5 Nordmenn på reisefot
5.1 Innledning
Evalueringsutvalget fremstiller i kapittel 4 «Det nye verdensbildet – nordmenn på reisefot» viktige utviklingstrekk ved nordmenns ferie- og fritidsreiser, forretningsreiser og studier i utlandet. I dette kapitlet gis en kortfattet beskrivelse av det internasjonale risiko- og trusselbildet og ulike rettslige forhold knyttet til bistand til norske borgere i utlandet. De ulike konkrete forslag vil bli behandlet i kap. 6 og 7.
Regjeringen ønsker å gi den enkelte norske borger best mulig bistand i kriser, og å styrke evnen til å hjelpe norske borgere i en krisesituasjon i utlandet hvor mange nordmenn er rammet. Samtidig vil det på grunnlag av rettslige, geografiske eller praktiske forhold ikke være mulig for norske myndigheter å garantere alle typer bistand ved en krise i utlandet.
5.2 Det internasjonale risiko- og trusselbildet
Dagens sikkerhetspolitiske situasjon preges av at vi står overfor et komplekst trussel- og risikobilde. Truslene er mer mangfoldige og uoversiktlige enn tidligere. De omfatter internasjonal terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og natur- og miljøkatastrofer. Utfordringer og potensielle trusler er mer diffuse enn før og kjennetegnes av glidende overganger mellom det nasjonale og internasjonale, og mellom fred, krise og væpnet konflikt.
Samfunnet står ikke overfor en trussel eller risiko som kan møtes med ett eller noen få motmidler, jf. St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet. Økt teknologisering og markedsmessig utvikling skaper økt sårbarhet. Globaliseringen fører til at kriser i andre land og andre deler av verden kan ramme norske interesser i utlandet eller i vårt samfunn. De årlige stortingsmeldingene om samarbeidet i NATO, jf. St.meld. nr. 31 (2004-2005), og de utenrikspolitiske redegjørelser, gir en årlig oppdatering av sentrale sikkerhetspolitiske utviklingstrekk.
De sikkerhetspolitiske rammene, og da særlig utviklingen i internasjonal terrorisme, har fått økt betydning for samfunnssikkerheten. En rekke risikofaktorer, som faren for smittsomme sykdommer, naturhendelser og store ulykker har også fått økt betydning for sikkerhets- og beredskapsarbeidet nasjonalt. En nærmere omtale av det internasjonale risiko- og trusselbildet er gitt i St.prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008 og St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid.
De senere års terrorhendelser, slik som terroranslagene i New York og Washington høsten 2001 og i Madrid våren 2004, har vist at internasjonal terrorisme i mange tilfeller har til hensikt å ramme grunnfestede demokratiske verdier, et lands økonomiske stabilitet og samfunnets trygghet og sikkerhet. Disse anslagene viser også at trusler fra ikke-statlige aktører kan komme uten særlig forvarsel.
Regionale konflikter, ustabile stater og stater som går i oppløsning har vist seg å være et internasjonalt sikkerhetsproblem, både fordi de ofte får destabiliserende konsekvenser regionalt og fordi de utfordrer internasjonale normer og rettsregler. Dette kan føre til at konfliktene sprer seg og at det blir et internasjonalt krav om at FN, NATO eller andre organisasjoner må gripe inn.
I St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, jf. Innst. S. nr. 49 (2004-2005), gis utdypende beskrivelser av hvordan Regjeringen mener endringer i det internasjonale trusselbildet og globale sikkerhetsutfordringer skal møtes gjennom økt internasjonalt samarbeid. Det er etablert et bredt internasjonalt samarbeid om sivil krisehåndtering og humanitær bistand. Dette samarbeidet vil ofte være av stor betydning for norske myndigheters håndtering av internasjonale kriser, både de som rammer nordmenn og de som i første rekke rammer andre lands borgere. For en kortfattet oversikt over norsk deltakelse i det internasjonale samarbeidet innen sivil krisehåndtering, vises det til vedlegg 1.
Naturskapte hendelser og miljøkatastrofer er eksempler på risikoer som kan ramme både nasjonalt og internasjonalt. Miljøendringer øker risikoen for ulike former for naturskapte katastrofer, særlig kraftig vind og nedbør med fare for flom og ras. Slike hendelser vil i økende grad også kunne ramme norske borgere både i Norge og i utlandet. Flodbølgekatastrofen i Asia var et eksempel på en naturkatastrofe i en annen verdensdel som også i betydelig grad rammet personer i Norge.
Utbrudd av smittsomme sykdommer som får et omfang som pandemi/epidemi, vil også utgjøre en risikofaktor for vårt samfunn og våre borgere i utlandet.
5.3 Oversikt over norske borgere i utlandet
Evalueringsutvalget gir en grundig beskrivelse av nordmenns endrede reisemønstre.
«Utvalget mener at myndighetene bør søke å ha en god oversikt over nordmenns reise- og oppholdsmønstre, uten å innføre registreringsplikt. En ny og høyere bevissthet om disse forhold bør være med i grunnlaget for beredskapsarbeidet i Norge. Det er også grunn til å forvente en fornyet drøftelse av myndighetenes ansvar, og at man har internasjonale drøftelser om disse spørsmål med land det er naturlig å sammenlikne oss med» (s. 33).
Nordmenn som bosetter seg i utlandet blir oppfordret til å registrere seg ved nærmeste utenriksstasjon. Registrering er frivillig. I de fleste tilfeller vil ikke ferie – og forretningsreisende være i kontakt med norsk utenriksstasjon. Utenriksstasjonens oversikt over antall nordmenn som oppholder seg i utlandet vil derfor være ufullstendig.
Det er likevel et behov for å forbedre den oversikt som norske myndigheter bør ha – eller på kort tid bør kunne skaffe seg – over antall nordmenn i et gitt geografisk område. I tillegg til utenrikstjenesten finnes også andre instanser som har kontakt med nordmenn i utlandet, for eksempel Statens lånekasse for utdanning, Association of Norwegian Students Abroad (ANSA) og Folketrygdkontoret for utenlandssaker (FFU). Videre har reiselivsnæringen representert ved Handels- og Servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) gjennom sine medlemmer oversikt og informasjon av interesse i denne sammenheng. Det er allerede et samarbeid med flere av de ovennevnte instanser. Det vil bli tatt initiativ til ytterligere å styrke og utvide dette samarbeidet.
Utenriksdepartementet vil forbedre sin generelle oversikt over norske borgeres reisemønstre og opphold i utlandet.
5.4 Reiseråd og reiseforsikring
I særskilte tilfeller vil Utenriksdepartementet fraråde reiser til visse land eller områder. Dette er kun en informasjon til publikum. I slike tilfeller vil den reisendes adgang til å kansellere billetter bestilt før rådet ble utstedt, avhenge av reise- og/eller forsikringsselskapene. Dette beror på hvilke avtalevilkår som gjelder for billettutstedelsen, eventuelt på alminnelige kontraktsrettslige regler fra vedkommende reise- eller forsikringsselskap.
Evalueringsutvalget sier at slik de ser det
«bør det ikke være tvil om at hovedregelen er at nordmenn som reiser til utlandet på forretningsreise, på ferie eller for eksempel på vinteropphold, har et selvstendig ansvar for å bære eller sikre seg mot den økonomiske risiko ved uforutsett behov for hjemtransport». (s. 39)
Norske borgere kan i utgangspunktet reise hvor de vil. Denne friheten innebærer også at det forventes at den enkelte reisende tar ansvar for valget som gjøres når en reiser til utlandet, for eksempel ved å sørge for dekkende reiseforsikring. Reiseforsikring er nødvendig for å sikre seg mot mulige økonomiske krav som følge av for eksempel behandling ved sykehus i utlandet eller hjemtransport. Den enkelte reisende har et selvstendig ansvar for å kunne håndtere ulykker og uhell under opphold i utlandet og for å sørge for adekvat forsikringsdekning. Nordmenn bør likevel rette seg etter internasjonale anbefalinger blant annet fra Verdens helseorganisasjon (WHO) om reisevirksomhet og betingelser for innreise til andre land. Krav til vaksiner kan være betingelse for rett til innreise i andre land.
5.5 Bistand til norske borgere i utlandet
5.5.1 Folkerettslige rammer
All bistand til nordmenn i utlandet må ta utgangspunkt i prinsippet om at alle personer, også utlendinger, må respektere vertslandets lovgivning innenfor folkerettens rammer (prinsippet om territorialhøyhet). Med unntak av de begrensinger som gjelder overfor personer med folkerettslig immunitet, har vertslandet uten videre enerett til å utøve politi- og annen håndhevelsesmyndighet på sitt territorium.
De folkerettslige prinsippene om staters suverenitet innebærer med andre ord meget klare rammer for norske myndigheters adgang til å utøve offentlig myndighet, herunder politimyndighet, på annen stats territorium.
Folkeretten tar utgangspunkt i prinsippet om suverene staters likhet. Med dette følger en enerett for hver stat til å utøve offentlig myndighet, herunder politimyndighet, på eget territorium (territorialprinsippet). Videre gjelder et generelt forbud mot at en stats myndigheter og myndighetsutøvelse kan bli prøvd for nasjonale domstoler i en annen stat. Dette er nært knyttet til rettslig vern mot innblanding i indre anliggender fra andre staters myndigheter.
Norge har alltid hatt en klar egeninteresse av å sikre respekt for folkerettens prinsipper og regler. Dette er en linje som vil bli videreført.
Territorialprinsippet er konsekvent lagt til grunn fra norsk side også ved ulykker på norsk territorium som involverer store antall utlendinger. Eksempler her er katastrofen i 1996 med et russisk fly på Opera-fjellet på Svalbard, der samtlige ofre var utlendinger, og ulykken med det tysk-/Antigua og Bermuda- registrerte skipet Rocknes i Vatlestraumen i 2005, der hele mannskapet med ett unntak besto av utlendinger. Norske myndigheters håndhevelse av territorialprinsippet ved ulykker i Norge vil også legge føringer for norsk krisehåndtering i utlandet.
Internasjonale konvensjoner regulerer forholdet mellom Norge og andre stater hva gjelder muligheten til å ivareta norske borgeres interesser overfor vertslandet. Den mest sentrale internasjonale konvensjonen her er Wien-konvensjonen av 24. april 1963 om konsulært samkvem. Denne gir blant annet en plikt for vertslandet til å legge til rette for kontakt og møte med personell fra norsk utenriksstasjon.
For nordiske borgere kan også den nordiske konvensjon om samarbeid fra 1962 komme til anvendelse. Nordiske utenrikstjenestemenn skal med enkelte mindre begrensninger bistå borgere fra et annet nordisk land dersom det på stedet ikke finnes en egen ambassade for vedkommendes land.
I situasjoner hvor det er behov for å styrke en utenriksstasjon med personell fra andre norske myndigheter (politi, helse, Forsvaret, mv.), vil det som regel ut fra folkerettslige forutsetninger være nødvendig med følgende avklaringer:
invitasjon eller annen form for samtykke fra vertslandet
utenfor EØS-området må man avklare status for innreise, herunder eventuelle visum
samordning med annen katastrofeinnsats på stedet, som regel ved at norsk innsats underlegges vertslandets koordinering og styring
avklaring av i hvilken grad personell skal nyte immunitet mot rettslig forfølgning, normalt ved inngåelse av en skriftlig avtale eller forståelse. For militært personell og politistyrker som skal være unntatt fra vertslandets jurisdiksjon, vil det normalt være krav om inngåelse av såkalte statusavtaler (Status of Forces Agreement, SOFA, eller Status of Mission Agreements, SOMA)
I katastrofesituasjoner kan reise til eller utreise fra vertslandet bli vanskeliggjort av fysiske eller politiske grunner. Eksempelvis ble luftrommet over USA stengt etter terroranslagene 11. september 2001. Det kan også tenkes at det vil finne sted avbrudd i lufttrafikk som følge av smitteverntiltak ved frykt for pandemi. Grenser kan bli avstengt i forbindelse med en spent politisk situasjon eller væpnet konflikt. I slike situasjoner må beredskaps- og krisehåndteringen først og fremst bygge på tilgjengelige ressurser på stedet i regi av den norske utenriksstasjonen.
I enkelte situasjoner kan det være at vertslandet ikke har vilje eller evne til å medvirke til ovennevnte avklaringer. Dette reiser særlige folkerettslige og praktiske utfordringer. Dersom en slik situasjon skulle oppstå, vil norske myndigheter ha større mulighet til å vinne fram med sine synspunkter gjennom internasjonalt samarbeid og samordning.
Norske myndigheters kriseberedskap og –håndtering i utlandet må således bygge på folkerettens regler og forutsetninger. I hvilken grad dette vil begrense myndighetenes mulighet til å gi hjelp i krisesituasjoner vil variere fra situasjon til situasjon og fra land til land.
5.5.2 Assistanse i utlandet
Omfanget og utøvelsen av slik bistand er regulert i lov 3. mai 2002 nr. 13 om utenrikstjenesten, jf. § 1;
§ 1. Utenrikstjenesten har til oppgave:
å ivareta og fremme Norges interesser i forhold til utlandet, herunder både norske særinteresser og de interesser Norge har felles med andre land;
å gi norske statsborgere råd og hjelp overfor utenlandske myndigheter, personer og institusjoner;
å gi bistand til norske statsborgere i utlandet, herunder bistand i forbindelse med straffeforfølging, ulykker, sykdom og dødsfall.
Nærmere regler følger av Utenriksinstruksen av 2003 med senere endringer. Instruksens kapittel 8 om «Bistand til den enkelte» innledes som følger:
«For på en tilfredsstillende måte å kunne bistå norske borgere og ivareta norske interesser i utlandet er utenrikstjenestemann i lov eller andre bestemmelser tillagt en rekke oppgaver av rettslig art. Innenfor rammen av de folkerettslige forpliktelser Norge har påtatt seg ved ratifikasjon av gjeldende flyktningekonvensjoner, vil imidlertid også flyktninger eller statsløse personer bosatt i Norge kunne påregne bistand av norsk utenrikstjenestemann under midlertidig opphold i utlandet. Dette gjelder innehavere av norsk reisebevis for flyktninger og utlendingspass.»
Ambassadøren er Norges øverste representant på stedet og representerer samtlige norske myndigheter overfor vertslandet. Uavhengig av store kriser kan nordmenn i utlandet ha behov for vanlig assistanse, blant annet ved sykdom eller ulykke. Den som rammes vil som oftest søke bistand fra sitt forsikringsselskap, reiseselskap og stedlige eller norske myndigheter. I slike tilfeller vil norsk utenriksstasjon gjerne bistå med formidling av kontakter, utstedelse av nye reisedokumenter og annen konsulær bistand.
Behovet for økt tilstedeværelse i områder med mange norske reisende må vurderes fortløpende. For tiden har Norge ca. 100 ambassader og fagkonsulater som er bemannet med personell fra Norge. I tillegg kommer omkring 400 honorære konsulater som normalt er bemannet med privatpersoner fra vedkommende land. Disse ivaretar uten lønnsgodtgjørelse norske interesser på stedet, og en kan ikke forvente samme bistand fra dem som fra fagstasjonene. I land hvor Norge ikke har utenriksstasjon, vil andre nordiske utenriksstasjoner gi bistand.
Personer som bor i Norge, men oppholder seg midlertidig i utlandet, er fortsatt medlemmer i folketrygden, forutsatt at de ikke utfører lønnet arbeid i utlandet. Personer som ikke lenger bor i Norge, har mulighet for å søke Folketrygdkontoret for utenlandssaker (FFU) om frivillig medlemskap i folketrygden.
Evalueringsutvalget viser til at
«nordmenn som har bosatt seg i et annet land må sies å ha truffet et valg.. disse kan ikke forvente nevneverdig bistand fra Norge.»(s. 39)
Regjeringen er enig i at norske borgere med permanent bosted i utlandet kommer i en særstilling. De kan ikke forvente samme bistand som nordmenn som er i et land i en kortere periode.
Regjeringen er også enig i at nordmenn som reiser til utlandet selv har et ansvar for å sikre seg mot økonomisk risiko ved uforutsette behov for helsetjenester eller hjemtransport. Norske borgere har ikke noe rettslig krav på konsulær bistand i utlandet, eksempelvis i form av nødlidenhetslån. Tilsvarende kan heller ikke norske myndigheter kreve at norske borgere aksepterer bistand. Et eksempel på dette er at hvis norske myndigheter iverksetter en evakuering, kan ingen nordmenn tvinges til å forlate landet mot sin vilje.
Selv om ingen rettslig sett har krav på bistand fra en norsk utenriksstasjon, vil en strekke seg langt for å hjelpe mennesker i en krisesituasjon. Art og omfang av bistanden vil avhenge av det konkrete behov i hvert enkelt tilfelle, rettstilstanden og lokale forhold. Bistanden må kunne ytes uten å komme i konflikt med vertslandets lover og regler. I den skjønnsmessige vurdering som foretas vil den enkeltes konkrete behov stå sentralt.
Utenriksdepartementets generalplan for utenriksstasjonenes krise- og evakueringsbistand til nordmenn i utlandet ved lokale/internasjonale krise- og katastrofesituasjoner ble revidert 8. januar 2004. Utenriksstasjonene har ansvaret for utarbeidelse og ajourføring av krise- og evakueringsplaner for hvert enkelt tjenesteland og for iverksettelse av andre forberedende tiltak. Stasjonene har normalt også ansvaret for den lokale ledelse og samordning på norsk side av evakueringsoperasjoner som gjennomføres på stedet, eventuelt etter nærmere instruks fra Utenriksdepartementet. Enkelte stasjoner vil dessuten kunne ha ansvaret for koordineringen av nordisk samarbeid om krise- og evakueringstiltak i det aktuelle landet.
Utenriksinstruksen og Generalplanen forutsetter desentraliserte planer med omfattende delegert ansvar til den enkelte stasjon for å sørge for nødvendig lokal beredskap. Utenriksstasjonenes planer skal oppdateres årlig. Det legges vekt på at planene er tilpasset lokale forhold, at de utarbeides i samarbeid med norske institusjoner, organisasjoner og bedrifter som er etablert på stedet, og at planleggingen er koordinert nordisk, jf. omtale av utenriksstasjonene i kapittel 6.