1 Innledning

1.1 Bakgrunn for og formål med meldingen

Under Den kalde krigen var Norges innsats for forsvaret av Norge det helt dominerende bidrag vi kunne yte til NATOs samlede forsvar. Til tross for dette så Norge seg i stand til å bidra aktivt også til en rekke internasjonale militære operasjoner i regi av FN. Til sammen har vel 55 000 nordmenn deltatt i internasjonale fredsoperasjoner siden den første FN-operasjonen ble igangsatt i 1947.

Regjeringen ønsker fortsatt å kunne tilby FN betydelige militære styrker til bruk i internasjonale operasjoner. Samtidig er gjensidigheten i den kollektive bistandsforpliktelsen innenfor NATO de siste årene blitt mer fremtredende også for Norge. Vi må være beredt til å bidra i eventuelle regionalt pregede artikkel 5-operasjoner som gjelder kollektivt forsvar av én eller flere av våre allierte, men som ikke berører Norge på en direkte måte. I tillegg har andre typer internasjonale militære operasjoner fått økt aktualitet: Internasjonale fredsoperasjoner i regi av NATO (såkalte ikke-artikkel 5-operasjoner) og VEU (såkalte Petersberg-operasjoner). Også militære oppdrag i regi av OSSE er blitt en mulighet.

Samtidig blir de krav som stilles til våre bidrag i internasjonale militære operasjoner, stadig høyere, både hva angår reaksjonstid, trening og utrustning og evne til å samvirke med andre lands styrker. På dette grunnlag må Forsvarets evne til å bidra i internasjonale militære operasjoner forbedres. Dette gjelder både internasjonale fredsoperasjoner i FN- og NATO-regi, og operasjoner til forsvar for NATOs kjerneområde i henhold til Washington-traktaten (artikkel 5-operasjoner). Vedtakene på NATO-toppmøtet i Washington i april 1999 illustrerer tydelig hvilke forventninger Alliansen vil stille også til Norge i årene fremover.

To forhold er viktige i denne sammenheng: For det første evnen til å reagere raskt og adekvat med betydelige bidrag i en internasjonal krisesituasjon. Dette innebærer å ha tilgjengelig et relativt bredt spekter av styrkekategorier som kan settes inn på kort varsel. For det andre evnen til å opprettholde et relativt høyt internasjonalt militært engasjement over tid. Det norske engasjementet i internasjonale fredsoperasjoner har tradisjonelt demonstrert betydelig evne til utholdenhet over tid, men i mindre grad evnet å reagere raskt og tilpasset i en akutt krisesituasjon.

Det er bred politisk enighet om å styrke Norges evne til å delta i internasjonale militære operasjoner, blant annet gjennom styrket evne til alliert samvirke i NATO. Det er også bred politisk enighet om å opprettholde de tre andre grunnpilarene i vårt forsvarskonsept - den allmenne verneplikten, totalforsvaret og et nasjonalt balansert forsvar. Dette ble slått fast ved Stortingets behandling av den siste langtidsmelding for Forsvaret (St meld nr 22 (1997-98), jfr Innst S nr 245 (1997-98)). Langtidsmeldingen utgjør hovedrammen for den stortingsmeldingen som her fremlegges (se spesielt punkt 5.2 i St meld nr 22 (1997-98)).

Det er regjeringens oppfatning at aktiv oppfølging av Forsvarets ulike oppgaver nasjonalt og internasjonalt vil være gjensidig styrkende. Den innsatsstyrke for internasjonale operasjoner som regjeringen i denne meldingen anbefaler opprettet, vil derfor også være et betydelig bidrag til det nasjonale forsvar.

Samtidig er det en kjensgjerning at Forsvaret står overfor betydelige utfordringer og forandringer i tiden fremover. Vurderinger av hvordan disse forandringene best kan gjennomføres, bør ta utgangspunkt i en helhetlig gjennomgang av Forsvarets oppgaver og organisasjon, og i minst mulig grad bli bundet av beslutninger innen et isolert saksfelt, for eksempel deltagelse i internasjonale militære operasjoner. Formålet med denne meldingen er på denne bakgrunn å skissere hvilke typer styrker Norge har behov for når det gjelder vår fremtidige deltagelse i flernasjonale styrkestrukturer og internasjonale operasjoner, samt hvordan disse kan opprettes og opprettholdes uten å legge uakseptable føringer på hvordan Forsvarets helhetlige organisasjon best kan utformes i fremtiden.

Målsettingen med denne meldingen er altså todelt: For det første å gjøre rede for hvordan Norge kan utvikle en økt kapasitet til å reagere raskere og mer fleksibelt enn i dag i ulike typer internasjonale militære operasjoner og samtidig sikre evnen til å kunne opprettholde et kvantitativt og kvalitativt betydelig uteengasjement over tid; for det andre å vise hvordan vi kan oppnå dette innenfor rammen av vår nåværende forsvarsstruktur og uten å legge avgjørende føringer på Forsvarets fremtidige organisatoriske utvikling. Bakgrunnen for denne tilnærmingen er at en snarlig forbedring av vår kapasitet på området internasjonale operasjoner er så viktig, både for Forsvarets troverdighet i Norge og Norges troverdighet internasjonalt, at arbeidet med å etablere disse kapasitetene ikke kan utsettes til iverksettingen av neste langtidsmelding.

For et sammendrag av meldingens hovedkonklusjoner og anbefalinger vises til kapittel 7.

1.2 Meldingens hovedinnhold

Meldingen er inndelt i fem kapitler i tillegg til innledning og konklusjon. Kapittel 2 gir en oversikt over det sikkerhetspolitiske grunnlag for vår deltagelse i internasjonale militære operasjoner. Dette kapittelet fremstår i stor grad som et sammendrag av tilsvarende kapitler i St meld nr 14 (1992-93), jfr Innst S nr 135 (1992-93) og St meld nr 46 (1993-94), jfr Innst S nr 23 (1994-95). De hovedprinsipper som ble lagt til grunn der, ligger fremdeles i stor grad fast, og vil bli oppsummert i denne meldingen. En del nye utviklingstrekk - spesielt med hensyn til NATOs utvidede rolle i internasjonale fredsoperasjoner og enkelte nye trekk i trusselbildet - vil imidlertid bli presentert.

Kapittel 3 gjør rede for utviklingen i det institusjonaliserte internasjonale samarbeidet om internasjonale militære operasjoner. Samarbeidet i NATO danner en hovedramme, både når det gjelder artikkel 5- og ikke-artikkel 5-operasjoner, samtidig som fredsoperasjoner direkte under FN fortsatt vil være av stor betydning for Norge. I tillegg kommer samarbeidet innenfor Partnerskap for fred (PfP), i VEU (Den vest-europeiske union) og OSSE (Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa), samt to relativt nye initiativer - det nordiske samarbeidsprosjektet NORDCAPS ( Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support) og FNs hurtigreaksjonsstyrke SHIRBRIG ( The United Nations Stand-by High Readiness Brigade).

Kapittel 4 tar for seg den fremtidige organiseringen av våre bidrag til internasjonale militære operasjoner og innmeldingen av våre styrker til internasjonale styrkeregistre. Det anbefales å etablere en «Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner» (se vedlegg 1), bestående av robuste og fleksible enheter både fra Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Innsatsstyrken vil også inkludere mer spesialiserte enheter, som samordnede spesialstyrker og enheter for etterretning, logistikk og strategisk mobilitet. Samtlige enheter skal kunne operere også enkeltvis og må ha et minimum av beskyttelse mot masseødeleggelsesvåpen samt moderne kommunikasjons-, kontroll- og kommandoarrangementer. Grunnen til at det stort sett opereres med generelle styrkebenevnelser heller enn navngitte enheter er ønsket om å beholde størst mulig fleksibilitet for Forsvaret i en periode med store interne forandringer. Det grunnleggende prinsipp er at de styrker vi i fremtiden forbereder for internasjonale operasjoner, i størst mulig grad skal settes opp innenfor en enhetlig «hjemmestruktur», og dermed også være integrert i det nasjonale forsvar. Den nye innsatsstyrken skal i sin helhet inngå i den ordinære forsvarsstrukturen og dessuten kunne meldes inn i alle relevante internasjonale styrkeregistre (prinsippet om «fler-hatting» ).

Kapittel 5 gir en oversikt over tiltak som er ment å skulle lette rekrutteringen til og beredskapen for vår deltagelse i internasjonale militære operasjoner. Det legges spesiell vekt på incentivstrukturen, det vil her si alle faktorer som kan medvirke til at personell tegner kontrakt og binder seg til tjeneste i internasjonale militære operasjoner, samt kontraktsordninger, villighetserklæringer og muligheter for beordring under den nye lov om deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner.

I kapittel 4 og 5 skisseres også et nytt system for rekruttering og styrkegenerering. Hovedforslaget er å innføre en kontraktsordning der deltagelse i løpende internasjonale operasjoner kombineres med en periode på beredskapskontrakt, samt å heve godtgjøringsnivået. Alt i alt er det grunn til å forvente at disse tiltak vil forbedre kvantiteten, kvaliteten og spesielt forutsigbarheten i tilgangen på personell til Forsvarets operative internasjonale virksomhet. Systemet er ment å skulle være så fleksibelt at det kan kombineres eksempelvis med mulig økt bruk av vervede og justeres blant annet for eventuelle kommende endringer i vernepliktens utforming.

Ressurs- og finansieringspørsmål knyttet til vår deltagelse i internasjonale militære operasjoner drøftes i kapittel 6. Hovedinnholdet i kapittelet er anslag over merutgifter forbundet med et bedret stående apparat for internasjonale operasjoner som følge av de beredskapstiltak som foreslås i denne meldingen. For å dekke disse må det foretas omdisponeringer i henhold til gjeldende planer. Det understrekes at beregning av merutgiftene til drift hjemme av den anbefalte Forsvarets innsatsstyrke er meget komplisert, i og med at denne virksomheten er så tett integrert i Forsvarets virksomhet for øvrig, samt at innsatsstyrken også skal være et vesentlig bidrag til det nasjonale forsvar.

Konklusjonen gir en oppsummering av de foranstående kapitler og en gjennomgang av regjeringens anbefalinger.