2 Innledning

2.1 En helhetlig og økosystembasert havforvaltning

Grunnlaget for en helhetlig og økosystembasert forvaltning av de norske hav- og kystområdene ble lagt i St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav(havmiljømeldingen). Helhetlig innebærer at all menneskelig påvirkning på havmiljøets tilstand omfattes og vurderes samlet. Med økosystembasert forvaltning menes at forvaltningen av de menneskelige aktivitetene tar utgangspunkt i de rammene som økosystemet setter for opprettholdelse av dets struktur, virkemåte, produksjon og naturmangfold. Begrepet «økosystemtilnærming» har blitt utviklet og innarbeidet i flere internasjonale konvensjoner, avtaler og samarbeidsfora gjennom de siste 10 – 15 årene. Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) har vært sentral i denne utviklingen (jf. boks 2.1). Regionale konvensjoner, avtaler og samarbeidsfora var også tidlig ute med å anerkjenne og innarbeide en slik tilnærming til havforvaltningen. Havmiljømeldingen omtaler økosystemtilnærming til havforvaltning som en «integrert forvaltning av menneskelige aktiviteter basert på økosystemenes dynamikk. Målsetningen er å oppnå bærekraftig bruk av ressurser og goder fra økosystemene og opprettholde deres struktur, virkemåte og produktivitet.»

St.meld. nr. 8 (2005–2006) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten (forvaltningsplan), heretter omtalt som forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten, ble behandlet av Stortinget våren 2006. Dette var den første forvaltningsplanen for et norsk havområde, og både den forutgående prosessen og forvaltningsplanen har vært modell for utarbeidelsen av den helhetlige forvaltningsplanen for Norskehavet. Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand ble det fastsatt både et strategisk mål og et nasjonalt resultatmål for helhetlig hav- og vannforvaltning, jf. boks 2.2.

Gjennom helhetlige, økosystembaserte forvaltningsplaner klargjøres de overordnede rammene for eksisterende og ny virksomhet i havområdene, og det legges til rette for sameksistens mellom næringer som fiskeri, skipstrafikk og petroleumsvirksomhet. Forvaltningsplanene for havområdene dekker i utgangspunktet havområdene fra grunnlinjen og utover i åpent hav og påvirkninger som følge av menneskelige aktiviteter i disse områdene. All aktivitet i havområdet skal forvaltes innenfor rammer som sikrer at den samlede miljøpåvirkningen ikke blir større enn at økosystemene bevares. Aktivitetenes påvirkning på kystområdene omfattes av forvaltningsplanen. Rammer for fastsettelse av miljømål som skal sikre beskyttelse og bærekraftig bruk av kystområdene innenfor grunnlinjen skal skje i henhold til forskrift om rammer for vannforvaltningen som ble fastsatt i 2006. Det skal etter vannforvaltningsforskriften utarbeides regionale forvaltningsplaner for kyst- og fjordområdene som skal vedtas av den enkelte vannregion. Etter gjennomføring av forvaltningsreformen fra 1. januar 2010 blir fylkeskommunene ny vannregionmyndighet og får ansvaret for disse planene. Formen på og prosessen for vedtak av forvaltningsplanene for havområdene og forvaltningsplanene etter vannforvaltingsforskriften er dels av ulik karakter, men medvirker begge til en mer helhetlig og økosystembasert forvalting.

Helhetlig og økosystembasert forvaltning er en kontinuerlig prosess som krever samspill mellom ansvarlige myndigheter, de vitenskapelige miljøene og berørte interesser. Effektive mekanismer for samordning av den nasjonale forvaltningen på tvers av sektorene er et viktig element i dette.

Systematisk overvåking av miljøtilstanden, kunn­skap om den enkelte sektors påvirkning og den samlede påvirkningen på økosystemene i havområdene er andre viktige elementer for å sikre at den totale påvirkningen ikke skader økosystemene. Systematisk overvåking av risikoutvikling på tvers av sektorene tilrettelegger dessuten for å reagere i forkant for å unngå akutt forurensning og sikre tilstrekkelig beredskap.

2.2 Forholdet mellom forvaltningsplanene for havområdene og lovgivningen

Arbeidet med en helhetlig og økosystembasert havforvaltning har etter fremleggelsen av forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten blitt ytterligere styrket gjennom regjeringens forslag til ny naturmangfoldlov, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008 – 2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) og den nye lov om forvaltning av viltlevande marine ressurser ( havressurslova) som trådte i kraft 1. januar 2009. Forvaltningsplanene for havområdene fastsetter de overordnede politiske/strategiske rammer og retningslinjer for forvaltningen på tvers av sektorene og hvilke tiltak som skal iverksettes for bærekraftig bruk og beskyttelse av havområdene. Naturmangfoldloven og havressursloven fastsetter på sin side de overordnete juridiske rammene (formål, forvaltningsmål og prinsipper) for forvaltningen av havområdene, samt hvilke tiltak som skal (plikter) og kan (fullmakter) gjennomføres i medhold av lovverket. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.

2.3 Overordnede mål og formålet med forvaltningsplanen

I tillegg til de konkrete målene for forvaltning av Norskehavet (omtalt i kap. 9.1), legger regjeringen følgende overordnede mål til grunn:

• forvaltningen av Norskehavet skal legge til rette for bærekraftig bruk av områdene og ressursene til beste for regionen og samfunnet som helhet,

• forvaltningen skal ta særlig hensyn til behovet for vern og beskyttelse av sårbare naturtyper og arter,

• forvaltningen skal sikre at aktivitetene i området ikke truer naturgrunnlaget og dermed sikre mulighetene for fortsatt verdiskaping i fremtiden,

• forvaltningen skal supplere nødvendig og ny lovgivning ved å videreutvikle og styrke evnen til samhandling mellom norske og internasjonale rettshåndhevende myndigheter,

• forvaltningen skal legge til rette for næringsvirksomhet som er samfunnsøkonomisk lønnsom, og som i størst mulig grad bidrar til verdiskaping og sysselsetting i regionen,

• virksomhet innenfor planområdet skal forvaltes i sammenheng, slik at ulike næringer tilpasses hverandre, og den samlede virksomheten tilpasses hensynet til miljøet,

• høsting av levende marine ressurser skal bidra til verdiskaping og sikre velferd og næringsutvikling til beste for det norske samfunnet,

• levende marine ressurser skal forvaltes på en bærekraftig måte gjennom en økosystembasert tilnærming,

• petroleumsvirksomheten skal bidra til verdiskaping og sikre velferd og næringsutvikling til beste for det norske samfunn,

• det skal legges til rette for lønnsom produksjon av olje og gass i området innenfor rammer og krav til helse, miljø og sikkerhet som er tilpasset hensynet til økosystemene og annen virksomhet,

• det skal legges til rette for utvikling av havbasert fornybar energiproduksjon som tar hensyn til miljøet og annen virksomhet,

• det skal legges til rette for sikker og effektiv sjøtransport som tar hensyn til miljøet og bidrar til fortsatt verdiskaping i regionen,

• Norskehavet fortsatt skal være en kilde til høykvalitets sjømat til de internasjonale markedene.

Formålet med forvaltningsplanen er i medhold av dette å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester i Norskehavet og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Det krever at det er en god samordning mellom ambisjonene i forvaltningsplanen og det lovverket som gjelder innenfor forvaltningsplanens geografiske virkeområde. Forvaltningsplanen er et verktøy både for å tilrettelegge for verdiskaping og for å opprettholde miljøverdiene i havområdet. Dette krever en klargjøring av de overordnede rammene for aktivitet i havområdet for å legge til rette for forsvarlig gjennomføring av aktivitetene og sameksistens mellom ulike næringer, særlig fiskeri, petroleumsaktivitet og skipstrafikk. Forvaltningsplanen skal medvirke til felles forståelse av forvaltningen av havområdet innenfor rammene av eksisterende lovverk mellom næringsinteressene, lokale, regionale og sentrale myndigheter, samt miljøvernorganisasjoner og andre interessegrupper.

2.4 Arbeidsmetode og prosess

Arbeidet med en helhetlig forvaltningsplan for Norskehavet startet opp i januar 2007, og har vært organisert av den interdepartementale styringsgruppen for helhetlig forvaltning av norske havområder som ledes av Miljøverndepartementet. Øvrige deltakere i styringsgruppen er Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Utenriksdepartementet.

Våren 2007 etablerte styringsgruppen en faggruppe som ble gitt mandat til å utarbeide og sammenstille det faglige grunnlaget for en helhetlig forvaltningsplan for Norskehavet. Faggruppen har vært ledet av Direktoratet for naturforvaltning, og har for øvrig bestått av Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet, Kystverket, Norges vassdrags- og energidirektorat, Olje- og energidepartementet, Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet, Sjøfartsdirektoratet, Statens forurensningstilsyn og Statens strålevern.

Faggruppen utarbeidet i 2007 et felles faktagrunnlag for vurderingene av havområdet, herunder en arealrapport med miljø- og ressursbeskrivelse, faktarapporter om skipstrafikk, petroleumsvirksomhet og fiskeriaktivitet samt innhentet en beskrivelse av samfunns- og næringsmessige forhold i tilliggende regioner. På dette grunnlaget ble det i perioden 2007–2008 foretatt utredninger av konsekvenser av menneskelige aktiviteter i havområdet som kan påvirke miljøtilstanden, ressursgrunnlaget og mulighetene for å drive annen næringsaktivitet i havområdet, først og fremst petroleumsvirksomhet, fiskeri og skipstrafikk. I tillegg ble det foretatt en utredning av konsekvenser av ytre påvirkninger som langtransporterte forurensninger, utslipp fra landbasert virksomhet, havforsuring, klimaendringer og introduksjon av fremmede organismer. Vurderinger av samlede konsekvenser er knyttet til de aktivitetsnivåene (normal situasjon og ulykkeshendelser) som er utredet for dagens situasjon (med utgangspunkt i 2006) og fremtidsbildet (2025) for de ulike sektorene (2050 for klimaendringer). Endringer i aktivitetsnivå ut fra det som er utredet, både med hensyn til lokalisering og/eller omfang, vil kunne medføre endringer i konsekvensbildet for normal drift, samt endringer i sannsynlighet og potensielle konsekvenser for store og små uhell og ulykker. Konsekvensene er i det faglige grunnlaget angitt i ulike konsekvens­kategorier (se tabell 2.1) for å gradere forventede utslag på ulike utredningstema og å identifisere hvilke påvirkningsfaktorer som forventes å medføre størst belastning for de felles utredningstemaene.

På bakgrunn av det felles faktagrunnlaget og utredningene av konsekvenser av aktiviteter er det foretatt en sammenstilling av samlede påvirkninger og konsekvenser på havområdet og en vurdering av de særlig verdifulle områdenes sårbarhet for påvirkning. Interessekonflikter og kunnskapsstatus og -behov er belyst i egne utredninger. Det er også utarbeidet et forslag til indikatorer, referanseverdier og tiltaksgrenser til et samordnet overvåkingssystem for økosystemets tilstand (miljøkvalitet) i havområdet (se kap. 9.2). Det faglige grunnlaget ble ferdigstilt i oktober 2008. Det samlede utredningsmaterialet er tilgjengelig på nettsidene om forvaltningsplanen for Norskehavet hos Direktoratet for naturforvaltning, www.dirnat.no og Miljøverndepartementet www.regjeringen.no/md.

For å sikre en bred deltakelse har det vært lagt opp til en åpen prosess der interesserte parter og fagmiljøer har hatt anledning til å komme med innspill og synspunkter til arbeidet. Både utredningsprogrammene og de sektorvise utredningene var gjenstand for offentlig høring. I november 2008 ble det arrangert en åpen høringskonferanse i Ålesund om forvaltningsplanen, der det samlede faglige arbeidet og behovet for tiltak ble diskutert i arbeidsgrupper og i plenum. I overkant av 200 personer deltok på konferansen. Det var også anledning til å komme med skriftlige innspill og synspunkter i etterkant av konferansen.

Kilde: Miljøverndepartementet

Denne forvaltningsplanen bygger på tidligere kunnskap så vel som på det samlede faglige utredningsarbeidet og øvrige innspill som har kommet siden 2007.

2.5 Forvaltningsplanområdet, tidsperiode og tematisk avgrensning

Avgrensningen av det geografiske forvaltningsplanområdet i Norskehavet er basert både på økologiske og administrative vurderinger. Grensene følger naturlig oppdeling etter de marine økosystemene, samtidig som de følger Norges administrative soner til havs. Forvaltningsplanen dekker områdene utenfor grunnlinjen i norsk økonomisk sone fra 62°N ved Stad og nord til 80°N i Framstredet nordvest for Svalbard, inkludert dypvannsområdene i Norsk økonomisk sone vest for Barentshavet og i Fiskevernsonen ved Svalbard, samt Fiskerisonen ved Jan Mayen. Internasjonalt farvann – det såkalte «Smutthavet» er inkludert i utredningsgrunnlaget.

Grensen for forvaltningsområdet utenfor Lofoten og Vesterålen er trukket ved foten av kontinentalsokkelskråningen på om lag 2000 meters vanndyp. Mot Barentshavet og Svalbard er grensen trukket langs den nedre delen av kontinentalsokkelskråningen på grunn av økologisk sammenheng mellom sokkelskråningen og Barentshavet. Det faglige utredningsgrunnlaget og de vurderingene som er gjort av utfordringer og mål i denne planen dekker hele dette geografiske området. Områder i forvaltningsområdet som ligger i internasjonalt farvann, eller som er gjenstand for avgrensningsdrøftelser med andre land er inkludert i det faglige grunnlaget, men omfattes ikke av geografisk bestemte tiltak. Et område innenfor grunnlinjen i Vestfjorden er tatt inn i forvaltningsplanen for Norskehavet fordi Vestfjorden har betydelige miljøverdier og aktiviteter som tematisk faller inn under forvaltningsplaner for havområdene.

Kilde: Sjøkartverket

Geografisk hører også de nære havområdene utenfor Lofoten og Vesterålen til Norskehavet. Det er imidlertid nær økologisk sammenheng mellom gyteområdene i Lofoten – Vesterålen og fiskebestandene i Barentshavet. Disse områdene er derfor omfattet av den helhetlige forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten. Et område vest for Barentshavet i fiskevernsonen ved Svalbard ble også omfattet av utredningene i arbeidet med forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten. Dette området er flyttet til forvaltningsplanen for Norskehavet på grunn av den økologiske sammenhengen med Norskehavet. De vurderinger og tiltak som ble gjort for dette området i forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten skal fortsatt gjelde.

Det tas sikte på å oppdatere hele forvaltningsplanen for perioden etter 2025, men også jevnlige oppdateringer i planperioden frem til 2025.

Forvaltningsplanen omtaler delvis, men behand­ler ikke, temaer og politikkområder som folkerettslige spørsmål, sikkerhetspolitikk og næringspolitikk.

2.6 Havretten og det internasjonale rammeverket for helhetlig, økosystembasert forvaltning

FNs havrettskonvensjon av 1982 (i kraft 1994) som Norge har sluttet seg til, fastlegger de grunnleggende internasjonale reglene for all maritim aktivitet. Slik utgjør konvensjonen den overordnede rettslige rammen for aktiviteter og tiltak i Norskehavet. Den fastsetter rettigheter og plikter for Norge som kyststat både når det gjelder ivaretakelse av miljøhensyn, utøvelse av myndighet i forhold til skipstrafikken samt utnyttelsen av de levende marine ressursene og petroleums- og energiressursene.

Havretten utgjør også det folkerettslige grunnlaget for fastsettelsen av norsk territorialgrense 12 nautiske mil fra grunnlinjen, den norske 200 nautiske mils økonomiske sone, den 200 nautiske mils fiskerisonen ved Jan Mayen, den 200 nautiske mils fiskevernsonen ved Svalbard og utstrekningen av kontinentalsokkelen. Avgrensningslinjene for kontinentalsokler og 200-mils soner mellom Norge og andre kyststater til Norskehavet er i det alt vesentlige avklart gjennom folkerettslige avtaler, med unntak av det sørlige Smutthav. Forhandlingsprotokoll av 12. september 2006 vedrørende avgrensning av kontinentalsokkelen utenfor 200 nautiske mil mellom Færøyene, Island og Norge i det sørlige Smutthav etablerer imidlertid den fremtidige avgrensningslinjen mellom Norges, Islands og Færøyenes kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil i Norskehavet. Hvor denne linjen nøyaktig vil gå avhenger av de anbefalinger FNs Kontinentalsokkelkommisjon (CLCS) avgir for hvor yttergrensene for de respektive staters kontinentalsokler bør gå. Norge leverte inn sin dokumentasjon på yttergrensene for kontinentalsokkelen i 2006, og mottok den endelige anbefalingen fra CLCS i april 2009. Island og Færøyene har imidlertid ennå ikke levert inn sin dokumentasjon, og avklaring av hvor langt deres sokkel strekker seg ligger følgelig et godt stykke frem i tid. Den endelige avgrensningslinjen i Smutthavet vil derfor ikke kunne etablereres endelig i nærmeste fremtid.

I henhold til havrettskonvensjonen har statene plikt til å verne og bevare det marine miljø. For dette formål skal statene treffe alle nødvendige tiltak som de har til rådighet og som er forenelige med konvensjonen. Det oppfordres særlig til både globalt og regionalt samarbeid for utforming av internasjonale regler, standarder og anbefalinger for beskyttelse av det marine miljø. I det nordøstlige Atlanterhav foregår det blant annet aktivt regionalt samarbeid i regi av Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav (OSPAR), jf. nærmere omtale nedenfor.

Havrettskonvensjonen gir kyststatene adgang til å opprette økonomiske soner på maksimalt 200 nautiske mil og gir kyststatene suverene rettigheter over naturressursene der. Konvensjonen angir prinsipper for forvaltningen og hvilke hensyn som skal tas. Kyststaten har plikt til å sørge for at forvaltning og bevaring av fiskeressursene er basert på den beste tilgjengelige vitenskapelige kunnskap og at ressursene ikke står i fare for å bli overbeskattet. Kyststatene har plikt til å gi andre adgang til å høste av det overskudd de selv ikke høster, selv om dette ikke er så relevant i praksis.

FN-avtalen om fiske på det åpne hav (1995) supplerer havrettskonvensjonen og gir en folkerettslig ramme for bevarings- og forvaltningsregimer, jf. St.prp. nr. 43 (1995 – 1996). Avtalen fastslår at det skal være samsvar mellom forvaltningen på det åpne hav og i de tilgrensende økonomiske soner. Gjennom avtalen får føre-var-prinsippet en folkerettslig forankring når det gjelder forvaltningen av fiskerier og bestemmelser for oppfølging av prinsippet. Avtalen nedfeller også en plikt for statene til regionalt samarbeid om fiskeriforvaltning, og bestemmelsene om håndhevelse og kontroll under regionale organisasjoner styrkes. FN-avtalen art. 23 gir blant annet bestemmelser om tiltak som kan iverksettes fra havnestaten for å fremme subregionale, regionale og globale bevarings- og forvaltningstiltak.

I det nordøstlige Atlanterhav foregår regionalt samarbeid i regi av Den nordøstatlantiske fiskerikommisjon (North East Atlantic Fisheries Commission – NEAFC), jf. nærmere omtale nedenfor.

Norge er tilsluttet en rekke internasjonale konvensjoner, avtaler og samarbeidsfora som har betydning for forvaltningen av de norske havområdene, se boks 2.4 og nærmere omtale under av noen av de viktigste internasjonale prosessene og arbeid med økosystembasert forvaltning i andre land.

Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav (OSPAR)

Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav (OSPAR) ble vedtatt i 1992 og bygde da på 20 års erfaring fra regionalt havmiljøsamarbeid gjennom de tidligere Oslo- og Pariskonvensjonene. Grunnleggende miljøprinsipper som «føre-var», «forurenseren betaler», samt anvendelse av best tilgjengelige teknologi og beste miljøvernpraksis, står sentralt i konvensjonens alminnelige forpliktelser. Gjennom regulering av forurensning fra landbaserte kilder, dumping til havs og forurensning fra offshoreaktiviteter (olje- og gassutvinning) danner konvensjonen et helhetlig rammeverk for beskyttelse av havmiljøet mot forurensning og skadevirkninger av menneskelig aktivitet uavhengig av kilde. I 1998 ble konvensjonen, med henvisning til blant annet prinsippet om økosystemtilnærming, utvidet med et nytt vedlegg V om beskyttelse av økosystemene og naturmangfoldet i havområdet.

OSPAR publiserer jevnlig omfattende og helhetlige statusrapporter for det marine miljø i nord-øst Atlanteren. Forrige statusrapport ble ferdigstilt i 2000. En ny omfattende statusrapport (Quality Status Report 2010 – QSR 2010) skal ferdigstilles til OSPARs kommende ministermøte i Bergen i 2010. QSR 2010 skal baseres på en økosystemtilnærming og vil ta utgangspunkt i beskrivelser av ulike menneskeskapte faktorer som påvirker havmiljøet.

OSPAR har, i samarbeid med blant annet Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i Østersjøen (HELCOM), de siste årene vært en aktiv pådriver for å sikre de regionale havmiljøkonvensjonenes rolle som plattform for utarbeidelse av helhetlige forvaltningsplaner i tråd med EUs havstrategidirektiv. Blant annet legges det opp til at QSR 2010 så langt det er mulig skal dekke de innledende miljøvurderingene som kreves under EUs havstrategidirektiv, jf. nærmere omtale i kapittel 2.7.

QSR 2010 vil også være en del av det faglige grunnlaget for en fremtidig forvaltningsplan for Nordsjøen. Samtidig vil forvaltningsplanen for Norskehavet og det faglige grunnlaget for denne også være et viktig bidrag til QSR 2010.

Tiltak knyttet til fiskerier og skipsfart faller utenfor OSPARs ansvarsområde da det henvises til at slike tiltak er dekket av henholdsvis NEAFC og IMO. Det er etablert et godt samarbeid og samspill mellom OSPAR og andre kompetente organer, blant annet gjennom vedtakelse av gjensidige samarbeidsavtaler («Memorandum of Understanding – MoU») med både NEAFC og IMO.

Den nordøstatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC)

NEAFC skal sørge for langsiktig bevaring og optimal utnyttelse av fiskeressursene i konvensjonsområdet. NEAFCs viktigste funksjon er i dag å bidra til utviklingen av gode regionale kontrollregimer og en utvikling mot en mer økosystembasert forvaltning av havområdene. NEAFC-konvensjonen gjelder i utgangspunktet for alle fiskeressurser i konvensjonsområdet, med unntak av sjøpattedyr og langtmigrerende fiskearter i den utstrekning de er omfattet av andre internasjonale avtaler (hvilket er tilfelle f.eks. med tunfisk). Partene til NEAFC er Danmark (på vegne av Færøyene og Grønland), EU, Island, Norge og Russland. Sekretariatet ligger i London.

NEAFC har i første rekke en samordnende funksjon når det gjelder regulering av fiske etter bestander som vandrer mellom partenes økonomiske soner og åpent hav. Det gjelder makrell, kolmule, norsk vårgytende sild og uer. Det er nå inngått kyststatsavtaler for disse bestandene, med unntak av uer, hvilket innebærer at det er mulig å komme frem til avtaler om forvaltningen også i NEAFC.

NEAFC har arbeidet aktivt for å tilpasse organisasjonen til utviklingen i internasjonal havrett, i tråd med prinsipper som blant annet «føre var» og økosystemforvaltning. Norge har vært en sentral pådriver for denne utviklingen. NEAFC har blant annet, som første regionale fiskeriforvaltningsorganisasjon, etablert regler for havnestatskontroll som har vist seg å være et effektivt virkemiddel i kampen mot ulovlig fiske. NEAFC har videre iverksatt et omfattende opplegg for satellittovervåking av fiskeriene i Nordøst-Atlanteren. Norge har vært en pådriver for å få implementert et operativt regelverk i NEAFC for beskyttelse av sensitive marine økosystemer. Regelverket bygger på FNs krav om å regulere fiske med bunnredskap og FAOs retningslinjer for dyphavsfiske på åpent hav. Allerede i 2004 vedtok NEAFC å stenge nærmere angitte sårbare områder for fiske med bunntrål og faststående redskap.

Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC)

Den internasjonale konvensjon for regulering av hvalfangst, har to formål, nemlig (1) å verne hvalbestandene mot overbeskatning og (2) sørge for en ordnet utvikling av hvalfangstnæringen basert på vitenskapelig grunnlag. Hvalfangstkommisjonen (IWC) ble etablert for å ivareta formålene med konvensjonen.

I 1982 fattet IWC et midlertidig vedtak (med virkning fra 1986) om å fastsette nullkvoter for fangst av de store bardehvalene. Dette såkalte moratoriet skulle etter sin ordlyd senest innen 1990 revurderes med sikte på fastsettelse av nye fangstkvoter. Flere land, deriblant Norge, reserverte seg mot dette vedtaket i tråd med hvalfangstkonvensjonens artikkel V(3) og er således ikke bundet av det. Norge reserverte seg også mot IWCs vedtak i 1985 om å klassifisere den nordøstatlantiske vågehvalbestanden som «fredet», idet det ikke forelå noe vitenskapelig grunnlag for et slikt vedtak. Norge er således heller ikke bundet av dette vedtaket. Norsk hvalfangst, som hovedsakelig finner sted i planområdet, har således siden 1992 vært drevet på nasjonalt, autonomt grunnlag, under et nasjonalt forvaltningsregime fastsatt av regjeringen i samsvar med relevante IWC-bestemmelser herunder IWCs beregningsmodell for kvotefastsettelser. Det må for øvrig bemerkes at IWC ikke har vært i stand til å oppfylle moratorie-vedtakets klausul om revurdering innen 1990, ei heller klart å bli enige om noen endring i så måte, slik at denne ordlyden fortsatt (19 år senere) står i regelverket. Denne «sunset»-klausulen innebærer at moratoriet etter norsk syn ikke lenger er gyldig for noen av avtalepartene – heller ikke for dem som (til forskjell fra Norge) i sin tid unnlot å reservere seg.

Den Nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen (NAMMCO)

NAMMCO ble opprettet i 1992 med Færøyene, Grønland, Island og Norge som medlemmer. Canada, Japan og Russland møter fast som observatører. Siktemålet med kommisjonen er samarbeid om forskning, vern og forvaltning av sjøpattedyrbestander i det nordatlantiske området.

En motivasjon for opprettelsen av NAMMCO var at IWC ikke ivaretar sine forvaltningsmessige forpliktelser etter hvalfangstkonvensjonen. I hovedsak har imidlertid kommisjonen konsentrert seg om småhval, sel og hvalross som ligger utenfor IWCs kompetanseområde, men den har også gitt forvaltningsråd om bestander som forvaltes av IWC. I praksis har kommisjonen i stor grad fungert som et supplement til IWC. Et godt samarbeid mellom vitenskapskomiteene i IWC og NAMMCO er nå etablert.

NAMMCO har utviklet seg til et kompetent og effektivt organ, og medlemslandene har forbedret sin forvaltning av flere sjøpattedyrbestander gjennom dette samarbeidet.

En hovedoppgave for kommisjonen er å sette søkelyset på hvordan sjøpattedyr påvirkes av endringer i det marine miljø, og hvordan interaksjonen er mellom sjøpattedyr og viktige kommersielle fiskebestander. I fremtiden vil NAMMCO ventelig legge stor vekt på å etablere et grunnlag for økosystembasert forvaltning av ressursene i Nord-Atlanteren.

Det internasjonale råd for havforskning (ICES)

Alle land med tilknytting til Nord-Atlanteren er medlemmer i Det internasjonale råd for havforsk­ning (ICES). ICES, som ble opprettet i 1902, gir vitenskapelige råd om det marine miljøet og de marine økosystemene i Nord-Atlanteren. Organisasjonen vurderer blant annet klimatilstanden og tilstanden til de levende marine ressurser og gir råd om deres høstingspotensial. Rådene fra ICES om fiskebestandene er helt vesentlig for forvaltningen av fellesbestandene og for fiskeriforvaltningen i de enkelte landene. Grunnlaget for rådgivningen legges gjennom arbeidet i en rekke arbeids- og ekspertgrupper som dekker alle de marine fagfelt, der forskere fra alle medlemslandene kan delta. Disse gruppene representerer fagekspertise på sammensetningen av og påvirkningen på de marine økosystemene. En økosystembasert tilnærming ligger til grunn for utarbeiding av rådene fra ICES. Det er lagt opp til stor grad av åpenhet i rådgivningsprosessen og observatører har adgang på nesten alle nivåer i prosessen. Rådene fra ICES om fiskebestandene er helt fundamentale for fiskeriforvaltningen, og utgjør en felles omforent referanseramme for internasjonale forhandlinger om fiskekvoter. ICES bidrar også med råd og utredninger for eksempel for OSPAR, og er en sentral bidragsyter i utarbeidelsen av OSPARs statusrapport for havområdene i Nordøst-Atlanteren (OSPAR QSR 2010). ICES utgir også en årlig klimarapport for Nord-Atlanteren og en planktonrapport for samme område annet hvert år.

2.7 Arbeidet med helhetlig og økosystembasert havforvaltning i EU og andre land

Den europeiske union (EU)

En helhetlig tilnærming til forvaltningen av havene og havbasert aktivitet, der påvirkningen fra alle sektorer og næringer vurderes samlet, er et sentralt utviklingstrekk også innenfor EU. EUs felles maritime politikk har fokus på et bredt spekter av sentrale politikkområder, herunder miljø, skipsfart, fiskerier, akvakultur, klima og energi og forsk­ning. Marin arealplanlegging anses som et sentralt virkemiddel for å se virksomhet knyttet til havområdene i sammenheng, særlig i mer kystnære havomåder. Den felles maritime politikken omtaler også konkrete initiativer knyttet til skipsfart, blant annet. knyttet til skipsopphugging. EMSA («European Maritime Safety Agency») står også sentralt i EUs arbeidet på dette feltet og har blant annet et omfattende ansvar for å sikre en best mulig beredskap mot akutt oljeforurensning fra skipsfarten og forfølgning av ulovlige utslipp. Som oppfølging av den felles maritime politikken, har EU nylig også lagt frem en egen arktisk strategi.

EUs havstrategidirektiv, som ble vedtatt 17. juni 2008, omtales gjerne som miljøpilaren i EUs maritime politikk. Gjennom prosessuelle og overordnede krav til medlemsstatenes forvaltningssystemer for beskyttelse og bruk av havområdene, etablerer direktivet en felles ramme for forvaltningen av europeiske havområder. Direktivet som sådan inneholder derimot ikke konkrete miljøkrav knyttet til næringsvirksomhet mv. som kan påvirke havmiljøet.

Europas havområder deles inn i marine regioner, som igjen kan deles inn i del- eller underregioner. Nordøst-Atlanteren defineres som en marin region, mens Nordsjøen, inkludert Kattegat og den Engelske kanal, defineres som en marin underregion til denne.

Hovedmålsettingen i direktivet er at det skal oppnås god miljøtilstand i alle europeiske havområder innen 2020. Dette skal sikres ved at det utvikles marine strategier (forvaltningsplaner) for det enkelte havområdet. Disse strategiene eller forvaltningsplanene skal ta utgangspunkt i en felles struktur og fremdriftsplan og skal blant annet inneholde følgende sentrale elementer:

1. Vurdering av miljøtilstanden: Innen 2012 skal landene:

   1. definere god miljøtilstand på regionalt (eller underregionalt) nivå;

   2. fastsette miljømål med tilhørende indikatorer;

   3. foreta en innledende vurdering av miljøtilstanden og påvirkning fra menneskelig aktivitet i hele regionen.

2. Overvåking: Innen 2014 skal det fastsettes og implementeres et helhetlig overvåkingsprogram.

3. Tiltaksprogram: Innen 2015 skal det fastsettes et helhetlig tiltaksprogram, med ikrafttredelsen senest innen 2016, med sikte på å oppnå god miljøtilstand innen 2020.

Land som deler en marin region eller underregion skal samarbeide for å sikre at aktuelle tiltak er sammenhengende og koordinerte over hele regionen eller underregionen. Eksisterende regionale strukturer og samarbeidsfora, som OSPAR, jf. kapittel 2.6, HELCOM, Barcelona-konvensjonen og Svartehav-konvensjonen, er tiltenkt en sentral rolle som plattformer for gjennomføring av direktivet i de aktuelle havområdene.

Direktivet åpner for å gå raskere frem enn det direktivets fremdriftsplan i utgangspunktet legger opp til. Dette antas særlig å være aktuelt i områder der miljøtilstanden er kritisk og det er behov for umiddelbar handling. Østersjøen, som er sterkt preget av overgjødsling, er et eksempel på et havområde som peker seg ut som svært aktuelt for slik raskere fremdrift.

EU-kommisjonen og de ulike formannskapslandene har aktivt involvert Norge under utarbeidelsen av havstrategidirektivet. Arbeidet med forvaltningsplaner i Norge, og særlig forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten, har flere ganger blitt presentert i EU-sammenheng og danner på mange måter modellen for de forvaltningssystemene som nå etableres gjennom EUs direktiv. EU har også kontinuerlig og nær kontakt med de regionale havmiljøkonvensjonene i arbeidet. Havmiljøkonvensjonene er blant annet sikret selvstendig representasjon i EUs videre arbeidet med å presisere og utdype direktivets overordnede miljømål og krav.

Hvordan Norge som EØS-land skal knytte seg opp mot direktivet er for tiden til vurdering.

Sverige

Havmiljøarbeid, fremfor alt med sikte på å bedre miljøtilstanden i Østersjøen, er høyt prioritert i Sverige. I oktober 2008 ble en EU-finansiert rapport som kvantifiserer verdien og kostnadene knyttet til tiltak og fravær av tiltak for Østersjøen – en parallell til «Stern-rapporten» om klimaendringer – lagt frem for Sveriges riksdag. Sverige arbeider også aktivt for en mer helhetlig havforvaltning gjennom blant annet OSPAR, Nordisk Råd og EU. Havmiljø vil være et prioritert tema for Sveriges formannskap i EU høsten 2009.

Storbritannia

En rekke britiske utredninger og rapporter, med utgangspunkt i blant annet en «Marine Stewardship»-rapport fra 2002, har i løpet av de siste årene pekt på behovet for en ny tilnærming til og lovgivning for forvaltningen av havbaserte aktiviteter. Som et resultat la den britiske regjeringen i 2008 frem et lovforslag («Marine and Coastal Access Bill») med sikte på å innføre et nytt rammeverk for forvaltningen av britiske havområder, blant annet gjennom nye tillatelsesordninger, nye virkemidler for bevaring av marint naturmangfold og utvikling av en serie av marine forvaltningsplaner. Loven skal gi hjemmel til opprettelse av marine verneområder i alle britiske havområder inklusive økonomisk sone og sokkelen utenfor. Målet er at Storbritannia skal oppfylle sin forpliktelse under CBD om å ha på plass et økologisk sammenhengende og godt forvaltet nettverk av marine verneområder innen 2012, samt oppfylle sine forpliktelser om marint vern under EUs fugledirektiv og habitatdirektiv.

Canada

Canadas lov om havområdene (Canadian Oceans Act) fra 1997 bygger på en helhetlig, økosystembasert tilnærming til forvaltningen av de kanadiske havområdene. I 2002 fulgte en havstrategi (Canada’s Oceans Strategy) som er Canadas politiske rammeverk for havforvaltning. Nasjonale retningslinjer er fastsatt for å tilrettelegge for identifisering av økologisk og biologisk viktige områder, arter og særtrekk, og å formulere tilknyttede bevaringsmål for helhetlige forvaltningsplaner i etablerte økoregioner. I 2005 presenterte kanadiske myndigheter en tiltaksplan (Canada’s Oceans Action Plan) med tilhørende budsjett for en første gjennomføringsfase på to år, som senere er forlenget til 2012. Canada har økt ressursene til utvikling og gjennomføring av regionale, helhetlige forvaltningsplaner for kanadiske havområder.

Den første flerårige strategiske planen har blitt utarbeidet for Eastern Scotian Shelf, et havområde større enn 300 000 km² utenfor østkysten av Nova Scotia, Canada. Gjennomføringen gjøres gjennom eksisterende forvaltning og beslutningssystemer og gjennom spesifikke handlingsplaner. Arbeidsgrupper gjør tre typer tiltaksplanlegging: sektorspesifikke, samarbeidstema og temabasert (for eksempel henholdsvis fiskerier, marin arealplanlegging og reduksjon av marint søppel). Flere andre helhetlige forvaltningsplaner for hav- og kystområder er under utvikling og forberedelse for konsensus med interessegrupper og godkjenning av regionale og sentrale myndigheter.

Ekspertsentre, inkludert ett fokusert på «State of the Oceans Reporting», har blitt etablert for å arbeide med prioriterte nasjonale tema innen havforvaltning.

Australia

Australia la i 2004 frem en helhetlig forvaltningsplan for de sørøstlige australske havområdene. I 2005 ble det besluttet at det innen 2012 skal utvik­les helhetlige forvaltningsplaner («Marine Bioregional Plans») for alle australske havområder, forankret i føderal miljøvernlovgivning og med status som nøkkeldokumenter i forvaltningen av de ulike interessene knyttet til bruk av havområdene. Planarbeidet tar utgangspunkt i de fem regionene: sørøst, sørvest, nordøst, nord og øst, og arbeidet befinner seg på ulike stadier i de ulike regionene. Regionale profiler som beskriver naturverdiene i planområdet, samt videre prosess for utviklingen av en fullstendig forvaltningsplan, ble lagt frem for havområdene nord og nordøst i 2008. Fullstendige planer for disse områdene skal ferdigstilles i 2010 og skal identifisere et bredt spekter av tiltak, herunder etablering av marine verneområder innenfor de ulike havområdene.