5 Rekrutterings- og beredskapsspørsmål

5.1 Innledning

Tilstrekkelig kvalitet, kvantitet og forutsigbarhet i personelltilgangen er en absolutt forutsetning for at Forsvaret skal kunne stille de ovenfor skisserte bidrag til internasjonale militære operasjoner. For at denne forutsetning skal kunne oppfylles, må forholdene for de tjenestegjørende legges best mulig til rette, og det må utvises vilje til bruk av ressurser.

Tjenestegjøring i militære operasjoner i utlandet kan deles inn i to hovedtyper; tjenestegjøring i styrker på bakgrunn av en trussel mot NATO eller ett av medlemslandene, og tjenestegjøring i en internasjonal fredsoperasjon som er iverksatt uten at Norge eller NATO som sådan oppfatter den aktuelle konflikt som en direkte trussel mot egen sikkerhet. Tjenestegjøring med bakgrunn i Atlanterhavspaktens artikkel 5 er hjemlet i vernepliktsloven. Slik tjenestegjøring kan således pålegges alle personellkategorier uten krav til villighet.

Tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner krever derimot som hovedprinsipp villighet. Tilstrekkelig rekruttering forutsetter dermed at den godtgjøring Forsvaret tilbyr, står i forhold til de belastninger en slik tjeneste oppfattes å innebære, samt at den er konkurransedyktig i forhold til samfunnet for øvrig. Det er derfor denne typen tjeneste som byr på de største rekrutteringsmessige utfordringer. Et viktig poeng er samtidig at de enheter som er forhåndsoppsatt med personell som har meldt seg som frivillige til fredsoperasjoner, vil være blant de mest effektive og operative for bruk også i en artikkel 5-situasjon, særlig i de innledende faser av en slik.

Dette kapittelet drøfter hvordan Forsvaret - innenfor de rammene som ble lagt i den siste langtidsmeldingen - kan styrke forutsigbarheten, kvaliteten og kvantiteten i rekrutteringen til internasjonale militære operasjoner. Innledningsvis vil det gjøres rede for dagens lovgrunnlag for, og gis en kort oversikt over rekrutteringsproblemene knyttet til, vår deltagelse i internasjonale militære operasjoner. Deretter skisseres hvordan regjeringen ser for seg at rekrutteringsproblemene vil kunne reduseres betydelig gjennom en helhetlig tilnærming, der en forbedret incentivstruktur, en mer hensiktsmessig organisering av tjenesten, et utvidet rekrutteringsgrunnlag samt effektiv informasjon utgjør hovedfaktorene.

5.2 Dagens lovgrunnlag

5.2.1 Det lovfestede frivillighetsprinsipp

Deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner og krisehåndtering er blitt en stadig viktigere oppgave for Forsvaret og anses i dag som en integrert del av Forsvarets virksomhet. Det kreves i dag likevel frivillighet fra det personellet som skal delta i internasjonale fredsoperasjoner. Prinsippet om frivillighet gjelder også for mannskaper og befal som er stadig tjenestegjørende i Forsvaret.

Hovedprinsippet om frivillighet ble senest slått fast av Stortinget i forbindelse med vedtakelsen av lov 23 februar 1996 nr 9 om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner, jfr Ot prp nr 56 (1994-95) og Innst O nr 33 (1995-96). Loven åpner imidlertid for at befal som etter 1. januar 1999 (lovens ikrafttredelsestidspunkt) har påbegynt eller påbegynner utdanning som leder frem til yrkestilsetting, kan beordres uten på forhånd å ha inngått kontrakt. Beordringsadgangen gjelder kun dersom tilfredsstillende deltagelse ikke kan oppnås ved frivillig rekruttering. Allerede tilsatt befal kan akseptere å bli underlagt lovens unntaksvise beordringsadgang. Aksepten må skje ved positiv skriftlig erklæring fra den enkelte.

5.2.2 Nytt helhetlig kontraktsregime

Et sentralt formål med lov om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner var å skape et sikrere planleggingsgrunnlag for Forsvaret i forbindelse med forberedelse til eller politisk beslutning om norsk deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner. Loven la grunnlaget for et nytt, helhetlig kontraktsregime for personell som ønsker å tjenestegjøre i internasjonale fredsoperasjoner. Det opereres nå med ett felles kontraktsregime for all tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner. Det legges opp til at alle våre innsatsstyrker til nærmere angitt tid vil være fullt oppsatt med personell som er kontraktsfestet for alle typer fredsoperasjoner.

Kontrakten åpner samtidig for ulike samtykkealternativer for Forsvarets personell som helhet, og den er bindende fra undertegningstidspunktet (jfr prinsippet om «enkel» frivillighet, se Ot prp nr 56 (1994-95) ss 9-12 om dette begrepet). Oppsigelse kan imidlertid etter innkalling til tjeneste skje med tre måneders frist, og fritak fra kontraktsforpliktelsene kan når som helst innvilges dersom søkeren kan godtgjøre vektige helsemessige, sosiale eller velferdsmessige grunner som tilsier fritak.

5.2.3 Departementets vurderinger av rettsgrunnlaget

Lov om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner trådte i kraft for mindre enn seks måneder siden. Det er derfor for tidlig å trekke bestemte slutninger med hensyn til om lovens hensikt er oppnådd og om loven har virket som forutsatt.

Stadig tjenestegjørende personell i Forsvaret er imidlertid allerede i dag til en viss grad berørt av et tjenestemønster og -regelverk som i praksis vil kunne lede den enkelte til å prioritere deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner, også der vedkommende under andre omstendigheter ville valgt annerledes. Dels beror dette på de mulige direkte og indirekte positive karrieremessige muligheter, dels har det sammenheng med at Forsvaret i større utstrekning enn tidligere krever at ulike personellgrupper på forhånd har inngått kontrakt før beordring til tjeneste ved bestemte fredsoppsatte avdelinger, staber, fartøyer og lignende finner sted. Kontraktsinngåelse med samtykke til å delta i alle typer fredsoperasjoner vil bli krevet for all tjeneste i Forsvarets innsatsstyrke. Ordningen er også planlagt innført for tjenestegjøring ved NATO-staber.

Det er grunn til å understreke at lov om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner i seg selv ikke representerer noe rekrutteringsfremmende tiltak. I hvilken utstrekning personell vil inngå bindende kontrakter, vil i all hovedsak bero på hvilke godtgjøring som tilbys.

Regjeringen legger stor vekt på at rettsgrunnlaget til enhver tid må sikre Forsvaret den nødvendige handlefrihet, samtidig som personellet må sikres en rimelig grad av forutsigbarhet. Evalueringen av dagens lovgrunnlag vil bli foretatt fortløpende med dette siktemål for øye.

5.3 Lønns- og arbeidsvilkår

5.3.1 Tjenesterettslig status og tariffmessige forhold

Etter 1982 har hovedtyngden av personell som tjenestegjør i internasjonale fredsoperasjoner, status som midlertidige tjenestemenn. Unntaket er yrkesbefalet, som mottar midlertidig beordring til internasjonal tjeneste, men som fortsatt er å anse som yrkesbefal underlagt yrkesbefalsloven. Alle grupper tjenestegjørende får sine særskilte vilkår fastsatt ved tariffavtaler inngått mellom Forsvarsdepartementet og de forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjonene i Forsvaret. Generelle lønnsmessige vilkår følger av hovedtariffavtalen i staten.

Generelle avtaler om rettigheter og plikter som gjelder for statstjenestemenn, vil også i fremtiden bli lagt til grunn for personell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner, så langt det er forenlig med tjenestens natur. Det er imidlertid etter regjeringens syn behov for en nærmere avklaring av rekkevidden av sentrale avtaler i forhold til denne spesielle tjenesten. Flere faktorer, herunder ivaretakelse av norske sikkerhetspolitiske interesser, graden av risiko personellet utsettes for, manglende diplomatisk status, de særskilt militære operative adferdsregler og plikter, samt begrensninger på den tiden som kan tilbringes sammenhengende i utetjeneste, tilsier at personell som tjenestegjør i internasjonale fredsoperasjoner er i en spesiell situasjon. Hertil kommer at selv om arbeidsgiveransvaret for personellet er nasjonalt, vil beslutninger truffet av internasjonal myndighet som styrken er avgitt til, i visse situasjoner ha forrang for nasjonale bestemmelser.

Personell som tjenestegjør i internasjonale fredsoperasjoner, er med andre ord lite sammenlignbare med andre grupper tilsatte i staten. Etter departementets syn er tjenestegjøringen også svært forskjellig fra tjenesten i humanitære hjelpeorganisasjoner, fra annet bistandsarbeid i utlandet, og i enda større grad fra tjenestegjøringen ved norske utenriksstasjoner.

Ovennevnte forhold gjør tjenesten så vidt spesiell at regjeringen vil vurdere å utrede et nytt overenskomstområde for slik tjenestegjøring. Dette må i så fall sees i sammenheng med det til enhver tid gjeldende forhandlingssystem. En egen overenskomst vil på en mer helhetlig måte kunne ivareta personellets og arbeidsgivers behov for å regulere alle vilkår knyttet til tjenestegjøringen.

5.3.2 Beskrivelse og vurdering av lønns- og arbeidsvilkår

Lønns- og arbeidsvilkår for personell som tjenestegjør i fredsoperasjoner i utlandet, er som nevnt fastsatt i hovedtariffavtalen i staten og i tariffavtale inngått mellom Forsvarsdepartementet og de forhandlingsberettigede arbeidstakerorganisasjonene i Forsvaret. Avtalene gjelder for tjenestegjøring i enhver type fredsoperasjon som forutsetter frivillighet eller beordring med hjemmel i lov om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner.

Grunnlaget for nåværende avtalesystem ble lagt dels gjennom utredninger i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene, dels gjennom et interdepartementalt utredningsarbeid. Siktemålet med det interdepartementale utredningsarbeidet var blant annet å ivareta en større grad av samordning og harmonisering av godtgjøringsnivåene i de ulike departementsområder med de modifikasjoner som følger av ulike tjenesteformer, samt å justere godtgjøringsordningene i samsvar med prinsippene i skattesystemet. Videre var siktemålet å skape et forutsigbart og robust system med generell gyldighet uavhengig av operasjonstype eller mandatgiver, og tilpasset en ny sikkerhetspolitisk situasjon, se også St meld nr 14 (1992-93) s 46ff og St meld nr 46 (1993-94) s 19. Det avtaleverket som ble fremforhandlet på bakgrunn av dette utredningsarbeidet, innebar en vesentlig økning i lønnsnivået, med en forholdsvis marginal økning i det samlede godtgjøringsnivået for flertallet av personellet.

Regulativlønnen er fastsatt i egen lønnsplan i hovedtariffavtalen i staten. Særavtalen fastsetter lønnsmessige tillegg, utenlandstillegg, forsikringsordninger, hjemreiser, permisjonsrettigheter og eventuelle godtgjøringer for medfølgende familie. I tillegg reguleres vilkårene forut for tjenesten i operasjonsområdet.

Personell som inngår beredskapskontrakter med Forsvaret og således stiller seg til disposisjon i en avgrenset tidsperiode, tilstås i dag et mindre beløp ved kontraktsinngåelse og opptjener deretter en årlig bonus som utbetales ved utløpet av kontrakten eller oppfylte kontraktsbetingelser. Ikke stadig tjenestegjørende personell tilstås i tillegg en månedlig beredskapsgodtgjørelse.

Utviklingen i det samlede inntektsnivå for visse hjemmebaserte stillinger i Forsvaret har til dels medført at det for visse grupper yrkesbefal har vært mer attraktivt lønnsmessig å søke stillinger i Norge enn stillinger i internasjonale fredsoperasjoner. Dette gjelder særlig stillinger som gir store variable tillegg. Spesielt sett i relasjon til at arbeidsbelastningen målt i antall timer langt overstiger arbeidsmiljølovens arbeidstidsbegrensninger for storparten av personellet, er ikke godtgjøringsnivået hittil blitt oppfattet som tilstrekkelig konkurransedyktig i dagens arbeidsmarked.

Det er regjeringens forutsetning at tariffsystemet er tilstrekkelig fleksibelt til å ivareta nødvendige tilpasninger i forhold til den rådende arbeidsmarkedssituasjon. En forutsetning er at lønnsvilkårene og godtgjøringsnivåene er konkurransedyktige i forhold til de personellgrupper som søkes rekruttert. Lønnsnivået for andre grupper statstjenestemenn eller for tilsvarende personell i land med noenlunde tilsvarende lønnsnivå vil bare kunne være veiledende, i det rammebetingelsene, som for eksempel skatte- og avgiftsregler, kan variere betydelig. En samordning av godtgjøringsnivåene på tvers av departementsområdene må tilpasses ulikheter i lønnsnivået i Norge og særegenheter ved ulike typer tjenestegjøring i utlandet.

Både med hensyn til denne tjenestegjøringens spesielle karakter og under henvisning til uavklarte spørsmål knyttet til rekkevidden av hovedtariffavtalen og avtaler for statens tjenestemenn for øvrig, er det et bredt ønske om å overføre forhandlingene til de sentrale tariffparter i staten. Dette vil muliggjøre en helhetlig gjennomgang av alle forhold knyttet til tjenestegjøringen. Regjeringen er på denne bakgrunn i gang med en utredning av spørsmål knyttet til forhandlingsordningen.

5.4 Rekrutteringsproblematikken

Rekrutteringen til deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner og på beredskapskontrakt vil i stor grad være en funksjon av de incentiver som tilbys personellet, både økonomisk og ikke-økonomisk, samt den totale massen tilgjengelig kvalifisert personell.

Den totale økonomiske godtgjøringen vil være et svært sentralt virkemiddel for å øke rekrutteringen til stillinger i internasjonale fredsoperasjoner. Også andre faktorer er imidlertid viktige for rekrutteringen. For stadig tjenestegjørende befal, og til en viss grad vernepliktig befal, kan tjenesteerfaring fra internasjonale fredsoperasjoner i seg selv være en begrunnelse for å søke denne tjenesten. Dessuten vil den karrieremessige verdi Forsvaret og samfunnet som helhet tillegger tjenesteerfaring fra internasjonale fredsoperasjoner, utvilsomt ha betydning for fremtidig rekruttering.

Det er regjeringens syn at fem forutsetninger med hensyn til incentivstrukturen må oppfylles dersom Forsvaret skal sikres en tilstrekkelig kvalitet, kvantitet og forutsigbarhet i søkningen til internasjonale militære operasjoner: For det første må tjenesten være hensiktsmessig lagt opp; for det andre må forsikringsordninger og lønns- og arbeidsvilkår stå i forhold til arbeidsbelastning og risiko; for det tredje må deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner gi betydelig karrieremessig verdi - både i og utenfor Forsvaret; for det fjerde må potensielle søkere bli godt informert om de muligheter deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner innebærer; og endelig må rutinene for utdanning samt oppfølging etter endt tjeneste være tilfredsstillende.

Etter en kort gjennomgang av rekrutteringsproblemene Forsvaret står overfor, skisseres i det følgende ulike tiltak som etter regjeringens syn vil lette rekrutteringen til beredskapskontrakter og internasjonale militære operasjoner.

5.4.1 Redusert rekrutteringsgrunnlag

Hoveddelen av personellet som i dag deltar i internasjonale fredsoperasjoner, er ikke stadig tjenestegjørende i Forsvaret. Forsvaret må derfor konkurrere med det øvrige arbeidsmarkedet om dette personellet. Sterk reduksjon i arbeidsledigheten og økt sivilt utdanningstilbud er derfor faktorer som delvis forklarer dagens svikt i rekrutteringen.

I tillegg er selvfølgelig personelltilgangen avhengig av det totale antall personer i samfunnet som helhet med relevant militær utdanning: Redusert utdanning til mobiliseringshæren vil dermed også redusere tilgangen på personell tilgjengelig for bruk internasjonalt. Spesielt redusert utdanning av vernepliktige i Hæren har derfor bidratt til å redusere rekrutteringspotensialet. I perioden 1991 til 1997 er antall utdannede innen relevante kategorier redusert med til sammen omkring 6 000 soldater årlig.

Endelig har lønns- og arbeidsvilkårene ikke utgjort et tilstrekkelig incentiv for deltagelse i internasjonale militære operasjoner. Tjenesten har heller ikke gitt den merittverdi i forhold til senere karriere i eller utenfor Forsvaret som hadde vært ønskelig også sett fra et rekrutteringssynspunkt.

Omlag 67 % av unge menn gjennomfører i dag førstegangstjeneste eller grunnleggende befalsutdanning. Tallet forventes redusert med innføringen av de seneste endringer i lov om fritaking for militærtjenesten av overbevisningsgrunner. En faktor som vil kunne redusere rekrutteringen ytterligere, er at befolkningsstrukturen viser en jevn nedgang i størrelsen på fremtidige ungdomskull frem til 2003, når utviklingen vil snu. Utviklingen i årskullene har åpenbart stor betydning for hvilket rekrutteringsgrunnlag Forsvaret vil ha for internasjonale operasjoner. Antallet personell som er aktuelle for tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner og på beredskapskontrakt, er med andre ord for tiden synkende. Like viktig er det faktum at en stor del av det aktuelle personell av forskjellige grunner ikke ender opp med å tjenestegjøre i internasjonale fredsoperasjoner eller på beredskapskontrakt.

Som helhet har utviklingen på disse områdene ført til at antallet søkere til tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner er halvert i perioden 1994 -1997. I tillegg kommer at den faktiske personelltilgangen tradisjonelt har ligget på bare omkring 30 % av søkermassen på grunn av kravene som må stilles til utvelgelse.

5.4.2 Godtgjøring knyttet til det anbefalte konsept for rekruttering og styrkegenerering

Som omtalt i kapittel 4 ønsker regjeringen å etablere en ny ordning for å stimulere rekrutteringen til Norges deltagelse i internasjonale militære operasjoner (se punkt 4.2.3). Forutsetningen for å få det skisserte konseptet til å fungere, er blant annet at lønns- og arbeidsvilkårene er konkurransedyktige. En forutsetning for at modellen skal fungere etter hensikten, er derfor at de tiltak som skisseres nedenfor (se punkt 5.4.3-5.4.6), får tilslutning av Stortinget.

5.4.3 Direkte økonomiske incentiver

Regjeringen anser at det totale godtgjøringsnivået vil være en av flere avgjørende faktorer for hvorvidt Forsvaret i fremtiden vil være i stand til å vedlikeholde styrker avgitt til internasjonale fredsoperasjoner med kvalifisert personell. Det samme gjelder vår evne til å opprettholde innsatsstyrker som fordrer kontraktsfesting av personell uten tilsettingsforhold til Forsvaret.

Særavtale for tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner er derfor blitt reforhandlet med det siktemål å bedre rekrutteringssituasjonen, redusere frafallet i tjenesteperioden og legge grunnlaget for stabilitet og forutsigbarhet med hensyn til personelltilgangen.

Regjeringen er opptatt av å identifisere tiltak som kan motvirke frafall under tjenestegjøringen og redusere kostnadene knyttet til rekruttering og opplæring av nytt personell ved tilfeldig avgang i kontraktsperioden. Avhengig av stillingens karakter skaper vakanser betydelige problemer både av sikkerhetsmessig og operativ karakter. Personell som etterrekrutteres, har ofte liten forhåndstrening og er uten samtrening med det øvrige personellet. Dette skaper ustabilitet i og administrative belastninger for avdelingene.

Forsvarsdepartementet og tjenestemannsorganisasjonene i Forsvaret har på denne bakgrunn inngått en produktivitetsavtale som tar sikte på å motvirke frafall under tjenestegjøringen. Produktivitetstillegget består av to like store komponenter, en kollektiv og en individuell del. Den kollektive komponenten tilstås under forutsetning av at frafallet fra avdelingen under tjenesteperioden holdes innenfor et på forhånd avtalt nivå for såkalt turnover.

Endringene i vilkårene er iverksatt med virkning fra 1. januar 1999. Det er følgelig for tidlig å evaluere effekten av tiltakene.

Iverksetting av lov om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner innebærer at oppsigelsesfristene fra arbeidstakers side blir forlenget til tre måneder. Dette innebærer at frafallet i kontraktsperioden reduseres. En innføring av (9+)3+6+12+6-modellen (se punkt 4.2.3.) vil ytterligere kunne avhjelpe dette problemet, i og med at en betydelig del av godtgjøringen vil bli utbetalt som et sluttvederlag ved oppfyllelse av alle kontraktsforhold.

Regjeringen legger til grunn at den økonomiske godtgjøringen for personellet vil måtte være forutsigbart og at godtgjøringsnivået vil måtte sees i sammenheng med lønnsutviklingen i samfunnet for øvrig, slik at Forsvarets vilkår til enhver tid er konkurransedyktige. Det er i denne sammenheng også viktig at forholdet mellom godtgjøringsnivåene internt i Forsvaret gjenspeiler arbeidsbelastning og risiko.

5.4.4 Indirekte økonomiske incentiver

Flere forhold av ikke-lønnsmessig karakter kan bidra til å øke rekrutteringen til deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner.

Uklarheter om den skattemessige behandlingen av utenlandstillegget for denne kategorien personell skapte sommeren 1997 en meget vanskelig situasjon med påfølgende forsterket svikt i rekrutteringen. Den usikkerhet som har oppstått om det samlede godtgjøringsnivået for slik tjeneste, har fortsatt en negativ effekt på rekrutteringen. Regjeringen går derfor inn for at skattefrihet for utenlandstillegget blir en varig ordning for personell i internasjonale militære operasjoner.

Gode grunner taler for at personell som over tid gjennomfører flere adskilte tjenesteperioder ute, bør kunne akkumulere tjenestetid i skatte-, toll- og avgiftssammenheng. Av medisinske årsaker og av hensyn til personellets sikkerhet og enhetens operativitet, er det Forsvarets klare tilrådning at militært personell bare unntaksvis bør stå ute så lenge som et år sammenhengende. Dermed kan de heller ikke nyte godt av de fritaksordninger som gjelder for slike sammenhengende utenlandsopphold. Det er urimelig at personellet de facto skal straffes for dette, særlig under det anbefalte konseptet for Hærens reaksjonsstyrke (se punkt 4.2.3) der personellet faktisk vil binde seg til å gjennomføre et år i utetjeneste usammenhengende i løpet av en toårs periode. En oppmyking av systemet vil i tillegg til den generelle incentivøkningen også kunne medføre at erfarent personell får et vesentlig incentiv til på nytt å søke tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner. Endringer av bestemmelsesverket i denne retning vil dessuten ikke medføre vesentlige eller prinsipielle avvik fra dagens ordning. Det arbeides derfor for en ordning med sikte på at personell som tjenestegjør i internasjonale militære operasjoner, skal gis mulighet til å akkumulere utetid i skatte-, avgifts- og tollsammenheng, og at den nærmere utforming av ordningen vurderes blant annet i lys av innstillingen fra en nedsatt interdepartemental arbeidsgruppe.

En del arbeidstakere får søknad om ytterligere permisjon avvist av arbeidsgiver i Norge under henvisning til begrensning gitt i arbeidsmiljølovens paragraf 65A. Lovens 14-månedersbegrensning innebærer en interesseavveining mellom hensynet til den faste arbeidsgiver og Forsvarets behov for kvalifisert og erfarent personell i internasjonale fredsoperasjoner. Regjeringen vil foreslå justeringer av denne som et tiltak for å bedre rekrutteringen av erfarent ikke stadig tjenestegjørende personell. Som et minimum vil loven måtte justeres for å åpne for deltagelse under det nye styrkegenererings- og rekrutteringssystemet for Hærens bidrag. Det vil si at det må åpnes for permisjon i opp til 22 måneder i ekstreme tilfelle.

Personell som tjenestegjør i internasjonale militære operasjoner, har krav på tilfredsstillende erstatnings- og forsikringsordninger. Det er allerede igangsatt et arbeid for å vurdere disse. Arbeidet vil bli sluttført i løpet av 1999.

Generelt vil regjeringen i fremtiden legge stor vekt på forutsigbarhet med hensyn til de tjenestegjørendes økonomiske vilkår.

5.4.5 Ikke-økonomiske incentiver: yrkesbefal

Yrkesbefal utgjør om lag 15 % av styrkeoppsettingene i Hæren, og 30-35 % i Sjøforsvaret og Luftforsvaret, og besetter nøkkelstillinger også i internasjonale militære operasjoner. Rekrutteringen av et tilstrekkelig antall yrkesbefal er dermed grunnleggende for vår evne til å stille bidrag til internasjonale fredsoperasjoner.

Tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner vil i utgangspunktet forutsette villighet, også for yrkesbefalet. Yrkesbefal som ikke ønsker internasjonal tjeneste, begrenser imidlertid med dette sin egen kompetanseoppbygging for stillinger som krever slik erfaring. Deler av Forsvarets øvrige oppgaver vil i fremtiden kreve slik kompetanse. Regjeringen mener at internasjonal tjeneste skal anses som meget meritterende og bør tillegges betydelig vekt ved disponering av personell til en rekke stillinger. Slik tjenesteerfaring vil dermed innebære et fortrinn med hensyn til karrieremessig fremgang. Forsvarsdepartementet vil særskilt utrede hvilke tjenestestillinger som bør forutsette tjenesteerfaring i internasjonale fredsoperasjoner, eller hvor slik erfaring er ønskelig. Slike stillinger vil eksempelvis kunne være nasjonale stillinger og rotasjonsstillinger i internasjonale staber, herunder stillinger i NATO og FN.

Det tas også sikte på å gi tilleggspoeng for personell med internasjonal tjeneste ved søknad om opptak ved krigsskole og stabsskole.

De ovennevnte tiltak vil gjenspeile den betydelig økte vekt regjeringen mener bør legges på deltagelse i internasjonale militære operasjoner og på den realkompetanse som opparbeides gjennom slik tjeneste. Dog vil tiltakene søkes begrenset til de deler av Forsvarets personell som faktisk innehar eller kan få tildelt internasjonale oppgaver.

5.4.6 Ikke-økonomiske incentiver: øvrige grupper

Vernepliktig befal har fylt hovedtyngden av befalsstillingene ved de operative avdelingene i internasjonale fredsoperasjoner. Tjenesteerfaringen dette personellet får, er gjennomgående av betydning også for vårt mobiliseringsforsvar. Departementet tar derfor sikte på å etablere en ordning der slik tjenestegjøring godskrives for eksempel ved gradsopprykk for vernepliktig befal.

Personell som står på beredskapskontrakt, kan i noen grad kalles inn til vedlikeholdstrening. Regjeringen finner at denne treningen godt samsvarer med målsettingen for tradisjonelle repetisjonsøvelser, som er perfeksjonering av kunnskaper for stillinger i mobiliseringsforsvaret. Det tas derfor sikte på at slik tjeneste i fremtiden godskrives som repetisjonsøvelse.

Personell som inngår beredskapskontrakt med Forsvaret for en periode utover tjenestens/tilsettingsforholdets varighet, må være innstilt på å møte til tjeneste på kort varsel. En betydelig del av dette personellet er under utdanning. Departementet vil i samråd med berørte departementer vurdere tiltak for i størst mulig grad å redusere konsekvensene av avbrudd i utdanningen for dette personellet.

Gjennom tjenestegjøring i internasjonale militære operasjoner har personell ofte vist besluttsomhet, mot og innsatsvilje i vanskelige situasjoner. Gjennom slik tjeneste gis dessuten personell trening i kommunikasjon og samarbeid med andre nasjonaliteter og kulturer. Et synlig bevis på den kompetansen som erverves gjennom denne tjenesten, vil være en attest («Certificate of Appreciation») med den internasjonale styrkens logo. En attest kan bidra til å høyne personellets status på arbeidsmarkedet. Regjeringen tar sikte på at en slik attest vil bli innført så snart som praktisk mulig.

5.4.7 Utvelgelse, utdanning og oppfølging

Gode prosedyrer for utvelgelse, utdanning og oppfølging er viktig for vår evne til å opprettholde kvalitativt gode og kvantitativt høye bidrag i internasjonale militære operasjoner.

Utvelgelse og utdanning/trening

Det er dokumentert at det å tjenestegjøre i fredsoperasjoner for noen kan gi alvorlige helsemessige konsekvenser. Det er derfor desto viktigere at riktig personell velges ut slik at denne typen konsekvenser kan minimaliseres. Det er Forsvarets ansvar å videreutvikle utvelgelsessystemer som ivaretar fortsatt høy kvalitet på personell i internasjonale fredsoperasjoner. I de senere år har omfanget av repatrieringer (hjemsendelse) på grunn av uskikkethet vært svært lavt, noe som indikerer at utvelgelsesprosessen er rimelig god. Forsvaret vil videreføre sitt arbeid for å forbedre disse prosessene.

Forut for utetjeneste foregår det utstrakt oppdragsspesifikk opplæring og spesialtrening for den aktuelle styrken. Innen overføring til innsatsområdet gjennomføres blant annet orienteringer om demografi og religiøs, kulturell og historisk bakgrunn. Slik opplæring er viktig for å bidra til at personellet kan få en virkelighetsoppfatning som i størst mulig grad kan bli et korrektiv til impulsive inntrykk. I tillegg gjennomføres generell samtrening og trening som reflekterer de operative realiteter som preger det enkelte oppdraget. Treningen gjennomføres i oppsetningsperioden i avdelingsforband. Det forutsettes at alt personell som sendes ut i internasjonale militære operasjoner, har nådd et tilfredsstillende treningsnivå. Regjeringen er seg meget bevisst det ansvar den påtar seg ved å sende norsk personell ut i slike operasjoner.

Forsvarsdepartementet vil i samarbeid med Forsvarets overkommando gjennomgå utdanningsplaner på alle nivåer med sikte på å styrke relevante fag i forbindelse med internasjonal tjenestegjøring. Det vil i denne sammenheng bli lagt økt vekt på den utvikling i retning mer komplekse operasjoner som er beskrevet ovenfor (se punkt 2.5.2), blant annet når det gjelder sivilt-militært samarbeid. Det vil også bli vurdert å gi utvidet utdannelse i internasjonal humanitær rett og internasjonal strafferett. Dette er viktig for at norsk personell skal ha nok kunnskap om dette til at de til enhver tid kan overholde internasjonale normer og eventuelt kunne fungere som effektive vitner dersom det skulle bli aktuelt.

Tjenesteperioden i utlandet

Et fåtall personell (observatørene) tjenestegjør i dag hovedsakelig på ettårskontrakter. Personell i større styrker tjenestegjør oftest ute i seks måneder av gangen, men antallet som har fått forlenget kontrakt, har de senere år vært relativt høyt. Et tjenestemønster basert på seks måneder medfører høy rotasjon og behov for kontinuerlig tilgang på nytt personell. Av kontinuitetshensyn har det vært vurdert å øke kontraktsperioden for eksempel til ett år. Basert på erfaringene fra de operasjoner Norge har deltatt i, er det imidlertid konkludert med at hovedtyngden av personellet av operative og personellsikkerhetsmessige grunner ikke bør tjenestegjøre sammenhengende mer enn én seks-månedersperiode. For Luftforsvaret tyder erfaringene fra operasjoner i Bosnia-Hercegovina og i forbindelse med krisen i Kosovo på at rotasjoner for enkelte personellkategoriers vedkommende bør skje hyppigere enn hver sjette måned.

Dimisjon og oppfølging etter endt tjeneste

Med bakgrunn i UNIFIL-undersøkelsen ble det i 1994 satt fokus på arbeidet med oppfølging av personell som deltar i internasjonale fredsoperasjoner. Dette arbeidet resulterte i en rekke tiltak, blant annet med hensyn til utdannelse av ledere til å håndtere stress i misjonsområdene, utvidet program ved hjemkomst samt ved å sørge for at utsatt personell gis adekvat oppfølging også av det sivile helsevesen.

I dag utdannes utvalgte ledere på alle nivåer til å behandle personell som har vært utsatt for hendelser som kan føre til sterke psykiske reaksjoner i ettertid. Alle hendelser evalueres umiddelbart, og resultatene loggføres og brukes i sluttrapporten etter endt tjeneste. Utdannelsen gjennomføres av Stressmestringsteamet for internasjonale operasjoner, og har så langt resultert i at bataljonene i dag er selvhjulpne hva gjelder håndtering av akutte situasjoner. Stressmestringsteamet kan rykke ut til tjenestestedet der det anses riktig.

Evaluering av tjenesten og oppfølging av personellet foregår fra første dag i misjonsområdet. For å fange opp eventuelle endringer i utdannings- og forberedelsesprogrammet evalueres utdannelsen og tjenesten kontinuerlig. Observatører og stabspersonell er pålagt å sende hjem en foreløpig evalueringsrapport etter omkring tre måneder, som blir sammenfattet med sluttrapporteringen ved hjemkomst. Det er gode erfaringer med ordningen som til nå har fungert i 17 måneder.

Personell som kommer hjem fra utenlandstjeneste, gjennomgår også en oppfølging og evaluering som går over tre dager og omfatter en grundig orientering om de støttetilbud som finnes. Før dimisjon gjennomføres dessuten en individuell legeundersøkelse der den enkelte kan melde fra om han/hun ønsker kontakt med medisinsk personell for oppfølging. Etter endt dimisjon skal de som har behov for videre oppfølging, overføres til det sivile helseapparatet. Det arbeides nå både med å formalisere rutiner for oppfølging av personell etter endt tjeneste generelt, og med forbedret samarbeid og kompetanseoverføring mellom Forsvaret og de sivile helsemyndighetene spesielt.

Forsvaret har også, i samarbeid med Kirkens SOS, opprettet en krisetelefon («grønn linje») der personell kan ringe 24 timer i døgnet. FN-veteranenes landsforbund har dessuten i dag et omfattende nettverk med kameratstøttegrupper som fortsatt er under oppbygging for å kunne operere over hele landet. Disse skal kunne gi informasjon om sivile og militære hjelpetilbud og skal tilstrebe å nå ut til personell som har psykiske og/eller sosiale problemer som følge av tjenesten.

Forsvarsdepartementet har registrert et behov for et velferds-, rekreasjons- og kompetansesenter for tidligere soldater i fredsoperasjoner og støtter derfor et prøveprosjekt som FN-veteranenes landsforbund har igangsatt. Prosjektet, som i første omgang går over to år, innebærer at Krigsinvalidehjemmet Bæreia skal benyttes i et tilbud rettet mot ulike kategorier tidligere utenlandspersonell. For 1999 har Forsvarsdepartementet avsatt 950 000 kroner til prosjektet. Tilbudet vil i fremtiden også være relevant for personell som har tjenestegjort i for eksempel NATO-ledede fredsoperasjoner.

5.5 Utfordringer på informasjonssiden

Det er svært viktig at informasjon om tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner når ut både til samfunnet generelt og til potensielle søkere og deres pårørende spesielt. Det må synliggjøres både hvilke verdier personell som har deltatt i internasjonale operasjoner, står for og hvilken realkompetanse de har opparbeidet seg under tjenesten. I forhold til potensielle søkere vil en slik bredere anerkjennelse av utetjeneste virke motiverende i seg selv. I tillegg må selvfølgelig dette personellet motta grundig informasjon om de muligheter tjeneste i internasjonale operasjoner og på beredskapskontrakt innebærer.

5.5.1 Informasjon rettet mot samfunnet generelt

Regjeringen mener at personell som gjennomfører tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner, opparbeider realkompetanse som i større grad bør verdsettes i arbeidslivet. Forsvarsdepartementet vil derfor ta initiativ til en holdningskampanje som retter seg mot bedriftsledere og andre grupper som søker arbeidskraft. Det er ønskelig med et samarbeid med Næringslivets hovedorganisasjon og arbeidstakerorganisasjonene om en slik kampanje.

Våre styrker i utlandet nyter gjennomgående betydelig respekt, både blant lokalbefolkningen i operasjonsområdet og hos våre samarbeidspartnere. Dette må i større grad synliggjøres gjennom en mer aktiv medieprofil og gjennom målrettet informasjonsarbeid overfor norsk offentlighet. Arbeidsgivere generelt bør få bedre kunnskaper om hva denne type tjeneste faktisk innebærer av kompetansegivende elementer. Dette vil igjen kunne lette rekrutteringsarbeidet ved at personellet får uttelling for sitt engasjement når de søker stillinger i det sivile samfunn.

Etter regjeringens syn ligger det derfor til rette for en felles innsats mellom myndighetene og arbeidslivets organisasjoner for å fokusere på de egenskaper, erfaringer og kompetanse personell med slik tjenesteerfaring tar med seg inn i arbeidslivet i Norge. Slik innsats er foretatt med godt resultat blant annet i Danmark.

Innad i Forsvaret vil det være et siktemål ytterligere å tydeliggjøre tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner som en naturlig og integrert del av Forsvarets virksomhet. Overfor samfunnet for øvrig bør det understrekes hvilke positive personlige egenskaper som kan utvikles hos den enkelte deltager i internasjonale fredsoperasjoner samt at denne tjenesten gir et positivt bidrag til vern av fred, frihet, menneskerettigheter og grunnleggende demokratiske verdier.

5.5.2 Informasjon rettet mot personell og deres pårørende

Erfaringene fra tidligere rekrutteringskampanjer i Norge og i våre naboland tilsier at man må ha en informasjons- og rekrutteringsstrategi med målrettet informasjon rettet mot ulike grupper i og utenfor Forsvaret. Det vil være behov for å utvikle og vedlikeholde et permanent opplegg for målrettet informasjon til ulike kategorier søkere, herunder bruk av informasjonsteknologi og et bredt anlagt informasjonsarbeid overfor samfunnet, pårørende og arbeidslivet generelt. Det er spesielt viktig å nå frem til de unge før de når vernepliktig alder: Bedre tilrettelagt informasjon til blant annet skoleelever vil derfor være nødvendig.

Det anbefalte konseptet for rekruttering og styrkegenerering til Hærens bidrag innebærer at rekrutteringen vil kunne foregå bredere og over lengre tid enn under dagens system. Dette konseptet vil også kunne gjøre det enklere for personellet å kombinere utetjeneste og beredskapskontrakt med arbeid og kanskje spesielt studier, samtidig som det vil motta en betydelig økonomisk godtgjørelse. Det ville måtte brukes betydelige ressurser på å spre informasjon om disse mulighetene.

Rekrutteringen til engasjementer i internasjonal tjeneste bør i størst mulig grad integreres som en del av et system for strategisk personellplanlegning. Gjennom styrket samordning mellom Forsvarets ulike aktører som har delansvar for rekruttering, vil effekten av tiltakene bli bedre.

De nærmeste pårørende er svært viktige i rekrutteringsarbeidet. Det er avgjørende for søkere at det skapes trygghet og forståelse i søkerens nærmeste krets. Det er også svært viktig at man når ut med informasjon til de pårørende under og etter tjenesten. På denne måten kan man bidra til å balansere og utfylle den informasjon de pårørende får gjennom andre kilder, som for eksempel media. Dette vil være spesielt viktig når personell settes inn i en «ny» operasjon.

5.6 Del-konklusjon

Kvalifisert personell i tilstrekkelig antall er en avgjørende ressurs for å opprette og vedlikeholde en styrket kapasitet for deltagelse i internasjonale militære operasjoner. Regjeringen holder fast på at de kvalitative krav som stilles til personellet, ikke skal reduseres. For å sikre en tilstrekkelig kvalitet, kvantitet og forutsigbarhet i rekrutteringen, må de vilkårene som tilbys, være konkurransedyktige i forhold til samfunnets tilbud for øvrig. I tillegg er det viktig at personellet opplever at tjenesten gir utbytte på det personlige plan og at den blir verdsatt, både av omverdenen generelt og internt i Forsvaret.

Lønnsvilkårene for deltagelse i internasjonale militære operasjoner må være tilstrekkelig konkurransedyktige, og «Særavtale for tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner» er derfor blitt reforhandlet med dette som siktemål. Regjeringen går dessuten inn for at skattefrihet for det aktuelle personells utenlandstillegg skal bli en permanent ordning, og det arbeides med sikte på at personell som tjenestegjør i militære operasjoner i utlandet, gis anledning til å akkumulere tjenestetid i skatte-, avgifts- og tollsammenheng. Til sammen vil disse tiltakene medføre en betydelig hevning av den økonomiske godtgjøringen til personellet. Da disse tiltakene ikke er knyttet til tidspunktet for opprettelse av Forsvarets nye innsatsstyrke, bør de iverksettes snarest mulig som et bidrag til å sikre tilstrekkelig rekruttering på kortere sikt.

Regjeringen er opptatt av å sikre tilfredsstillende forsikrings- og erstatningsordninger for det berørte personell. Det er derfor igangsatt et arbeid for å vurdere dagens forsikrings- og erstatningsordninger. Arbeidet vil bli sluttført i løpet av 1999.

For å fremme rekrutteringen ønsker regjeringen å innføre en ordning der deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner kombineres med en periode på beredskapskontrakt. For å minimalisere frafallet i kontraktsperioden, vil en stor del av godtgjøringen utbetales som sluttbonus, under forutsetning av at engasjementet sluttføres i samsvar med kontraktsforpliktelsene. Med samme formål er det for enkelte grupper i Hæren fremforhandlet en produktivitetsavtale (se punkt 5.4.3).

Begrensningen i adgangen til å søke permisjon fra stilling i Norge til 14 måneder medfører at en del erfarent personell får søknad om ytterligere permisjon avvist. Regjeringen anbefaler at arbeidsmiljølovens paragraf 65A justeres for ta høyde for det nye styrkegenererings- og rekrutteringskonseptet for Hæren. Det vil også være nødvendig å gjennomføre en oppmykning av fredstjenesteloven med hensyn til adgang til beordring for en lengre tidsperiode når kontrakt foreligger, samt med hensyn til kontraktstidens totale lengde.

Regjeringen legger stor vekt på at lovgrunnlaget til enhver tid må sikre Forsvaret den nødvendige handlefrihet, samtidig som personellet må sikres en rimelig grad av forutsigbarhet. Evalueringen av lovgrunnlaget vil bli foretatt fortløpende med dette siktemål for øye.

For store personellgrupper er det ønskelig med erfaring fra tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner i en rekke stillinger i Norge og i internasjonal sammenheng. Forsvarsdepartementet vil særskilt utrede i hvilke stillinger tjenesteerfaring fra internasjonale fredsoperasjoner er ønskelig eller må forutsettes. Departementet vil nærmere vurdere på hvilken måte internasjonal tjeneste kan godskrives ved for eksempel gradsopprykk for vernepliktig befal og på hvilken måte slik tjeneste kan godskrives som repetisjonsøvelse. Departementet vil også vurdere tiltak for i størst mulig grad å redusere konsekvensene av avbrudd i utdanningen for tjenestegjørende personell, samt kartlegge hvilke områder som kan forbedres i oppfølgingen etter endt tjenestegjøring i internasjonale operasjoner.

En helhetlig strategi for informasjon og rekruttering mot ulike målgrupper i og utenfor Forsvaret skal utarbeides. Departementet vil ta initiativ til en felles holdningskampanje i regi av myndighetene og arbeidslivets organisasjoner for å fokusere på de egenskaper og erfaringer og den kompetanse personell med tjenesteerfaring fra internasjonale fredsoperasjoner, tar med seg inn i arbeidslivet i Norge. Det vil også bli fokusert på den samlede fredsskapende og humanitære effekt av deltagelse i internasjonal krisehåndtering.

Deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner er definert som en av Forsvarets hovedoppgaver og må anses som en integrert del av Forsvarets virksomhet. Tatt i betraktning de rammer Forsvaret opererer innenfor, vil vi alltid være avhengige av konjunkturer og politisk vilje med hensyn til hvor betydelige bidrag vi vil være i stand til å stille til internasjonale militære operasjoner. Det ovenfor skisserte opplegg vil imidlertid legge grunnlaget for en større kapasitet og større forutsigbarhet med hensyn til vår evne i så henseende.