved gjensidig forståelse av ansvarsområdene, gjennom samarbeidsavtaler og ved at Forsvaret har faste representanter i de to etatenes aksjonsledelser.
1.2.5 Kommunene
I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, jf. Innst. S. nr. 9 (2002-2003), sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om å lovfeste kommunenes beredskapsplikt. En god kommunal beredskap er en grunnleggende forutsetning for en god nasjonal beredskap, og en undersøkelse fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap i 2004 viser at de aller fleste kommunene har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser og at man har utarbeidet planer for kriseledelse og informasjonsberedskap. I tillegg er det gjennomført kommunale krisehåndteringsøvelser. Lovfesting av kommunal beredskapsplikt vil bli sett i sammenheng med arbeidet med ny lov om sivilforsvaret mv.
Kommunene er innenfor flere områder underlagt en rekke lovpålagte krav om sikkerhet og beredskap. Lov 23. juni nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap pålegger blant annet kommunene å utarbeide beredskapsplaner, og lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker (brann- og eksplosjonsvernloven) regulerer det lokale brannvernarbeidet, forebyggende brannverntiltak, innsats ved brann, og bistand ved andre ulykkessituasjoner.
De fleste kommunene har etablert egne beredskapsråd, som et samarbeidsorgan under ledelse av ordføreren og med deltagelse fra kommunale fagorganer, politiet, Forsvaret, Sivilforsvaret og frivillige organisasjoner.
1.2.6 Fylkesmannen
Fylkesmannen har et koordinerende ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap i fylket. Fylkesmannen skal føre tilsyn med og gi råd og veilede i aktuelle beredskapsspørsmål. Fylkesmannen har et spesielt ansvar for den regionale atomulykkesberedskapen, jf. kgl.res. 26. juni 1998. Fylkesberedskapsrådet og atomberedskapsutvalget er fylkesmannens viktigste samordningsorgan, både i arbeidet med kriseforebygging og under krisehåndteringer.
Bistand til kommunene står sentralt i arbeidet. Bistanden gjelder veiledning, kurs, øvelser og tilsyn. Samordning av ekstra ressurser til kommunene er en sentral oppgave for fylkesmannen i en krisesituasjon i fredstid.
Ved kriser og katastrofer i fredstid som ikke er redningstjeneste og som er alvorligere enn det som regnes som normalrisiko og normalbelastning, vil det ofte være flere instanser involvert i krisehåndteringen. I slike situasjoner har fylkesmannen ansvaret for å samordne innsatsen i fylket, jf. kgl.res. av 12. desember 1997. Når en krise oppstår, har fylkesmannen en viktig rolle som varslingsformidler, bistandsyter og koordinator, og som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter.
Politiet har ansvar for å organisere og koordinere hjelpeinnsatsen ved ulykkes- og katastrofesituasjoner i fred inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet, jf. politiloven § 27 tredje ledd.
Fylkesmannen kan beslutte å overta den regionale samordningsfunksjonen fra vedkommende politimester etter akuttfasen. I situasjoner der det er aktuelt å iverksette en slik regional samordning, skal det opprettes kontakt mellom fylkesmannen og berørte politidistrikter. I hvert fylke er det et beredskapsråd som er ledet av fylkesmannen og satt sammen av sentrale offentlige, frivillige og private organisasjoner som på hver sine områder har fagkunnskap om beredskapsarbeid. Rådet er et forum for gjensidig orientering om beredskapsarbeid, og i en krisesituasjon vil rådet være det sentrale samordningsorgan. Rådet er hjemlet i kgl.res. 21. september 1979.
Fylkesmannen skal arbeide for sivilt-militært samarbeid lokalt og regionalt, ivareta god kontakt med Heimevernet og ta initiativ til arbeid for samordnede planer og øvelser innen totalforsvaret.
Felles varslingsrutine
Det er etablert retningslinjer for felles varslings- og rapporteringsrutiner som skal benyttes ved kriser i fredstid. Disse håndteres kommunalt, samt legger til rette for gode rapporteringsrutiner på samordningskanal (fra kommune/politi/fylkesmenn til sentrale myndigheter). Målgruppen for retningslinjene er:
Justisdepartementet
Hovedredningssentralene
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Fylkesmenn
Kommuner
Politiet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Statens forurensningstilsyn
Statens strålevern
Utlendingsdirektoratet
Det norske meterologiske institutt
Med varsling i denne sammenheng forstås den informasjon som gis fra fagmyndighet eller andre berørte organer om en situasjon som har oppstått eller er i ferd med å oppstå. Som eksempel kan nevnes Norges vassdrags- og energidirektorats varsler om flom og Det norske meterologiske institutts varsel om ekstremt vær. Et hovedkjennetegn ved varsling er at det skal føre til handling hos mottaker, selv om handlingen bare er å vurdere om videre tiltak må foretas.
Hovedvarslingsadressat er det organ som har direkte handlingsansvar som følge av varselets innhold. Varslingsutsteder vurderer i tillegg kopivarsel i den grad det anses hensiktsmessig.
Rapporteringsrutiner sikrer rask og målrettet informasjonstilgang til organer som deltar i håndteringen av fredskriser. Rapporteringen har to siktemål:
å holde mottaker oppdatert i forkant av en eventuell krisesituasjon, i tilfelle det senere skulle bli aktuelt å involvere vedkommende, eller
å gi løpende orientering i en etablert krisesituasjon, hvor det er behov for rapporteringsrutiner som dekker både bredden og dybden av problemet
Rapporteringen kan enten skje på:
fagkanal, det vil si gjennom etatsinterne ledd (herunder fagavdeling hos fylkesmannen) til vedkommende fagdepartement, eller på
samordningskanal, det vil si ved forvaltningsleddene kommune, fylkesmann/politimester, sentralt nivå
Fagrapportene vil være utdypende på sine områder, mens samordningsrapportene vil dekke et større område, uten å gå tilsvarende i dybden
1.3 Krisehåndtering på sentralt nivå
1.3.1 Departementenes ansvar
I henhold til gjeldende retningslinjer for sentral krisehåndtering, jf. St. meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet og St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, skal det departement som er mest berørt av krisen ha et hovedansvar for å ivareta nødvendig samordning. Det er det departement som har ansvaret for en sektor til daglig som også har ansvaret for beredskapsplanlegging og eventuell iverksettelse av beredskapstiltak i en krisesituasjon, og hver statsråd beholder sitt konstitusjonelle og parlamentariske ansvar også i en krisesituasjon.
Departementenes krisehåndteringsoppgaver er i hovedsak knyttet til innhenting og bearbeiding av informasjon i forbindelse med faglig rådgivning og tilrettelegging overfor politisk ledelse, vurdering og samordning av tiltak, koordinering av informasjon til og fra underliggende etater, utstedelse av fullmakter, samt ivaretakelse og utøvelse av en helhetlig informasjonsstrategi.
1.3.2 Justisdepartementet
Justisdepartementets samordningsansvar for samfunnets sivile sikkerhet er etter St.meld. nr. 17 Samfunnssikkerhet (2001-2002), jf. Innst. S. nr. 9 (2002- 2003) tydeliggjort og styrket, blant annet gjennom etableringen av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og ved å gi Nasjonal sikkerhetsmyndighet en faglig rapporteringslinje til Justisdepartementet. De to nye direktoratene understøtter Justisdepartementets samordnings- og tilsynsrolle i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i sivil sektor.
Justisdepartementet er etatsleder for Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og hovedredningssentralene. Dette gir en felles myndighetslinje fra departementet til politiet, det kommunale brannvesen, Sivilforsvaret, fylkesmennene og dermed også kommunene. Justisdepartementet har med dette et ansvar for hovedtyngden av rednings- og beredskapsressursene. I de fleste nasjonale krisesituasjoner vil Justisdepartementet derfor ha en sentral rolle.
Justisdepartementets Rednings- og beredskapsavdeling er etatsleder for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og har en faglig ansvarslinje til Nasjonal sikkerhetsmyndighet i sivil sektor. Avdelingen ivaretar den administrative samordningen av redningstjenesten i Norge og den administrative styringen av de to hovedredningssentralene, herunder oppfølging av bilaterale og multilaterale avtaler inngått av Justisdepartementet og hovedredningssentralene. Avdelingen har samordningsansvaret for norsk redningstjeneste, og det administrative ansvaret for hovedredningssentralene. Avdelingen administrerer også den sivile verneplikt i Norge. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er fagmyndighet for kommunale og interkommunale brannvesen, det lokale eltilsyn og fylkesmennenes beredskapsarbeid – og har faglig og administrativ oppfølging av Sivilforsvaret, Nasjonalt utdanningssenter for samfunnssikkerhet og beredskap, Norges brannskole, og Sivilforsvarets tre regionale skoler.
Departementets Politiavdeling er etatsleder for Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste. Avdelingen skal trekke opp hovedlinjene og ivareta det overordnede etatsledersansvaret for politi- og lensmannsetaten og for det internasjonale politisamarbeidet. Politiavdelingen har det overordnede ansvar for terror- og sabotasjeberedskapen.
Justisdepartementets særskilte samordningsfunksjon innebærer et ansvar for å utarbeide overordnede retningslinjer, koordinere og fremme proposisjoner og meldinger til Stortinget, tilrettelegge rammebetingelser, ta initiativ, være pådriver, avklare ansvarsforhold i gråsoner og treffe prinsipielle avgjørelser på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Departementets samordningsfunksjon rokker ikke ved de øvrige departementenes linjeansvar. Justisdepartementet skal også føre tilsyn med at departementene gjennomfører internkontroll på sikkerhet- og beredskapsområdet.
Justisdepartementet har en egen beredskapsplan og krisehåndteringsorganisasjon. I forbindelse med større krisesituasjoner kan døgnbemanning etableres.
1.3.3 Forsvarsdepartementet
Forsvarsdepartementets krisehåndteringskonsept er utviklet etter at Forsvarssjefens strategiske funksjoner ble integrert i departementet den 1. august 2003. Et resultat av denne integreringen var opprettelsen av en egen krisehåndteringsseksjon, som ble organisatorisk knyttet til departementets sikkerhetspolitiske avdeling. Begrunnelsen for dette er at Forsvarsdepartementet skal håndtere episoder og kriser på et sikkerhetspolitisk nivå innenfor Forsvarsministerens konstitusjonelle ansvar, og at man trenger en dedikert enhet med mandat til å tilrettelegge for utnyttelse av Forsvarsdepartementets samlede ressurser i slike situasjoner.
Forsvarsdepartementet er ansvarlig for kontinuerlig overvåking av potensielle krisescenarier globalt. Seksjon for sikkerhetspolitisk krisehåndtering har etablert en vakthavende saksbehandler som daglig opererer krisehåndteringssenteret innenfor normal arbeidstid. I forbindelse med større krisesituasjoner kan krisehåndteringsorganisasjonen utvides med relevant personell fra alle avdelinger i departementet, og døgnbemanning kan etableres. I Forsvarsstaben og ved Forsvarets fellesoperative hovedkvarter er det etablerte døgnkontinuerlig vakt. Forsvarsdepartementet er også ansvarlig for kontinuerlig oppdatering av beredskapsplanene for Forsvaret og vedlikehold og oppdatering av rutiner for oppfølging av kriser og hendelser knyttet til operasjoner i inn- og utland. De ulike planer og rutiner øves jevnlig. Situasjonssenteret i Forsvarsstaben vil eventuelt i løpet av 2005 kunne bli organisatorisk overført til Forsvarsdepartementets avdeling for operasjons- og beredskapsplanlegging.
I det nye ledelsesbygget på Akershus vil det bli etablert et situasjonssenter som vil gi en betydelig forbedret evne til situasjonsovervåkning, analyse og krisehåndtering på strategisk nivå.
1.3.4 Helse- og omsorgsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet har overordnet ansvar for helsesektoren og for samordning av tiltak og informasjonshåndtering i forhold til andre departementer. Under departementet er det flere fag- og myndighetsorganer, som sammen med tjenestene lokalt og regionalt ivaretar den utøvende beredskap innenfor sektoren. Sosial- og helsedirektoratet har et helhetlig ansvar for nasjonal koordinering av helsesektorens beredskap, både forberedende planlegging og operativ håndtering i en krise. Statens strålevern har ansvar for tverrsektoriell koordinering av beredskap ved atomulykker. Nasjonalt folkehelseinstitutt er nasjonal faginstans for smittevernberedskap og biologiske hendelser. Statens helsetilsyn fører tilsyn med at helsetjenesten oppfyller lovpålagte beredskapskrav og Statens legemiddelverk har ansvar for godkjenning av legemidler og tilsyn med legemiddelnæringen. Det er utviklet beredskapsplaner på alle nivåer. Beredskapsplanene vil bli videreutviklet med utgangspunkt i de erfaringene som er gjort i forbindelse med håndteringen av flodbølgekatastrofen.
Beredskapsorganisasjonen ved atomulykker består på sentralt nivå av Kriseutvalget ved atomulykker, Kriseutvalgets faglige rådgivere, Kriseutvalgets informasjonsgruppe samt regionale ledd, jf. kgl.res. 26. juni 1998 om atomulykkesberedskap, sentral og regional organisering. Kriseutvalget består av representanter fra Forsvarsdepartementet, Mattilsynet, Sosial- og helsedirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Politidirektoratet. Utvalget ledes av Statens strålevern. Kgl.res. 26. juni 1998 gir Kriseutvalget ved atomulykker fullmakt til å fatte beslutninger og gi ordre om nærmere spesifiserte tiltak i akuttfasen av en ulykke. Utvalget har oppgaver i det løpende beredskapsarbeidet, og i senfasen av en atomulykke. Sektorenes innsats koordineres gjennom Embetsgruppen ved atomulykker som ledes av Helse- og omsorgsdepartementet og hvor alle berørte departementer er representert.
1.3.5 Sivilt – militært samarbeid
Nye sikkerhetsutfordringer etter slutten på den kalde krigen har ført til økt fokus på samfunnssikkerhet. Samfunnssikkerhet dreier seg om å ivareta sivilbefolkningens trygghet og sikre sentrale samfunnsfunksjoner og viktig infrastruktur mot angrep og annen skade i situasjoner der statens grunnleggende interesser ikke er truet. Samtidig har utviklingen medført et økt fokus på menneskelig sikkerhet der menneskerettighetene og ikke minst retten til liv og personlig trygghet står i sentrum. Denne brede forståelsen av sikkerhetsbegrepet har betydning for de oppgaver militære enheter kan bli satt til, ved at Forsvaret innenfor rammen av tilgjengelige ressurser og kompetanse skal bidra til det samlede samfunnssikkerhetsarbeidet.
Sentralt i dagens samfunnssikkerhetsarbeid er beskyttelse av sivilbefolkningen og vitale samfunnsinteresser i situasjoner hvor det ikke foreligger en tradisjonell militær trussel. Det er nødvendig å se den tradisjonelle totalforsvarstenkningen i lys av denne utviklingen. Under den kalde krigen var totalforsvarskonseptet basert på det sivile samfunns evne til å understøtte det militære forsvar. Et helhetlig og moderne konsept for totalforsvar vil derimot bestå av gjensidig støtte mellom Forsvaret og det sivile samfunn. I fremtiden må Forsvaret være i stand til å stille militære ressurser til rådighet for å bidra til å løse oppgaver som i utgangspunktet er sivile, men som sivile institusjoner ikke har ressurser til å løse alene.
Forsvaret bistår i dag det sivile samfunn innenfor rammen av gjeldende lover, forskrifter og instrukser. Bestemmelser om sivilt-militært samarbeid fremgår blant annet i heimevernsloven, vernepliktsloven, kystvaktloven, tolloven, sikkerhetsloven, etterretningsloven og instruks om Forsvarets bistand til politiet (bistandsinstruksen). Forsvaret er også en viktig deltaker i den offentlige redningstjenesten. Forsvaret støtter blant annet politiet og fylkesmennene i forbindelse med ulykkes- og katastrofesituasjoner som rammer materielle verdier.
Bistand fra Forsvaret til politiet er regulert i instruks fastsatt ved kgl.res. 28. februar 2003. Instruksen gir Forsvaret og politiet generelle og praktiske retningslinjer for rask og sikker vurdering og handling. Instruksen gjelder for Forsvarets bistand til politiet i både fred, krise og krig, og omfatter også Kystvaktens og Heimevernets bistand til politiet. Det er en forutsetning at Forsvarets bistand er forenlig med Forsvarets primære oppgaver, og at politiets egne personell- og/eller materiellressurser ikke strekker til. Den politimester som mottar bistand fra Forsvaret har den overordnede ledelse av operasjonen.
1.4 Internasjonalt samarbeid om sivil krisehåndtering
1.4.1 FN
Sikkerhetsrådet har i henhold til FN-pakten et særlig ansvar for å opprettholde og trygge internasjonal fred og sikkerhet. FNs mange særorganisasjoner utfører faglige oppgaver i medlemsland over hele verden. Dette nærværet på steder der krisesituasjoner kan oppstå er avgjørende for å få rask, god og pålitelig informasjon, og for å kunne planlegge og gjennomføre nødvendige tiltak.
FNs kontor for koordinering av humanitær bistand (OCHA) er tillagt ansvaret for å koordinere den internasjonale humanitære innsatsen i forbindelse med katastrofer, både naturkatastrofer og kriser som følge av væpnet konflikt. OCHA spiller en viktig rolle for å bidra til at bistanden til de som er rammet av nødsituasjoner blir mest mulig effektiv. Utarbeidelse av såkalte konsolliderte appeller (CAP) er et viktig redskap i så måte. OCHA administrerer også en ordning hvor det ved internasjonale eksperter raskt kan mobiliseres for å vurdere en katastrofes omfang og behovet for bistand. Flere nordmenn deltar i denne ordningen og Utenriksdepartementet bidrar til finansiering.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Sivilforsvaret har på vegne av Utenriksdepartementet stående beredskap for humanitær innsats i regi av FN. I løpet av 24 timer kan Norwegian Support Team rykke ut og sette opp og drifte en eller to teltleire som base for feltarbeidere ute på ulike oppdrag.
I forbindelse med flodbølgekatastrofen anmodet OCHA en rekke land om øyeblikkelig hjelp umiddelbart etter at katastrofen ble kjent. Den første henvendelsen fra OCHA til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap kom 26. desember 2004 kl.1140. To dager senere sendte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap/Sivilforsvaret en informasjonsteknologiekspert for å delta i oppbyggingen av et kommunikasjonssenter i Phuket i Thailand. Det norske bidraget var et ledd i Norwegian UNDAC Support, som er en mobil støtteressurs innen telekommunikasjon og IT som er øremerket for OCHA. Støtteressursen består av spesialisert utstyr og personell som kan mobiliseres på få timer til bruk over hele verden for OCHAs oppdrag i katastrofeområder, gjennom The United Nations Disaster Assessment and Coordination Team (UNDAC). Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap etablerte også leire for FNs hjelpearbeidere på Sumatra.
Dette er eksempler som kan tjene som en illustrasjon på at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap disponerer svært relevante ressurser til bruk ved kriser i utlandet, enten alene eller i samarbeid med øvrige norske og internasjonale rednings- og beredskapsmiljøer.
Verdens helseorganisasjon (WHO) er en sentral rådgiver i spørsmål om faren for utbrudd av smittsomme sykdommer for eksempel i tilknytning til flodbølgekatastrofen. WHO ivaretar internasjonalt samarbeid om overvåkning, analyse, tidlig varsling og reaksjonsformer ved utbrudd av smittsomme sykdommer, SARS og en mulig pandemisk influensa er noen eksempler. Verdens helseforsamling vedtok på årsmøte i mai 2003 å nedsette et eget forhandlingsutvalg som fikk i oppdrag å revidere internasjonalt helsereglement (IHR) slik at verden kan møte en eventuell ny SARS-lignende epidemi på en effektiv måte. Det er også opprettet et eget globalt nettverks- og varslingssystem for farlige smittsomme sykdommer GOAR (Global Outbreak Alert and Response Network) for å ivareta varsling og tiltak, og for eksempel utsending av WHO team til utbruddsområder. Nasjonalt folkehelseinstitutt er nasjonalt varslingspunkt for WHO / GOAR. WHO organiserer også et kompetansenettverk for behandling av stråleskadde.
Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) er sentralt i internasjonal håndtering av atomhendelser, og relasjonene mellom ulike FN-organer (IAEA, OCHA, WMO, WHO osv.) og blant annet EU er beskrevet i en egen plan. Strålevernet er kontaktpunkt for IAEA-konvensjonene om tidlig varsling og assistanse, og leder i dag det internasjonale arbeidet for utvikling av beredskapen ved atom- og strålingsulykker.
1.4.2 NATO
NATO har i de senere år gjennomgått en rekke endringer for å møte utfordringer som følger av det endrede trusselbildet. Krisehåndtering er gjennom det strategiske konseptet fra 1999 blitt en av alliansens hovedoppgaver.
NATO etablerte i 1998 et krisekoordineringssenter, EADRCC (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre) som også omfatter NATOs partnerland. EADRCC skal koordinere forespørsler og tilbud om assistanse mellom partnerlandene ved naturkatastrofer og andre kriser. Etter 11. september 2001 er EADRCCs virkeområde utvidet til å gjelde bistand til land som blir rammet av terrorangrep, også om et eventuelt angrep innebærer bruk av masseødeleggelsesvåpen.
Det er innenfor partnerskapsrammen i NATO opprettet en egen database over nasjonale ressurser som det enkelte medlemsland kan stille. I en situasjon hvor en eller flere nasjoner henvender seg til EADRCC og ber om assistanse, vil EADRCC alene eller i samarbeid med FNs koordineringskontor for internasjonale hjelpeoperasjoner (UN-OCHA) foreta en vurdering av situasjonen. Denne vurderingen sendes deretter ut til alle medlems- og partnerland med en oversikt over relevante forhåndsidentifiserte ressurser fra det enkelte land. Det enkelte land avgjør i hvert enkelt tilfelle hvilke ressurser de kan bidra med.
Det pågår for tiden en diskusjon internt i NATO om militær støtte til sivil krisehåndtering. Denne diskusjonen er et resultat av de erfaringer som ble gjort i forbindelse med flodbølgekatastrofen i Sør-Asia. Som et ledd i denne krisehåndteringen ble det blant annet stilt til disposisjon militære fartøyer og helikoptre som en del av den humanitære krisehåndteringen. Viktig i denne sammenheng er oppfordringen fra FNs generalsekretær Kofi Annan om at NATO skal vurdere hva alliansen kan gjøre i en framtidig humanitær katastrofe. En rekke allierte ser behovet for at NATO yter en slik støtte. Det vil bygges videre på de erfaringer alliansen gjorde da NATO bidro til luftovervåking under OL i Aten i 2004. Dette var et direkte resultat av trusselen fra internasjonal terrorisme.
NATOs medlemsland har i en rekke år gjennomført årlige krisehåndteringsøvelser for å styrke NATOs og de alliertes evne til samlet å møte de nye sikkerhetstruslene fra internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. I disse øvelsene har man også i økende grad håndtert forholdet til sivile aktører og sivilbefolkningen. Tilsvarende har man fra NATOs side sett et behov for å avholde fellesøvelser med EU. Dette ut i fra en erkjennelse av at en rekke krisesituasjoner vil kreve et bredt virkemiddelapparat som kombinerer militære og sivile tiltak, slik man så det under flodbølgekatastrofen i Asia.
1.4.3 EU
EUs arbeid med å etablere en EU-styrke for sivilt beredskap har skutt fart. Samtidig har EU som en del av sin felles utenriks- og sikkerhetspolitikk i flere år arbeidet for å styrke de sivile aspekter ved sin krisehåndteringsevne. EU legger særlig vekt på en helhetlig tilnærming der sivile og militære virkemidler ses i sammenheng. På den sivile siden prioriterer EU fire hovedområder: politi, rettsvesen, sivil administrasjon og sivilt beredskap.
EU vedtok etter terrorangrepene mot Madrid 11. mars 2004 en erklæring som forplikter medlemslandene til å handle felles og solidarisk dersom et av landene blir utsatt for terrorangrep. Bistand skal skje ved alle tilgjengelige midler, også militære. Erklæringen er en politisk enighet om å gjennomføre den såkalte solidaritetsklausulen, som er foreslått i utkast til ny forfatningstraktat for EU.
Norge inngikk i desember 2004 en rammeavtale med EU om deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner. Avtalen innebærer ingen forpliktelse fra vår side om å stille ressurser til slike operasjoner, men forenkler prosedyrene i de tilfeller der Norge velger å delta. Fra norsk side har vi deltatt i flere av EUs sivile krisehåndteringsoperasjoner og vi legger vekt på å videreutvikle dette samarbeidet både ved bruk av norske polititjenestemenn og ressurser fra rettskjeden.
Norge deltar som fullverdig medlem av Europakommisjonens samordningsmekanisme for sivil krisehåndtering gjennom EØS-avtalen (jf. St.prp. nr. 37 (2002-2003) Om samtykke til godkjenning av avgjerd i EØS-komiteen nr. 135/2002 av 27. september 2002 om endring av protokoll 31 i EØS-avtalen om deltaking for EFTA-EØS-statene i ei felleskapsordning for sivil krisehåndtering).
Formålet med samordningsmekanismen er å gjøre EU mer operativt innenfor sivil beredskap. Ressursene som er meldt inn, skal kunne være tilgjengelige i tilknytning til oppdrag ved naturkatastrofer og tekniske, radiologiske eller miljømessige kriser samt oljeforurensing, i eller utenfor EU-området. Det er mottakerlandet som betaler for de ressurser som benyttes. Fra norsk side har vi meldt inn flere nasjonale ekspertmiljøer til mekanismen.
I EUs nye forfatningstraktat, som skal tre i kraft i 2006 dersom den blir ratifisert av EUs medlemsland, legges det opp til etablering av en EU-utenrikstjeneste. Tjenesten skal være i funksjon senest ett år etter ikrafttredelse av den nye traktaten. Selv om omfanget og den institusjonelle plasseringen ikke er avklart, vil styrket samarbeid og bedre koordinering av konsulære oppgaver kunne inngå som en av oppgavene. Dette vil være av betydning for Norge og for nordisk samarbeid på disse områdene, ettersom vi deltar i lokalt konsulært samarbeid i kraft av vår Schengen-tilknytning.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er nasjonalt kontaktpunkt for henvendelser fra EU under samordningsmekanismen, mens Kystverket er nasjonalt kontaktpunkt innen havforurensning og Sosial- og helsedirektoratet innenfor beredskap mot masseødeleggelsesmidler. EUs varslingssystem for atomhendelser samordnes stadig tettere med IAEA-systemet. Samtidig utveksles tilleggsinformasjon (måledata og prognoser) mellom Norge og EU. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap mottar henvendelser og vurderer hvilken nasjonal myndighet som kan bistå. Justisdepartementet og Utenriksdepartementet mottar samtidig kopi av henvendelsene, og Justisdepartementet avgjør i samråd med Utenriksdepartementet om Norge skal melde tilbake at ressurser er tilgjengelige.
EU har etablert arenaer for å styrke samarbeidet rundt felles utfordringene som landene har innenfor helseberedskapsområdet. Helse- og omsorgsdepartementet deltar i EUs samarbeid om beredskap mot terror innenfor Health Security Committe. Healt Security Committee er et nettverk for informasjon og varsling om bruk av biologiske og kjemiske midler, og gir mulighet for deltakelse i arbeidsgrupper for utvikling av felles standarder og verktøy i krisehåndteringssammenheng. Siden 1998 har EU hatt et nettverk som binder sammen landenes myndigheter med ansvar for overvåking av smittsomme sykdommer og tidlig varsling om utbrudd. Gjennom EØS er Norge med i nettverket og er representert ved Nasjonalt Folkehelseinstitutt. Koordineringen av nettverket skal videreføres gjennom EUs nye senter for forebygging og kontroll av smittsomme sykdommer (ECDC) i Stockholm, hvor Helse- og omsorgsdepartementet vil delta.
1.4.4 Internasjonalt politisamarbeid
Grunnstenen i det norske politisamarbeidet ligger i den nordiske dimensjonen. Nordisk politiledelse møtes til jevnlige møter på høyt nivå, i tillegg til at det er et godt utbygd politisamarbeid på operasjonelt nordisk nivå gjennom blant annet PTN (Politi-toll- Norden)- samarbeidet med felles utplasserte sambandsmenn i en rekke land.
Norge deltar, sammen med landene i Østersjøområdet, i Baltic Sea Task Force. Her er siktemålet å sette et særlig fokus på kriminalitetsutviklingen i dette området.
Norge, Finland og Russland har også et godt utviklet trelandssamarbeid i de nordlige områder relatert til grensesamarbeid. Siktemålet er å forebygge og bekjempe grenseoverskridende kriminalitet og ha etablerte samarbeidskanaler ved større ulykker og hendelser
Norge er videre et aktivt medlem av Interpol, blant annet ved utsendte sambandsmenn til organisasjonen. Interpol spiller en rolle i forbindelse med koordinering og etterforskning av grenseoverskridende alvorlig kriminalitet, men også ved å yte spesialistbistand i forbindelse med andre hendelser slik som større identifiseringsarbeider.
Norge har en samarbeidsavtale med Europol, og har utplassert to sambandsmenn ved Europols hovedkvarter i Haag. Organisasjonens viktigste arbeid er knyttet til analyse av grenseoverskridende kriminalitet.
Norge er invitert og deltar i EUs Chief of Police Task Force som er et viktig forum når det gjelder tiltak, metoder og innsats i sivil krisehåndtering og kriminalitetsbekjempelse. Det er etablert en rekke arbeidsgrupper hvor Norge deltar innenfor spesifikke kriminalitetsområder, krisehåndtering og antiterrortiltak.
For Norge er det bilaterale samarbeidet av stor betydning. Norge har utplassert politisambandsmenn i en rekke land. Disse er knyttet til PTN-nettverket av sambandsmenn, hvilket innebærer at Norge også kan benytte de øvrige nordiske lands sambandsmenn.
Det bilaterale samarbeidet ivaretas for øvrig gjennom jevnlig kontakt på det operasjonelle plan i enkeltsaker samt ved utveksling av kompetanse.
Norsk politi benyttes også ved en rekke prosjekter knyttet til demokratibygging innenfor norsk bistandsarbeid, særlig gjelder dette på opplæringssiden. I tillegg har norsk politi utplassert polititjenestemenn i forbindelse med CIVPOL-tjeneste i utlandet. De inngår da som en del av en større internasjonal politistyrke.
Det internasjonale politisamarbeid, og Norges deltagelse i dette, er svært viktig. Dette gjelder også utover det tradisjonelle politiarbeid knyttet til straffbare handlinger og grenseoverskridende kriminalitet.
1.4.5 Redningstjenesten
Hovedredningssentralene vil kunne ha operativ oppgave også utenfor Norge ved hendelser hvor Norge har forpliktet seg som redningsansvarlig.
Norge har forpliktet seg innenfor rammen av samarbeid i regi av FNs særorganisasjoner – Den internasjonale skipsfartorganisasjonen, IMO og Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart, og ICAO til å ivareta en redningstjeneste innenfor et nærmere beskrevet geografisk område. Dette går langt utenfor landterritoriet og territorialfarvannet, og omfatter store områder av internasjonalt hav og luftrom. Ved ulykker eller hendelser som kan medføre ulykker med skip eller luftfartøy i disse internasjonale områdene, plikter norsk redningstjeneste å reagere med ressurser og i henhold til internasjonale avtaler og prosedyrer. Det gjelder enten skipet/flyet er norsk eller av annen nasjonalitet. Håndteringen av slike hendelser er et ansvar for hovedredningssentralene med den bistand som gis fra ressursytere, gjennom den kollektive ledelse og operative tiltak besluttet av ledelsen. Operasjoner i tilknytning til fartøyene MAXIM GORKIJ og LEROS STRENGTH er eksempler på dette. I begge tilfelle ble det behov for samarbeid med Utenriksdepartementet og Kripos, noe som normalt er tilfelle når utlendinger rammes av ulykker som skjer innenfor norsk redningstjenestes ansvarsområde – også internasjonalt.
Hovedredningssentralen i Sør-Norge på Sola mottar årlig ca. 400 varsler fra det satellittbaserte systemet INMARSAT og har forpliktet seg til å ivareta redningskoordinering dersom et nødvarsel kommer fra et skip til en hovedredningssentral, og andre lands redningstjenester ikke forestår slik koordinering. Hovedredningssentralene kan via de satelittbaserte systemene INMARSAT og COSPAS/SARSAT motta nødvarsler fra personer på land i et utland, men vil da formidle varslet til vedkommende lands redningsmyndighet, og ikke selv ha noen mulighet for operativ koordinering på et annet lands territorium. Hovedredningssentralene kan også få varsel om at norske skip er i vanskeligheter til sjøs i andre lands farvann, uten å få noen operativ rolle. I tillegg er hovedredningssentralene pålagt et nasjonalt ansvar for mottak av terroralarmer fra norske skip. Foruten hovedredningssentralenes funksjoner er det i regi av skipsfartsmyndigheter og utenrikstjenesten, samt Norges Rederiforbund, etablert beredskapsrutiner til støtte for norsk skipsfart i utlandet.
1.4.6 Særlig om internasjonal humanitær bistand
Humanitær bistand dreier seg om å yte rask og effektiv humanitær assistanse til flyktninger og andre som er rammet av nødsituasjoner som følge av konflikt og/eller naturkatastrofer. Norges humanitære bistand er en integrert del av vår generelle utenrikspolitikk. Humanitær bistand skal bidra til å redde liv, lindre nød og sikre beskyttelse. Det legges det vekt på en helhetlig vurdering i forhold til øvrige utenrikspolitiske målsetninger og virkemidler, herunder konfliktforebygging, fred, forsoning, menneskerettigheter og utvikling.
Norge spiller en sentral rolle som aktør på det humanitære området. På norsk side karakteriseres arbeidet av store og fleksible budsjettmidler, korte kommunikasjonslinjer til politisk ledelse og nær kontakt med eksterne miljøer. Det er et nært samarbeid mellom Utenriksdepartementet og de frivillige organisasjonene, FN og Røde Kors-systemet. Norge kan således bidra til målrettede tiltak på svært kort varsel.
Beredskapsordningene NOREPS, NORDEM og NORSTAFF er en viktig del av det humanitære arbeidet. NOREPS-systemet (Norwegian Emergency Preparedness System) administreres av Innovasjon Norge, og er et trepartssamarbeid mellom UD, store norske hjelpeorganisasjoner og norske private og offentlige produsenter av nødhjelpsvarer og – tjenester (blant annet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap). Gjennom NOREPS kan Norge på kort varsel sende et bredt utvalg av nødhjelpsprodukter (blant annet telt, vannkanner, vannrenseanlegg, medisinsk utstyr, nødrasjoner), samt stille med erfarent nødhjelpspersonell. Mange av de norske nødhjelpsproduktene er forhåndslagret på FNs nødhjelpslagre og brukes av FNs særorganisasjoner etter autorisasjon av Utenriksdepartementet. NORDEM administreres av Senter for menneskerettigheter og omfatter en database over norske fagfolk som kan gi råd og assistanse om blant annet gjennomføring av valg, pressefrihet og beskyttelse av minoriteter. NORSTAFF er en sivil beredskapsstyrke som administreres av Flyktningehjelpen og finansieres av Utenriksdepartementet. Den består av nødhjelpsarbeidere som på kort varsel kan bistå i krisesituasjoner.