7 Styrking av lovgivning og forvaltning

7.1 Styrket lovgivning

Det rettslige grunnlaget for gjennomføring av en helhetlig og økosystembasert forvaltning av hav- og kystområdene foreligger i en rekke lover med tilknyttede forskrifter som forvaltes av Miljøverndepartementet og de ulike sektormyndighetene, spesielt Fiskeri- og kystdepartementet, Olje- og energidepartementet, Nærings- og handelsdepartementet (skipsfart) og Arbeids- og inkluderingsdepartementet (tilsyn i petroleumsvirksomheten), se boks 7.1. Til sammen utgjør dette et omfattende og solid fundament for forvaltningen. Den nye loven om viltlevande marine ressursar (havressursloven), som trådte i kraft 1. januar 2009 og regjeringens forslag til ny naturmangfoldlov jf. Ot.prp. nr. 52 (2008 – 2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) innebærer en nylig styrking og oppdatering av lovverket. Havressursloven henviser til prinsipper som føre-var og økosystemtilnærming som grunnlag for norsk fiskeriforvaltning. Føre-var-prinsippet står også sentralt i ny naturmangfoldlov sammen med prinsippene om en kunnskapsbasert forvaltning, samlet belastning og tiltakshaver skal bære kostnadene ved miljøforringelse. Se boks 7.1, 7.2, 7.3 og 7.4.

Olje- og energidepartementet har sendt på høring et utkast til ny lov som regulerer planlegging, utbygging, drift og nedlegging av anlegg for produksjon av fornybar energi og overføringsnett utenfor grunnlinjen (havenergiloven).

Om naturmangfoldloven i sjø

Regjeringens forslag til ny naturmangfoldlov vil gjelde for alle de sektorer som påvirker eller utnytter natur. Lovens virkeområde er landområdene og sjøterritorium ut til grensen for territorialfarvannet (12 nautiske mil). Lovens bestemmelser om formål (§ 1), forvaltningsmål (§§ 4 og 5), generelle prinsipper om bærekraftig bruk (§§ 7 til 10), forvaltningsprinsippet for anadrome laksefisk og sjøfugl (§§ 15 og 16) og om tilgang til genetisk materiale (§§ 57 og 58) er også gjort gjeldende på kontinentalsokkelen og sonene utenfor sjøterritoriet (12 nm) så langt de passer.

De nevnte bestemmelser vil gjelde generelt. Det innebærer at disse bestemmelsene vil supplere de enkelte sektorlover ved de vurderinger og beslutninger sektormyndighetene fatter etter disse lovene, for eksempel havressursloven og petroleumsloven. Lovens øvrige bestemmelser gjøres ikke gjeldende på sokkelen og i sonene. Regjeringen vil foreta en grundig vurdering hvorvidt, og eventuelt i hvilken form, øvrige bestemmelser skal gis anvendelse utenfor territorialgrensen.

I sjø følger adgangen til høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine organismer av havressursloven. Det innebærer at reglene i naturmangfoldloven om høsting og annet uttak i §§ 16, 20 og 21 ikke kommer til anvendelse på marine ressurser. Derimot vil reglene i naturmangfoldloven § 1 (formål) og lovkapittel II Alminnelige prinsipper for bærekraftig bruk supplere havressursloven ved vurderinger og beslutninger fiskerimyndighetene gjør om adgangen til høsting eller annet uttak etter havressursloven.

Ut over dette vil bestemmelsene om blant annet prioriterte arter gjelde i sjø ut til territorialgrensen. Bestemmelsen om prioriterte arter vil særlig være aktuell å bruke i situasjoner der en art er sjelden eller står i fare for å forsvinne. Også der det er behov for å beskytte arten på tvers av sektorer vil bestemmelsen være aktuell.

Bestemmelsene om fremmede organismer vil gjelde ut til territorialgrensen. Disse bestemmelsene er samordnet med havressurslovens og akvakulturlovens bestemmelser. Det innebærer at bevisste innførsler og utsettinger av organismer i sjø innenfor territorialgrensen må følge bestemmelsene i naturmangfoldloven og akvakulturloven. Forvaltningen av fremmede organismer utenfor territorialgrensen vil reguleres av havressursloven og akvakulturloven. Forvaltning av arter som har vandret inn av seg selv i områder under norsk jurisdiksjon, for eksempel kongekrabbe og kammaneten, skal skje i henhold til bestemmelsene i havressursloven. Arter som er blitt innført i havområder i strid med naturmangfoldloven eller som følge av uforutsette følger av lovlig virksomhet, skal reguleres av naturmangfoldloven §§ 69 og 70. Arter som i utgangspunktet ble innført og etter hvert har etablert seg i norske farvann forvaltes etter bestemmelsene i havressursloven.

Områdevernbestemmelsene har en egen bestemmelse om rene marine verneområder som gjelder ut til territorialgrensen. Bestemmelsen gir hjemmel for å etablere rene marine områder i sjø. I tillegg til å begrunne vernet ut fra marine verneverdier kan vern etableres for å sikre verdier i havet som er økologiske betingelser for landlevende arter. Marine verneområder kan etableres for et bredt spekter av mål, og etter konkrete vilkår som samsvarer langt på vei med vilkårene for opprettelse av nasjonalparker, naturreservater og biotopvernområder i §§ 35, 37 og 38. Vernet skal angi om verneverdiene og restriksjoner er knyttet til sjøbunnen, vannsøylen, vannoverflaten eller en kombinasjon av disse. Dersom vernet kun skal bestå av nærmere bestemte regler om utøving av fiske, fastsettes beskyttelsen etter havressursloven. Det innebærer at der fiskeriene er den eneste typen virksomhet som må reguleres for å oppnå verneformålet, skal dette skje etter havressursloven. Området vil da være et «marint beskyttet område», ikke et verneområde etter naturmangfoldloven kapittel V.

Bestemmelsene om utvalgte naturtyper vil gjelde ut til territorialgrensen. Utvelgelsen av naturtyper skal skje gjennom forskrift gitt av Kongen. Ved vurderingen av om en naturtype skal velges ut eller ikke, vil det særlig legges vekt på om den:

• er truet eller sårbar,

• er viktig for en eller flere prioriterte arter,

• er en naturtype Norge har et særlig ansvar for, eller

• omfattes av internasjonale forpliktelser.

De materielle bestemmelsene om utvalgte naturtyper har karakter av nasjonale retningslinjer om bærekraftig bruk rettet mot sektormyndigheter og private. Bestemmelsene gir veiledning til beslutningstakere om hvilke hensyn som skal avveies og ivaretas i forvaltning. Bestemmelsene tar derfor ikke sikte på å ta vare på alle forekomster av utvalgte naturtyper ved behandling av søknader.

Bestemmelsene om tilgang til genetisk materiale vil gjelde i territorialfarvannet ut til territorialgrensen og på kontinentalsokkelen og i sonene. Havressursloven har tilsvarende regler om regulering av uttak og deling av fordeler fra marin bioprospektering. Det legges vekt på at staten skal forvalte det genetiske materialet som en felles ressurs som tilhører fellesskapet i Norge. Utnyttingen av det genetiske materialet skal være til mest mulig gagn for miljø og mennesker i både nasjonalt og internasjonalt perspektiv. Det skal også legges vekt på en rettferdig og likeverdig fordeling av fordelene ved utnyttingen av genetisk materiale slik at urfolks og lokalbefolkningers interesser ivaretas.

Kongen kan ved forskrift innføre en generell tillatelsesordning for uttak og utnytting av det genetiske materialet. Videre kan Kongen ved forskrift bestemme at fordeler av uttak og utnytting av det genetiske materialet fra Norge, skal kunne tilfalle staten. Både økonomiske og ikke-økonomiske fordeler kan reguleres.

Reglene i naturmangfoldloven og havressurs­loven om tillatelse til uttak fra naturen av biologisk materiale og deling av fordeler fra slik virksomhet er i all hovedsak sammenfallende. Det legges opp til at reguleringen av uttak og utnytting hjemles i en felles forskrift etter de to nevnte lover slik at det kun blir én søknadsprosess, der fiskerimyndighetene forvalter den delen av forskriftsregelverket som gjelder i sjø.

Havressursloven

Havressursloven trådte i kraft 1. januar 2009 og erstattet saltvannsfiskeloven. Loven gjelder for høsting og annen utnytting av alle viltlevende marine ressurser og det tilhørende genetiske materialet. Havressursloven favner altså videre enn den tidligere saltvannsfiskeloven, og vil gi grunnlag for en ansvarlig og helhetlig ressursforvaltning. Alle lovens bestemmelser gjelder på landterritoriet unntatt Svalbard og Jan Mayen, i territorialfarvannet og indre farvann, på kontinentalsokkelen og i soner opprettet med hjemmel i lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone.

Det er innført et forvaltningsprinsipp i havressursloven, jf. § 7 første ledd, som pålegger fiskerimyndighetene å jevnlig vurdere hvilke forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig forvaltning. Loven gir videre i § 19 hjemmel til å opprette marine beskyttede områder der høsting og annen utnytting av ressursene er forbudt. Det kan likevel gjøres unntak for høsting og annen virksomhet som ikke vil være i strid med formålet med det beskyttede området.

Havressurslovens forvaltningsprinsipp suppleres av den foreslåtte naturmangfoldlovens formål, forvaltningsmål og generelle prinsipper. I tillegg vil vedtak om prioritering av arter og områdevern etter naturmangfoldloven inngå som en del av de virkemidler som kan komme til anvendelse i sjø, ut til territorialgrensen.

Havressursloven gir også hjemmel for å regulere marine genressurser. Disse bestemmelsene gjelder i hele havressurslovens geografiske virkeområde. Marin bioprospektering har tidligere ikke vært regulert i Norge. Marin bioprospektering kan beskrives som leting etter naturstoffer og kjemiske ressurser i marint genetisk materiale med sikte på senere utprøving av materialets egenskaper for kommersiell utnyttelse. Marin bioprospektering er et forsknings- og utviklingsverktøy, med mulig potensial innenfor en rekke næringsområder. Funn og utnytting av genetisk materiale kan gi en betydelig økonomisk gevinst, for eksempel i farmasøytisk industri, basert på ressurser som tilhører fellesskapet. Som eksempler kan nevnes nye medisiner, ingredienser for smak og næringsinnhold i mat og fôr, enzymer og mikroorganismer til foredling av mat/fôr, samt industriprosesser knyttet til produksjon av tekstiler, cellulose, biomasse/fornybar energi og anvendelse tilknyttet oljeindustrien.

Havressursloven gir hjemmel for å gi regler for uttak og undersøkelse og for å gi regler som fastsetter at en del av fordelene fra utnytting av norsk marint genetisk materiale skal tilfalle staten, jf. havressursloven § 9 og § 10. Det vil bli nærmere utredet hvordan slike regler skal utformes. Utviklingen av slike regler er viktig for å ivareta statens økonomiske interesser og hensynet til forsvarlig forvaltning av norske marine genressurser. Reglene i havressursloven og naturmangfoldloven om tillatelse til uttak fra naturen av biologisk materiale og deling av fordeler fra slik virksomhet er i all hovedsak sammenfallende.

7.2 Arealbasert forvaltning

I forvaltningen av havmiljøet og de marine ressursene i Norge er arealbaserte verktøy et viktig virkemiddel. I de helhetlige forvaltningsplanene for norske havområder settes eksisterende områdereguleringer inn i en helhetlig sammenheng og suppleres ved behov. Forvaltningsplanene er selv et arealbasert verktøy i stor skala. Innenfor forvaltningsplanområdene kan det brukes forvaltningsmessige tiltak som spenner fra tidsavgrensede lukkinger, varig områdevern eller beskyttelse, beskyttelse av særlig sårbare og verdifulle områder, oppretting av områder med internasjonal vernestatus som for eksempel verdensarvområder og regler om bærekraftig bruk av utvalgte naturtyper, til åpning av områder for petroleumsvirksomhet og etablering av seilingsleder for skipsfart.

7.2.1 Marine verneområder og marine beskyttede områder

Norge har under OSPAR-konvensjonen for beskyttelse av det marine miljø i nordøst-Atlanterenog FNs konvensjon om biologisk mangfold sluttet seg til målet om opprettelse av et nettverk av «marine protected areas» (MPAs) innen henholdsvis 2010 og 2012. Vern eller annen beskyttelse av utvalgte marine områder (som begge anses som MPAer) er en viktig del av en økosystembasert forvaltning, og skal blant annet bidra til å stanse tapet av biologisk mangfold, sikre ressursgrunnlaget og bevare et representativt utvalg av marin natur for referanseområder til forskning og miljøovervåking. Norges nettverk av MPAer vil bestå av marine beskyttede og vernede områder som fremgår av nasjonal marin verneplan og andre relevante prosesser.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning

I 2001 nedsatte Miljøverndepartementet i samråd med Fiskeri- og kystdepartementet, Olje- og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet et rådgivende tverrsektorielt utvalg som skulle gi råd om mulige marine områder som kunne omfattes av en nasjonal marin verneplan samt restriksjonsnivå. Utvalget leverte i 2004 en omforent tilråding om beskyttelse/vern av 36 marine områder til en første fase.

Hovedtrekkene i den videre prosessen vil være kunngjøring av start av arbeidet og innhenting av informasjon fra lokale interesser. Den første pulje av områder som er klargjort for dette er presentert i kapittel 10. Berørte kommuner og fylkeskommuner involveres da i prosessen slik at de kan ivareta sin rolle blant annet som lokal og regional planmyndighet. Planforslaget skal deretter konsekvensutredes og sendes på nasjonal høring. For petroleumsvirksomheten vil regjeringens overordnede verktøy i samsvar med Soria Moria-erklæringen være helhetlige forvaltningsplaner. For tiltak i forhold til petroleumsvirksomhet utenfor 12 nautiske mil skal derfor premissgrunnlag og beslutninger fattes gjennom forvaltningsplanene for havområdene (jf. kapittel 10). Etter høring vil utkastet til marin verneplan ferdigstilles i samråd mellom berørte direktorater og oversendes Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet vil i samråd med berørte departementer ferdigstille det endelige forslaget til nasjonal marin verneplan. Eventuelle justeringer i planforslaget, herunder eventuelt uttak av foreslåtte områder, kan da foretas. Områdene skal i størst mulig grad sees i sammenheng, og endelig vedtak fattes ved Kongen i statsråd. Deretter skal dette første nettverket oppdateres, justeres og suppleres etter behov i en andre fase.

Kilde: Havforskningsinstituttet

7.2.2 Beskyttelse etter fiskerilovgivningen

Med hjemmel i fiskerilovgivningen har det vært iverksatt beskyttelsestiltak mot høsting innenfor angitte områder både i forbindelse med årlig fiske og fangst, så vel som mer varige områdebegrensninger. Av de høstingsforbud som gis på årlig basis, er det flere som videreføres fra år til år slik at de i praksis innebærer en permanent beskyttelse. Den nye havressursloven viderefører og utvider mulighetene til å etablere marine beskyttede områder som et virkemiddel i den marine områdeforvaltningen.

Noen eksempler på fiskeriforvaltningens områdeforvaltning av marine ressurser i forvaltningsplanområdet:

• Forbud mot å fiske uer med trål i Norges økonomiske sone nord for 62°N.

• Etablering av fjordlinjer for å verne kysttorsk i gyteperioden.

• Åpning og stenging av fiskefelt for å beskytte yngel og ungfisk.

• Trålfrie soner og fleksible områder.

• Havressursloven stiller et generelt aktsomhetskrav for fiske i nærheten av kjente forekomster av korallrev. I tillegg har fiskerimyndighetene oppstilt et totalforbud i alle norske jurisdiksjonsområder mot forsettlig å ødelegge korallrev.

Det er også opprettet tre konkrete områder i Norskehavregionen (Iverryggen, Røstrevet, Sularevet) der det er forbud mot fiske med redskap som slepes under fiske og i den forbindelse kan berøre bunnen. Formålet med beskyttelsen er å unngå negativ påvirkning på koraller fra fiskerivirksomhet.

7.2.3 Vern etter naturvernlovgivningen

Naturvernloven gir hjemmel for å gi bestemte geografisk avgrensede områder et varig vern mot all virksomhet som kan påvirke eller skade verneverdiene i området. Loven gjelder på norsk land, i innsjøer og vassdrag og sjøterritorium ut til territorialgrensen (12 nautiske mil).

Den kommende naturmangfoldloven viderefører muligheten til å verne som en egen vernekategori bestemte geografisk avgrensede sjøområder (permanent og midlertidig) mot all aktivitet som kan forringe eller ødelegge verneverdiene. I tillegg til å bevare marine verneverdier kan marine verneområder etableres for å sikre verdier i havet som er økologiske betingelser for landlevende arter.

I tillegg vil naturmangfoldloven åpne for å velge ut naturtyper som utvalgte naturtyper. Selve utvelgingen foretas av Kongen i Statsråd. Utvelgingen skal sikre at naturtypene forvaltes på en bærekraftig måte. Bestemmelsene gir veiledning til beslutningstakere om hvilke hensyn som skal avveies og ivaretas i forvaltning.

Bestemmelsene om områdevern og utvalgte naturtyper vil gjelde direkte i sjø ut til 12 nautiske mil. Så langt er det kun opprettet ett marint verneområde i Norge etter naturvernloven: det midlertidige vernet av korallrevet Selligrunnen i Trondheimsfjorden. Området er midlertidig vernet som naturreservat i påvente av en endelig vurdering som del av arbeidet med nasjonal marin verneplan. Vern av sjøarealer inngår videre i en rekke øvrige verneområder der verneformålet ikke er bare marint. Herunder er det opprettet en rekke naturreservater blant annet for vern av sjøfugl eller sjøpattedyr og landskapsverneområder for vern av landskap og naturmangfold, inklusive i kystområdene innenfor forvaltningsplanområdet.

Som eksempel kan nevnes at 205 km² av sjøarealet rundt Froan-øyene utenfor Trøndelagskysten er vernet i medhold av naturvernloven av hensyn til sel og sjøfugl. I Nordland og Troms er vernebehovet for sjøfugl og sjøpattedyr i kystsonen ivaretatt som del av helhetlige kystverneplaner vedtatt i henholdsvis 2002 og 2004. Kystverneplan for Nordland omfatter 74 verneområder, hvor de tre største er ved Helgelandsøyene, Svellingsflaket og Røstøyene.

Verneplan for hekkende sjøfugl i Nord-Trøndelag og i Sør-Trøndelag ble vedtatt i henholdsvis 2003 og 2005, og omfatter totalt 32 områder. Videre er en verneplan for hekkende sjøfugl i Møre og Romsdal under ferdigstilling for vedtak i 2009. Verneplan for Smøla i Møre og Romsdal ble vedtatt i januar 2009, og omfatter ti verneområder med totalareal på 270 km² hvorav 188 km² sjø. Av disse er naturreservatet Remman som omfatter et større uberørt tareskogsområde, spesielt relevant for forvaltningsplanen for Norskehavet.

Et forslag om å verne Jan Mayen som naturreservat har vært sendt på høring fra Direktoratet for naturforvaltning. Naturreservatet er foreslått å omfatte hele øya med unntak av et virksomhetsområde på østsiden av øya og et mindre område på vestsiden, samt tilgrensende territorialfarvann med unntak av et mindre areal utenfor Båtvika nær den eksisterende bebyggelsen. Formålet med den foreslåtte fredningen er å bevare en tilnærmet uberørt arktisk øy med tilgrensende sjøområder, inkludert havbunnen, med særegne landskap, aktive vulkansystemer, spesiell flora og fauna og mange kulturminner. Vernebestemmelsene vil ikke være til hinder for bruk av tillatte fiske- og fangstredskaper i sjøen med unntak av redskaper for skjellskraping. I verneforslaget ligger det inne at i forbindelse med fiskerivirksomhet og mulig petroleumsvirksomhet i havområdet mellom Jan Mayen og Island, kan det være aktuelt å etablere visse funksjoner på Jan Mayen.

7.2.4 Verdensarvområder

Verdensarvkonvensjonen inneholder ingen klare forpliktelser til områdevern, men innebærer generelt at partene skal identifisere og bevare sin kultur- og naturarv (artikkel 3 og 5). Konvensjonen sier lite om hvilken rettslig beskyttelse verdensarvområdene skal ha etter nasjonal lovgivning, men «Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention» stiller opp flere kriterier for at områder kan bli ført opp på verdensarvlisten. Disse går blant annet ut på at områdene skal ha tilfredsstillende og langvarig beskyttelse basert på lover, forskrifter, institusjoner og/eller tradisjoner. I dette ligger blant annet at de tiltak som iverksettes skal sikre at stedet overlever og blir vernet mot en utvikling og mot endringer som kan ha negativ virkning på områdene. Videre er det er krav at det foreligger en forvaltningsplan for områdene.

Det forutsettes et strengt forvaltningsregime for områder innskrevet på verdensarvlisten. For Vegaøyan verdensarvområde er det utarbeidet en forvaltningsplan for perioden 2005–2010. Store deler av sjøområdene er gruntvannsområder med stort artsmangfold som gir opphav til store biologiske og økonomiske ressurser. Innskrivingsvedtaket anbefaler for øvrig at statsparten vurderer å utvide verdensarvområdet – eller buffersonen – slik at det også omfatter øyer og havområder i nord og nordøst.

7.2.5 Petroleumsvirksomheten

Mens fiskerivirksomheten i utgangspunktet ikke er underlagt noen form for områdebegrensning er det motsatte gjeldende for petroleumsvirksomheten. Petroleumsvirksomhet kan ikke skje i et område med mindre det er truffet vedtak av Stortinget om åpning.

Lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) gjelder forvaltningen av petroleumsressursene. Utgangspunktet for ressursforvaltningen er at ressursene skal forvaltes i et langsiktig perspektiv, slik at de kommer hele det norske samfunn til gode. Før virksomhet kan igangsettes, må et område formelt åpnes for petroleumsvirksomhet, jf. petroleumsloven § 3 – 1. Åpning av nytt område for petroleumsvirksomhet forelegges Stortinget. Konsekvensutredning utgjør en del av grunnlaget for en slik åpningsprosess, jf. petroleumsforskriften kapittel 2A.

Areal for petroleumsvirksomheten tildeles i konsesjonsrunder for umodne områder normalt hvert annet år. I mer modne områder, med bedre kjent geologi og nærhet til eksisterende infrastruktur for produksjon, tildeles arealer årlig gjennom ordningen med tildeling i forhåndsdefinerte områder (TFO). Det er nylig gjennomført en offentlig høring som del av grunnlaget for en evaluering av TFO-ordningen i løpet av første halvår 2009.

I forbindelse med utbygging av nye felt og anlegg av rørledninger skal oljeselskapene etter petroleumsloven utarbeide plan for utbygging og drift/plan for anlegg og drift (PUD/PAD). Disse planene består av en utbyggings-/anleggsdel og en konsekvensutredningsdel. Konsekvensutredningen er gjenstand for offentlig høring. Formålet er å sikre at alle konsekvenser av tiltaket blir tilstrekkelig utredet. Olje- og energidepartementet behandler utbyggingsplanen og gjennomgår høringsuttalelsene til konsekvensutredningen, og foretar en grundig avveiing av ulike interesser og hensyn. Disse avveiningene blir forelagt berørte departementer. Gjennomgangen av høringsuttalelsene til konsekvensutredningen blir gjort offentlig i proposisjonen til Stortinget eller i den kongelige resolusjon for det enkelte prosjekt (alle prosjekter over 10 milliarder kroner blir godkjent av Stortinget). Dette sikrer at det er full åpenhet omkring avveiingene som er foretatt. Basert på Stortingets eller regjeringens behandling godkjennes prosjekt med de vilkår som eventuelt fastsettes på grunnlag av myndighetsbehandlingen. Petroleumslovens kapit­tel 7 regulerer erstatningsansvar ved forurensningsskade, kapittel 8 inneholder særlige erstatningsregler for ulemper som norske fiskere påføres som følge av petroleumsvirksomhet.

Fra 1979 har deler av Norskehavet gradvis blitt åpnet for petroleumsvirksomhet. Innen forvaltningsplanområdet ble videre dypvannsområdene i Møre- og Vøringbassenget, samt vestlige deler av Nordland IV og Nordland V, åpnet for petroleumsvirksomhet i 1994. Stortinget besluttet samtidig at de østlige delene av Trøndelag I, Nordland IV og Nordland V ikke skulle åpnes for petroleumsvirksomhet på daværende tidspunkt.

Tidsbegrensninger for hvilke deler av året seismiske undersøkelser og leteboring i oljeførende lag tillates, er et ytterligere arealrelatert tiltak som benyttes overfor petroleumsvirksomheten. Formålet med disse reguleringene er å unngå risiko for skade på miljøet i tidsrom hvor naturressursene kan være særlig sårbare, for eksempel under gytevandring eller gyting. Slike reguleringer er et etablert tiltak, og knyttes til den enkelte utvinningstillatelse.

7.3 Arts- og bestandsforvaltning

7.3.1 Fiskeriforvaltningen

Fiskeriforvaltningen har tidligere hjemlet sine tiltak i saltvannsfiskeloven. Fra 1. januar 2009 er denne erstattet av havressursloven. Havressursloven innfører, som omtalt tidligere i meldingen, forvaltningsprinsippet som innebærer et betydelig større krav til økologisk dokumentasjon. Den praktiske gjennomføringen av fiskeriforvaltningen kan illustreres ved beskrivelse av reguleringskretsløpet.

Reguleringskretsløpet

De aller fleste fiskebestandene er bestander som flere lands fiskere fisker på. Derfor må det gjennomføres internasjonale forhandlinger for fastsettelse av de enkelte lands fiskekvoter.

• Reguleringsåret starter med at berørte etater og organisasjoner møtes i Fiskeriforhandlingsrådet for å gi innspill til departementet i forkant av utarbeidelsen av forhandlingsmandater.

• Grunnlaget for de internasjonale forhandlingene er de vitenskapelige rådene fra ICES.

• Det blir ført forhandlinger med berørte land om forvaltningstiltak med vekt på fastsettelse av totalkvoter for de bestandene som opptrer i flere lands økonomiske soner, og i internasjonalt farvann.

• Totalkvotene fordeles deretter på partene gjennom internasjonale fiskeriforhandlinger som gjennomføres i oktober, november og desember hvert år.

• De kvotene Norge oppnår i de internasjonale fiskeriforhandlingene danner grunnlaget for reguleringen av fisket påfølgende år.

• Fiskeridirektoratet utarbeider deretter forslag til reguleringer som drøftes på et åpent høringsmøte (reguleringsmøtet). Enkelte spørsmål blir sendt på ordinær høring. På bakgrunn av høringsprosessen fremmer Fiskeridirektoratet forslag til regulering av fisket overfor Fiskeri- og kystdepartementet som fastsetter de ulike reguleringsforskriftene.

• De nasjonale reguleringsforskriftene gjelder for ett kalenderår av gangen, men kan endres i løpet av året. Strukturelle endringer i reguleringene av et fiske søkes foretatt i forarbeidet til kommende års regulering, mens justeringer som endring av maksimalkvoter, bifangstbestemmelser, endring av periodekvoter, områdestenging osv. foretas gjennom året.

Den samlede reguleringsprosessen kan beskrives ved figur 7.3.

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet

I tillegg til de årlige nasjonale reguleringsforskriftene foreligger også en rekke permanente forskrifter, både nasjonale og lokale. De permanente forskriftene gir blant annet bestemmelser om redskapsbruk, redskapstype, maskevidde osv.

Regulering av fiske med bunnredskap

I områder innenfor 12 nautiske mil fra land eksisterer det i dag et totalforbud mot bruk av all trål inklusive bunntrål, med mindre det er fastsatt unntak fra dette. Slike unntak må fastsettes i henhold til en vurdering av hva slags forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre bærekraftig forvaltning. Det er utenfor 12 nautiske mil store havområder som er stengt for bruk av trål hele året. I tillegg er ytterligere områder stengt deler av året i perioder hvor det er særlige behov for det av biologiske hensyn. Slike hensyn kan være at faren for å få undermåls fisk eller for mye bifangst blir for stor.

For å beskytte korallrev mot ødeleggelser som følge av fiskeriaktivitet har fiskerimyndighetene i tillegg oppstilt et totalforbud i alle norske jurisdiksjonsområder mot å forsettlig ødelegge korallrev. Dette innebærer at det ikke er lov å fiske med redskap som vil skade kjente koraller. Dessuten foreligger krav om særlig aktsomhet ved fiske i nærheten av kjente forekomster av korallrev. Fem konkrete områder med korallrev er spesielt beskyttet mot fiske med bunntrål og annen redskap som slepes langs bunnen.

I tråd med retningslinjer utarbeidet av FAO har NEAFC vedtatt regelverk for å beskytte konkrete korallrev m.m. Disse reglene innebærer forbud mot fiske med bunntrål og andre redskap som slepes langs bunnen. De omfatter også andre redskap som kan ha skadevirkninger på bunn som garn og line.

Tilsvarende har NEAFC i tråd med retningslinjer utviklet i FAO vedtatt at bunnfiske i nye områder skal betraktes som forsøksfiske som skal utøves etter en restriktiv protokoll og med rapporteringskrav. Også for bunnfiske i områder som har vært trålt tidligere er det vedtatt protokoller som stiller strenge krav til gjennomføring og rapportering for å unngå at bunnhabitater skades.

I henhold til disse reglene, som Norge har implementert for norske fartøy, skal et fartøy alltid stoppe fisket dersom det kommer i kontakt med noe som kan være sårbare dyphavshabitater. Dette gjelder ikke bare koraller, men også andre indikatorer på sårbare habitater. Ved slik kontakt skal fartøyet flytte felt og rapportere hendelsen

Ovennevnte regelverk vil også bli gjort gjeldende i norsk økonomisk sone slik at norske fiskefartøy får like regler å forholde seg til uavhengig av fiskefelt. Med bakgrunn i NEAFC’s regelverk har Fiskeri- og kystdepartementet derfor igangsatt arbeid med tilsvarende regelverk for norske farvann.

Trygg sjømat

Fiskeriforvaltningen har også et ansvar for de levende marine ressursene som mat. Dette skjer blant annet gjennom Fiskeridirektoratets ressurskontroll på havet og ved landing av fangst, og gjennom Mattilsynets kontroll av hygiene og kvalitet.

Sjøpattedyr

Norge har historisk sett også utnyttet vågehvalbestanden, og mye av denne fangsten skjer innenfor forvaltningsplanområdet. Vitenskapskomiteen i Den internasjonale hvalfangstkommisjonen, IWC har utviklet en kvoteberegningsmodell for beregning av kvoter for alle bardehvalbestander. Den norske kvoten fastsettes nasjonalt basert på denne beregningsmodellen.

7.3.2 Viltforvaltningen

Alle viltlevende landpattedyr og fugler, inkludert sjøfugler, omfattes av viltloven. Etter viltloven skal viltet og viltets leveområder forvaltes slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares. Innenfor denne rammen kan viltproduksjonen høstes til gode for landbruksnæring og friluftsliv. Ved enhver virksomhet skal det tas hensyn til viltet og dets egg, reir og bo, slik at det ikke påføres unødig lidelse og skade. I utgangspunktet er alt vilt fredet. Jakttid fastsettes for nærmere angitte arter av Direktoratet for naturforvaltning.

7.3.3 Forvaltning av truete og sårbare arter

Tap av marint biologisk mangfold kan begrense havets evne til å produsere mat, opprettholde god vannkvalitet og kapasitet til å motstå endringer.

Norge har undertegnet flere internasjonale konvensjoner som handler om vern og forvaltning av arter, se boks 2.4. Ved siden av de overordnede rammene som er lagt i konvensjonen om biologisk mangfold, er det de regionale og globale naturvernkonvensjonene, i første rekke Bern-, Bonn- og CITES-konvensjonen, som foreslår og vedtar hvilke arter som bør gis særskilt vern. I arbeidet med naturvernkonvensjonene og den nasjonale oppfølgingen av disse er det et nært samarbeid mellom miljøvernmyndighetene og sektormyndighetene.

Norsk Rødliste

Norsk Rødliste 2006 er utarbeidet av Artsdatabanken og for første gang inkluderte rødlisten marine arter på en systematisk måte. Rødlisten er utarbeidet etter kriteriene til den Internasjonale naturvernorganisasjonen (IUCN). Kriteriene er utviklet for å gi en mest mulig realistisk vurdering av sannsynligheten for at en art skal dø ut. Norske myndigheter ba i 2007 det Internasjnale råd for havforsk­ning (ICES) om å vurdere i hvilken grad IUSNs kriterier er tilpasset evaluering av marine fiskearter. Behovet for vurdering av kriteriene illustreres ved at både tobis og øyepål er ført på rødlisten for 2006, mens det for begge artene ble åpnet for fiske i 2008 basert på råd fra ICES.

I marint miljø er færre arter og bestander klassifisert som sårbare og truete enn i ferskvann og på land. Dette kan til dels skyldes de økologiske forholdene i våre marine områder, der for eksempel mange arter har larver som lever i i vannmassene. Det er også relativt få typer av leveområder med særegen kvalitet kombinert med arealmessig liten forekomst. På den andre siden kan den lave andelen rødlistearter i det marine miljø også tilskrives metodiske forhold. Det foreligger begrenset kunnskap både om artsmangfoldet og forekomst og bestandsendringer for mange av de marine artsgruppene som det ikke er knyttet kommersielle interesser til. Kunnskapen om genetisk variasjon innen artene, for eksempel forekomst av lokale eller regionale bestander, er svært liten både for kommersielt interessante arter og øvrige arter.

Når det er kjent at bestandssituasjonen for en art tilsier at den er truet eller kan bli truet av utryddelse dersom den negative bestandsutviklingen fortsetter, vil arten få status som henholdsvis kritisk truet, sterkt truet eller sårbar på den nasjonale rødlisten.

Norsk Rødliste 2006 omfatter 36 arter eller bestander av marine fisker som finnes i forvaltningsområdet. Ål og pigghå tilhører kategorien kritisk truet (CR), mens kysttorsk nord for 62°N er oppført som sterkt truet (EN). Rødlisten for marint tilknyttede fugler omfatter 11 arter som finnes i forvaltningsområdet. Lomvi og nordlig sildemåke er kritisk truet (CR), mens horndykker er sterkt truet (EN). Lunde, krykkje og stellerand regnes som sårbare (VU).

Rødlisten omfatter ni sjøpattedyr i tillegg til isbjørn som er relevante for Norskehavet. Hvalarten nordkaper er den eneste arten som ikke lenger finnes i norske farvann (RE). Grønlandshval har status som kritisk truet (CR), mens selarten klappmyss og blåhval regnes som hhv. sårbar (VU) og nær truet (NT).

I tillegg til rødlisteartene finnes det flere nasjonale ansvarsarter i området som Norge har et særlig forvaltningsansvar for. Direktoratet for naturforvaltning utarbeider handlingsplaner for truete sjøfuglarter i Norge.

Fiskeriforvaltningen arbeider med en gjennomgang av hvilke marine arter/bestander som krever særskilt oppfølging. Arbeidet tar blant annet utgangspunkt i de artene som står oppført på Norsk Rødliste 2006. Eksempler på aktuelle arter som kan nevnes i dette arbeidet er hummer, ål og kysttorsk (se tabell 7.1).

7.4 Forurensning

Å hindre og redusere forurensning av Norskehavet og dermed sikre et mest mulig forurensningsfritt havmiljø, er en grunnleggende forutsetning for å opprettholde naturmangfoldet og sikre verdiskapingen i for eksempel fiskeriene. Forurensningsloven med forskrifter er det sentrale regelverket og et viktig virkemiddel for å oppnå dette. Hovedprinsippet i loven er et generelt forbud mot all aktivitet som kan medføre fare for forurensning, men med unntak gitt i loven selv, tilhørende forskrifter eller enkelttillatelser. Enkelttillatelser etter forurensningsloven angir utslippskrav for så vel landbasert industri og virksomhet som petroleumsvirksomheten på sokkelen.

Som nedstrømsland er Norge i stor grad mottaker av forurensninger både fra kontinentet og fra andre havområder. Langtransportert forurensning via luft- og havstrømmer påvirker også Norskehavet i betydelig grad. Norge har vært en aktiv pådriver ved utviklingen av en rekke internasjonale konvensjoner og avtaler av betydning for havmiljøet. Krav om anvendelse av beste tilgjengelige teknologier (BAT – «best available technology») og beste miljøpraksis (BEP – «best environmental prac­tice») er viktige prinsipper i norsk forurensningslovgivning, internasjonale konvensjoner og i EUs regelverk.

Det internasjonale regelverket for blant annet kjemikalier og langtransportert luftforurensning er også høyst relevant for tilstanden i havområdet. Regelverket er i løpet av de siste årene også betydelig styrket gjennom ikrafttredelsen av flere sentrale konvensjoner og protokoller. Sentrale konvensjoner som kan fremheves er blant annet Stockholm-konvensjonen, som regulerer de tolv farligste organiske miljøgiftene (POPs – Persistent Organic Pollutants), og Rotterdam-konvensjonen om handel med farlige kjemikalier, som begge trådte i kraft i 2004. Et omfattende nytt kjemikalieregelverk (REACH – Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals) er vedtatt i EU, innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett fra 2008. Videre trådte to nye protokoller om organiske miljøgifter og tungmetaller under ECE-konvensjonen om langtransportert luftforurensning (LRTAP – Long Range Transboundary Air Pollution) i kraft i 2003. Også Klimakonvensjonen med Kyoto-protokollen og det internasjonale avtaleverket for utslipp av NO_x, SO₂ og VOC er relevant i denne sammenhengen. Gjennom stortingsmeldingene om Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand redegjøres det nærmere for utviklingen i dette regelverket.

Den nye skipssikkerhetsloven, som trådte i kraft i 2007, tar på samme måte som forurensningsloven utgangspunkt i et generelt forbud mot forurensning fra skip. Loven gir videre hjemmel til å fastsette i forskrift hva som skal regnes som forurensning i denne sammenheng. Loven gir på denne måten blant annet hjemmel for å regulere utslipp av organsimer via ballastvann fra skip, i tråd med IMOs Konvensjon om håndtering og rensing av ballastvann og sedimenter fra skip (Ballastvannskonvensjonen), som ble vedtatt i 2004 – og hvor Norge var en viktig drivkraft for å få til et globalt regelverk. Forslag til forskift som skal gjennomføre konvensjonen i norsk rett har nylig vært på alminnelig høring i regi av Sjøfartsdirektoratet og forventes fastsatt i løpet av kort tid. Den internasjonale reguleringen av skipsfarten er for øvrig nærmere beskrevet i kapittel 7.5.

7.5 Risiko for akutt forurensning og risikoreduserende tiltak

Ingen menneskelig aktivitet foregår helt uten risiko for uforutsette hendelser. En grunnleggende premiss for å nå regjeringens mål i forvaltningsplanen er derfor at det gjennomføres risikoanalyser knyttet til næringsaktiviteter. Videre er målet at risiko for negative miljøkonsekvenser av aktivitetene reduseres så mye som mulig – i første rekke gjennom forebyggende tiltak for å unngå uønskede hendelser. I tillegg er regjeringen opptatt av å sikre en beredskap som hindrer eller – subsidiært – reduserer negative miljøkonsekvenser mest mulig dersom en ulykke inntreffer.

7.5.1 Generelt om risiko og risikoanalyser

Risiko

Identifisering av risiko krever forståelse for mulige ulykkesscenarioer og konsekvenser. Risikoforståelse er avgjørende for å kunne iverksette effektive tiltak for å forebygge ulykker og etablere en hensiktsmessig beredskap. I Norskehavet er dette behovet spesielt knyttet til petroleumsvirksomhet og skipstrafikk. Risikoen er ikke statisk, men utvikler seg over tid i takt med blant annet trafikkutvikling, iverksetting av tiltak, anvendelse av ny teknologi, utvikling av arbeidsmetoder, oppdatering av regelverk og oppfølgingsaktiviteter både fra næringene og myndighetene. Historiske data og hendelser er viktig informasjon ved vurdering av fremtiden, men må ikke brukes ukritisk.

Det vil være knyttet usikkerhet til enhver risikobasert beslutning. Det kreves derfor åpenhet med hensyn til begrensninger i risikoanalysene og deres resultater, samt kommunikasjon av mulighetene til å redusere usikkerheten gjennom å bruke føre-var-prinsippet, forsiktighetsprinsippet, substitusjonsprinsippet, forskning og utvikling mv.

Risikoanalyser og risikostyring

Risikoanalyser inngår som en del av grunnlaget for å styre risiko, og omfatter både kvantitative og kvalitative verktøy. Risikoanalyser bygger på forutsetninger og vurderinger som i varierende grad vil være understøttet av kunnskap, vitenskapelige metoder, erfaring, og forventninger til fremtiden. Det er utviklet en rekke anerkjente ulykkesmodeller basert på analyser av historiske hendelser. Disse belyser hver for seg relevante mekanismer bak ulykkene og fordrer en anerkjennelse av at hver virksomhet er unik, kompleks og i kontinuerlig endring. Dette innebærer igjen at ingen enkeltstående risikovurdering kan dekke alle forhold av betydning for å forhindre ulykker, og at bruk av flere ulike modeller og innfallsvinkler er en nødvendig del av risikostyringen.

Kunnskap om hvordan ulykker skjer er avgjørende for å kunne forstå og styre risiko. Risikoanalyser er et verktøy for å håndtere usikkerhet og synliggjøre hvor det er nødvendig og mulig å iverksette tiltak, men analysene kan ikke fastslå med sikkerhet hvor mange ulykker som vil skje i fremtiden, eller de eksakte konsekvensene av slike. Det er derfor avgjørende å ha innsikt i og kommunisere hva en risikoanalyse bygger på og i begrensningene til analysen. Dette vil synliggjøre hvilke muligheter vi har for å påvirke risikoen slik at virksomhet kan gjennomføres på en forsvarlig måte.

Forvaltning av risiko i Norskehavet må basere seg på en helhetlig modell for analyse og håndtering av risiko ved akutt forurensning. Risikogruppen for oppfølgingen av forvaltningsplanen for Barentshavet–Lofoten har utviklet en overordnet modell som viser tilnærmingen til helhetlig forvaltning av miljørisiko. Modellen (se figur 7.4) viser handlingsrommet for å redusere risiko for akutt forurensning til et så lavt nivå som mulig, gjennom både forebyggende tiltak og oljevernberedskap, som er tilpasset områdets sårbarhet og øvrige regionspesifikke forhold.

Kilde: Risikogruppen for Barentshavet-Lofoten

7.5.2 Petroleumsvirksomhet; regelverk og risikoforvaltning

Oljeselskapene på norsk kontinentalsokkel (rettighetshaverne) har selv det primære ansvaret for å forebygge, og eventuelt håndtere, akutte hendelser fra egen virksomhet. Det er bygget opp et omfattende regel- og kontrollverk for å sikre at petroleumsvirksomhetens potensielle påvirkning på miljø og ulempe for andre næringer håndteres på en best mulig måte.

Fra det tidspunktet et område er åpnet for petroleumsvirksomhet reguleres virksomheten gjennom petroleumsloven, forurensningsloven og helse-, miljø- og sikkerhetsforskriftene (HMS-forskriftene). HMS-forskriftene i petroleumsvirksomheten er i hovedsak fastsatt i medhold av petroleumsloven, arbeidsmiljøloven, forurensningsloven, samt helselovene og er felles for Petroleumstilsynet, Statens forurensningstilsyn og Helsetilsynet. Det er lagt til grunn i St.meld. nr 12 (2005–2006) Helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten at norsk petroleumsvirksomhet skal være verdensledende på HMS. Det er et mål at petroleumsnæringen skal være en foregangsnæring som bevisst satser på kvalitet, kunnskap og kontinuerlig forbedring.

Kilde: Oljeindustriens landsforening

HMS-forskriftene er risikobaserte, det vil si at sikkerhets- og beredskapstiltak skal stå i forhold til risikoen i hver enkelt virksomhet. Dette sikrer blant annet at løsninger for å forebygge akutt forurensning og dimensjonering av oljevernberedskap er tilpasset virksomhetens særtrekk og lokasjon. Forskriftene krever blant annet at regionspesifikke forhold skal bli ivaretatt ved styring av risiko i havområdet. Dette innebærer eksempelvis at det i sårbare områder vil stilles strengere krav til virksomheten enn i andre mindre sårbare områder. Dette har som konsekvens at aktivitet i sårbare områder kan medføre betydelige merkostnader for næringen i form av teknologiutvikling, kunnskaps- og kompetanseoppbygging og drift, selv om regelverket er uforandret. Streng regulering og tilsyn innen petroleumsvirksomheten utgjør viktige bidrag for å forebygge og bekjempe akutte oljeutslipp.

HMS-regelverket bygger videre på gjennomgående prinsipper for ansvarsplassering og risikostyring for å oppnå forsvarlig virksomhet i alle faser av petroleumsvirksomhet. Både rettighetshavere, operatør og entreprenører har ansvar for tilrettelegging og kontroll av risikostyring i de ulike fasene av petroleumsvirksomhet. Myndighetenes kontroll kommer i tillegg til aktørenes egne lovpålagte kontroll av regelverksetterlevelse.

Regelverket oppstiller i liten grad spesifikke løsninger, men baserer seg i stedet på funksjonskrav som innebærer at den enkelte aktør selv er ansvarlig for å utvikle eller anvende en løsning som er sikkerhetsmessig forsvarlig. Det er et overordnet mål å sikre at funksjonskravene blir ivaretatt på en måte som er tilpasset de spesifikke utfordringene som gjelder i hver enkelt virksomhet, under hensyntagen til den valgte organisering, de valgte tekniske løsningene, operasjonene som må gjennomføres, lokasjon der dette foregår etc. Et sentralt prinsipp i petroleumsvirksomheten er at en enkelt feil eller feilhandling ikke skal kunne lede til en ulykke. Derfor skal det benyttes flere ulike barrierer for å redusere sannsynligheten for at feil og fare- og ulykkessituasjoner utvikler seg, samt begrense mulige skader og ulemper. Barrierer er et helt sentralt begrep i arbeidet for å minimere risikoen for oljeutslipp og miljøskade. Hovedprinsippet er at minst to uavhengige barrierer skal hindre lekkasje fra alle potensielle utslippstilfeller. Dette betyr fysiske hindringer eller andre tiltak for å redusere faren for utslipp eller begrensning av oljemengden dersom et utslipp likevel skulle skje.

Streng regulering og et effektivt tilsyn innen petroleumsvirksomheten utgjør viktige bidrag for å forebygge og bekjempe akutte oljeutslipp. Risikostyring er påkrevd i alle faser, fra planlegging til fjerning, og krever at aktørene analyserer egen virksomhet i detalj, og oppdaterer analysene når forutsetningene endres. HMS-regelverket er således et viktig virkemiddel for å sikre forsvarlig virksomhet også i miljøsårbare områder.

Miljøkrav til petroleumsvirksomheten, både generelle krav og krav til den enkelte petroleumsinnretning, fastsettes gjennom forurensningsloven og petroleumsloven med tilhørende forskrifter. Etter forurensningsloven kreves det tillatelse til bruk og utslipp av kjemikalier, injeksjon og utslipp til luft. Det er også generelle krav knyttet til målet om nullutslipp av olje og miljøfarlige kjemikalier til sjø. Målet omfatter både olje, tilsatte kjemiske stoffer og naturlig forekommende stoffer i produsert vann.

Beredskapsplikt for petroleumsvirksomheten er omtalt i kapittel 7.5.4.

7.5.3 Skipsfart; regelverk og risikoforvaltning

I likhet med petroleumsvirksomheten er også skipsfarten underlagt et omfattende regel- og kontrollverk for å sikre at påvirkning på miljø håndteres på en best mulig måte. Regelverket er under stadig utvikling. I tillegg vektlegger regjeringen forebyggende sjøsikkerhet i form av maritim infrastruktur og tjenester. Sjøfartsdirektoratet er et forvaltningsorgan under Nærings- og handelsdepartementet og er underlagt Miljøverndepartementet i saker som gjelder forurensing fra skip og vern av det marine miljøet. Direktoratet skal være en sentral aktør for sjøsikkerhet i et rent miljø.

Fokus for Fiskeri- og kystdepartementets ivaretakelse av norske kystatsinteresser er å tilrettelegge for økt sjøtransport innenfor sikre rammer. Det viktigste er å forhindre ulykker gjennom forebyggende tiltak. Dersom en ulykke likevel inntreffer, må beredskapen være organisert, og ha tilstrekkelige ressurser, for å forhindre eller begrense negative miljømessige konsekvenser. Kyststatsinteresser er viktig i utformingen av det internasjonale rammeverket. Norge er aktivt med på utforming av rammer og tiltak knyttet til risikoreduserende rutetiltak, styrket hav- og trafikkovervåking, utvikling av nye elektroniske navigasjonshjelpemidler og oljevernberedskap.

St.meld. nr. 14 (2004 – 2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap presenterte en miljørisikoanalyse knyttet til forventet utvikling av sjøtransporten. Meldingen kom med anbefalinger om tiltak for å møte utfordringer knyttet til forventet økning i skipstrafikken langs norskekysten. Analysen viste at risikoen for miljøskade innenfor nærmere angitte geografiske områder ville øke i årene fremover dersom økt skipstrafikk ikke møttes med ytterligere tiltak av forebyggende og konsekvensreduserende karakter. Anbefalingene om tiltak innenfor sjøsikkerhet og oljevernberedskap er iverksatt eller igangsatt. Det er trukket ytterligere lærdom gjennom interne og eksterne evalueringer av hendelser som «Rocknes-» og «Server»-ulykkene, og regjeringen legger vekt på løpende vurdering og implementering av tiltak der nye behov identifiseres.

Internasjonalt

Skipsfartsnæringen er en internasjonal næring. Rammebetingelsene for en sikker, miljøvennlig og effektiv sjøtransport fastlegges derfor i stor grad på internasjonalt nivå, og reguleres i stor utstrekning gjennom internasjonal rett. Det internasjonale regelverket legger viktige rammer for Norges regulering av skipstrafikken i Norskehavet. Utviklingen internasjonalt går i retning av stadig strengere miljø- og sikkerhetskrav, med Norge som én av pådriverne. Uansett hvor et fartøy befinner seg er det underlagt de generelle krav til skip og mannskap som følger av internasjonalt regelverk. Flaggstaten plikter å føre kontroll og tilsyn med at egne skip overholder regelverket. I tillegg føres det kontroll med utenlandske skip som anløper norske havner (havnestatskontroll). 1 I Norge ivaretas denne kontrollen av Sjøfartsdirektoratet. Havnestatskontrollen foregår innenfor rammen av det såkalte Paris Memorandum of Understanding of Port State Control (Paris MOU) som omfatter alle kyststater i Nord Europa, Russland og Canada, og som forplikter oss til å kontrollere 25 % av alle besøkende skip på årsbasis over en tre års periode.

FNs sjøfartsorganisasjon IMO utvikler internasjonalt regelverk for skipsfarten. Sentralt i denne sammenheng er særlig SOLAS-konvensjonen om sjøsikkerhet og MARPOL-konvensjonen om forurensning fra skip.

I kjølvannet av «Erika»- og «Prestige»-ulykkene har EU presentert tre regelverks-/tiltakspakker for å styrke sjøsikkerheten. EUs tredje sjøsikkerhetspakke ble lagt frem i november 2005, og inneholder syv forslag for å styrke sikkerheten for europeisk skipsfart. Tiltakene omfatter skjerpede krav til flaggstat og klasseselskap, overvåking av skipstrafikken i EU, strengere havnestatskontroll, krav om erstatning for passasjerer og reders ansvar og bedre etterforskning av ulykker til sjøs. De internasjonale rammene for ansvar og erstatning knyttet til skade som følge av oljeforurensning fra skip er betydelig styrket de senere år. Nye beløpsgrenser og etablering av fond omfatter også ulykker i norske havområder.

Havrettstraktatens utgangspunkt er rett til fri seilas utenfor territorialfarvannet, men den åpner også for regulering av denne trafikken av hensyn til sikkerhet og miljø. Gjennom IMO-regelverket er det utviklet ordninger som gir kyststater mulighet til utvidet regulering av skipstrafikken utenfor territorialfarvannet, i økonomisk sone. Tiltak som kan gjennomføres gjennom internasjonale prosesser når det er et særlig behov, er blant annet:

• Klassifisering av et havområde som et særskilt område (Special Area – SA) i henhold til MARPOL. I et SA-område gjelder strengere utslippskrav for kjemikalier, olje og avfall. Det er utarbeidet særskilte retningslinjer for å søke om SA-status. I norske farvann er det Special Area i Nordsjøen for utslipp fra skip av olje, søppel samt svovel til luft (henholdsvis MARPOL Annex 1, 5 og 6).

• Etablering av risikoreduserende tiltak utenfor territorialfarvannet ut fra sikkerhets- og miljøhensyn i henhold til SOLAS-konvensjonen. Norge har etablert et seilingsledsystem på strekningen Vardø–Røst.

• Klassifisering av et havområde som særlig følsomt (Particularly Sensitive Sea Area – PSSA). Området blir merket av på internasjonale sjøkart. Kyststaten må parallelt med en slik PSSA-søknad søke om godkjennelse av avbøtende tiltak, for eksempel i form av navigasjonsrettede tiltak som seilingsleder, områder som skal unngås og/eller krav til rapportering. Etter vurdering er ingen norske havområder i dag klassifisert som PSSA.

Disse ordningene vurderes separat og står ikke i motsetning til hverandre.

Forebyggende tiltak – maritim infrastruktur og tjenester

Norge arbeider for økt bruk av sjøtransport innenfor rammen av en bærekraftig havpolitikk. Bærekraftig sjøtransport forutsetter iverksettelse av forebyggende sjøsikkerhetstiltak som gir lavest mulig risiko for mennesker og miljø. Dette må skje gjennom forebyggende tiltak, samt god beredskap for å håndtere situasjonen dersom ulykker inntreffer. Sjøtransport er internasjonal, og det er i norsk interesse at maritimt regelverk skal gjelde globalt. Rettsutvikling bør derfor fortrinnsvis skje i FNs sjøfartsorganisasjon IMO. I europeisk sammenheng har kyststatsdimensjonen kommet sterkere frem i løpet av 1990-årene. Dette skyldes blant annet at det har vært flere større ulykker i europeiske farvann.

Norge har iverksatt omfattende forebyggende sjøsikkerhetstiltak i sine kystfarvann gjennom etablering og drift av maritim infrastruktur og tjenester for å redusere sannsynligheten for hendelser og ulykker til sjøs. Den maritime infrastrukturen består av fyr, merker, skilting og fysisk utbedring av farleder for å bedre fremkommelighet og sikkerhet. De maritime tjenestene omfatter lostjenesten, trafikkovervåking og -kontroll ved Kystverkets trafikksentraler, elektroniske navigasjonshjelpemidler, sjøkart og meldings- og informasjonstjenester (is-, bølge-, strøm-, og navigasjonsvarsler), samt ulike lokale reguleringer som seilingsbegrensninger i mørke og ved redusert sikt.

For skipstrafikk legges det i økende grad vekt på trafikkregulering og -overvåking og rapportering som sentrale ulykkesforebyggende tiltak.

• SafeSeaNet (SSN), europeisk elektronisk meldings- og informasjonssystem for skipstrafikken, er viktig både i sjøsikkerhetsmessig og beredskapsmessig sammenheng. Norge har etablert systemet nasjonalt og bidrar aktivt i utviklingen av systemet i EU og EMSA.

• Long Range Identification System (LRIT), som er et system for langtrekkende satelittsporing av fartøy, er etablert som et ledd i IMOs arbeid med maritim sikkerhet og terrorberedskap. LRIT vil ha global dekning, og skal være operativt sommeren 2009. Norge vil etter planen være tilsluttet EUs regionale LRIT-datasenter, og vil kunne nyttiggjøre seg LRIT-informasjon i forbindelse med trafikkontroll, søk- og redningstjeneste, ressurs-, og miljøforvaltning.

• Seilingsledsystemet fra Vardø til Røst trådte i kraft 1. juli 2007 og medfører at tankskipstrafikk og lastefartøy over 5000 bruttotonn må gå ca. 30 nautiske mil fra land. Møtende trafikk er separert i adskilte seilingsleder. Regjeringen fortsetter arbeidet med sikte på etablering av ytterligere risikoreduserende rutetiltak utenfor kysten av Sørlandet og Vestlandet.

• Kystverkets trafikksentraler i Horten, Brevik, Kvitsøy, Fedje og Vardø bidrar til å forebygge farlige situasjoner og ulykker og er viktige ledd i Kystverkets operative oljevernberedskap. Ved hjelp av AIS følger trafikksentralene også risikotransporter langs kysten. Infrastruktur for AIS-overvåking i norske farvann, ut til om lag 30 nautiske mil fra land, ble etablert for hele norskekysten i 2005. Trafikksentralene kan ved hjelp av AIS oppdage skip i drift, og varsle slepebåt om det er behov for assistanse før skipet selv eventuelt gjør dette. Det er derfor viktig å sikre tilstrekkelig slepebåtberedskap. I Nord-Norge er det etablert en statlig slepebåtberedskap da den private slepebåtberedskap ikke anses å være tilstrekkelig. I forvaltningsplanområdet er det større kommersiell aktivitet, og den private slepebåtkapasiteten vurderes her å være tilstrekkelig for å ivareta beredskapsbehovet. Slepebåtene i forvaltningsplanområdet er blant annet knyttet offshorevirksomheten, og vil i en akutt situasjon ha plikt til å bistå. Dette gir en mer fleksibel bruk av ressursene. AIS-sendere og mottakere om bord i fartøyene kombinert med andre elektroniske navigasjonsinstrumenter vil også kunne redusere antallet kollisjoner.

• Kystverket samarbeider nært med Forsvaret når det gjelder overvåking og rask reaksjon for å hindre at uønskede hendelser med fartøy fører til akutt forurensning. Kystverket og Forsvaret utveksler AIS-data og annen overvåkingsinformasjon. Forsvarets fartøyer, særlig kystvaktfartøyene, er viktige ressurser i Kystverkets håndtering av hendelser med fartøyer, både som sleperessurs og eventuelt som skadestedsleder. Mange av kystvaktfartøyene er også utstyrt med oljevernutstyr fra Kystverket. Dersom Kystverket ikke umiddelbart kan ta ledelse av en aksjon, er det gjennom avtalen mellom Kystverket og Forsvaret sikret at Forsvaret (gjennom Forsvarets konsept for kystberedskap og aksjonsledelse – KYBAL) kan iverksette tiltak umiddelbart på vegne av Kystverket og inntil Kystverket kan overta ledelsen.

Når det gjelder skipsuhell med fare for akutt forurensning har Kystverket og Sjøfartsdirektoratet en samarbeidsavtale hvor Sjøfartsdirektoratet bidrar med maritim og skipsteknisk kompetanse gjennom en døgnkontinuerlig vaktordning.

7.5.4 Beredskap mot akutt forurensning

Organisering og ansvar

Norsk beredskap mot akutt forurensning ivaretas av tre parter: privat beredskap, kommunal beredskap og statlig beredskap. Den primære beredskapsplikten er i forurensningsloven tillagt privat virksomhet. Beredskapen skal være dimensjonert etter miljørisiko og skal håndtere akutte hendelser som skyldes egen virksomhet. Statens forurensningstilsyn stiller særskilte beredskapskrav til virksomheter med potensiell risiko for akutt forurensning, herunder petroleumsvirksomheten, tankanlegg, raffinerier og landbasert industri som håndterer miljøfarlige kjemikalier.

For petroleumsvirksomheten ivaretar Norsk Oljevernforening For Operatørselskap (NOFO) oppgaven med å opprettholde operatørselskapenes plikt til å ha en oljevernberedskap og håndtere eventuelle utslipp fra egen virksomhet på den norske kontinentalsokkelen. Dersom et uhell skulle skje, vil Kystverket stille avtalefestet utstyr til disposisjon for NOFO, men også føre tilsyn med operatørselskapets oljevernaksjon. Private beredskapsorganisasjoner, som NOFO, har en lovpålagt bistandsplikt til staten. Krav om samordning med offentlige ressurser er også gitt i HMS-forskriftene. NOFO har etablert regionale planer på vegne av operatørselskapene der det inngår havgående beredskap samt beredskap ved kysten og i strandsonen.

Den kommunale beredskapen er basert på risikovurderinger av normal virksomhet i kommunen. Landets kommuner er organisert i 34 beredskapsregioner. Et Interkommunalt utvalg for akutt forurensning (IUA) i hver region ivaretar beredskaps- og aksjonsplikten. Denne interkommunale beredskapen er dimensjonert for å håndtere mindre, akutte utslipp, men plikter å aksjonere ved alle utslipp som ikke håndteres av private.

Den statlige beredskapen er en tilleggsbeskyttelse som er rettet inn mot fare for eller bekjempelse av større tilfeller av akutt forurensning fra skip og ukjente kilder. Kystverket har ansvaret for drift og utvikling av statens beredskap mot akutt forurensning, herunder statens aksjonsorganisasjon. Dersom et akutt utslipp bekjempes av ansvarlig forurenser eller kommunal beredskap, vil Kystverket ha tilsynsansvar. Kystverket skal kunne overta en aksjon helt eller delvis dersom den private eller kommunale beredskapen ikke strekker til. I slike tilfeller vil den private, kommunale og statlige beredskapen sammen bekjempe utslippet under ledelse av Kystverket. Kystverket har samarbeidsavtaler om bistand fra andre myndigheter og organisasjoner ved aksjoner mot akutt forurensning.

Oljevernberedskap

Oljevernberedskapsressursene i forvaltningsplanområder ivaretas av Kystverket (fem depoter) og NOFO (fem depoter). Disse depotene inneholder primært utstyr for oljevernaksjoner i åpent hav og kyst og består av blant annet lenser, skimmere (oljeopptakere), arbeidsbåter, pumper, aggregat m.m. I tillegg har flere kystvaktfartøy oljevernutstyr om bord. Ved en aksjon vil i tillegg utstyr fra depoter langs resten av kysten kunne mobiliseres. De interkommunale utvalgene mot akutt forurensning kan også bidra med ressurser i forbindelse med en oljevernaksjon. IUAene (13 IUAer grenser til forvaltningsplanområdet) har først og fremst lettere oljevernutstyr beregnet på strandsoneberedskap eller kystnær beredskap, samt personellressurser som kan benyttes i en initiell fase av en strandsaneringsaksjon. Ved aksjoner vil utstyr suppleres fortløpende fra leverandører og andre offentlige og private beredskapsorganisasjoner. En oversikt over beredskapsressursene på norsk sokkel er gitt i Kystverkets Kystinfo (http://kart.kystverket.no/) samt www.beredskapsportalen.no.

Oljevernaksjon

Miljøkonsekvenser av akutte oljeutslipp vil særlig avhenge av værforhold, oljetype, årstid, utslippsmengde og spredning i tid og rom i forhold til forekomst av biologiske ressurser som er sårbare for olje. Omfanget av konsekvenser vil også være påvirket av utslippskilden, mulighetene for å begrense ytterligere utslipp, samt tilgjengelige beredskapsressurser – både personell og materiell. Valg av aksjonsstrategi vil derfor kunne variere fra et geografisk område til annet område og fra aksjon til aksjon. Formålet med aksjonstiltakene er – i prioritert rekkefølge – å hindre, redusere eller begrense skade på det ytre naturmiljøet

Et større utslipp i forvaltningsområdet vil kunne stille Kystverket overfor store utfordringer. Dette skyldes at det vil være store og varierte geografiske områder som skal dekkes av beredskapen og stor variasjon i type ulykkeshendelser. Tilstrekkelig kunnskap om ulike råoljetyper som transporteres vil også være en utfordring. Erfaring fra skipsforlis viser at olje som slipper ut i kystnære farvann vil nå kyst og strand. Dette kan føre til langvarige strandrenseaksjoner der det stilles store krav til utholdenhet. Ved stranding utgjør den kommunale beredskapen et hovedelement i arbeidet. Svært mange av kommunene i forvaltningsområdet har liten erfaring med å bekjempe oljeforurensninger og det er også begrenset med beredskapsressurser i mange kommuner.

Øvelser og trening er avgjørende for at en effektiv bekjempningsinnsats kan gjennomføres. Kystverket gjennomfører årlig flere øvelsesaktiviteter hvor kommunene deltar.

Tilgang på tilstrekkelig kvalifisert mannskap og vedlikehold av kompetansen er imidlertid en stor utfordring da en ikke har stående mannskapsstyrker til selve opprenskningsarbeidet.

Oljevernets effektivitet

Effektiviteten av beredskapstiltak vil variere og være sterkt knyttet til sted, årstid og værforhold. Dersom det er gode værforhold i det aktuelle området, kan oljevernet samle opp betydelige mengder olje. Det vil derfor i stor grad være den aktuelle værsituasjonen som er bestemmende for resultatene. Ved dårlig vær over en lang tidsperiode, og der oljevernet mer eller mindre blir satt ut av spill, vil oljetype, oljens egenskaper, strøm-/vindforhold og avstand fra utslippspunktet til land spille en vesentlig rolle for om/hvor mye olje som strander.

Effektiviteten til mekanisk oljevern avtar ved bølger over 2,5 meters signifikant bølgehøyde. Dette har sammenheng både med vanskelig operasjon av utstyret i høye bølger, og at både mengde og tykkelse av olje på overflaten avtar. De fleste råoljer og kondensat har en tendens til økende grad av naturlig dispergering (nedblanding) i vannmassene ved økende vind og bølger.

Betydningen av oljetype ved utslipp

Ulike oljetyper har ulike egenskaper når de slipper ut på sjøen. Oljenes egenskaper varierer både mellom forskjellige råoljetyper og mellom råolje, kondensat og bunkersoljer. I Norge har SINTEF gjennomført forvitringsstudier for de fleste oljer i produksjon i norsk økonomisk sone slik at egenskaper og forventet utvikling på sjøen etter et utslipp er godt dokumentert. Når det gjelder kunnskap om russiske oljer er den svært mangelfull. Utslipp av en lettere oljetype vil generelt ha en kortere levetid på sjøoverflaten, og dermed berøre et mindre sjøareal enn ved en tyngre oljetype. Fra skipstrafikken vil utslipp av bunkersolje kunne utgjøre et stort miljøproblem da dette er en tung oljetype som vanskelig løser seg opp naturlig og dessuten tar opp store mengder vann. Kunnskap om oljens egenskaper er derfor meget viktig for valg av den mest effektive strategi for oljevernaksjoner. Når det gjelder bunkersoljer, har IMO vedtatt at grensen for svovelinnholdet i bunkersolje globalt skal ned fra 4,5 til 0,5 % i 2020. Dette vil medføre bruk av lettere oljetyper, og at utslipp av bunkersolje i fremtiden vil kunne få mindre alvorlige følger enn i dag.

7.6 Organisering av forvaltningen

Arbeidet med en helhetlig og økosystembasert havforvaltning er forankret i styringssystemet i miljøvernpolitikken, hvor Miljøverndepartementet har hovedansvaret for nasjonale mål, styringssystemer og resultatoppfølging. Videre har Miljøverndepartementet en viktig koordineringsfunksjon i forhold til sektordepartementene. Samtidig står sektoransvaret sentralt, som innebærer at sektormyndighetene og næringer har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for virksomhet som påvirker hav- og kystområdene. Dette omfatter for forvaltningsplanene for havområdene i særlig grad Fiskeri- og kystdepartementet, Olje- og energidepartementet, Nærings- og handelsdepartementet (skipsfart) og Arbeids- og inkluderingsdepartementet (tilsyn i petroleumsvirksomheten).

Basert på dette og på formålet med forvaltningsplanene er det, som omtalt i kapittel 2, etablert et omfattende samarbeid mellom alle berørte myndigheter i arbeidet med utarbeidelse og oppfølging av forvaltningsplanene for havområdene. En styringsgruppe er opprettet mellom alle berørte departementer under ledelse av Miljøverndepartementet. Det er opprettet et faglig forum for oppfølgingen av forvaltningsplan Barentshavet–Lofoten, som ledes av Norsk polarinstitutt, en risikogruppe under ledelse av Kystverket og en overvåkingsgruppe under ledelse av Havforsknings­instituttet. Det vil tilsvarende opprettes et faglig forum for oppfølging av forvaltningsplanen for Norskehavet under ledelse av Direktoratet for Naturforvaltning, og det er opprettet en faggruppe for utarbeidelse av en forvaltningsplan for Nordsjøen, under ledelse av Statens forurensningstilsyn. Risikogruppen og overvåkingsgruppen vil bli utvidet til å arbeide med alle havområdene og vil arbeide tverrgående i forhold til de faglige fora for havområdene, jf. figur 7.6.

Kilde: Miljøverndepartementet

Den interdepartementale styringsgruppen vil utarbeide mandatene for de faglige fora og for overvåkingsgruppen og risikogruppen.

Medvirkning i arbeidet fra berørte interessegrupper, herunder næringsinteresser og frivillige organisasjoner er en viktig del av prosessen med forvaltningsplanene. Referansegruppen, som er etablert for arbeidet med økosystembasert forvaltning av Barentshavet, utvides derfor til også å omfatte Norskehavet og Nordsjøen.