4 Forskning for virke og velferd

4.1 Bruk av forskning og utvikling

Det norske samfunnet vil i årene som kommer, stå overfor nye utfordringer som krever nyskaping og omstilling både i næringsliv og forvaltning. Inntektene fra petroleumssektoren vil avta, andelen eldre i befolkningen vil øke, og miljøutfordringene vil ventelig bli både mer komplekse og alvorlige. Både næringsliv og forvaltning må hele tiden strekke seg for å redusere sine kostnader og samtidig levere varer og tjenester av høyere kvalitet, innenfor en ramme som ivaretar hensynet til naturens tåleevne.

Den teknologiske utviklingen og den tiltakende globaliseringen åpner vårt næringsliv for en sterk og økende internasjonal konkurranse, noe som forsterker kravet om omstilling på en dramatisk måte. Det er anslått at Norge må doble inntektene fra fastlandsbasert næringsliv de neste tyve årene, hvis vi vil sikre velferdsstaten. Det vil være viktig å videreutvikle de tradisjonelle norske næringene, slik at de fortsatt kan være konkurransedyktige i en globalisert økonomi, og vi trenger å utvikle nye kunnskapsbaserte næringer.

En felles nøkkelfaktor for at vi skal lykkes i å møte utfordringene for både næringsliv og forvaltning vil være evnen til å utvikle og ta i bruk ny kunnskap. Til dette trenger vi en sterk og robust kunnskapsallmenning, jf. forrige kapittel. Nedenfor behandles bruken av den forskningsbaserte kunnskapen spesielt. I tillegg til at vi må utvikle og ta i bruk et kunnskapsreservoar over et bredt faglig spektrum, er det for et lite land viktig å foreta noen veivalg. På noen felter – der vi i dag ser særlige behov og der vi har gode forutsetninger for å lykkes – bør økt forskningsinnsats prioriteres.

Innenfor næringslivet og offentlig sektor er nesten all oppmerksomhet rettet mot bruken av forskning. I næringslivets verksteder, laboratorier og kontorer er det primært den praktiske anvendelsen av forsknings- og utviklingsarbeidet som betyr noe. Dette FoU-arbeidet kan riktignok finne veien til vitenskapelige publikasjoner og tidsskrifter, men det er ikke i seg selv den endelige målsettingen for arbeidet. FoU-aktiviteten inngår i stedet som et av flere virkemidler i arbeidet for å utvikle nye produkter, prosesser og tjenester – den er en del av det vi kaller innovasjonsprosessen . Offentlig sektor bruker også FoU som verktøy for nyskaping innenfor offentlig tjenesteyting og forvaltning og som grunnlag for utformingen av politikken. Myndighetene vender seg mot institusjonene i kunnskapsallmenningen med sikte på kunnskapsutvikling og problemløsing.

Innenfor begge sektorer skal altså nyskapingsarbeidet normalt lede fram til bedre kunnskap, tjenester og produkter, eller til mer kostnadseffektiv produksjon. Ny teknologi, som for eksempel IKT, byr på nye muligheter for både næringsliv og forvaltning.

I kap. 2.1 ble innovasjon definert som:

• fornyelse og utvidelse av produkt- og tjenestespekteret

• etablering av nye metoder for produksjon, leveranser, markedsføring og distribusjon

• introduksjon av endringer i ledelse, organisasjon, arbeidsforhold og kompetanse i arbeidsstokken.

Begrepet kan kjennes noe fremmed når det blir anvendt på offentlig sektor, men det er ikke vanskelig å finne relevante eksempler på innovasjon innen offentlig tjenesteyting og forvaltning. Miljøvernmyndighetene tar i bruk stadig mer avansert teknologi, som for eksempel satellittovervåking, for å fram kunnskap om ulike parametere ved naturens tilstand. Sykehusene utvider hele tiden tjenestespekteret gjennom nye behandlingsmåter. I skolen tas nye metoder i bruk for å skape et bedre læringsmiljø.

Samtidig må det understrekes at det finnes grunnleggende forskjeller. Nyskapingsarbeidet foregår innenfor ulike rammer. Der bedriften opererer ut fra et mål om inntjening, vil den offentlige etaten ofte være undergitt mer sammensatte mål. I tillegg til å yte nye og mer effektive tjenester skal etaten ofte ivareta fordelingshensyn og formelle krav om likebehandling og åpenhet. Der et forskningsresultat for en bedrift har størst verdi når det forblir eksklusivt, for eksempel gjennom patentering, vil resultatet for det offentlige ofte ha størst verdi om det når ut og blir tatt i bruk av flest mulig.

Forskning og forskningsbasert kunnskap spiller en viktig rolle for utvikling og realisering av handlingsalternativer for offentlig politikk. I kap. 4.3 trekkes klimaproblematikken fram som et eksempel for å illustrere forskningens ulike funksjoner. Et slikt eksempel reiser spørsmål om innovasjonsbegrepets innhold kanskje er for snevert til å dekke myndighetenes nyskapingsarbeid – er det for eksempel rimelig å karakterisere Kyotoavtalen som et nytt produkt? Svaret er kanskje ja dersom en strekker begrepsbruken langt. Kyotoavtalen er et resultat av politisk nyskaping med et ikke ubetydelig forskningsinnhold. Som resultat, eller produkt, vil det imidlertid først og fremst være avtalens evne til å møte klimautfordringen globalt som er målestokken for hvor vellykket nyskapingen er. Det er i denne sammenhengen ikke et spørsmål om hvilket potensial det nye «produktet» har i et marked.

Det er vanskelig å trekke en skarp grense mellom næringsliv og offentlig sektor i det norske samfunnet. Som det heter i beskrivelsen av forskningsprogrammet Offentlig sektor i endring: «Omfattende lovregulering, offentlig og privat tjenesteyting, statlig eierskap, interesseorganisasjoner som er med i offentlige råd og utvalg og et omfattende forhandlingssystem, har gjort grensene mellom privat og offentlig sektor mindre skarpe». Meldingen gjør ikke noe forsøk på å gå dypt inn i denne vanskelige grensedragingen. Vi legger til grunn en relativt pragmatisk og intuitiv forståelse som blant annet innebærer at offentlige virksomheter med et i hovedsak forretningsmessig sikte behandles på linje med næringslivet.

Om det offentliges ulike roller og forholdet til næringslivets eget ansvar

Det offentliges FoU-engasjement kan knyttes til to hovedfunksjoner.

En hovedfunksjon er infrastruktur- og kulturansvaret. Dette ble behandlet i forrige kapittel gjennom fokus på institusjonene og den langsiktige forskningen i kunnskapsallmenningen; jf. også kap. 2.1.

Den andre hovedfunksjonen er bruk av forskning som verktøy for å utvikle sektorene og som et grunnlag for utvikling av handlingsalternativer for utforming av offentlig politikk. Innenfor fiskerisektoren er forskning både et virkemiddel for å utvikle næringen, for eksempel ved utvikling av nye produkter, og et redskap som gir kunnskapsgrunnlag for utformingen av de rammene som det offentlige setter for næringens aktiviteter, for eksempel gjennom fastsettelse av kvoter. Helsesektoren kan tjene som eksempel på det samme. Forskning bidrar til å utvikle sektoren, for eksempel gjennom nye behandlingsmåter, og den er samtidig et redskap for myndighetenes politikkutforming, for eksempel ved godkjenning av behandlingsmåtene. Slik bruk av forskning og forskningsbasert kunnskap finner vi i dag i alle offentlige sektorer.

Den andre hoveddimensjonen kan igjen deles inn i to undergrupper. En vanlig fellesbetegnelse på en betydelig del av den offentlige forskningsinnsatsen er næringsrettet FoU. Næringsrettet FoU dekker tiltak som først og fremst skal føre til økt verdiskaping og konkurranseevne i næringslivet. Disse tiltakene strekker seg godt inn i kunnskapsallmenningen, og finnes i større eller mindre grad i mange departementers FoU-portefølje.

De mange andre formål som den offentlig finansierte FoU-innsatsen skal tjene, er i kapitteloverskriften – svært forenklet – samlet under rubrikken «forskning som verktøy for velferd». Her inngår, foruten tiltak som i bred forstand skal styrke kunnskapsgrunnlaget om velferdssamfunnet, for eksempel også store områder som miljøforskning og forskning om offentlig sektors innretning og virkemåte, enten fokus er økt effektivitet, bedre tjenester eller demokratiets vilkår. Også denne forskningen strekker seg langt inn i kunnskapsallmenningen og finansieres innenfor mange sektorer–også av de mest typiske næringsdepartementene.

Et sentralt forskningspolitisk spørsmål oppstår i møtet mellom næringslivets egen FoU-innsats og den næringsrettede offentlige FoU-innsatsen: Hvor bør grensene for det offentliges FoU-engasjement gå?

Hovedregelen er at næringslivet, eller de enkelte foretakene, selv skal bære de kostnadene som anses som nødvendig for å utvikle nye produkter, prosesser eller tjenester med sikte på å hevde seg i markedet. Som FoU-statistikken viser, står da også næringslivet for en betydelig andel av den samlede norske FoU-innsatsen.

Et hovedanliggende for myndighetene er å ivareta infrastrukturoppgavene og gi næringslivet gode rammebetingelser for FoU. Gode rammebetingelser for FoU vil i stigende grad bli en viktig faktor for nasjonale økonomiers konkurranseevne, og kan bidra til at utenlandske bedrifter lokaliserer sin FoU-virksomhet i Norge. Disse innbefatter dekning av behovet for godt kvalifiserte kandidater, sterke FoU-miljøer i kunnskapsallmenningen og gode bånd til den internasjonale forskningsfronten.

Det er knyttet høy risiko til bedriftenes investeringer i FoU, noe som fører til at mange av dem investerer mindre enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Nye og forbedrede produkter, prosesser og tjenester fører ikke bare til at selgeren tjener mer. Brukerne vil også oppnå produksjonsforbedringer når de tar i bruk forbedret teknologi og ny kunnskap. Næringslivets FoU-innsats og infrastruktur er derfor ofte også et kollektivt gode. Det offentlige kan bidra gjennom å redusere noe av den risikoen som følger med næringslivets investeringer i FoU. Derfor finnes det blant annet en rekke brukerstyrte FoU-programmer som skal bidra til å styrke bedriftenes investeringer i – og bruk av – FoU. Regjeringen har nå satt ned et utvalg som skal vurdere tiltak for å styrke FoU-virksomheten i næringslivet.

Myndighetenes næringsrettede FoU-virkemidler skal videreføres og videreutvikles. Disse skal primært innrettes slik at de kommer i tillegg til den FoU-innsatsen næringslivet selv finansierer ut fra bedriftsøkonomiske hensyn. Det betyr i grove trekk at det legges vekt på langsiktighet, risiko og tiltak som bidrar til effektiv kunnskapsspredning mellom ulike bedrifter og mellom kunnskapsinstitusjoner og næringsliv.

Forskningsinstituttene har en viktig rolle å spille når det gjelder ny næringsutvikling. Instituttene skal ikke bare være en felles forskningsressurs for etablerte virksomheter, men må også ha en rolle som initiativtaker til prosjekter. Dette gjelder for eksempel prosjekter som kan utvikle produkter og metoder basert på en kombinasjon av ny teknologi og nytenkning omkring aktuelle og potensielle brukeres problemstillinger. En styrket rolle for instituttene på dette felt forutsetter blant annet økt grunnfinansiering.

4.2 Forskning og utvikling for fornyelse i næringslivet

4.2.1 Forskning og utvikling i og for norske næringer

Innovasjonsprosessen består av en rekke aktiviteter: forskning og utvikling, investeringer i produksjonsutstyr, forbedringer av produksjon og design, nye former for markedsføring osv., og den er et resultat av et samspill mellom en rekke foretak, institusjoner, virkemidler og enkeltpersoner.

Et foretak kan fornye en vare uten å forske selv og uten å bestille forskningsoppdrag fra andre. Foretakene griper imidlertid gjerne til forskning og utviklingsarbeid når de møter problemer de ikke klarer å løse. Det følger også mye forskningsbasert kunnskap med ny teknologi, innkjøpte tjenester og kompetent personell.

Innovasjons- og kunnskapssystemene er mangfoldige og komplekse. Det finnes ikke ett politisk grep som kan løse alle kunnskapsrelaterte problemer på disse områdene. Man må derfor videreutvikle en rekke virkemidler for innovasjon, teknologiutvikling og kunnskapsformidling i og for næringslivet. Dette kapitlet tar primært for seg forskningens og utviklingsarbeidets betydning for innovasjon og næringsutvikling.

4.2.1.1 Næringslivets egen innsats

I 1997 finansierte næringslivet forskning for nærmere 8,9 mrd. kroner, noe som gav en andel på 49 pst. av den samlete forskningen som ble utført i Norge. Dette er på nivå med Danmark og Nederland, men betydelig lavere enn for eksempel Sverige og Tyskland. Innsatsen er også lavere enn OECD-gjennomsnittet.

Næringslivet utførte selv mesteparten av den forskningen det finansierte. Dette betyr ikke nødvendigvis at den enkelte bedriften utfører den forskningen den trenger selv; det foregår et utstrakt innkjøp av FoU-tjenester fra andre foretak. I tillegg finansierte næringslivet i 1997 forskning for nærmere 1,2 mrd. kroner i forskningsinstituttene og for vel 250 mill. kroner ved universiteter og høgskoler. På den andre siden ble deler av den forskningen som næringslivet utførte selv, betalt av andre kilder. I 1997 betalte offentlige kilder vel 500 mill. kroner og utenlandske kilder nesten 600 mill. kroner av den forskningen næringslivet utførte.

Når det norske næringslivet totalt sett investerer forholdsvis mindre i FoU enn næringslivet i andre OECD-land, kan det forklares med at Norge har en næringsstruktur som i stor grad er råvarebasert og der FoU-innsatsen tradisjonelt sett er lav, også internasjonalt. Norge har en liten andel høyteknologisk næringsvirksomhet, og mangler for eksempel FoU-tunge industrier som bil- og flyindustri.

Samtidig domineres norsk næringsliv av mange små og mellomstore bedrifter. 81 pst. av de norske bedriftene hadde i 1994 færre enn fem ansatte og 96 pst færre enn 20 ansatte. For de fleste av disse foretakene vil samarbeid med andre foretak og FoU-institusjoner være en forutsetning for at de kan satse på forskning. FoU-statistikken viser likevel at det blant småbedriftene også finnes en del svært FoU-intensive bedrifter. Næringslivets FoU-innsats er nærmere beskrevet i kap. 2.2.2.

4.2.1.2 Myndighetenes medvirkning

Den offentlig finansierte forskningsinnsatsen i Norge, målt som andel av BNP, ligger om lag på OECD-gjennomsnittet, men betydelig under gjennomsnittet i Norden. Den norske offentlige innsatsen kan videre være noe overvurdert sammenlignet med andre land, ettersom Norge i motsetning til mange andre OECD-land ikke gjør bruk av spesielle skatteincentiver for FoU-investeringer. Det provenytapet slike skatteincentiver medfører, regnes ikke med i forskningsstatistikken. For de landene som har inkrementbaserte skatteincentiver – det vil si at skattelettelsen er knyttet til en økning i bedriftens FoU-avgifter – er imidlertid avviket trolig beskjedent.

Myndighetenes finansiering av forskning og utvikling er av avgjørende betydning for næringslivet og den økonomiske verdiskapingen, gjennom etablering av infrastrukturen i forskningssystemet og gjennom ulike offentlige virkemidler som skal bidra til økt FoU-innsats i og for næringslivet. Samlet sett er en betydelig del av den forskningen staten finansierer, i større eller mindre grad rettet mot næringslivets behov.

Gode universiteter og høgskoler hører til myndighetenes viktigste bidrag til forskning i og for næringslivet. Gjennom utdanning av nye kandidater og gjennom den generelle disiplinutviklingen er disse miljøene med på å utvide kunnskapsgrunnlaget for næringene. De bidrar samtidig med ny kunnskap og ny teknologi som kan brukes i næringsvirksomhet, se nærmere omtale i kap. 2.1 og 3.

I tillegg til dette har myndighetene satt i verk en rekke tiltak mer direkte rettet mot næringslivet. Etter den annen verdenskrig tok myndighetene initiativ til å bygge opp en tung teknisk-industriell instituttsektor, som skulle være en felles infrastruktur for industrien, der bedriftene kunne få dekket sine kunnskapsbehov. Disse instituttene er nå fristilt fra staten som selvstendige stiftelser eller aksjeselskaper og de fleste får sin basisfinansiering fra Nærings- og handelsdepartementet via Norges forskningsråd. Instituttsektoren er nærmere omtalt i kap. 3.3.

På samme måte er det etablert forskningsinstitutter innenfor landbruks- og fiskerisektoren. Primærnæringene er preget av en småskalastruktur med mange små og mellomstore enheter som begrenser muligheten for egeninitiert forskning i det enkelte foretak. Dette innebærer at myndighetene tradisjonelt har tatt et betydelig ansvar for å finansiere forskning for disse næringene.

Mye av det organiserte internasjonale forskningssamarbeidet har også næringslivsforskningen som sin hovedbegrunnelse. Dette gjelder ikke minst EUs rammeprogrammer. Andre tiltak av stor betydning for næringslivet er norsk deltakelse i European Space Agency (ESA), og i EUREKA- og COST-programmene. En nærmere omtale av dette finnes i kap. 5.

En stor del av virksomheten til Norges forskningsråd er rettet mot næringslivet. Forskningsrådets egne tall innebærer at den direkte næringsorienterte virksomheten i 1998 utgjør 1549 mill. kroner eller ca. 62 pst. av de samlede bevilgningene fra departementene når de administrative utgiftene er trukket fra. Dette tilsvarer om lag bevilgningene fra Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

Det er særlig virksomheten til områdene industri og energi og bioproduksjon og foredling som er direkte rettet inn mot næringene. Mer langsiktige tiltak av stor betydning for næringslivet finansieres av området for naturvitenskap og teknologi, som blant annet har ansvar for basisbevilgningene til de teknisk-industrielle instituttene og for langsiktige strategiske programmer. Den strategiske næringsrettede forskningen skal bidra til kunnskapsoppbygging og fornyelse på fagområder som er av betydning for næringsutviklingen, og omfatter både anvendt forskning og grunnforskning.

Brukerstyrte programmer i Norges forskningsråd er et viktig virkemiddel som skal stimulere til forskning og utvikling i næringslivet. Bedriftene deltar aktivt i utforming, utføring og finansiering, gjerne i samarbeid med andre bedrifter og ulike institusjoner i kunnskapsallmenningen. Denne virksomheten er generelt mer markedsnær og kortsiktig enn den strategiske forskningen. Bedriftene skal normalt bidra med minst 50 pst. av kostnadene. I 1998 bidro Forskningsrådet med 743 mill. kroner til slike programmer.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) administrerer tilskuddsordningene offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) og industrielle forsknings- og utviklingskontrakter (IFU) på vegne av Nærings- og handelsdepartementet. IFU-ordningen gir støtte til samarbeid mellom en kunde- og leverandørbedrift, der leverandørbedriften skal utvikle en løsning (et produkt) som kundebedriften har behov for. Leverandørbedriften skal som hovedregel være en liten eller mellomstor bedrift (SMB), og kontrakten med kundebedriften skal fungere som døråpner til et internasjonalt marked. Ordningen med OFU-kontrakter innebærer at en offentlig etat og en bedrift i samarbeid utvikler en løsning som skal kunne tilfredsstille et anskaffelsesbehov i staten. Bedriften kan innlede et samarbeid med relevante forskningsmiljøer for å nå dette målet. Rammen for disse to ordningene var i 1998 138 mill. kroner. Under begge ordningene kan man trekke FoU-miljøer inn i samarbeidet.

Forsvaret satser betydelig midler på FoU-formål. FoU i Forsvaret utføres i hovedsak av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), men også leverandører, konsulenter og andre frittstående forskningsmiljøer blir benyttet. En stor andel av disse midlene blir brukt næringsrettet i form av at norsk industri gjennomfører omfattende FoU-virksomhet knyttet til Forsvarets materiellanskaffelser

For å sikre utnyttelse av forskningen er det videre satt i verk en rekke tiltak med sikte på samvirke med forskningsinstitusjonene og kompetanseheving i bedriftene. Forskningsrådet og SND har ansvaret for mange av disse.

De tiltakene som er nevnt ovenfor, kan alle klassifiseres som direkte virkemidler, det vil si tiltak og programmer der man bevilger penger direkte over offentlige budsjetter til særskilte formål. Næringslivets FoU-innsats kan også styrkes gjennom såkalte indirekte virkemidler. De mest vanlige formene for indirekte virkemidler er ulike former for skatteincentiver og særskilte FoU-avgifter (også kalt «bransjeavgifter»).

I Norge finnes det flere ordninger med bransjefinansiert FoU, der bransjer på frivillig og/eller lovpålagt grunnlag finansierer felles FoU gjennom kontingenter eller forskningsavgifter. Dette gjelder blant annet rederinæringen og deler av næringsmiddelindustrien. Blant annet blir instituttet MATFORSK i stor grad finansiert ved hjelp av en lovpålagt avgift på visse landbruksprodukter.

Rundt halvparten av OECD-landene har innført spesielle skattestimulerende ordninger for FoU eller kompetanseheving. Begrunnelsen er gjerne at de direkte virkemidlene ikke når alle de foretakene som burde kunne satse på innovasjon og FoU. I Norge er det ikke innført slike spesielle incentiver for FoU.

4.2.1.3 Betydningen av FoU i næringer med foretak som forsker lite

Selv om det utføres lite forskning og utvikling i mange bransjer, kan FoU utgjøre et helt sentralt grunnlag for deres virksomhet.

Når foretakene henter inn produkter og tjenester fra andre følger det også forskningsbasert kunnskap med på kjøpet. STEP-gruppens studier av innovasjon i norsk næringsliv viser klart at mange såkalte lavteknologiske næringer og bransjer gjør aktiv bruk av forskning og moderne teknologi, ofte utviklet for andre formål, nettopp fordi de kjøper inn og tilpasser ny teknologi til egne behov.

Et godt eksempel finner vi i den norske fiskerinæringen. Denne angivelig lavteknologiske næringen har tatt i bruk materialer og design utviklet for maritime næringer og olje- og gassindustrien. Dette gjelder blant annet satellittkommunikasjon, globale posisjoneringssystemer, ulike sikkerhetssystemer, sonarteknologi, optisk teknologier for fiskesortering og edb-basert overvåking og veiing av fangst. Havbruksnæringen har utnyttet eksisterende damteknologi, moderne overvåkingssystemer, ernæringsteknologi, veterinærmedisin, sonarer, roboter med mer. Det finnes sterke forskningskomponenter i all denne teknologien, og både fiskerinæringen og havbruksnæringen har fått god hjelp med tilpasningen fra norske FoU-miljøer. Et annet eksempel finner vi i den voksende næringsmiddelindustrien, som blant annet gjør aktiv bruk av ulike former for matvareforskning (se boks 4.1). Dette eksemplet demonstrerer både hvor omfattende kunnskapsbase en såkalt lavteknologisk bransje kan ha, og den store betydningen kunnskapsinstitusjonene i allmenningen har for bedriftene.

Det faktum at næringen forsker lite selv, betyr altså ikke nødvendigvis at næringen ikke er kunnskapsbasert. Teknologien er selv basert på ny kunnskap. Bruken av denne teknologien forutsetter dessuten også høy kompetanse.

Kompetansen får foretakene blant annet ved å rekruttere folk med forskningskompetanse fra universiteter og høgskoler. Disse skal være oppdatert på den nyeste forskningen på sine fagfelt. Like viktig er det imidlertid at de er skolert i vitenskapelig tenkemåte og metode. De har lært hvordan man tilegner seg og tar i bruk ny forskningsbasert kunnskap. Denne egenskapen kan være avgjørende for foretakets evne til å ta i bruk ny kunnskap og ny teknologi, og det selv om de ansatte ikke forsker selv.

4.2.1.4 Betydningen av samspill

Evnen til innovasjon og nyskaping henger nøye sammen med evnen til læring, og evnen til læring er nært knyttet til evnen til å finne fram til relevant kunnskap.

De fleste innovasjoner er et resultat av et omfattende samvirke mellom ulike personer, institusjoner og foretak. En spørreundersøkelse utført av STEP-gruppen viser at 75 pst. av de innovative foretakene oppgir at innovasjonene er utviklet i samarbeid med andre foretak og institusjoner. Nærings- og handelsdepartementets evaluering av brukerstyrt forskning fra 1997 viser også en entydig sammenheng mellom samarbeid og suksess. Jo viktigere bedriftene har oppgitt samarbeid til å være, desto høyere score er det både for økonomisk og for samlet suksess for det aktuelle prosjektet.

Næringsutviklingen er således avhengig av at det er effektiv utveksling av kunnskap, kompetanse og personell i hele kunnskapssystemet. Det hjelper lite om forskningsmiljøene gjør store oppdagelser, om de ikke på en eller annen måte når fram til foretakene. Samarbeid er viktig ikke bare av hensyn til kunnskapsoverføringen, men også ut fra behovet for et fruktbart samspill mellom ulike kulturer. Samarbeid kan utvide perspektivet og åpne for nye ideer og nye løsninger.

Når samarbeidet lykkes, kan det bli etablert selvforsterkende kompetansespiraler. Dette skjer for eksempel når kunnskapsintensive bedrifter stiller nye krav til sine underleverandører, når det oppstår allianser mellom slike bedrifter, og når det blir FoU-basert læring på tvers av bransjer og bedrifter og i samspill med forskningsinstitusjonene.

Norsk næringsliv trenger sterke norske FoU-miljøer. Riktignok kan og bør foretakene hente inn ny kunnskap fra forskningsmiljøer i utlandet, men skal foretakene klare å gjøre bruk av denne kunnskapen, må de ofte ha hjelp av norske forskningsmiljøer som forstår og kan tilpasse kunnskapen til norske forhold. Her spiller instituttene en sentral rolle.

Når større firmaer oppretter egne FoU-enheter, er det for øvrig ikke bare fordi forskerne kan bidra med nye produkter og prosesser. Enhetene fungerer også som viktige formidlere av kunnskap. Ettersom firmaets egne forskere har tid og anledning til å arbeide med tekniske og teoretiske problemer av relevans for bedriften, er de også bedre i stand til å forstå nytten og relevansen av ny kunnskap som er utviklet andre steder. Det betyr at foretaket kan ta i bruk ny teknologi så snart den foreligger. Dette er svært viktig i en tid der produksjonssyklene bare blir kortere og kortere.

4.2.1.5 FoU i og for regionene

Av historiske, kulturelle og/eller naturgitte grunner har enkelte regioner en spesielt velutviklet kunnskapsbase med en rekke foretak som arbeider innenfor eller mot samme næringsgren eller arbeidsområde. Dette gjelder for eksempel den mekaniske industrien på Jæren, møbelindustrien på Sunnmøre og petroleumsindustrien i Rogaland. Foretakene kan godt høre til ulike bransjer, men de kjøper og selger varer og tjenester av hverandre og utgjør på den måten et integrert nettverk. Disse såkalte næringsklyngene (clustrene) er naturligvis med på å sette sterkt preg på innovasjonssystemene i disse regionene. Det gir derfor mening å snakke om regionale innovasjonssystemer. Slike regionale innovasjonssystemer er basert på geografisk nærhet og på gjensidig kjennskap og tillit mellom deltakerne. De er også ofte preget av godt utviklet «taus» fag- eller håndverkskompetanse, noe som betyr spesielt mye for mindre – men viktige – endringer i produkter og produksjonsmåter.

En ny kartlegging viser at det finnes drøyt seksti slike regionale næringsklynger i Norge. 1 Sysselsettingen i disse tilsvarer rundt 140 000 årsverk, noe som er nær en fjerdedel av alle arbeidsplassene i norsk industri. Disse viser gjerne en bedre sysselsettingsutvikling enn gjennomsnittet for norsk næringsliv. På første del av 1990-tallet viste for eksempel de regionale klyngene innenfor fiskeforedling, møbelindustri, skipsbyggingsindustri, elektronikkindustri og konsulentbransjen bedre sysselsettingsutvikling enn de samme næringssektorene i landet som helhet. Dette tyder på at det kan være mye å hente på å utvikle og styrke slike miljøer, og at dette vil ha stor betydning for bosetting og sysselsetting i distriktene. Regjeringen vil gjøre aktiv bruk av forskningsprogrammer og institusjoner for å styrke og utvikle nettverkene i og mellom disse klyngene.

Kjennetegn på gode regionale næringsklynger er evne til spesialisering, godt utbygde lokale nettverk, tilgang på nærliggende FoU- og utdanningsinstitusjoner, tilgang på utdannet arbeidskraft og kompetente finansieringsinstitusjoner, samt evne til å innhente informasjon fra kunnskapsmiljøer utenfor regionen. De regionale FoU-miljøene, særlig høgskolene og forskningsinstituttene, men også forskningsparker, næringshager og nærliggende universiteter, utgjør en viktig del av foretakenes støttesystem.

4.2.2 Behovet for å styrke forskningsinnsatsen

4.2.2.1 Overordnet vurdering

Norske bedrifter forsker ofte like mye som tilsvarende enheter i samme bransje i andre land. Regjeringen mener likevel at forsknings- og utviklingsinnsatsen i næringslivet bør styrkes, og at myndighetene skal bidra til dette.

Globalisering og styrket internasjonal konkurranse stiller dagens næringsliv overfor store utfordringer. For å møte denne konkurransen vil evnen til nyskaping og til å ta i bruk og utnytte avansert ny teknologi være avgjørende. Skal det norske næringslivet mestre en slik virkelighet, må foretakene ligge i forkant av kunnskapsutviklingen.

I dag øker en rekke av OECD-landene sterkt sin satsing på FoU, nettopp for å komme denne utviklingen i møte. Dette gjelder blant andre USA, Tyskland, Japan, Danmark, Storbritannia og Finland. Denne innsatsen vil gi næringslivet i disse landene store konkurransefordeler på det internasjonale markedet. Mange norske bedrifter har et svært lite hjemmemarked og vil derfor fort få unngjelde for en utilstrekkelig kunnskapsoppbygging. Det er derfor ikke nok å ligge på et gjennomsnittsnivå når det gjelder forskning og utvikling.

Satsingsnivået i det norske næringslivet varierer sterkt fra næringsgren til næringsgren og fra bransje til bransje. En sterk FoU-satsing i tradisjonelt FoU-svake næringer vil kunne gi de norske foretakene store fordeler internasjonalt. Analyser av lønnsomheten av den industrielle FoU-innsatsen viser at konkurransekraften og lønnsomheten til eksisterende bedrifter styrkes ytterligere gjennom økt forsknings- og utviklingsinnsats. De eksisterende næringene og foretakene må derfor gjøres mer kunnskapsintensive og teknologisk oppdaterte.

Vi kan imidlertid vanskelig fornye næringslivet hvis vi slår oss til ro med en FoU-innsats der nivået er bestemt ut fra dagens næringsstruktur. Norge trenger flere ben å stå på. Man må derfor også arbeide for at det blir etablert nye kunnskapsintensive foretak. Norge har gode forutsetninger for å utvikle sterke høyteknologiske bedrifter basert på informasjonsteknologi, bioteknologi og andre nye teknologier og fag. Landet trenger slike bedrifter – ikke bare fordi de vil være lønnsomme i seg selv, men også fordi de vil stå for en kompetanseoppbygging som kommer hele samfunnet til gode.

Man bør også rette økt oppmerksomhet mot FoU-behovene i tjenesteytende sektor. Denne sektoren står allerede i dag for 65 pst. av arbeidsplassene i norsk næringsliv, og sektoren vil åpenbart få en stadig økende betydning for den økonomiske utviklingen i det århundret som nå står foran oss. Med en høyt utdannet arbeidsstokk burde Norge ha gode forutsetninger for å konkurrere på områder som informasjonsformidling, design, markedsføring, kulturformidling og medier. Tradisjonelle servicenæringer som bank, forsikring og varehandel burde også i større grad kunne dra fordeler av forskning og utvikling rettet mot deres behov.

Med noen få unntak for de aller største multinasjonale selskapene har få bedrifter vilje, tid eller ressurser til langsiktige satsinger på radikal, nyskapende teknologi. Selv store høyteknologiske selskaper på områder som bioteknologi, materialteknologi, medisin og informasjonsteknologi samarbeider med andre bedrifter og kunnskapsinstitusjoner om forskning og utvikling. Her spiller den akademiske og teknologiske forskningen ved universitetene og høgskolene en viktig rolle, og her finner vi mange av frøene til framtidens teknologiske revolusjoner og til nye næringsgrener og nye foretak.

Skal næringslivet ta del i denne utviklingen, må den ha adgang til forskningsmiljøer som er i stand til å tilegne seg, ta i bruk og videreutvikle slik kunnskap. I Norge gjelder dette først og fremst universitetene, de vitenskapelige høgskolene og forskningsinstituttene. Det er derfor viktig at vi sikrer de store forskningsinstitusjonene tilstrekkelig med ressurser.

Den historiske erfaringen viser klart hvor viktig det er å foreta en bevisst satsing på FoU på områder der Norge har gode forutsetninger for å utvikle et rikt og nyskapende næringsliv. Utbyggingen av olje- og gassfeltene i Nordsjøen har vært en teknologisk bragd av historiske dimensjoner. Den ville ikke vært mulig uten en sterk offentlig og privat satsing på FoU, de såkalte «Goodwillavtalene» og – noe senere – et eget innsatsområde for olje og gass. På en lignende måte fikk forskning og utvikling betydning for den nye havbruksnæringen. Norges sterke stilling innenfor telekommunikasjon skyldes en langsiktig, målrettet satsing på FoU. Norge er videre en av verdens ledende skipsfartsnasjoner. En viktig årsak er de maritime næringenes evne til å gjøre bruk av de maritime forskningsmiljøenes kompetanse.

Det er nødvendig å velge visse områder der Norge har spesielle behov eller særskilte forutsetninger for å lykkes. Regjeringen går i denne meldingen inn for å prioritere informasjons- og kommunikasjonsteknologi, marin forskning, forskning for medisin og helse, og forskning i skjæringsflaten energi og miljø i årene som kommer. Alle disse områdene har i større eller mindre grad betydning for utviklingen av norsk næringsliv. Det vises her til kap. 4.4 nedenfor.

4.2.2.2 Behov for flere FoU-tunge foretak

Forskningsstatistikken viser at den delen av næringslivets forskningsinnsats som foretakene utfører i eget hus, er konsentrert i et fåtall store bedrifter. Innenfor bergverksdrift, treforedling, oljeraffinering og metallindustri står for eksempel de tre største enhetene i hver næring for over 60 pst. av den totale FoU-innsatsen (1995). De bedriftene som satser tungt på FoU, har stor betydning blant annet fordi de fungerer som kunnskapslokomotiver for resten av næringen. De har ressurser til å hente inn ny teknologi fra utlandet og kompetanse som gjør dem i stand til å gjøre bruk av forskning fra universitetene, høgskolene og instituttene. De utgjør derfor sentrale elementer i et samarbeidsnettverk som gjør dem til effektive spredere av ny teknologi til blant annet små og mellomstore bedrifter. Det er av avgjørende betydning at de større bedriftene satser aktivt på forskning og utviklingsarbeid, og i større grad også på den mer langsiktige forskningen.

I en globalisert verdensøkonomi kan også næringslivets FoU-aktivitet forflytte seg. Ettersom de større foretakene i stadig større grad blir internasjonale med enheter i flere land, må de også vurdere hvor de skal lokalisere sin egen FoU-aktivitet.

Selskapet Innopol har undersøkt FoU-investeringene til 35 norske selskaper som svarer for rundt 80 pst. av FoU-virksomheten i norsk næringsliv. Undersøkelsen viser at de norske foretakene bruker 2,5 mrd. på FoU i utlandet, mot 5 mrd. kroner hjemme. 2

Norge vil være tjent med å ha mange forskningstunge foretak på norsk jord. Det er på mange måter snakk om en god sirkel: Klarer man å utvikle sterke næringsklynger i Norge basert på god fagkunnskap og oppdatert teknologi, vil disse klyngene trekke til seg nye investorer og andre foretak som søker denne kunnskapen. Klyngene vil også kunne virke som en magnet på foretak som ønsker å levere varer og tjenester til disse foretakene. Kombinasjonen av sterke kunnskapsbaserte næringer og gode FoU-miljøer gir derfor de flernasjonale selskapene gode grunner til å opprettholde forskningsaktiviteten i landet. Noen av dem vil også kunne vurdere å etablere nye FoU-enheter i Norge, som igjen vil bidra til å gjøre disse næringsklyngene enda sterkere.

Regjeringen vil arbeide for å få norske og flernasjonale selskaper til å etablere eller opprettholde FoU-aktivitet i Norge. Dette gjør man best ved å sikre at det er attraktivt for bedriftene å utøve og kjøpe FoU i Norge. Det er derfor viktig å utvikle sterke forskningsmiljøer i kunnskapsallmenningen som kan tilføre bedriftene den kunnskapen de trenger. Det er også nødvendig å sørge for god kontakt og kunnskapsutveksling mellom forskningsmiljøene og bedriftene. Ulike ordninger som reduserer omkostningene og risikoen ved å investere i FoU i Norge, vil også være viktige i en slik sammenheng (se kap. 4.2.3 nedenfor).

4.2.2.3 FoU i og for de tradisjonelle næringene

Det er behov for å øke FoU-innsatsen for de tradisjonelle næringene. En moderne kunnskapsbasert økonomi kan godt ha lønnsom næringsvirksomhet basert på utnyttelse av råvarer og naturressurser eller suksessrike foretak innenfor tradisjonell industri. USA står i fremste rekke både når det gjelder informasjonsteknologi og landbruk. Amerikanerne har lyktes nettopp fordi de har tatt i bruk ny teknologi i de tradisjonelle næringene. Det norske råvarebaserte oljeeventyret ville heller ikke ha vært mulig uten en bevisst satsing på FoU.

Norsk «tradisjonell» industri økte produksjonen med 22 pst. fra 1990 til 1997, for det meste takket være kompetanseoppbygging, ny teknologi og omorganiseringer. Dette gjelder en rekke bransjer. Den gamle kraftkrevende industrien stod for eksempel overfor store problemer på begynnelsen av 1990-tallet. Ved bruk av ny teknologi har man lykkes i å få ned produksjonskostnadene, tilpasset produktutvalget og økt kvaliteten. Hydro Aluminium er nå ett av de mest lønnsomme aluminiumsselskapene i verden.

Den norske havbruksnæringen er også et godt eksempel på hvordan man kan skape en ny næring med utgangspunkt i naturgitte fortrinn, tradisjoner, forskning og utvikling. Norge har med sine store havområder og lange kystlinje særlig gode forutsetninger for fiske og havbruk. En satsing på marin forskning og utvikling vil være et viktig bidrag til å opprettholde og videreutvikle et variert næringsliv langs kysten (jf. kap. 4.4.1).

Primærnæringsprodusentene i landbruket og næringsmiddelindustrien står overfor endrede markedsforhold og økt konkurranse som følge av globaliseringen. De kommende WTO-forhandlingene vil kunne forsterke denne utviklingen. De framtidige omstillingsbehovene vil derfor være nært knyttet til produktutvikling og markedskunnskap. Her vil produsentene ha behov for hjelp fra forskningsmiljøene. Landbruksnæringen består av mange små enheter (om lag 73 000 primærprodusenter). Det er en hovedutfordring for næring og forvaltning å gjøre ny viten brukervennlig og lett tilgjengelig for aktørene i landbruket. Regjeringen ønsker å videreutvikle kollektive finansieringsordninger som støtter opp under dette arbeidet.

Norges maritime virksomhet trekker store veksler på forskning og utvikling. Skal man sikre Norges posisjon som en internasjonalt ledende sjøfartsnasjon, må man blant annet styrke maritim sektors konkurranseevne gjennom en økt satsing på FoU-samarbeid. Den kunnskapen som bygges opp innenfor denne sektoren, har betydelige positive ringvirkninger for sektorer som fiskeri og petroleumsvirksomhet. Norges Rederiforbund har utpekt forskning til et prioritert område.

4.2.2.4 FoU for det nye næringslivet

Norge er avhengig av en livskraftig underskog av mindre, nyskapende foretak som kan sikre verdiskapingen og sysselsettingen. Mange av de nye bedriftene vil være kunnskapsintensive – dels ved at de ansatte har et høyt kunnskapsnivå, dels ved at de er etablert gjennom knoppskyting fra institusjoner i kunnskapsallmenningen. Det er derfor viktig å innrette de nærings- og forskningspolitiske virkemidlene slik at de kan støtte opp under utviklingen av nye ideer, produkter og bransjer. Regjeringen vil derfor satse på langsiktig strategisk forskning på viktige teknologiområder og prioritere virkemidler som kan nå nystartede kunnskapsbaserte bedrifter.

Regjeringen ønsker å satse sterkt på informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT, jf. kap. 4.4.2). IKT er en viktig næring i seg selv, noe den sterke eksportveksten i 1998 demonstrerer. Samtidig er denne teknologien i stadig større grad en integrert del av all næringsvirksomhet. IKT kan brukes i de fleste ledd av næringsproduksjonen. Teknologien er også et sentralt virkemiddel for distribusjon av kunnskap og kultur. Klarer vi å bygge opp en grundig norsk kompetanse på dette området, vil den komme hele samfunnslivet til gode.

De tjenesteytende næringene gjør for eksempel aktiv bruk av slik teknologi. Der finner vi IKT i alt fra strekkodelesere til programmer for virksomhetsplanlegging. Mye av den framtidige nyskapingen vil finne sted innenfor de tjenesteytende næringene. Sektoren spiller også en viktig rolle vis-à-vis annen næringsvirksomhet, ikke bare fordi den betjener bedrifter, institusjoner og privatpersoner med ulike tjenester, men også fordi den bidrar med formidling av kunnskap og kompetanse.

Bioteknologien har fått og vil få økende betydning på en rekke områder. Innenfor medisin frambringer for eksempel bioteknologien nye tester og diagnosemetoder, medisiner og behandlingsformer. Bioteknologien vil også kunne bidra til en bedre utnyttelse av våre marine ressurser. Annen anvendelse finner man innenfor kjemisk industri, treforedling, tekstil og lær, næringsmidler, metaller og mineraler og energi. Med begrensede ressurser er det viktig å utvikle områder der landet har god kompetanse og særlige fortrinn. Det vil blant annet bli satset spesielt på områdene medisin og helse og marin bioteknologi. Vi vet generelt for lite om de følgene bioteknologien kan ha for natur, miljø og samfunn. Myndigheter, forskningsmiljøer og næringsliv har derfor et ansvar for å sikre at etiske, miljømessige og samfunnsmessige hensyn blir ivaretatt (jf. kap. 6).

4.2.3 Tiltak for å styrke forskning og utvikling i og for næringene

4.2.3.1 Styrke allmenningen og den næringsrettede strategiske forskningen

Regjeringen vil satse offensivt for å legge til rette for FoU-innsats i næringslivet. Myndighetenes viktigste bidrag er å sørge for god tilgang på kvalifisert personell og å sikre sterke norske forskningsmiljøer som kan samarbeide med næringslivet. Økt satsing på grunnforskning og forskningsinstituttene er noe av det viktigste myndighetene kan gjøre for å legge grunnlaget for framtidens næringsliv.

Satsingen på kunnskapsallmenningen er omtalt i kap. 3. Økte basisbevilgninger til de teknisk-industrielle instituttene, jf. kap. 3.3.5, vil også styrke kunnskapsbasis for næringslivet. En sterkere basisfinansiering vil bidra til å øke samarbeidet med flere bedrifter og styrke instituttenes mulighet til å fungere som veksthus for avskallede og nyetablerte bedrifter i en tidlig utviklingsfase.

Det er videre viktig å styrke langsiktig strategisk forskning på områder av betydning for næringsutviklingen. De strategiske satsingene gjennom Norges forskningsråd skal bli mer omfattende og langsiktige. Økte basisbevilgninger til de teknisk-industrielle instituttene vil i betydelig grad bli rettet inn mot viktige teknologiområder gjennom styrking av de strategiske instituttprogrammene. Forskningsrådet bør ved fordeling av midlene legge vekt på forskningens kvalitet og oppmuntre til samarbeid og arbeidsdeling mellom de ulike forskningsinstitusjonene. De tematiske prioriteringene i meldingen omfatter områder av stor betydning for norsk næringsliv, og forskningsinnsatsen på disse områdene skal utnyttes for å styrke næringsutviklingen.

Det er svært vanskelig å beregne utbyttet av den langsiktige strategiske forskningen med noen grad av nøyaktighet, ettersom denne forskningen også bidrar til en generell kompetanseheving i hele kunnskapssystemet. Det er likevel viktig at man får dannet seg et realistisk og nyansert bilde av aktiviteten på dette området. Nærings- og handelsdepartementet vil sette i verk en evaluering av den strategiske forskningen departementet finansierer og som administreres av Norges forskningsråd.

4.2.3.2 Videreutvikle brukerstyrt forskning og utvikling

De brukerstyrte programmene er et sentralt virkemiddel for å stimulere foretakene selv til å bruke mer midler og oppmerksomhet på forskning og utvikling. Foretakene skal dekke minst 50 pst. av utgiftene. Grunnprinsippet i den brukerstyrte forskningen er at de foretakene som ønsker å engasjere seg i FoU, har en avgjørende innflytelse på innretning, styring, ledelse og gjennomføring av programmene og prosjektene. Det er normalt foretakene som kjenner markedsbehovene best, og som lettest ser hvor mulighetene ligger.

Handelshøyskolen BI og NTNU utførte i 1997 en evaluering av den brukerstyrte forskningen som administreres av Norges forskningsråd. 3 Evaluatorene konkluderte med at denne forskningen i rimelig grad syntes å ha innfridd de målene som var satt opp for perioden (1990–95), og har gitt god bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning. Evalueringen underbygger at samarbeid mellom ulike bedrifter og mellom bedrifter og forskningsmiljøer er avgjørende for utbyttet av prosjektene.

Evalueringen har videre sett på om ordningen har ført til realisering av prosjekter som bedriftene ellers ikke ville gjennomført, såkalt addisjonalitet. Forskningsrådets midler medvirket til å utløse 30 pst. av prosjektene. Addisjonaliteten var klart størst for prosjekter i små bedrifter. Hele 50 pst. av prosjektene oppgav at den teknologiske risikoen var lav, og 30 pst. omfattet enkel utvikling, ikke forskning.

Evalueringen peker således på at også andre faktorer enn forventet økonomisk avkastning er sentrale når prosjekter skal velges ut. Dette gjelder ikke minst kompetanseutvikling og nettverksbygging.

Evalueringen har lagt grunnlag for flere forbedringer. Blant annet vil en nå legge enda større vekt på addisjonalitet og teknologisk risiko i prosjektene og på samarbeid mellom flere bedrifter. Innsatsen skal i framtiden i større grad rettes inn mot små og mellomstore foretak som viser potensial for ny eller økende FoU-virksomhet. Videre vil en i flere prosjekter trekke inn universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter for å få til et mer aktivt samspill mellom kunnskapsallmenningen og næringslivet. Forskningsrådet vil også videreføre arbeidet med tiltak som kan fange opp utradisjonelle ideer og prosjekter som går på tvers av etablerte næringsgrener og fagområder.

Forskningsrådet har hittil organisert sin programvirksomhet i bransjeprogrammer og tematiske satsinger. Denne organiseringen vil bli vurdert nærmere. Av hensyn til ønsket om å videreutvikle næringsklynger i regionene ønsker Forskningsrådet nå å legge økt vekt på programmer knyttet til slike klynger. Forskningsrådet ønsker også å organisere flere programmer ut fra verdikjedebetraktninger, der man tar utgangspunkt i sluttbrukers behov og ønsker. Dette vil gjør denne formen for næringsrettet forskning mer markedsorientert og samtidig bidra til samarbeid på tvers av bransjer, fagområder og ledd i produksjonskjeden. Spørsmålet om prioritering av brukerstyrte programmer i forhold til indirekte virkemidler inngår i mandatet til det utvalget som vurderer tiltak for stimulering av økt privatfinansiering av FoU, se pkt. 4.2.3.8.

4.2.3.3 Prosjektrettet teknologiutvikling i petroleumsvirksomheten

Regjeringen mener det er viktig å styrke prosjektrettet teknologiutvikling i petroleumsindustrien. Tiltak fra myndighetenes side rettet inn mot utvikling og implementering av mer kostnadseffektiv teknologi på norsk kontinentalsokkel er et målrettet virkemiddel for å sikre nye lønnsomme investeringer i olje- og gassvirksomheten på kort sikt.

I dagens situasjon, med stor usikkerhet rundt framtidige oljepriser og dårlig inntjening i deler av oljeindustrien, har FoU-aktiviteter vært en av de postene som både oljeselskap og leverandørindustri har kuttet på. Også de offentlige bevilgningene til petroleumsforskning har over de senere år blitt redusert. Forskning og utvikling vil kunne gi resultater som kommer flere enn dem som investerer i slike tiltak til gode. Behovet for å satse på forskning og utvikling for både å sikre en fortsatt lønnsom utvikling av norsk kontinentalsokkel og en konkurransedyktig leverandørindustri er klart tilstede.

Regjeringen har på denne bakgrunn foreslått at det bevilges 100 mill. kroner i 1999 til styrking av teknologiutviklingen på kontinentalsokkelen, jf St.prp. nr. 67 (1998  –  99) og St.meld. nr. 37 (1998 –99). Programmet er foreslått lagt opp som et samarbeidsprogram med en egen styringsgruppe med representanter fra oljeselskaper, leverandørindustri, forskningsmiljøer og Oljedirektoratet. Olje- og energidepartementet vil i samråd med Norges forskningsråd utpeke styringsgruppen og utforme retningslinjer for programmet. Det statlige bidraget kanaliseres som øremerkede midler gjennom Norges forskningsråd. Det forutsettes at industrien selv skal stå for en stor del av finansieringen av programmet.

4.2.3.4 Utnytte det internasjonale samarbeidet

Flere av de større internasjonale fellessatsingene gjelder anvendt forskning, og norsk deltakelse i disse er viktig for internasjonaliseringen av næringslivet. Det gjelder europeiske nettverk som EUREKA og EUs rammeprogram for forskning. Evalueringen av den norske deltakelsen i EUs fjerde rammeprogram for forskning viste at det var god deltakelse fra næringslivet. Det ble dannet verdifulle kontaktnett mellom norske og europeiske foretak og kunnskapsinstitusjoner, og deltakelse ga bedrifter et godt utgangspunkt for senere markedsfremstøt.

Medlemsskap i andre organisasjoner og programmer som dels omfatter grunnforskning, for eksempel ESA og OECDs Haldenprosjekt, har også positive ringvirkninger gjennom leveranser fra norsk industri, særlig innen høyteknologi. På nordisk plan spiller Nordisk industrifond en sentral rolle for å bygge opp nettverk og et felles kunnskapsmarked, særlig for små og mellomstore bedrifter. Regjeringen vil stimulere til økt deltakelse for bedrifter i EUs femte rammeprogram, og legge forholdene til rette for bedre utnyttelse av medlemsskapet i flere internasjonale organisasjoner og nettverk med sikte på økte ringvirkninger for norsk industri. Det vises også til kap. 5.

4.2.3.5 Tiltak for samspill, spredning og kommersialisering

For å få mest mulig utbytte av investeringene i forskning og utvikling, både den forskningen som finner sted ved forskningsinstitusjonene og den som utføres i bedriftene, er det behov for tiltak for bedre samspill i innovasjonssystemet. Slike tiltak skal bidra til bedre formidling av ny teknologi og FoU-basert kunnskap og være med på å forbedre mulighetene for å kommersialisere forskningsresultater. Tiltakene er viktige både for å styrke eksisterende bedrifter og for å bidra til nyetableringer. Et aktivt samspill mellom næringslivet og kunnskapsallmenningen vil også gi forskningsmiljøene bedre innsikt i næringslivets kunnskapsbehov og raskere tilgang på ny teknologi og ny kunnskap utviklet i bedriftene.

Behovet for å skape lærende regioner tilsier for eksempel at man utvikler et nært samvirke mellom høgskolene og de regionale forskningsinstituttene, og et tett samarbeid mellom disse institusjonene og lokale bedrifter, forskningsparker og næringshager.

Forskningsrådet har allerede en rekke tiltak for teknologiformidling, som nylig er samordnet for å oppnå større slagkraft, jf. boks 4.4. SND har også en rekke tiltak som blant annet skal styrke læringsevnen i bedriftene og samspillet mellom bedrifter, men som ikke utelukkende er knyttet til forskning og utvikling. SNDs distriktskontorer skal nå være regional distribusjonskanal og kontaktpunkt for Norges forskningsråds bedrifts- og næringsrettede programmer. Dette vil gjøre det lettere for foretakene å komme i kontakt med Forskningsrådets del av virkemiddelapparatet. De to institusjonene har også ellers utviklet samarbeidet seg imellom.

Den videreutviklingen av den brukerstyrte forskningen som er beskrevet over, vil også bidra til økt samspill og til at flere bedrifter deltar i forskningsbasert utvikling.

En betydelig del av kunnskapsoverføringen til bedriftene skjer via ansettelser av kompetente personer med relevant utdanning og erfaring. Foreløpige undersøkelser viser at det er høy mobilitet i det norske innovasjonssystemet, der mellom 10 og 20 pst. av de universitets- og høgskoleutdannede skifter jobb hvert år. Tallene varierer mellom bransjer og – i noen mindre grad – med utdanningsbakgrunn. 4 Det er viktig å sikre at bedriftene rekrutterer høyt utdannet personell som er fortrolig med nyere forskningsresultater, nye metoder og ny teknologi. Programmer som SMB-kompetanse spiller her en viktig rolle. SMB-kompetanse er et tilbud til små og mellomstore bedrifter om å rekruttere kandidater med høyere utdanning. Kandidaten skal i ett år arbeide med et avgrenset prosjekt eller definerte utviklingsoppgaver som er basert på bedriftens egne behov.

Fra flere hold blir det pekt på at det regelverket Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har utarbeidet når det gjelder samarbeid mellom universiteter og høgskoler på den ene siden, og institutter og andre randsoneinstitusjoner på den andre, kan være til hinder for å utvikle samarbeid og samspill i forskningen. Det offentlig oppnevnte utvalget for høgre utdanning (Mjøs-utvalget) har vurdert dette i sin første delinnstilling, som kom i april. Behovet for eventuelt å endre regelverket for å bidra til bedre samspill vil bli vurdert på grunnlag av denne utredningen.

Forsknings- og utviklingskontrakter

Forsknings- og utviklingskontrakter har som formål å stimulere kunder og leverandører til å samarbeide om utvikling av nye produkter og tjenester (se kap. 4.2.1.2). Forsknings- og utviklingskontrakter spiller en viktig rolle i nyskapingssammenheng ved å avlaste risiko i kritiske faser for berørte bedrifter og etater. Framover vil det bli lagt særlig vekt på å øke bruken av kontraktene i helsesektoren og i kommunesektoren. IFU-ordningen skal blant annet bidra til å kople norske leverandører til utenlandske kundebedrifter, og ordningen skal i enda sterkere grad brukes som et virkemiddel for næringsutvikling i distriktene.

Prosjektutviklingstilskudd og regionale såkornfond

For å styrke mulighetene til å utvikle gode ideer med markedspotensial har Nærings- og handelsdepartementet lagt opp til en egen ordning med prosjektutviklingstilskudd. Ordningen er i hovedsak rettet mot prosjekter som har sitt utspring i FoU-aktiviteter ved forskningsinstituttene, universitets- og høgskolemiljøene og i næringslivet. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi er et satsingsområde. Det kan gis støtte i idé- og utviklingsfasen fram til utformingen av prosjektet er så konkret at det kan vurderes videreført under andre offentlige næringsutviklingsordninger. Det skal bevilges til sammen 100 mill. kroner over en fireårsperiode med start i 1999.

Et beslektet virkemiddel er såkornkapitalordningen som forvaltes av SND. Innenfor denne ordningen er det i løpet av 1998 etablert et sentralt og fire regionale heleide private såkornkapitalfond, der SND er representert i styrene. Fondene skal gå inn på eiersiden i nystartede virksomheter med stort potensial for verdiskapning. Ved slike investeringer er kompetansetilførsel avgjørende for om etableringene skal bli vellykket.

4.2.3.6 Forskningsparker

Det er i dag åtte enheter som omtales som forskningsparker i Norge. Disse er alle knyttet opp til tyngre forsknings- og utdanningsmiljøer. I tillegg finnes en rekke lignende organisasjoner som ikke er knyttet til forskningsparkene. I Norden er det etablert over 40 forskningsparker. Det finnes mer enn 250 i Europa og ca.1000 på verdensbasis.

Forskningsparkene har tradisjonelt hatt rollen som eiendomsforvalter og tjenesteyter. Rollen som innovasjonshjelper og inkubator er imidlertid blitt stadig viktigere. Ved flere av parkene er det i dag egne kommersialiseringsenheter eller -selskaper. Mange av dem representerer betydelige innovasjonsmiljøer.

Forskningsparkene er i flere tilfeller operatører for FORNY-programmet (Programmet for FoU-basert nyskaping og nyetablering). Denne felles programsatsingen fra Norges forskningsråd og SND er det viktigste offentlige virkemidlet som er rettet spesielt mot å styrke nyskaping fra forsknings- og teknologimiljøene. Forskningsparkene er også inne som eiere i mange av de nyetablerte bedriftene som leier og mottar tjenester fra parkene.

Det forskningsbaserte nyskapingsarbeidet fører allerede i dag til et stort antall prosjekter, og svært mange av disse er satt i gang i samarbeid med en forskningspark. Undersøkelser viser imidlertid at det er mangel på kapital for prosjekter som utvikles med basis i forskningsmiljøene. Det er samtidig en for svak koordinering mellom de ulike offentlige virkemidlene som er rettet mot slike etableringer.

Det er viktig at universitetene og høgskolene intensiverer sitt arbeid for å kommersialisere resultater fra FoU-arbeid utført ved institusjonene. I den forbindelse bør de gjøre aktiv bruk av den ekspertisen og det virkemiddelapparatet som forskningsparkene representerer. Institusjonene bør normalt ikke ta på seg oppgaver som like godt kan utføres av forskningsparkene. Når det gjelder forholdet mellom eiendomsretten til forskningsresultatene og kommersialisering, vises det til kap. 3.2.6.

Den framtidige innsatsen for innovasjon og nyetableringer bør baseres på dagens arbeidsdeling i virkemiddelapparatet. Man bør imidlertid få til en bedre samordning av de offentlige virkemidlene som er rettet mot forskningsparker og regionale innovasjonsmiljøer. Også andre foretak og institusjoner som arbeider med kunnskapsbasert nyskaping må medvirke til et tettere samarbeid.

Forskningsparkenes totale virksomhet må vurderes ut fra nasjonale behov for etableringer av nye teknologi- og forskningsbaserte foretak. Forskningsparkene bør gis en handlefrihet som gjør dem i stand til å utnytte sin lokalkunnskap om forskning, utvikling, innovasjon og nyetableringer.

Det bør bli lettere å videreutvikle og etablere inkubatorer ved eksisterende forskningsparker og i tilknytning til andre kunnskapsmiljøer som i dag ikke har slik funksjon. Finansieringsgrunnlaget for slike etableringer vil bli vurdert nærmere. Selskapet for industrivekst (SIVA) har skissert et eget opplegg for utvikling og drift av nye inkubatorer. Det vil bli vurdert nærmere hvordan dette kan utvikles videre i forhold til regionale innovasjonsmiljøer.

4.2.3.7 FoU-avgift for fiskeri- og havbruksnæringen

Som vist ovenfor er det norske næringslivet preget av et stort antall små foretak som i liten eller ingen grad kan forske selv. Foretakene er like fullt avhengige av relevant FoU og forskningskompetanse. For at de skal få tilgang til slik kompetanse, må enten staten ta ansvaret for finansieringen, eller det må legges til rette for fellesløsninger for eksempel gjennom avgifter. I Norge finnes det allerede ordninger med bransjefinansiert FoU, hvor bransjer på frivillig og/eller pålagt grunnlag finansierer felles FoU gjennom kontingenter eller forskningsavgifter. Eksempler finnes blant annet innenfor rederinæringen og deler av næringsmiddelsektoren (se lov om forskningsavgift på visse landbruksprodukter, lov om kvalitetskontroll av landbruksvarer og FoU-delen av omsetningsavgiften). Også internasjonalt er slike avgifter i utstrakt bruk; for eksempel finansieres dansk landbruks- og næringsmiddelforskning i betydelig grad på denne måten.

Så lenge slike ordninger er frivillige, er det fare for at de bedriftene som ikke deltar i finansieringen kan utnytte den FoU-virksomheten de andre har fått i stand. Dette kan virke urettferdig og vil kunne gå ut over motivasjonen til de foretakene som ønsker en økt innsats på dette området. Det kan derfor være nødvendig og nyttig med en form for offentlig medvirkning som garanterer like plikter og like rettigheter, for eksempel gjennom offentlig administrerte avgiftsordninger.

Stortinget har i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 51 (1997–98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæringen gått inn for å innføre en generell FoU-avgift i fiskeri- og havbruksnæringen, se Innst. S. nr. 93 (1998–99) Innstilling fra næringskomiteen om perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring . Stortinget legger til grunn at midlene skal forvaltes av næringen i samarbeid med Norges forskningsråd. Midler til marin FoU som hentes inn gjennom FoU-avgiften, skal ikke komme i stedet for offentlig satsing på marin forskning. På bakgrunn Stortingets behandling tar Fiskeridepartementet i løpet av sommeren 1999 sikte på å sende ut et høringsnotat om forvaltningsmodell og retningslinjer for en generell FoU-avgiftsordning i fiskerinæringen, og komme tilbake til Stortinget med saken i form av en odelstingsproposisjon. Økte FoU-midler fra fiskeri- og havbruksnæringen skal blant annet styrke den næringsrettede FoU-innsatsen, bransjeutviklingstiltak, og felles FoU-prosjekter til nytte for hele eller deler av næringen.

Regjeringen har også varslet at den, som en prøveordning i fem år, vil fastsette en avgift på skogsvirke til fremme av fellestiltak i skogbruket, jf. lov av 9.november 1956. Dette vil gi bedre mulighet for aktiv brukermedvirkning i, og brukerfinansiering av, FoU-arbeid i skogsektoren (se St.meld. nr. 17 1998–99 Verdiskaping og miljø – muligheter i skogsektoren ).

4.2.3.8 Andre tiltak for å styrke forskning i næringslivet

Bruk av skatteincentiver

Mange land har egne skattestimulerende ordninger for FoU eller kompetanseheving. Begrunnelsen er gjerne at de direkte virkemidlene – slike som brukerstyrte og strategiske FoU-programmer – ikke når alle de foretakene som burde kunne satse på innovasjon og FoU.

Norge har, i likhet med de fleste andre europeiske land, allerede et skatteincentiv i den forstand at FoU-utgifter gir rett til et fradrag på 100 pst. i det året de påløper. Fradragsretten gjelder i utgangspunktet alle omkostninger til FoU. Den gjelder også kjøp av forskningstjenester av betydning for bedriften, men ikke (med visse unntak) bidrag som bedriften yter til andre som driver forskning.

Over halvparten av OECD-landene har imidlertid etablert spesielle ordninger med skatteincentiver for FoU, i tillegg til – eller som går ut over – 100-prosentsfradraget. Det finnes for eksempel ordninger som virker bredt for store deler av næringslivet og det finnes tiltak som er avgrenset til spesielle målgrupper, som små og mellomstore foretak eller nyetableringer. Enkelte ordninger er rettet mot samarbeidsprosjekter mellom flere bedrifter, andre mot prosjekter som er knyttet til eksport. Noen land, herunder Nederland og Australia, gir også skattemessig premiering til gründere, til foretak som bidrar til nyetableringer ved egenkapitalfinansiering og til foretak som knytter til seg nyutdannede kandidater eller studenter.

Noen land har skatteincentiver basert på volum, andre har inkrementbaserte ordninger. Mens et volumbasert skatteincentiv gis for de samlede FoU-utgiftene, vil et inkrementbasert skatteincentiv kun gis for økningen i FoU-utgifter i forhold til et gitt referansenivå.

Slike tiltak kan imidlertid komme i strid med prinsippene for skattereformen (likebehandling og enkelhet). Enkelte varianter kan også skape nye administrative problemer både for myndighetene og for foretakene, samt muligheter for misbruk og ineffektiv ressursbruk. Et skatteincentiv kan likestilles med en offentlig utgift, og effekten for den som mottar skattelempingen, kan være den samme.

Norske myndigheter har hittil valgt å prioritere direkte virkemidler for å støtte forskning i og for næringene.

I Voksenåsenerklæringen varslet regjeringspartiene at sentrumsregjeringen ville vurdere ulike tiltak for å øke næringslivets FoU-innsats. Stortinget har nå bedt Regjeringen utrede og legge fram forslag til økonomiske stimuleringstiltak for å fremme forsknings- og utviklingsarbeid i bedriftene, jf. Budsjett-innst. S. I for 1998–99. Stortinget har også bedt Regjeringen legge fram en samlet utredning av gjeldende og ulike skattemessige ordninger som kan styrke FoU-innsatsen i næringslivet, se behandlingen av Dok 8:68 1997–98.

Ulike modeller for skatteincentiver

Den «klassiske» modellen for skatteincentiver er basert på såkalt overutgiftsføring av FoU-utgifter. Det gis anledning til å trekke fra mer enn 100 pst. av utgiftene til FoU (normalt fra 125 til 150 pst.). Næringslivets hovedorganisasjon la fram et forslag til en slik modell i 1994. Fordelen ved en slik modell er at den treffer bredt og er relativt lett å administrere. Svakheten ved modellen er at den favoriserer bedrifter i skatteposisjon. Det kan også være avgrensnings- og kontrollproblemer.

Et alternativ ville være å tillate overutgiftsføring for utgifter til FoU som er påløpt ved kjøp av FoU-tjenester fra andre mot bilag. Da kan en eventuelt også definere hva slags leverandører som skal gi rett til slike fradrag, og på den måten sikre at det er snakk om reelle FoU-utgifter.

Norges forskningsråd har skissert en mulig ordning knyttet til lønnsutgifter og arbeidsgiveravgift. Etter denne ordningen gis det etter søknad fradrag i skatt på lønninger som henger direkte sammen med FoU-aktivitet (dvs. i den delen av personers inntektsskatt som arbeidsgiver trekker på vegne av skattemyndighetene) og redusert arbeidsgiveravgift. Dette er en variant av en ordning som er innført i Nederland. Denne ordningen har den fordelen at den treffer foretak som ikke er i skatteposisjon, herunder nystartede teknologibedrifter med høy gjeld.

En fjerde mulighet er å innføre en betinget skattemessig avsetningsmulighet for interne utviklingsfond i små og mellomstore foretak, med krav om at midlene skal benyttes som egenkapital til prosjekter der det mottas støtte fra Norges forskningsråd eller SND.

Alle modellene har åpenbare fordeler og ulemper. De er også innrettet mot noe ulike målgrupper. Det er derfor neppe mulig å velge én ordning og samtidig tilfredsstille alle krav og hensyn.

Utvalg som vurderer tiltak for økt privatfinansiering av FoU

Regjeringen satte i april 1999 ned et utvalg som skal vurdere omfang og innretning av ulike offentlige tiltak som kan stimulere til økte investeringer i FoU i næringslivet, i tråd med Stortingets vedtak. Utvalget, som ledes av professor Arild Hervik, skal blant annet ta stilling til i hvilken grad stimuleringstiltakene bidrar til en samfunnsmessig nettoavkastning som strekker seg ut over foretakenes egen fortjeneste, og vurdere den effekten tiltakene vil ha i ulike næringsgrener og bransjer og for ulike typer FoU-investeringer.

Utvalget skal videre vurdere fordeler og ulemper ved ulike eksisterende og eventuelle nye økonomiske stimuleringstiltak, både direkte tiltak der FoU i næringslivet utløser offentlig støtte, og indirekte tiltak der det for eksempel gis støtte via skatte- og avgiftssystemet. Utvalget er bedt om å legge særlig vekt på å utrede tiltak som motiverer foretakene til å gjennomføre FoU-investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Utvalget skal ta stilling til hvilke former for tiltak som bør prioriteres. Utvalget er blitt bedt om å legge fram sin innstilling innen den 1. mars 2000.

Regjeringen vil ut fra Stortingets vedtak og med bakgrunn i anbefalingene fra utvalget legge fram forslag som kan bidra til å fremme foretakenes investeringer i forskning og utvikling.

4.2.3.9 Oppsummering

Den forskningen og det utviklingsarbeidet som utføres i og for næringslivet er av avgjørende betydning for næringenes evne til innovasjon og verdiskaping. Foretakenes evne til fornyelse har igjen direkte følger for den samlede velferdsutviklingen. Regjeringen vil derfor styrke næringsrettet FoU i bred forstand. Styrking av den langsiktige og strategiske forskningen vil ha særskilt prioritet.

• Det skal legges økt vekt på langsiktig, grunnleggende forskning som skal bidra til fornyelse av norsk næringsliv. Styrking av institusjonene i kunnskapsallmenningen gjennom de direkte bevilgningene til institusjonene, herunder styrking av basisbevilgningene til de teknisk-industrielle instituttene, er viktige tiltak for å oppnå dette.

• Strategiske satsinger blant annet innenfor de tematiske prioriteringene IKT, marin forskning, medisin og helse og energi/miljø skal bidra til en styrking av norsk næringsliv.

• Forskningssamarbeidet med EU videreføres. Arbeidet for å øke det norske næringslivets utbytte av dette samarbeidet styrkes.

• Den offentlige satsingen på anvendt og brukerstyrt forskning skal i større grad rettes mot små og mellomstore foretak og mot framtidsrettede satsinger på områder av overordnet nasjonal interesse. Den brukerstyrte forskningen skal aldri brukes til ren subsidiering av FoU-innsats som bare det utførende foretaket vil dra nytte av. Det skal legges vekt på nyskapende prosjekter med høy teknologisk risiko.

• Eksisterende tiltak for kommersialisering, kunnskapsformidling og samspill skal videreutvikles og koordineres.

• Det skal legges til rette for økt nyskaping i forskningsparker og regionale innovasjonsmiljøer. Virksomhet som er rettet mot å tilrettelegge for økt kommersialisering og nyskaping fra universitets- og høgskolesektoren skal styrkes, for eksempel gjennom FORNY-programmet (Norges forskningsråd/SND).

• I samsvar med Stortingets innstilling vil Regjeringen legge fram forslag om å innføre en FoU-avgift på fiskeri- og havbruksnæringen.

• Skatteincentiver eller andre tiltak for å stimulere forskningen i bedriftene vil bli vurdert med bakgrunn i tilrådingen fra et regjeringsoppnevnt utvalg.

4.3 Nyskaping og fornyelse i offentlig sektor

Nyskaping i offentlig sektor har mange fellestrekk med nyskaping i næringslivet. Det er samtidig grunn til å understreke at det er viktige forskjeller mellom næringslivet og offentlig sektor. Offentlig sektor må ivareta forpliktelser i forhold til demokratiske prinsipper og tradisjoner. Virksomhetene må gjenspeile at de er knyttet til verdier og mål som er formulert gjennom folkevalgte organer. Slike hensyn må også sette sitt preg på offentlige virksomheters nyskapingsarbeid. Det er ikke nok at produksjonen av en tjeneste blir mer effektiv; den kan samtidig måtte ivareta ulike fordelingshensyn og foregå slik at den ivaretar god forvaltningsskikk som for eksempel rettsikkerhetshensyn eller krav til offentlighet. Offentlig sektor er videre svært mangfoldig i sin oppbygning, formål og funksjonsmåte. Det betyr at nyskapingsarbeidet både kan og bør ta ulike former. I mange tilfeller vil vellykket nyskaping eller innovasjon også forutsette samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer.

Eksemplet «telemedisin» illustrerer noe av dette, se boks 4.6. For det første er det et eksempel på at offentlig sektor på linje med næringslivet aktivt tar i bruk ny teknologi med sikte på å utvikle bedre og mer effektive tjenester. Telemedisin gir bedre og mer likeverdige behandlingstilbud, er ressursbesparende i form av tid og kroner for både pasient og helsepersonale, og gir løsninger på særskilte norske utfordringer som er knyttet til spredt bosetting og knapphet på spesialister. En sammensatt kunnskapsbase ligger til grunn ved at det trekkes på kunnskapsmiljøer innenfor både IKT og medisin. Eksemplet illustrerer også at nyskaping i offentlig sektor ofte forutsetter samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer – fra departement via sykehus til lokale legesentre. Og det illustrerer krav til «god forvaltningsskikk» ved at det parallelt med nyskapingsarbeidet må foregå utvikling av nye standarder og regelverk som skal ivareta en rekke hensyn som er knyttet til offentlig virksomhet.

Om forskningens funksjoner

Forskning og forskningsbasert kunnskap kommer i inngrep med offentlig tjenesteyting, forvaltning og politikkutforming på en rekke måter. Klimaproblematikken kan tjene som et eksempel for å illustrere noen av de mange møteplassene mellom FoU og nyskaping i offentlig sektor.

I stortingsmeldingen om Norges oppfølging av Kyotoavtalen beskrives klimautfordringen på følgende måte 5 : «Faren for alvorlige menneskeskapte klimaendringer er kanskje den største miljøutfordringen verden har stått overfor.»

Fra erkjennelsen av at vi står foran en menneskeskapt klimaendring, via sakens framvekst på den globale politiske dagsordenen, til inngåelsen av Kyotoavtalen i desember 1997, har forskning, forskningsbasert kunnskap og forskere spilt en helt sentral rolle.

Virkningene av endringer i sammensetning av atmosfæren er foreløpig ikke merkbare for enkeltmennesket. Forståelsen av endringer i atmosfærens sammensetning bygger på avansert vitenskapelig kunnskap fra fagområder som fysikk og kjemi. Etter FNs verdenskonferanse om klima i 1979, der forskere rettet et varsko til verdens regjeringer, har saksfeltet gradvis inntatt en mer framtredende plass på den globale dagsordenen. I forløpet fram mot Kyoto har flere samfunnsaktører vært drivkrefter – både politikere, miljøorganisasjoner og forskere. FNs klimapanel ble opprettet i 1988 for å fastsette status for vitenskapelig kunnskap, undersøke miljømessige, økonomiske og sosiale virkninger av klimaendringer, samt formulere tiltaksstrategier. Klimapanelet har i sitt arbeid involvert et nettverk av 2500 internasjonalt ledende forskere og eksperter, og har dermed lagt et viktig grunnlag for de politiske avtalene som er inngått med Kyotoavtalen som foreløpig siste stasjon.

I det videre arbeidet med å følge opp Kyoto-avtalen, og i en bredere forstand møte utfordringene, vil det være avgjørende å finne fram til kostnadseffektive, fleksible og rettferdige mekanismer, og nye teknologiske løsninger som enten direkte reduserer utslippene av klimagasser eller får fram nye fornybare energikilder som indirekte reduserer utslipp. Og det vil være nødvendig med ordninger som sikrer at de enkelte land følger opp sine forpliktelser. Også her vil forskere og forskningsbasert kunnskap stå sentralt. Klimaforskning berører i videste forstand alle forskningsfelt, men kanskje særskilt grunnleggende naturvitenskapelig forskning, samfunnsvitenskapelig forskning og teknologisk forskning. Klimautfordringen er internasjonal i sin karakter, noe som også gjenspeiles i forskningsinnsatsen og de politiske prosessene. Norske forskere og myndigheter har deltatt aktivt.

Det er viktig med norske forskningsbidrag – dels fordi vi har et ansvar for å bidra til gode internasjonale fellesløsninger for å møte klimautfordringen, og dels for å sikre at norske interesser ivaretas innenfor rammen av fellesløsningene. Norge har et spesielt utgangspunkt blant annet med bakgrunn i ressurs- og næringsmessige forhold som vannkraft, petroleum og kraftkrevende industri. I en slik sammenheng utgjør nasjonal forskningskompetanse en viktig strategisk ressurs . Om klimautfordringen er internasjonal av karakter, vil konsekvensene kunne vise store regionale variasjoner, og utfordringen må møtes med tiltak som er tilpasset norske forhold. For å møte en eventuell klimaendring er det derfor også avgjørende å få fram kunnskap om hvordan dette vil slå ut for Norge.

Det finnes mange tilsvarende eksempler, der forskning har vært en forutsetning for å erkjenne at et problem eksisterer, for å kartlegge og synliggjøre problemet, og for å finne løsninger og handlingsalternativer.

Det er viktig å understreke at forskning som virkemiddel også har sine begrensninger. Forskning gir sjelden entydige og sikre konklusjoner. Ulike forskere og ulike fagfelt vil ofte legge vekt på ulike forhold, og gir derfor også ulike svar. Dette stiller store krav til brukeren når det gjelder både styring av forskningen og anvendelse av forskningsresultater.

Det er også på sin plass å minne om at kunnskapsutviklingen ikke bare er problemløser, men også gir opphav til nye utfordringer og problemstillinger av etisk og verdimessig karakter. Slike spørsmål behandles i kap. 6.

4.3.1 Utviklingstrekk, prinsipper og virkemidler

Parallelt med utbyggingen av velferdsstaten og framveksten av nye saksfelt som for eksempel miljø, likestilling og forbrukerspørsmål økte departementenes FoU-engasjement opp gjennom etterkrigstiden. Det ble opprettet en rekke nye forskningsinstitutter og forskningsrådskonstruksjoner for disse nye saksfeltene. Det ble opprettet miljøforskningsinstitutter (for eksempel luftforurensning/NILU 1969), institutter med fokus på ulike sider av velferdsstaten (for eksempel alkohol og narkotika/SIFA 1960) og regionale forskningsinstitutter. På forskningsrådsnivå fikk vi Norges råd for anvendt samfunnsforskning (NORAS 1987), nasjonalkomitéer for henholdsvis miljø- og utviklingsforskning underlagt Norges allmennvitenskapelige forskningsråd (NAVF), og et eget sekretariat for kvinneforskning som en del av NAVF.

Status i dag er at av de om lag 60 forskningsinstituttene som omfattes av statlige retningslinjer for finansiering, er det rimelig å anslå at godt over halvparten dekker forskningsoppgaver som ikke primært har et næringsrettet siktemål. Disse instituttene dekkes grovt sett av betegnelser som samfunns-, miljø- og helseforskningsinstitutter. De samlede inntektene for disse instituttene utgjorde i 1995 om lag 25 pst. av de 60 instituttenes totale inntekter. Det er store forskjeller i størrelse mellom disse instituttene. Flere av miljøinstituttene er relativt store, for eksempel Norsk institutt for vannforskning, som i 1997 hadde en omsetning på 125 mill. kroner og 200 ansatte. De minste instituttene har en omsetning på under 10 mill. kroner og 10 –15 ansatte.

Forskningen i universitets- og høgskolesektoren har også gjennomgått en rivende utvikling for å dekke nye samfunnsbehov. Nye saksfelt er fanget opp både innenfor de tradisjonelle fagområdene og gjennom opprettelse av sentre og andre tverrfaglige enheter.

4.3.1.1 Utviklingstrekk: departementenes finansiering 1988–98

Det er ikke uproblematisk å måle de offentlige forskningsbevilgningene etter kategoriene «grunnforskning»» og som «verktøy» for henholdsvis næringspolitikken og andre offentlige formål. Det vil, og bør, være glidende overganger mellom hvilke formål bevilgningene skal tjene. De to sidene av den diffuse grensen blir utbygd etter forskjellige prinsipper, nemlig kunnskapsutvidelse generelt og kunnskapsutvidelse ut fra behov. Det er imidlertid grunnlag for å slå fast at FoU som strategisk virkemiddel mest systematisk, og i størst omfang, er blitt tatt i bruk av departementer med et i hovedsak næringspolitisk ansvarsområde.

Kilde: NIFU/KUF

De offentlige bevilgningene til FoU har i tiårsperioden en realvekst på 28 pst. Med de forbehold som bør knyttes til en så vidt grov inndeling, er det verdt å merke seg at FoU-bevilgningene til «verktøy for øvrige offentlige formål» i perioden har hatt en realvekst på 39 pst., dvs. godt over gjennomsnittlig vekst og en betydelig større vekst enn bevilgningene som inngår i «verktøy for næringspolitikken» (12 pst.). Sosial- og helsedepartementet og Miljøverndepartementet har i perioden begge hatt en realvekst på ca. 50 pst. og finansierer i dag mer forskning enn Fiskeridepartementet og Landbruksdepartementet. Det er likevel fortsatt slik at FoU-bevilgningene til næringspolitiske formål er vesentlig større (ca. 3,3 mrd. kroner i 1998) enn øvrige offentlige formål (ca. 1,5 mrd. kroner i 1998).

Ser en nærmere på de departementene der FoU-bevilgningene er karakterisert som «verktøy for øvrige offentlige formål», finner man store forskjeller. Det er for eksempel et langt sprang fra Miljøverndepartementets 426 mill. kroner til Justisdepartementets 7 mill. kroner (NIFU 1998).

4.3.1.2 Samfunnsforskningens spesielle stilling

Et poeng så langt har vært å få fram at det offentlige trekker på mange faglige kunnskapskilder i sitt nyskapingsarbeid. Et særtrekk ved offentlig FoU-innsats er en sterk vektlegging av samfunnsvitenskapelig forskning. Her skiller det offentlige og næringslivet lag. Samfunnsfagenes sterke stilling er også et særtrekk ved Norge sammenlignet med de fleste andre OECD-land.

Samfunnsvitenskapelig forskning har hatt en sterk vekst i de siste tiårene, både i universitets- og høgskolesektoren og i instituttsektoren. Driftsutgiftene til samfunnsvitenskapelig FoU i disse sektorene har hatt en reell vekst på om lag 55 pst. i tiårsperioden 1987–97, dvs. betydelig over gjennomsnittet for alle fagområder (ca. 18 pst.). I 1997 utgjorde samfunnsvitenskapelig forskning nesten 19 pst. av forskningen i de to sektorene. Den samfunnsvitenskapelige forskningen er relativt likt fordelt mellom universitets- og høgskolesektoren og instituttsektoren (kilde: NIFU).

Hvilken betydning har samfunnsforskningens sterke stilling hatt? Det foreligger ingen systematisk dokumentasjon som kan gi svar på dette spørsmålet. Den sterke veksten, ikke minst i instituttsektoren, kan hovedsakelig forklares gjennom stor etterspørsel etter denne typen kunnskap i offentlig sektor. I en bok som omhandler samfunnsfagenes framvekst og oppgaver, heter det:

«Samfunnsvitenskapelige studier og utredninger har fått stor betydning for folkevalgte organer og offentlig forvaltning. Når det skal utarbeides politikk på et område, gjør man ofte bruk av samfunnsfaglige bidrag for å danne seg et bilde av den foreliggende situasjon. Samfunnsfaglig kunnskap er ofte et avgjørende element for å danne seg et pålitelig bilde av problemtyper og deres utbredelse. Slike studier brukes også for å forstå hvorfor man har visse problemer, og hvorfor de øker i omfang, for eksempel knyttet til kriminalitet, svak økonomisk vekst eller problemer med kvalitet og effektivitet i helseinstitusjoner. Slik forståelse er viktig for å finne fram til egnede tiltak som kan forbedre situasjonen. Systematisk forskning og utredning, for eksempel i form av konsekvensanalyser eller kost/nytte-analyser er blitt uvurderlige for å kartlegge om tiltak har virket etter sine hensikter.» 6

Norsk samfunnsvitenskapelig forskning har også markert seg internasjonalt. For eksempel har to norske forskere fått nobelprisen i økonomi. Den norske maktutredningen fra 1970-tallet dannet eksempel for tilsvarende utredninger i Sverige og Danmark. At Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste av EU er gitt status som Large Scale Facility, kan også ses som et uttrykk anerkjennelse, kanskje særlig for den empiriske samfunnsforskningens stilling.

Vi ser også tegn som tyder på at det internasjonalt legges økende vekt på samfunnsforskning, blant annet innenfor EUs nye rammeprogram. Samfunnsfag har fått en større plass enn tidligere, og forutsettes også integrert i programmer for miljø, helse og næringsutvikling.

Skal samfunnsforskningen først og fremst tjene som kritisk korrektiv eller «sosial ingeniørkunst»? Spørsmålet viser til en klassisk debatt innenfor samfunnsfagene. Sett fra et offentlig bruker-ståsted må svaret i dag som tidligere være «både og». Vi trenger den anvendte samfunnsforskningen – og vi trenger den kritiske grunnforskningen. De såkalte «gullaldersosiologene» på 60-tallet, som for eksempel Vilhelm Aubert, drev grunnleggende, nyskapende og kritisk forskning, og fikk samtidig stor innflytelse på politikken og på reformer i arbeidslivet. Samfunnsforskningen har også vokst sterkt ved universiteter og høgskoler, noe som burde indikere at forholdene ligger godt til rette for at begge funksjoner skal kunne ivaretas. Samtidig er det nødvendig å påse at en så sterk vekst i omfang ikke svekker kravene til forskningens kvalitet.

4.3.1.3 Virkemidler – verktøy for velferd

Myndighetene kanaliserer i hovedsak sine FoU-midler i form av basisbevilgninger til forskningsinstitutter, forskningsprogrammer og som rene oppdrag direkte til forskningsmiljøene. I tillegg går det offentlige til næringslivet med utviklingsoppgaver.

I grove trekk har utviklingen gått fra direkte departementsengasjement i form av oppdrag og direkte bevilgninger til forskningsinstituttene, i retning av økt kanalisering av FoU-midler gjennom Forskningsrådet. Gjennom 1980-årene vokste programbevilgninger gjennom forskningsrådene sterkt, mens Forskningsrådet på 1990-tallet også har fått ansvar for et økende antall basisbevilgninger til instituttene. Det gjelder blant annet miljøinstituttene og en del samfunnsfaglige institutter under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Utviklingen er i tråd med forskningspolitiske prinsipper som ble knesatt midt på 1980-tallet. St.meld. nr. 60 (1984–85) sa følgende om forholdet mellom prosjekt- og programmidler: «Forskningsrådene bør være hovedkanaler for departementenes engasjement i forskning». Til grunn for dette lå et ønske om å etablere et klarere skille mellom fag og politikk/administrasjon (den såkalte Langslet-doktrinen), og også et ønske om synergier i form av samfinansiering i bredere satsinger som koblet anvendte og grunnleggende perspektiver. Man ønsket videre en mer profesjonell håndtering i forhold til kvalitetssikring og formidling. Som begrunnelse for å kanalisere basisbevilgningene til instituttene gjennom Forskningsrådet, har i tillegg hensynet til en mer enhetlig og samordnet behandling vært viktig.

Ut fra Forskningsrådets budsjetter er det rimelig å anslå at om lag 450 mill. kroner, eller ca. 17 pst. av virksomheten, er rettet mot kunnskapsbehov av typen «verktøy for velferd». Det tilsvarer de bevilgningene som ikke primært har et næringsrettet sikte, eller som skal dekke rene grunnforskningsformål. Her finner vi blant annet bevilgninger fra Miljøverndepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Utenriksdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (instituttbevilgninger og bevilgninger til utdanningsforskning).

Departementene finansierer fortsatt forskning som bevilges direkte til forskningsmiljøene. Dette er også i tråd med tidligere knesatte forskningspolitiske prinsipper. St.meld. nr. 28 (1988–89) sa blant annet:

«… (det) vil det ofte være hensiktsmessig å kanalisere oppdragsbevilgninger direkte til forskningsmiljøene. Dette gjelder først og fremst kortvarige prosjekter som har sammenheng med konkrete forvaltningsmessige problemstillinger. Slike oppdrag vil bidra til ønsket nærhet mellom forsker og bruker».

Som påpekt i kap. 6.3, er det imidlertid behov for å utarbeide nærmere retningslinjer når det gjelder departementenes rolle som oppdragsgiver for slik forskning.

Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) er en ordning under Nærings- og handelsdepartementet, se kap. 4.2.1, som også har betydning for effektivisering og bedre tjenesteyting i offentlig sektor.

4.3.1.4 Forskning i kommune-Norge

En stor del av offentlig virksomhet foregår i regi av fylkeskommunene og kommunene. I 1996 ble det utført 533 000 normalårsverk i offentlig forvaltning, fordelt på 144 000 i statsforvaltningen og 389 000 i kommuneforvaltningen. Veksten i de siste tiårene er kommet i kommunal sektor, i hovedsak i tilknytning til offentlig tjenesteyting. De samlede utgiftene til sentrale velferdstjenester som sosial trygd og velferd, helse og undervisning utgjorde i 1995 vel 63 pst. av de totale utgiftene i offentlig forvaltning (kilde: Langtidsprogrammet 1998–2001). I en omtale av det offentliges finansiering av forskning er det derfor også på sin plass å rette blikket mot kommunal sektor.

Ifølge FoU-statistikken finansierte fylker og kommuner i 1995 FoU for 158 mill. kroner. Dette utgjorde 2,3 pst. av de totale offentlige FoU-utgifter. Selv om dette i utgangspunktet virker beskjedent, er det verdt å merke seg at også kommunene i de siste årene i sterkere grad har tatt i bruk FoU som verktøy. I perioden 1985–95 økte bevilgningene nominelt med 167 pst., og andelen fra 1,6 til 2,3 pst. Den forskningen som finansieres av kommunene, er i hovedsak anvendt. Det finner en belegg for både dersom en ser på de formål som er satt for FoU i regi av KS-Forskning, og ved at over 80 pst. av den kommunalt finansierte FoU i 1995 foregikk i instituttsektoren (NIFU).

4.3.2 Bruk av forskning og forskningsbasert kunnskap

Som vi har sett over, investeres det betydelige midler i forskning som er rettet mot offentlig sektors kunnskapsbehov. Det er tidligere (se kap. 2) påpekt at effekten av FoU bli størst om man lykkes i å knytte forskningsmiljøene opp mot samfunnet for øvrig – ved hjelp av utdanningssystemet eller ved å bygge opp effektive kontaktnett mellom foretak, organisasjoner, offentlige institusjoner og FoU-miljøer.

I det følgende rettes søkelyset mot brukerrollen og ulike grensesnitt mellom forskningsmiljøene og brukere.

4.3.2.1 Brukerne, effektiv bruk og nyskaping

I siste instans er det brukeren som er avgjørende for at forskningsbasert kunnskap skal komme til nytte, enten det dreier seg om problemløsing eller realisering av nye muligheter.

Innenfor offentlig sektor vil det, i motsetning til for den enkelte bedrift, ofte være et hovedpoeng at resultatene blir kjent og utnyttet av mange aktører. For samfunnet vil det som hovedsak være ønskelig at flest mulig institusjoner tar i bruk «best practices» – det være seg metoder og verktøy innenfor undervisning, behandling av sykdom, eller avfallshåndtering i kommunene. Det tilsier at en legger vekt på strategier og tiltak for effektiv kunnskapsformidling som når bredt.

Hensynet til bred utnyttelse og ofte uklart definerte brukergrupper kan stå i motstrid til noe som ofte blir framhevet som en forutsetning for effektiv bruk, nemlig «den krevende bruker».

I diskusjonen om effektiv bruk av forskning fokuseres det ofte på begrepet «den krevende bruker». Et kjennetegn er høyt kompetansenivå. Den som skal utforme et forskningsoppdrag, følge det opp og ta i bruk dets resultater, bør ha et visst kjennskap til forskningsfeltet og ha realistiske oppfatninger av hva ny forskning vil kunne bidra med på lang og kort sikt. Offentlig sektor er i utgangspunktet godt rustet i og med at en stor andel av dem med høyere utdanning er sysselsatt der. Høgskolenes utvikling med større innslag av forskningsbasert undervisning peker også i retning av økt kompetanse for sentrale grupper i offentlig sektor.

«Den krevende bruker» er imidlertid mer enn et eksamenspapir. Det er også snakk om ferdigheter som må øves opp gjennom praktisk erfaring i samspillet med forskningsmiljøet og med god kjennskap til de problemene som nyskapingsarbeidet skal bidra til å løse. Det er videre hevdet at «den krevende bruker» best utvikles når brukeren selv står direkte ansvarlig for finansieringen.

4.3.2.2 Forskningsmiljøene og brukerne

Vi har ovenfor sett på departementenes finansiering av FoU. Finansieringsstrømmene gir ikke et uttømmende bilde av hvordan det offentlige faktisk tar i bruk forskningsbasert kunnskap. Det følger for eksempel forskning med nye kandidater og produkter. Nye kandidater tar med seg inn i offentlig forvaltning og tjenesteyting et vitenskapelig grunnlag for yrkesutøvelse som er knyttet til en rekke roller som for eksempel utredere, planleggere, evaluerere, rådgivere, konsulenter, lærere, terapeuter, konfliktløsere, forhandlere og meklere.

Ulike profesjoner står sentralt i offentlig tjenesteyting og forvaltning. Rundt mange av profesjonene er det utviklet tette og godt organiserte nettverk som omfatter forsknings- og utdanningsinstitusjonene, organisasjonene og forvaltningen. Her ligger det sterke mekanismer for formidling av forskningsbasert kunnskap gjennom tidsskrifter, etter- og videreutdanning, konferanser og personbaserte nettverk. I flere av de sektorene som tidligere er karakterisert som relativt FoU-svake, spiller enkelte profesjonsgrupper en viktig rolle (for eksempel juristene i rettsvesenet og lærerne i utdanningssektoren). Det er grunn til å anta at profesjonene her er en viktig kanal for kunnskapsmessig fornyelse, og at dette kjennetegnet delvis kan forklare relativt lav FoU-innsats.

Det at departementene i økende grad kanaliserer sine FoU-bevilgninger gjennom forskningsrådsnivået, innebærer at Forskningsrådet er blitt en svært viktig møteplass mellom forskningsmiljøene og ulike brukere innenfor offentlig tjenesteyting og forvaltning. Møteplassene er både av strategisk art i form av styrer og utvalg og av mer rendyrket formidlende karakter i form av konferanser og seminarer.

De strategiske møteplassene bidrar til å utvikle tette koblinger mellom forskere og brukere, og er derigjennom viktige for å utvikle relasjoner som sikrer effektiv bruk av forskning (se omtale av «krevende bruker» over). Det ligger imidlertid praktiske begrensninger på hvor mange som kan delta her. Ofte vil derfor både forskerne og brukerne ha en rolle som representanter for et større faglig fellesskap eller grupper av potensielle sluttbrukere. Derigjennom skapes det også avstand mellom forskeren og den enkelte bruker.

Møteplassene av mer rendyrket formidlende karakter åpner derimot for langt bredere deltakelse fra forskningsmiljøene og brukergrupper og har dermed et større spredningspotensial.

Skal forskningsresultater nå bredt ut, er det viktig med bred og enkel tilgang og at resultatene gis en brukervennlig «innpakning». For en bruker, for eksempel et departement, kan det ofte være avgjørende at oppdatert kunnskap på et felt er tilgjengelig i løpet av timer eller dager. Da må kunnskapskilden – enten den er knyttet til et forskningsmiljø, en enkelt forsker eller en rapport – kunne lokaliseres og oppsøkes umiddelbart. Her kan Forskningsrådet fungere som veiveiser inn i akademia (hvor finnes kunnskapen), kvalitetssikrer (hvor finnes den mest pålitelige kunnskapen) eller en slags buffer som signaliserer at problemet er så sammensatt at forskningen ikke gir enkle og entydige svar. Forskningsrådet har en rekke tiltak som gjelder formidling. Et interessant eksempel er Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste, se boks 4.8.

Innsamling og tilrettelegging av data om ulike samfunnsforhold gjennomføres av flere institusjoner. Statistisk sentralbyrå er en viktig offentlig kunnskapsbank, og står blant annet bak innsamlingen av mange av de datasettene som NSD samler og gjør tilgjengelig. Data om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon er sentrale styringsdata for offentlig sektor, siden hovedtyngden av tjenesteproduksjonen foregår i kommuneforvaltningen. Utviklingsprosjektet KOSTRA (Kommune-stat-rapportering) skal gi bedre datagrunnlag for analyser av utviklingen i effektivitet og produktivitet, produksjon av sammenligningsdata mellom kommuner osv., og skal etter planen være gjennomført i år 2000.

4.3.2.3 Departementenes bruk av FoU

Departementene er ulike, ikke bare målt i hvor store ressurser som anvendes, men også når det gjelder hvordan FoU-arbeidet innrettes. Departementene har i ulik grad organisert sitt forskningsarbeid i form av egne FoU-seksjoner eller fora, hos egne FoU-medarbeidere eller delegert ansvaret for FoU til de enkelte avdelinger. Departementene har også i ulik grad utarbeidet strategier eller planer for hvordan FoU-innsatsen skal innrettes. Det er også variasjoner når det gjelder i hvilken grad sektorene aktivt involveres i utforming av FoU-strategier, i den løpende oppfølgingen av FoU-aktiviteten og gjennom tiltak for systematisk formidling av resultatene til sektoren.

Som for finansieringen av FoU, har næringsdepartementene tradisjonelt mest systematisk organisert sitt FoU-arbeid, men Miljøverndepartementet har for eksempel i lengre tid trukket sine underliggende etater med i arbeidet med å utarbeide og gjennomføre sine FoU-strategier. Barne- og familiedepartementet har i lengre tid hatt egen FoU-strategi, og Utenriksdepartementet (bistand) har nylig ferdigstilt sin «Strategi for styrking av forskning og høyere utdanning», se kap. 5.

Andre departementer er godt i gang. Justisdepartementet ser at det vil være behov for økt kunnskap på området kriminalitetsbekjempelse, og vil om kort tid ferdigstille ny forskningsstrategi og utarbeide handlingsplan for forskning og utvikling. Dette innebærer at det skal foretas en gjennomgang av kunnskapsstatus og forskningsbehov for departement og sektor.

4.3.3 Behovet for å styrke forskning og utvikling

4.3.3.1 Overordnet vurdering

Det offentlige har i økende grad tatt i bruk forskning som «verktøy for velferd». Dette er skjedd parallelt med velferdsstatens utbygging og etter hvert som nye saksfelt er kommet på samfunnets dagsorden. FoU-bevilgningene til slike formål viser en relativt sterk vekst de siste ti årene. Regjeringen mener likevel at forsknings- og utviklingsinnsatsen bør styrkes.

Offentlig sektor står overfor stadig mer sammensatte utfordringer på en rekke felt. Mange samfunnsproblemer, det være seg kriminalitet eller forurensning, har i økende grad internasjonale røtter. Det teknologiske utviklingen gir nye muligheter, men gir samtidig opphav til nye utfordringer for samfunnet. Telemedisin ble innledningsvis brukt som eksempel på nye muligheter, men IKT-utviklingen åpner også for nye områder med behov for ny lovgivning som for eksempel er relatert til personvern eller barnepornografi. Samfunnet rundt stiller stadig strengere krav til offentlig tjenesteyting og forvaltning, og det er grunn til å anta at offentlige budsjetter i årene som kommer vil være forholdsvis stramme. Det er i denne sammenheng sentralt å få en bedre og mer effektiv bruk av velferdstjenester, og forskning er et viktig virkemiddel for å få dette til.

Det offentlige er avhengig av en sterk, bred og robust nasjonal kunnskapsbase som dekker de fleste fagfelt.

Offentlig sektor er kunnskapsintensiv i den forstand at den er største avtaker av personer med høyere utdanning. I 1994 var 70 pst. av alle med høyere utdanning sysselsatt i offentlig sektor, mens 40 pst. av alle lønnstakerne var sysselsatt i denne sektoren (NIFU). Universiteter og høgskoler som utdanner nye høgskole-, hovedfags- og profesjonskandidater i et tilstrekkelig omfang og av god kvalitet, er en forutsetning for at offentlig sektor skal kunne møte utfordringene i årene som kommer. Innenfor enn del områder er offentlig sektor utsatt for sterk konkurranse fra privat sektor. Offentlig sektor generelt, og distriktene spesielt, er derfor særlig sårbare dersom kandidattilbudet ikke imøtekommer etterspørselen. De statlige høgskolene utdanner kandidater som er viktige for offentlig sektor. Som følge av at det er lagt større vekt på FoU i høgskolenes profesjonsstudier, som utdanner for eksempel sykepleiere, ingeniører og lærere, vil disse kandidatene i tiden som kommer, gå ut med tettere bånd til forskning og forskningsbasert kunnskap.

Som klimaeksemplet innledningsvis illustrerer, tjener forskningen et mangfold av funksjoner. En faglig bred nasjonal kunnskapsbase av høy internasjonal kvalitet er en forutsetning for at nye samfunnsutfordringer skal kunne fanges opp, forstås og møtes. Vi kjenner kanskje ikke de viktigste problemene som neste generasjon vil stå overfor, og vi har enda ikke nok kunnskap til å møte dagens utfordringer. Prioriteringen av den langsiktige grunnleggende forskningen i kunnskapsallmenningen er i denne sammenhengen det viktigste tiltaket, se kap. 3.

Sett fra et brukersynspunkt må vi også prioritere visse områder der vi vet at kunnskapsbehovene vil være særlig store, eller der vi har særskilte forutsetninger for å lykkes. Regjeringen går inn for å styrke forskningen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi, medisin og helse, i skjæringsflaten mellom energi og miljø, og marin forskning i årene som kommer, se kap. 4.4. Felles for satsingene er at de er bredt utformet med sikte på å ivareta kunnskapsbehov for både «virke og velferd».

4.3.3.2 Et mer systematisk fokus på sektoransvaret

Sektorprinsippet har siden 1975 ligget til grunn for hvilket ansvar departementene har for finansiering av forskning. Prinsippet går i korthet ut på at hvert departement har ansvar for å finansiere forskningen på og for sin sektor, og for avveining mellom bruk av forskning og bruk av andre virkemidler med sikte på å realisere de målene eller den politikken som til enhver tid måtte gjelde for sektoren. Ansvaret strekker seg lenger enn de behovene departementet til enhver tid må ha ved at også langsiktig kunnskapsutvikling på vegne av hele sektoren inngår. Sektorprinsippet blir ofte i en forskningspolitisk sammenheng drøftet mot behovet for en samordnet FoU-politikk. Denne problemstillingen tas opp i kap. 7.1.

Sektorprinsippet utgjør et fundament i organiseringen av det offentliges FoU-engasjement. Som tidligere vist, er det stor variasjon i hvordan departementene ivaretar sektoransvaret, enten en ser på finansiering eller hvordan FoU-arbeidet er organisert. Variasjoner er å forvente siden det enkelte departement skal avveie bruk av FoU mot andre virkemidler. Betydningen av forskning øker stadig, og det bør derfor ligge systematiske og grundige vurderinger til grunn for departementenes avveininger. Et virkemiddel som gir uttrykk for systematiske vurderinger, er FoU-strategier.

En FoU-strategi bør blant annet se FoU i sammenheng med andre virkemidler, identifisere sektorens kunnskaps- og forskningsbehov og prioritere både forskningsfelt og virkemidler innenfor realistiske ressursrammer. Den bør også inneholde «kjøreregler» for oppdragsforskning, se kap. 6.

Et mer systematisk fokus på sektoransvaret bør også innebære en klarere presisering av hva som inngår i sektoren, og et sterkere fokus på effektiv bruk.

En klarere presisering av hva som inngår i sektoren, betyr for det første en klargjøring av hvilke institusjoner og grupper som inngår i sektoren. En slik klargjøring er en forutsetning for at departementene skal ivareta hensynet til langsiktig kunnskapsutvikling på vegne av sektoren. Det gir samtidig grunnlag for å vurdere på hvilken måte disse skal trekkes med i arbeidet med å utforme kunnskapsbehov, prioriteringer og tiltak. For det andre gir en presisering av «sektoren» et grunnlag for å utvikle strategier og kontakt med sikte på samordning med aktører som har ansvar på tilgrensende områder. Dette kan for eksempel være Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, som har ansvaret for grunnforskning, andre departementer, eller aktører som ligger i utkanten av det som primært defineres inn i sektoren. I helsesektoren kan for eksempel Kommunenes Sentralforbund, Lægeforeningen og private organisasjoner tjene som eksempler på det siste.

Forskningsstrategiske dokumenter, som departementenes FoU-strategier, har kanskje i for liten grad satt søkelys på hvordan eksisterende og ny kunnskap best kan brukes og komme til nytte. En klarere presisering av «sektoren» er også en forutsetning for effektiv formidling og bruk av forskning. Ved å identifisere relevante bruker- og målgrupper blir grunnlaget for å utforme effektive formidlingstiltak bedre.

Sektoransvaret innebærer altså at departementene tar på seg det overordnede ansvaret for kunnskapsutviklingen på vegne av hele sektoren. Det ville være lite hensiktsmessig at alle skoler, sykehus eller kommuner med samme kunnskapsbehov, enkeltvis finansierte de felles kunnskapsbehovene. Men dette ansvaret stiller store krav til departementet. For det første vil kunnskapsbehovene i departementet ofte ikke være de samme som ute i sektoren. For det andre kan formidling og bruk bli vanskeligere når de som skal bruke forskningsresultatene, ikke har deltatt i prosessen som har brakt dem fram. Begge disse hensynene tilsier at departementene må legge stor vekt på å trekke brukerne inn.

På hvilken måte kan forskning for å dekke samfunnsbehov trekke lærdommer av virkemidlene innenfor næringsforskningen? Hensynet til bred spredningseffekt må balanseres mot hensynet til effektiv bruk. Et sentralt «verktøy for virke» er brukerstyrte programmer som er finansiert gjennom Forskningsrådet, se kap. 4.2. Den nærmeste parallellen en finner innenfor «verktøy for velferd», er de anvendte forskningsprogrammene. Mens brukeren, dvs. den enkelte bedrift, direkte er involvert i de brukerstyrte programmene gjennom egenandel i finansiering, og direkte deltakelse i utforming og gjennomføring, er de anvendte forskningsprogrammene i langt sterkere grad fullfinansiert av departementene. Brukernes deltakelse skjer eventuelt i form av indirekte deltakelse eller representasjon. Dette kan medføre at spredning av resultater fra programmene blir vanskeligere, og at terskelen for å ta resultatene i bruk i den enkelte offentlige virksomhet blir høy. Det kan derfor være nyttig å finne fram til mer direkte måter for å koble sammen forskere og brukere også her. OFU-kontraktene representerer en slik direkte kobling mellom den enkelte offentlige etat som bruker og den enkelte bedrift som problemløser. Med brukerstyrte programmer ville en oppnå en mer direkte kobling også mellom den enkelte offentlige etat og det enkelte forskningsmiljø. Det bør vurderes om varianter av brukerstyrte programmer og prosjekter i sterkere grad kan tas i bruk som et supplement til eller som et innslag i de anvendte forskningsprogrammene med «verktøy for velferd» som siktemål. Det vil kunne bidra til at «problemeier ute i sektoren» blir en mer krevende kunde eller bruker av forskning, og derigjennom bidra til mer effektiv bruk av FoU og forskningsbasert kunnskap.

Det kan også være lærdommer å trekke av hvordan den næringsrettede forskningen utformer virkemidler for spredning av forskningsbasert kunnskap. Et iøynefallende eksempel her er «Program for teknologioverføring» som er Forskningsrådets program for brobygging mellom næringsliv og forskning, se kap. 4.2. Programmet skal bidra til at FoU-basert kunnskap fra universiteter, høgskoler, forskningsinstitutter og forskningsparker gjøres mer relevant, tilgjengelig og attraktiv for foretak med lav eller begrenset FoU-aktivitet. Et annet eksempel er den samordningen som har funnet sted mellom Forskningsrådet og det øvrige statlige virkemiddelapparatet, særlig SND. Tilsvarende virkemidler bør også mer systematisk kunne utvikles og tas i bruk innenfor forskningssvake områder av offentlig tjenesteyting og forvaltning. NSD som offentlig kunnskapsbank, kan kanskje forstås som en parallell til «Program for teknologioverføring». Et mer utstrakt samarbeid mellom Forskningsrådet og for eksempel KS-Forskning og Statskonsult kan være relevante eksempler på økt samordning innenfor det offentlige virkemiddelapparatet.

Departementene må samarbeide med Forskningsrådet når de skal utvikle et mer systematisk fokus på sektoransvaret. Det gjelder i utarbeidelsen av sektorvise FoU-strategier så vel som i videreutviklingen av virkemidlene. Det forutsettes at Forskningsrådet videreutvikler sin funksjon som sektorpolitisk rådgiver, se også kap. 7.3.

4.3.3.3 Nye kunnskapsbaser og med et blikk lenger inn i framtiden

I det foregående er det lagt stor vekt på en sterk, bred og robust nasjonal kunnskapsbase og at det bør rettes et sterkere fokus mot en systematisk videreutvikling av sektoransvaret med sikte på å styrke omstilling og fornyelse av offentlig tjenesteyting og forvaltning. Gode forskningsmiljøer, departementer som på en god og systematisk måte ivaretar sitt sektoransvar, og godt utviklede relasjoner mellom bruker og forsker er viktige forutsetninger for nyskaping.

Nyskaping vil samtidig ofte bety et brudd med det som er, selv om «det som er» langs de fleste akser vurderes som godt eller hensiktsmessig. Gode forskningsmiljøer kan være blant de fremste på sitt fagfelt, men mangle evne til å ta inn kompetanse fra nye fagområder eller fange opp nye perspektiver. Gode brukere kan på samme måte være blant de fremste målt i forhold til FoU-innsats eller «systematisk bruk», men samtidig unngå å fange opp alternativt eller nytt kunnskapstilfang. Når det gjelder brukersiden, kan konserverende tendenser gjøre seg gjeldende dersom man relativt ensidig og over tid legger vekt på en eller et fåtall kunnskapskilder, det være seg fag, profesjoner eller bestemte forskningsmiljøer.

Det er lett å finne eksempler på at offentlig sektor tar i bruk nye kunnskapskilder, se for eksempel boks 4.6 om telemedisin. Den nye maktutredningen trekker inn kulturfagene i langt sterkere grad enn den forrige. Forskningsprogrammet «Kompetanse, utdanning og verdiskaping» er et annet eksempel. I tillegg til å se på utdanningens egenverdi er oppmerksomheten nå særlig rettet mot utdanningens betydning i forhold til andre samfunnsforhold, for eksempel sysselsetting og verdiskaping, og det legges større vekt på at forskningen må være koblet til internasjonal forskning.

ProSus (Program for Research and Documentation for a Sustainable Society, 1996-99), en videreføring av det tidligere Prosjekt Alternativ Framtid, er et forskningsprogram under Norges forskningsråd som driver forskning, utredning, evaluering og formidling for realisering av et bærekraftig samfunn. Programmets aktiviteter kombinerer et kritisk, normativt og framtidsrettet sikte. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i 1999 bestemt at ProSus skal videreføres som et strategisk universitets- eller instituttprogram for en periode på fem-seks år.

Internasjonale erfaringer med såkalt policy-research har også vist at det er mulig å bygge opp andre og utradisjonelle grenseflater mellom politikk, embetsverk og forskningsmiljøer med tanke på å rette blikket lenger inn i framtiden. Flere land har innført scenariemetodikk, teknologiske foresight-studier, og andre framtidsorienterte metoder som bidrar til at aktørene i større grad kan løsrive seg fra de tradisjonelle tilnærmingene til offentlig politikk og samfunnsutvikling.

Slike metoder representerer også et nyttig supplement til mer tradisjonelle kvantitative og økonomiske framskrivinger, og kan bidra til å øke innovasjonsevnen i samfunn og næringsliv. I tillegg gir de anledning til å belyse et større spekter av handlingsalternativer i politikken. Erfaringene viser også at hvis man skal lykkes med slike metoder, er det meget viktig med et aktivt samarbeid mellom forskning og forvaltning.

I tillegg til gode forskningsmiljøer og departementer som på en systematisk måte ivaretar sitt sektoransvar, bør det også være rom for en kritisk og åpen refleksjon over om den praksisen som er utviklet over tid, kan virke sementerende.

4.3.3.4 Kunnskapsgrunnlaget

Det har det siste tiåret vokst fram et nytt forskningsfelt internasjonalt med fokus på innovasjon i næringslivet. Denne forskningen har medført at vår forståelse av hvordan forskning og utvikling bidrar til innovasjon er endret, blant annet modellskiftet fra en lineær forståelse til en samspillsforståelse, se kap. 2. Forskningen har også gitt ny empirisk kunnskap om næringslivet. Som teksten over reflekterer, mangler vi systematisk kunnskap om hvordan nyskaping innenfor det offentlige foregår. Det gjelder både på et generelt og teoretisk plan, og det gjelder mer empirisk relatert til den enkelte sektor.

I arbeidet med å videreutvikle den sektorpolitiske rådgivingen bør Forskningsrådet ta initiativ til å styrke kunnskapsgrunnlaget for nyskaping også i offentlig sektor.

4.3.4 Oppsummering

Nyskaping og fornyelse er nødvendig om offentlig sektor i årene som kommer skal kunne yte gode, effektive og likeverdige tjenester og møte stadig mer sammensatte utfordringer. Forskning og forskningsbasert kunnskap er viktige verktøy. For å øke nytten av forskning som virkemiddel i offentlig sektor vil Regjeringen

• legge vekt på å utvikle en sterk, bred og robust nasjonal kunnskapsbase blant annet gjennom styrking av den langsiktige, grunnleggende forskningen i kunnskapsallmenningen, og sørge for at institusjonene får rammevilkår som gjør dem i stand til å sikre kvalitet og ivareta forskningens kritiske funksjon

• prioritere strategisk forskning innenfor IKT, medisin og helse, og i skjæringsfeltet energi og miljø med sikte på å imøtekomme kunnskapsbehov i offentlig sektor

• videreføre og styrke satsingen på internasjonalt samarbeid. For eksempel blir EUs rammeprogram stadig mer rettet mot problemstillinger som er av stor betydning for offentlig sektor, som helse og miljø

• sette et mer systematisk fokus på departementenes sektoransvar for forskning. Det bør være et mål at samtlige departementer utarbeider egne FoU-strategier. Slike strategier vil klarere presisere hva sektoren omfatter, og legge vekt på effektiv bruk av forskningsresultater og kunnskapsspredning. Det bør vurderes om tiltak som er utformet for den næringsrettede forskningen, også kan tjene som modeller for tiltak i offentlig sektor

• styrke kunnskapsgrunnlaget om nyskaping for offentlig sektor

4.4 Spesielle tematiske satsinger

Norsk forskning dekker og bør dekke et bredt spekter av fag- og forskningsområder. Mangfoldet er viktig og skal ivaretas også i tiden framover. Generelt er det slik at omprioriteringer innenfor forskning bør foregå over tid og ut fra hensynet til forskningens langsiktige karakter.

Vi kan bare utvikle spisskompetanse på et begrenset antall områder. På andre områder må man i større grad trekke veksler på utenlandsk forskning og utvikling. Dette forutsetter imidlertid en bred nasjonal kompetansebase, for import av utenlandske FoU-resultater forutsetter at man har FoU-miljøer som er i stand til å finne, forstå og gjøre bruk av denne kunnskapen.

Det er enklere å rive ned enn å bygge opp. Regjeringen varsler derfor ikke dramatiske nedprioriteringer av utvalgte forskningsfelt, sektorer eller institusjoner. Nedprioriteringer må eventuelt foretas på grunnlag av grundige, konkrete vurderinger.

Regjeringen stiller som gjennomgående krav at kvalitet i sterkere grad skal prioriteres ved fordeling av offentlige midler. De forskningsinstitusjonene, -miljøene og forskerne som kan dokumentere kvalitet, vil bli tilgodesett med bedre vilkår enn de som ikke kan gjøre det. Det vil i praksis innebære en omprioritering av forskningsressursene over tid.

På noen områder står vi foran særskilte utfordringer som krever økt innsats. Dette er områder som har særlig store potensialer for økt verdiskaping, og der samfunnet må gjennom store omstillinger i årene som kommer. For de neste årene legger Regjeringen opp til en særskilt satsing på følgende områder:

• marin forskning

• informasjons- og kommunikasjonsteknologi

• medisin og helse

• skjæringsfeltet mellom miljø og energi.

Regjeringen vil framheve tre viktige områder som skal ivaretas som tverrgående perspektiver i de tematiske satsingene.

Miljøperspektivet: Miljøforskning har de siste ti årene vært et prioritert forskningsområde. Det har gitt økte ressurser, sterke forskningsmiljøer og nyttige resultater. Framtidens miljøproblemer blir mer sammensatte og alvorlige. Satsingen på miljøforskning skal derfor videreføres, og forsterkes gjennom en egen satsing i skjæringsfeltet mellom miljø og energi og gjennom satsingene på den langsiktige, grunnleggende forskningen i kunnskapsallmenningen. Det er et generelt prinsipp at miljøhensyn skal ivaretas innenfor rammene av myndighetenes sektoransvar. Dette gjelder også innenfor forskning og kunnskapsutvikling, og Regjeringen legger derfor stor vekt på at miljøforskning skal være et overordnet tverrgående prinsipp som skal ivaretas innenfor forskning på alle sektorer. Sektorenes ansvar for miljøforskning må derfor gjenspeiles og være konkret vurdert i departementenes FoU-strategier.

Det regionale perspektivet: Forskning i og for regionene er viktig med tanke på regional næringsutvikling og offentlig tjenesteyting. De regionale FoU-miljøene er spredt fra Finnmark i nord til Agder i sør og utgjør bærebjelkene i de regionale kompetansemiljøene. Det sikrer nærhet og kjennskap til lokale problemer og utfordringer og god tilgang for brukerne. Regionene har særskilte kunnskapsbehov som forskning kan bidra til å løse. Regjeringen legger stor vekt på FoU-aktivitet som kan bidra til regional fornyelse og næringsutvikling. Tiltak for aktiv bruk av FoU i den regionale utviklingen og styrking av felt med særskilt betydning for regionene må ivaretas gjennom satsingen på marin forskning, IKT og medisin og helse.

Kjønns- og likestillingsperspektivet : Det norske forskningssystemet har fortsatt et stykke vei å gå før likestilling er oppnådd, og det er behov for at det legges sterkere vekt på kvinneperspektiver innenfor en rekke fagområder. Innenfor de tematiske satsingene må det generelt legges vekt på å oppnå tilstrekkelig rekruttering av kvinner og å ivareta kvinners perspektiver og behov. NOU 1999: 13 Kvinners helse i Norge dokumenterer for eksempel at medisinsk forskning i stor grad har vært konsentrert om menns sykdommer, med den følge at vi vet langt mindre om kvinners helse.

4.4.1 En satsing på marin forskning

Norge har med sine store havområder og lange kystlinje særlig gode forutsetninger for fiske og havbruk. De norske fiskeri- og havbruksrelaterte næringene har i løpet av de siste tiårene gjennomført omstillinger som gjør at både næring og forvaltning i dag framstår som ledende og framtidsrettede internasjonalt. En systematisk satsing på og bruk av forskningsbasert kunnskap er en av årsakene til dette.

Volumet på internasjonal fiskehandel ble fordoblet i perioden fra 1984 til 1995. Norge er i dag verdens tredje største eksportør av fiskeprodukter med en årlig eksportverdi på nærmere 30 mrd. kroner (1998). Målt i faste kroner ble verdien nesten fordoblet i perioden 1988–97. Eksporten omfatter ca. 2000 sjømatprodukter til omkring 160 land. Fiskeri- og havbruksnæringen er av avgjørende betydning for næringsutvikling, bosetting og lokal kultur langs hele den norske kysten, direkte gjennom etableringen av lønnsomme arbeidsplasser og indirekte gjennom å danne grunnlaget for tjenesteytende foretak og foretak innenfor utstyrs-, fôr- og næringsmiddelindustrien.

Det ligger et stort verdiskapingspotensial i å satse på industri- og markedsforskning for marin sektor. Verdiskapingen i fiskeri- og havbruksnæringen kan økes gjennom utvikling av nye prosesser og produkter, bedre totalutnyttelse av råstoffene og bedre markedskunnskap.

De norske havområdene representerer store ressurs- og miljøverdier, og Norge har et ansvar for å sikre en bærekraftig forvaltning av disse områdene. Kravene til dokumentasjon på dette området er økende. Kunnskap om fiskebestandene er grunnlag for god rådgiving til forvaltningen, og bidrar dermed til reguleringer som gir et høyt langsiktig utbytte av bestandene. Det er behov for både mer grunnleggende forskning og mer anvendt forskning på en rekke fagområder. Forskning som er rettet mot å forbedre metodene og redusere usikkerheten i bestandsberegningene for kommersielle fiskeslag, har høy prioritet.

Forvaltningen krever moderne havforskningsfartøy. Det er fremmet forslag om å igangsette forprosjektering av et nytt forskningsfartøy til erstatning for «G O Sars» med sikte på byggestart i løpet av år 2000.

Vi står i dag overfor en global situasjon med økende knapphet på mat og der en vesentlig del av verdens behov for proteiner vil måtte komme fra havbruket. Norsk havbruk har med sine ressurser et betydelig potensial i denne sammenhengen, noe som styrker betydningen av en langsiktig satsing på forskning og utvikling innenfor denne sektoren. Det er nødvendig med en målrettet og langsiktig innsats for å kunne produsere høyverdige kvalitetsprodukter og helsemessig gunstig sjømat på en måte som ivaretar hensynet til det ytre miljøet.

Dagens situasjon

Den samlede offentlige innsatsen på marin forskning anslås til ca. 500 mill. kroner i 1997. I perioden 1987–97 har den offentlige innsatsen økt reelt med 47 pst., en økning som ligger noe over gjennomsnittet for veksten i de samlede offentlige FoU-bevilgningene i perioden. Fiskeridepartementet er den største finansieringskilden, men flere departementer spiller en betydelig rolle. En relativt stor andel av midlene kanaliseres gjennom Forskningsrådet (1997: 310 mill. kroner). Ifølge tall fra Fiskeindustriens Landsforening finansierte fiskeindustrien selv FoU for rundt 115 mill. kroner i 1993.

Den norske fiskerinæringen er dominert av små og mellomstore foretak. Disse har i liten grad evne til – og forutsetning for – å foreta vesentlige investeringer i FoU. Dette fører til betydelige underinvesteringer i FoU i forhold til det potensialet som forskningen representerer for næringen. Det er for eksempel anslått at ny teknologi for sortering av torsk etter størrelse kan øke førstehåndsverdien av torskefisket med 700 mill. kroner med dagens fangst, i tillegg til at man oppnår en bedret ressursforvaltning. Underinvesteringen har ført til at det offentlige har påtatt seg et bredt ansvar også for anvendt og markedsnær marin forskning. Den betydelige verdiskapingen som forskningen tilbringer næringen, tilsier imidlertid at næringen i sterkere grad selv bør ta ansvar for markedsnær FoU.

Norges forskningsråd mener Norge vil kunne bli verdensledende innenfor kunnskapsbasert forvaltning og utnyttelse av fornybare marine ressurser. Den gode uttellingen i EUs forskningsprogrammer gir en indikasjon på at norske forskningsmiljøer ligger langt fremme innenfor marin forskning på felt som ressursforvaltning, marin bioteknologi og akvakultur.

Arbeidet med Fiskeridepartementets forvaltningsoppgaver og næringsutvikling er helt avhengig av den kunnskapen som forskningen kan framskaffe, og dette gjenspeiler seg i oppbyggingen av vitenskapelig anerkjent kompetanse i Havforskningsinstituttet, Fiskeridirektoratets ernæringsinstitutt, Norsk institutt for fiskeri- og havbruksforskning og ved universitetene og høgskolene. Norske forskningsmiljøer er også gitt status som sentrale europeiske FoU-installasjoner. Dette gjelder Universitetet i Bergen/Havforskingsinstituttet (for forskning på marine næringskjeder), NTNU/SINTEF/OCEANOR (for måling, overvåking og modellering av marine systemer) og VESO Vikan AkvaVet i Namsos (for veterinærmedisin innenfor fiskeri). SARS-senteret (Europeisk laboratorium for molekylær marinbiologi) i Bergen er også med på å synliggjøre marin forskning internasjonalt.

I tillegg til sterke forskningsmiljøer og naturgitte fortrinn har en i Norge også utviklet sterke næringsklynger som sikrer et godt, kreativt og aktivt samspill mellom næringen, andre næringer og forskningsmiljøene. Det betyr at en viktig forutsetning for effektiv bruk av forskningsbasert kunnskap i næringsutvikling, verdiskaping og innovasjon er til stede. Innenfor prosessering og videreforedling har en imidlertid ikke lyktes i å utvikle slike klynger, noe som kan være med på å forklare at så mye av videreforedlingen finner sted i utlandet.

Mål og tiltak

En bred offentlig satsing på marin forskning skal dekke både relevant langsiktig grunnforskning, mer markedsnær anvendt FoU og forskning rettet mot å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget for en bærekraftig forvaltning. Satsingen skal dekke et bredt spekter av fagområder.

Forskningen skal ta utgangspunkt i et verdikjedeperspektiv, der man ser hele produksjonsprosessen under ett: fra fiske og havbruk i den ene enden til videreforedling, markedsføring og salg i den andre. Det er et sentralt mål å utvikle nye og bedre produkter som kan lykkes på verdensmarkedet. Sektorens forståelse av forbrukeratferd, forbruksmønstre og handelspolitiske forhold må utvikles. Det må forskes på nye prosesseringsmetoder som sikrer kvaliteten på varene, og de ernærings- og helsemessige aspektene ved sjømatprodukter skal dokumenteres.

Forskningen skal være med på å sikre en bedre totalutnyttelse av råstoffene. Produksjonen av fiskeproteinkonsentrater, utvinning av finkjemikalier fra fiskeavfall og bruk av marine enzymer som hjelpemidler i en rekke nye foredlingsprosesser, viser noen av mulighetene innenfor marin bioteknologi-produksjon. Marin bioteknologisk forskning gir grunnlag for økt kunnskap om hvilke stoffer som finnes i marine organismer, og hvordan disse kan nyttiggjøres i blant annet næringsmiddelindustrien, farmasien og kosmetikkindustrien. Innovasjonsvirksomheten i næringsmiddelindustrien skal bidra til at mer av videreforedlingen av råvarene finner sted i Norge.

Fiskeridepartementet har et hovedansvar for marin forskning og utvikling. Departementet har nylig utarbeidet en strategiplan for marin forskning og utvikling. «Strategiplan – FoU innen fiskeri og havbruk, havner og infrastruktur for sjøtransport» skal ligge til grunn for forskning og utvikling i sektoren. Også andre departementer er engasjert i marin forskning og utvikling. Dette gjelder først og fremst Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og Nærings- og handelsdepartementet.

Forskningsrådets forslag «Et hav av muligheter – verdiskaping basert på marine ressurser» skal følges opp i satsingen på marin FoU. Denne brede satsingen har som hovedmål å framskaffe kunnskap som kan utløse potensialet for økt verdiskaping fra marine ressurser. Den dekker innsats fra alle de nevnte departementene. En forutsetning for å nå målene er at satsingen skjer ut fra en overordnet plan, med sterk samordning mellom de enkelte fagområder, og mellom innsatsen fra offentlige og private FoU-midler.

Gjennom eksisterende tiltak for samspill og kunnskapsformidling i regi av Forskningsrådet og SND skal det utvikles nye samarbeidsrelasjoner mellom ulike foretak og kunnskapsinstitusjoner innenfor produksjon, prosessering, videreforedling og salg.

Det er viktig at de norske marine forskningsmiljøene deltar aktivt i internasjonalt forskningssamarbeid. Et viktig virkemiddel i denne sammenhengen vil være deltakelsen i EUs femte rammeprogram for forskning.

Det er et overordnet mål å få næringene selv til å satse mer på FoU. Regjeringen mener at en økt næringsfinansiering av FoU i fiskeri- og havbrukssektoren best kan realiseres gjennom en lovpålagt avgift. Flertallet i næringskomiteen i Stortinget går inn for at det innføres en egen avgift som næringen skal forvalte i samarbeid med Norges forskningsråd. Komitéflertallet understreker at denne satsingen ikke skal komme i stedet for offentlig satsing på marin forskning (Innst. S. nr. 93 (1998–99), se St.meld. nr. 51 (1997–98). En økt FoU-satsing fra næringslivet vil imidlertid kunne bidra til at offentlige midler i større grad kan anvendes i et langsiktig perspektiv. Fiskeridepartementet vil i samråd med næringene utvikle et eget regelverk for ordningen og kommer tilbake til Stortinget med saken (se også kap. 4.2.3.7 ovenfor).

4.4.2 En satsing på informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) får i dag konsekvenser for praktisk talt alle områder av samfunnet. Skal Norge bevare sin evne til omstilling i det globale informasjonssamfunnet som nå vokser fram, er det nødvendig å sikre at IKT tas i bruk på en effektiv måte både i privat og offentlig sektor.

Målet for satsingen på FoU for informasjons- og kommunikasjonsteknologi er å stimulere til utvikling og bruk av IKT i næringslivet, offentlig sektor og det sivile samfunn, samtidig som man skal opparbeide økt innsikt i forholdet mellom denne teknologien og andre kulturelle og samfunnsmessige forhold. Satsingen skal også være med på å sikre Norge en konkurransedyktig IKT-industri. Satsingen skal bidra til å realisere sentrale mål som er knyttet til utviklingen av distriktene, og legge grunnlaget for fornyelse og økt effektivitet i næringslivet og i offentlig forvaltning og tjenesteproduksjon.

Dagens situasjon

For å øke bruken av informasjonsteknologi i Norge kreves det blant annet at vi har en konkurransedyktig norsk IKT-næring som kan levere produkter og tjenester av høy kvalitet. Det primære siktemålet med å støtte utviklingen av en sterk IKT-næring er ikke utviklingen av næringen i seg selv, men den rollen næringen spiller for utviklingen av resten av samfunns- og næringslivet. Denne næringen hjelper andre foretak og institusjoner til å utvikle IKT-løsninger som er tilpasset deres ønsker og behov, og utarbeider sammen med forskningsmiljøene i kunnskapsallmenningen kunnskapsgrunnlaget for utvidet bruk av IKT. IKT-næringen er svært FoU-intensiv. Om lag 12 pst. av næringens samlede omsetning nyttes til FoU.

Innenfor denne sektoren er det – og må det være – kort avstand fra kunnskapsallmenningen til industrien. Utviklingen går så raskt at markedsnære innovasjoner snart får følger for FoU-virksomheten i allmenningen. Universitetenes, høgskolenes og instituttenes evne til å holde seg oppdatert med ny kunnskap og ny teknologi får på sin side følger for aktiviteten i næringslivet. Næringslivet trenger faglig godt kvalifiserte arbeidstakere og forskere; det trenger gode norske samarbeidspartnere, og det trenger nye og kreative løsninger som er utviklet ved disse institusjonene. Det er dette private og offentlige kunnskapssystemets samlede innovasjonsevne som avgjør om Norge skal lykkes i å utvikle og gjøre bruk av IKT.

Innenfor deler av IKT-området har norske forskningsmiljøer og foretak kompetanse på et høyt internasjonalt nivå. Evalueringen av Norges deltakelse i EUs fjerde rammeprogram for forskning (1994–98) viser at innvilgningen av norske prosjektsøknader innenfor kommunikasjonsteknologi ligger over gjennomsnittet for norske søknader innenfor de øvrige forskningsfeltene.

For å imøtekomme samfunnets behov for kandidater med IT-kompetanse på høgre nivå, er det satset sterkt på å øke utdanningskapasiteten innenfor IT ved universiteter og høgskoler. Behovet for økt kapasitet innenfor IT-utdanningen er understreket både i St.meld. nr. 38 (1997–98) IT-kompetanse i et regionalt perspektiv og i St.meld. nr. 36 (1998–99 ) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning .

I løpet av 1998 er opptakskapasiteten innenfor IT-utdanningen økt ved at det er etablert 865 nye studieplasser. Ved opprettelsen av nye studieplasser er det lagt vekt på en geografisk spredning. I tillegg har universitetene og høgskolene omprioritert internt, slik at opptakskapasiteten er økt ut over de nye studieplassene som er tildelt. Antallet avlagte doktorgrader i IT-fag ved norske universiteter og høgskoler økte fra 26 i 1992 til 44 i 1996.

Arbeidslivets store etterspørsel etter høyt utdannet IKT-personell har ført til at det er vanskelig å rekruttere undervisnings- og forskningspersonell til universitetene og høgskolene. Ca. 20 pst. av stillingene innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi i sektoren står ledig, og med økt kapasitet i disse utdanningene kan problemet forsterkes ytterligere. For å øke rekrutteringen og forskningsomfanget innenfor universitets- og høgskolesektoren har Forskningsrådet satset ekstraordinært på fagområdet IKT i 1997 og 1998, blant annet for å få flere sivilingeniører og cand.scient.-kandidater til å fullføre doktorgrad, og for å rekruttere og beholde undervisnings- og forskningspersonell.

I de senere årene har stadig færre kvinner søkt seg til høgre utdanning i informatikk og datateknikk. Ut fra et likestillingsperspektiv – og ut fra ønsket om å sikre større tilgang på høyt kvalifisert IKT-kompetanse – er det nødvendig at institusjonene arbeider målrettet for å rekruttere og beholde kvinnelige studenter.

IKT-kompetansen i Norge er geografisk konsentrert i de sentrale strøkene av landet med Oslo/Akershus som den klart dominerende regionen. Tilgangen på IKT-kompetanse er spesielt lav i Nord-Norge. Kompetansemangelen er i seg selv sentraliserende fordi veksten i sysselsettingen hovedsakelig forventes å komme i kunnskaps- og teknologibaserte bedrifter. IKT burde likevel kunne gi effektive virkemidler i distriktspolitikken, blant annet fordi raske systemer og nettverk medfører at de geografiske avstandene får mindre betydning.

Mål og tiltak

Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi er en viktig kilde til nyskaping, effektivisering og omstrukturering i privat og offentlig virksomhet. Satsingen på forskning innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi skal bidra til at det utvikles en sterk nasjonal kunnskapsbase som gjør det mulig å anvende og utnytte de mulighetene utviklingen gir for nærings- og samfunnslivet. Den grunnleggende langsiktige forskningen og kompetanseutviklingen ved universitetene, høgskolene og forskningsinstituttene må sikres. Sentrale virkemidler er aktiv bruk av både strategiske og grunnleggende FoU-programmer. Det er viktig at man får til en best mulig samordning av ulike programmer og aktiviteter innen IKT-forskningen. Det er grunn til å understreke at de norske forskningsmiljøene ikke bare skal bidra med egenutvikling av ny teknologi, men også fungere som kunnskapsbaser som kan ta del i og videreformidle internasjonal kunnskapsproduksjon for effektiv anvendelse i Norge.

En sentral utfordring er å sikre tilgangen på IKT-utdannede kandidater på sivilingeniør- og cand.scient.-nivå. Det må fortsatt satses på tiltak for å rekruttere og beholde vitenskapelig personell innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi på universitetene og høgskolene. Aktuelle tiltak er blant annet økt bruk av professor II-stillinger og andre bistillinger finansiert med hjelp av næringslivet. Et sentralt virkemiddel i arbeidet med å rekruttere og beholde ansatte i undervisnings- og forskerstillinger i IKT vil være å gi de ansatte gode arbeidsvilkår i form av tilgang på nytt vitenskapelig utstyr og tilførsel av tilstrekkelige driftsmidler. Lærestedene må samtidig vurdere om de mulighetene lønnssystemet gir, utnyttes i tilstrekkelig grad.

Erfaringen fra blant annet NTNU viser at det nytter å innføre tiltak som skal stimulere kvinner til å ta utdanning i informasjonsteknologi. Institusjonene bør vurdere en mer systematisk bruk av kvoteordninger for å styrke kvinneandelen. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil videreføre arbeidet for å øke oppmerksomheten omkring kvinner og IKT, blant annet gjennom den årlige konferansen «D@mer og d@ta».

Den nødvendige utbyggingen av avansert infrastruktur for forskning og utvikling er for kostbar til at enkeltbedrifter og forskningsinstitusjoner kan finansiere den alene. Dette tilsier en nasjonal satsing med felles ressurser som kan komme både universitetene, høgskolene, instituttene, foretakene og de offentlige institusjonene til gode. Til tiltakene hører blant annet utviklingen av et forskningsnett som kan gi norske miljøer mulighet for å engasjere seg i den utviklingen som neste generasjons Internett (Internett 2) representerer. Satsingen skal blant annet også omfatte anskaffelse av utstyr for mikroteknologi og tungregning og videreutvikling av nasjonale informasjonsnettverk. Ressursene i Norges forskningsråd skal i større grad rettes mot anvendelsen av IKT i små og mellomstore foretak.

Televerkets Forskningsinstitutt hadde tidligere et nasjonalt ansvar for teleforskningen. Endringene i rammevilkår for telesektoren påvirker norsk teleforskning i sterk grad, og har gjort det nødvendig med nye forskningspolitiske grep for å ivareta nasjonale kompetansebehov. Det finnes ikke lenger én aktør som har ansvar for å sikre avansert infrastruktur og forsyne landet med tjenester. Økt grad av internasjonalt samarbeid fører til at man i mindre grad blir avhengig av å bygge opp egen kompetanse gjennom satsinger i samarbeid med norske miljøer. Dette fører til en fare for svekkelse av norsk FoU-kompetanse innenfor telekommunikasjon. Det er klare tegn til at tidligere samarbeidsmønstre brytes opp, og at næringslivets FoU-satsinger blir mer interne.

I en slik situasjon er det viktig at det offentlige tar ansvar for langsiktighet i den nasjonale kompetanseoppbyggingen, og at offentlig finansiering utnyttes for å stimulere til FoU-samarbeid av felles interesse for aktørene og landet. Norges forskningsråd har tatt på seg et nasjonalt ansvar for teleforskningen. Det er spesielt viktig å styrke langsiktig, strategisk forskning innenfor telekommunikasjon. FoU-arbeidet skal videre fremme videre-utvikling og effektiv utnyttelse av telenettet, utvikling og realisering av anvendelser som sikrer samfunnet best mulig tilgang på IKT-baserte tjenester og økt kunnskap om samfunnsmessige virkninger av ny teknologi.

Næringsrettet IT-plan for 1998–2001 har utpekt sentrale innsatsområder innenfor næringsrettet IKT-forskning for de neste årene. Den offentlige satsingen på IKT-rettet FoU må skje i nisjer der Norge ligger langt framme og/eller på områder der potensialet for næringsutvikling er stort. Ved siden av mikroteknologi gjelder dette spesielt programvare, norskspråklig multimedia, anvendelse av IKT i foretak utenfor IKT-næringen og IKT-relaterte tjenester.

Det er viktig å støtte og videreutvikle høyteknologiske spisskompetansemiljøer der Norge kompetansemessig ligger eller bør ligge i front. Satsingsområdene skal omfatte hele kjeden fra grunnleggende strategisk forskning, anvendt FoU til produktutvikling og internasjonalisering. Norges deltakelse i det internasjonale forskningssamarbeidet skal være en integrert del av denne strategien.

Regjeringen har gått inn for at det etableres et IT- og kunnskapssenter på Fornebu som skal bidra til ny næringsvirksomhet og kompetanseutvikling i et samspill mellom forskning, utdanning og næringsliv. IT- og kunnskapssenteret skal omfatte inkubator-virksomhet samt etter- og videreutdanning og distribuert utdanning i samspill med kompetansesentre i andre regioner. Det forutsettes at den utdanningsvirksomheten som etableres på Fornebu, skjer i regi av etablerte utdanningsinstitusjoner. Staten vil medvirke i senteret gjennom deltakelse i et felles eierselskap med private interessenter. Valg av samarbeidspartner vil bli gjort på grunnlag av den offentlige kunngjøringen til potensielle interessenter. Det vises i denne sammenheng til St.meld. nr. 13 (1998–99) og Innst. S. nr. 99 (1998–99).

Regjeringen ønsker å styrke den innsatsen som er rettet mot det offentliges bruk av IKT. En aktiv og effektiv bruk av IKT vil føre til fornyelse og modernisering av offentlig sektor. Til sentrale FoU-oppgaver hører blant annet utvikling utstyr, programvare og systemer for bruk i offentlige forvaltning, kartlegging av forutsetningene for – og konsekvensene av – bruk av ny teknologi i offentlig sektor og forskning på bruk av IKT innenfor helsesektoren og overfor funksjonshemmede. Det er videre behov for ytterligere studier av hvordan IKT kan tilpasses bruk i utdanning og forskning. Til disse hører for eksempel forskning på bruk av dataprogrammer og Internett som pedagogiske hjelpemidler.

Det er viktig at IKT-kompetanse bygges opp i alle regioner slik at hele landet kan ta IKT i bruk. De statlige høgskolene, de regionale forskningsinstituttene og regionalt næringsliv bør kobles tettere sammen for på den måten å styrke regional IKT-kompetanse og stimulere næringsutviklingen. Samtidig må det legges til rette for samarbeid for å utnytte kompetansen på tvers av regionene. I St.meld. nr. 38 (1997–98) IT- kompetanse i et regionalt perspektiv har Regjeringen presentert politikk og tiltak for å styrke utviklingen av IT-kompetanse og IT-miljøer i hele landet.

Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir opphav til nye organisasjons- og arbeidsformer og til endrede sosiale og menneskelige samhandlingsrelasjoner. Det er behov for mer kunnskap om hvilke effekter og konsekvenser bruk av IKT har i et samfunnsmessig og kulturelt perspektiv.

IKT skal bidra til at den offentlige forvaltningen blir et redskap som er med på å opprettholde og videreføre folkestyret. Borgerne må oppleve at forvaltningen ivaretar deres interesser og står i deres tjeneste. Det er derfor behov for forskning som retter et kritisk blikk på de følgene IKT kan ha for forvaltning og demokrati.

4.4.3 En satsing på medisin og helse

Det er bred politisk enighet om at en av de viktigste offentlige oppgavene er å sørge for gode og likeverdige helsetjenester for alle.

Kvalitetsmessig god forebygging, diagnostikk, behandling og rehabilitering er avhengig av kunnskapsbasert medisinsk viten og forståelse. Dette er avgjørende både for kvaliteten på tilbud, rasjonell utnytting av ressursene og viktige forutsetninger for den daglige behandlingen som helsepersonell driver i forhold til pasientene. Helsepersonellets evne til å nyttiggjøre seg oppdatert forskningsbasert kunnskap er i høy grad bestemmende for kvalitet og kapasitet i helsesektoren. Forskningsbasert kunnskap og forståelse er helt vesentlig i utdanningen av den enkelte og for livslang medisinsk læring. Sammenhengen mellom lokal kunnskapsutvikling og formidling er derfor viktig. Størstedelen av kunnskapsproduksjonen og de fleste medisinske framskritt oppnås utenfor Norges grenser. Det må legges til rette for at norske medisinske og helsefaglige miljøer blir i stand til å hente hjem kunnskap. For å kunne nyttiggjøre seg den kunnskapen som produseres internasjonalt, må leger ha vitenskapelig skolering, og det må bygges opp selvstendige forskningsmiljøer i Norge som samhandler med tunge forskningsmiljøer helt framme i forskningsfronten. Dette gjelder også på feltet alternativ medisin.

I tillegg til utviklingen innenfor helsefagene selv stiller «informasjonssamfunnet» stadig økende krav til legene og andre helsearbeidere om å være faglig à jour. Møtet med «den informerte pasient» stiller store krav til kunnskap og vitenskapelig skolering.

Kunnskapsutviklingen gir hele tiden nye muligheter for behandling, og en aldrende befolkning vil gi økt etterspørsel etter helse- og sosialtjenester. Dette stiller store krav til effektivisering, omstilling og prioritering i sektoren. Et solid forskningsbasert kunnskapsgrunnlag, basert på både medisinsk og samfunnsvitenskapelig forskning, vil i framtiden i enda sterkere grad enn i dag være av avgjørende betydning for de valgene som beslutningstakere og myndigheter må ta med sikte på å forebygge sykdom og helseproblemer, og å realisere gode og likeverdige helsetjenester for alle inn i neste århundre.

Genteknologi vil kunne revolusjonere biomedisinsk forskning og føre til en større og dypere forståelse for årsaker til sykdom. Genteknologi er også blitt et viktig verktøy innenfor diagnostikk. Markedene for nye legemidler og helsetjenester er i sterk vekst. Framstillingsmetodene, produktenes karakter og teknologien som ligger til grunn, er gjenstand for rask og fundamental endring.

Dagens situasjon

De offentlige bevilgningene til helsefaglig forskning har den siste tiårsperioden (1987–97) hatt en vekst omtrent på nivå med veksten i de offentlige FoU-bevilgningene totalt. Sammenlignet med andre land (Sverige, Danmark, USA) satses det imidlertid relativt beskjedne ressurser på medisinsk og helsefaglig forskning i Norge. Det gjelder både privat og offentlig finansiert FoU.

Den mest alvorlige utfordringen innenfor medisinsk og helsefaglig forskning er rekruttering av medisinere til forskning. Etablerte forskere går over i annen virksomhet, professorstillinger står ubesatte (spesielt i laboratoriefagene), og det er en markert nedgang når det gjelder søknader til rekrutteringsstillinger (doktorgrads- og studentstipend). Alvoret i situasjonen forsterkes av at dagens medisinske forskere i gjennomsnitt har en relativt høy alder (faste stillinger: nesten 54 år). Det er beregnet at ca. 65 pst. av leger i professor I-stilling innen år 2010 vil gå av med pensjon. For å nyansere bildet noe kan det være verdt å nevne at antallet avlagte doktorgrader innenfor medisin er omtrent fordoblet siden slutten av 1980-tallet. Andelen dr.med.-grader av totalt avlagte doktorgrader er imidlertid redusert fra i overkant av 20 pst. i 1980 til i overkant av 10 pst. i 1997. Et stort antall ledige legestillinger i kommuner og på sykehus forsterker rekrutteringsproblemene i medisinsk forskning. Rekrutteringsproblemene må ses i forhold til status, lønn og arbeidsvilkår.

Et interessant forskningspolitisk spørsmål er om vi i tilstrekkelig grad utnytter det potensialet for kvalitet som ligger i den medisinske forskningen. Norges forskningsråd vurderer situasjonen som følger:

«I dag er det usikkert om forsknings-Norge kan skilte med forskningsmiljøer som kan betegnes som «centers of excellence» i medisin, psykologi, odontologi eller farmasi – eller i andre (helse-) fag for den sakens skyld. Men vi kan vise til gode medisinske og helsefaglige miljøer som kunne utviklet seg til dette om de fikk tilført mer ressurser.»

Som eksempler på felt der norsk forskning har et stort potensial, nevnes hjerneforskning, immunologisk forskning, molekylær cellebiologi, virologi, ernæringsforskning, psykologisk behandling, telemedisin og helseøkonomi. Både Forskningsrådet og universitetsmiljøene framhever at norske komparative fortrinn ikke er godt nok utnyttet. Norge er et av de få land i verden som har komplette, landsomfattende epidemiologiske registre. Disse er av stor betydning i forskning vedrørende sykdommers forekomst og utbredelse, risikofaktorer for sykdom og i vitenskapelige studier av forebyggende arbeid. Dessuten er Norge, pga. et offentlig helsevesen, et billig land for store kliniske studier. Dette gir gode muligheter for epidemiologisk, samfunnsmedisinsk og klinisk forskning på internasjonalt nivå.

Vi mangler kunnskap om effekten av forebyggende og helsefremmende arbeid. Det gjelder tiltak i regi av frivillige organisasjoner, norsk arbeidsliv og det offentlige, og dekker et bredt spekter av områder som for eksempel forebygging av uønskede svangerskap og abort, tobakksforebyggende arbeid, kosthold og helse, miljø og helse, helseforskjeller mellom ulike sosiale lag og mellom kvinner og menn, vold og psykososiale problemer.

Det ligger et betydelig potensial for økt næringsutvikling innenfor legemidler og helsetjenester. Feltet er inne i en rivende utvikling. Produktene (for eksempel medisiner og vaksiner) framstilles ved nye bioteknologiske metoder. En stadig større del av legemiddelindustriens produkter (medisiner, vaksiner, blodprodukter, kontrastmidler osv.) vil i framtiden bli framstilt med moderne bioteknologi. Morgendagens medisiner vil være proteiner eller modifisering av genetiske prosesser, ikke kjemiske medikamenter. Ny teknologi (for eksempel robottesting, bioinformatikk eller kombinatorisk kjemi) vil ligge til grunn for morgendagens medisiner. De store selskapene tilstreber ikke lenger å være selvforsynt i ett og alt, men kjøper tjenester av andre. Disse endringsprosessene gir nye muligheter for norsk næringsliv og norske forskningsmiljøer, selv om de er små. Kravet til kvalitet vil imidlertid veie tungt, og trolig tyngre enn før. Det betyr at norske forskningsmiljøer og bedrifter må blir konkurransedyktige på kvalitet.

Rammene for medisinsk og helsefaglig forskning, det være seg finansiering, prioriteringer og vilkår for å drive forskning, framkommer som resultat av mange aktørers beslutninger. Her finner vi forskningsinstitusjonene, private fond og organisasjoner, sykehuseiere og sykehus, arbeidstakerorganisasjoner, næringsliv, Forskningsrådet og departementer. Skal utfordringene innenfor medisinsk og helsefaglig forskning møtes på en god måte, det være seg rekruttering eller prioriteringer, fordrer det en mer samordnet innsats.

Mål og tiltak

En satsing på forskning innenfor medisin og helse skal bidra til at vi møter de store utfordringene vi står overfor med hensyn til rekruttering, og til at vi i sterkere grad kan utløse det potensialet som våre komparative fortrinn innenfor medisinsk forskning gir oss med sikte på å utvikle et bedre helsevesen og økt verdiskaping. Samtidig er det viktig at andre fagmiljøer, som for eksempel samfunnsforskningen, trekkes med i en slik satsing.

For å møte utfordringene med hensyn til rekruttering skal forskningsveien for medisinere bli mer attraktiv. Det legges opp til at vilkårene for å drive forskning skal bli bedre gjennom økte bevilgninger til vitenskapelig utstyr og drift, og at forskerutdanning og -erfaring i større grad blir meriterende. Regjeringen vil vurdere ytterligere tiltak, blant annet forslag med bakgrunn i handlingsplan for rekruttering som Forskningsrådet, universitetene og andre aktører har utarbeidet.

På en del felt har vi forutsetninger – gjennom sterke forskningsmiljøer eller samfunnsgitte forutsetninger – for å bli best. Det er et mål at flere norske forskningsgrupper skal markere seg som ledende i den internasjonale kunnskapsfronten. Kvalitet skal generelt belønnes, og Forskningrådet får i oppdrag å utarbeide en strategi for fremragende forskning. Det er rimelig at en slik strategi ses i sammenheng med eksisterende tiltak i regi av universitetene og Forskningsrådet (Toppforskningsprogrammet).

Forskning på virkningene av forebyggende og helsefremmende arbeid skal styrkes, blant annet innenfor områdene mat og helse, kvinners sykdommer og helse, og miljø og helse. For å kunne gjennomføre forebyggende tiltak er det imidlertid nødvendig med kunnskap om hvilke forhold som særlig har sammenheng med risiko for sykdom, skade eller for tidlig død, og hvilke forhold som henger sammen med bedre helse. For noen av de viktigste folkehelseproblemene som for eksempel muskel-/skjelettlidelser, psykiske problemer og astma/allergier er årsaksforholdene sammensatte og til dels ukjente.

Kroniske sykdommer øker i befolkningen, både blant barn og voksne. Helsetilbudet til kronisk syke forutsetter tverrfaglighet. Det er behov for å styrke forskningen på dette feltet, både fra et forebyggingsperspektiv og et behandlingsperspektiv.

Regjeringen ønsker gjennom satsingen på medisin og helse også å bidra til økt nyskaping og innovasjon i skjæringsfeltet mellom forskningsmiljøene og næringslivet. Internasjonalt skjer mye av nyskapingen i den FoU-intensive legemiddelindustrien ved knoppskyting fra tunge universitetsmiljøer. En forutsetning for å lykkes er at vi har sterke og tunge forskningsmiljøer som kan konkurrere på kvalitet, se over. En annen forutsetning er incentiver som bidrar til at kommersialisering blir attraktivt for forskningsinstitusjonene og forskerne, se kap. 3.2.6 om kommersialisering av forskningsresultater. En tredje forutsetning er at det er attraktivt for foretakene å investere i FoU, se kap. 4.2.3.

Skal utfordringene innenfor medisinsk og helsefaglig forskning møtes på en god måte, fordrer det at de ulike aktørene trekker i samme retning. For å møte rekrutteringsbehovene pågår det for tiden et tett samarbeid og dialog mellom sentrale aktører. Sosial- og helsedepartementet omorganiserer sitt FoU-arbeid med sikte på å utvikle en mer systematisk bruk av forskning som virkemiddel for å utvikle helsesektoren. I denne sammenhengen vil departementet utarbeide en FoU-strategi slik at forskning blir en mer aktiv og synlig del av helsepolitikken. Grunnfinansieringen av universiteter og høgskoler og funksjonstilskuddet til regionsykehusene er under omlegging i en retning som i sterkere grad legger vekten på forskning. Regjeringen forventer at Forskningsrådet aktivt utvikler sin strategiske og samordnende funksjon.

4.4.4 En satsing på forskning i skjæringsfeltet mellom miljø og energi

Det er et viktig mål for Regjeringen at Norge på en god måte forener rollen som stor energiprodusent med å være et foregangsland i miljøspørsmål. Gjennom internasjonale miljøavtaler, herunder Kyotoavtalen, har Norge påtatt seg en rekke internasjonale miljøforpliktelser som gjør at myndighetene står overfor nye utfordringer i energisektoren. Økt satsing på forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø er et viktig virkemiddel for å ivareta Regjeringens energi- og miljøpolitiske målsettinger slik disse er formulert blant annet i St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyoto-protokollen og St.meld.nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken

Forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø skal blant annet bidra til å møte følgende behov:

• Robuste strategier for bærekraftig planlegging og valg av energisystemer og forvaltning av energiressursene, og for integrering av miljøhensyn i samfunnsplanleggingen

• Effektiv og miljøvennlig produksjon og bruk av energi, utvikling av teknologi som bidrar til å redusere utslipp av klimagasser og videreutvikling av modeller og styringsverktøy

• Økt kunnskap om miljømessige konsekvenser av stasjonær og mobil bruk av energi, og om økologiske effekter ved tiltak som påvirker energisystemer

• Økt kunnskap som grunnlag for forhandlinger om internasjonale avtaler og deres oppfølging, slik at Norge kan spille en aktiv og konstruktiv rolle i det internasjonale samarbeidet om energi- og miljøspørsmål.

Dagens situasjon

Produksjon og bruk av ulike energibærere belaster miljøet i ulik grad. Kunnskap om miljøkonsekvenser og kostnader ved bøtende tiltak er et viktig grunnlag for myndighetenes utforming av miljøpolitiske rammebetingelser. Miljøhensyn må i sterkere grad integreres i planlegging og valg av energisystemer og i forvaltningen av energiressursene. Det er fortsatt mangelfull kunnskap om miljøkonsekvensene av ulike energisystemer og deres betydning for samfunns- og næringsstrukturen. Det er videre stor usikkerhet når det gjelder de økonomiske og miljømessige virkningene av mulige klimaendringer i Norge.

Miljørettet energiforskning knytter seg til forskning innenfor en rekke områder og institusjoner, både i universitets- og høgskolesektoren, i instituttsektoren og i næringslivet. Det er også etablert studietilbud innenfor området, for eksempel etablerte NTNU fra 1998 et nytt tverrfakultært sivilingeniørstudium i energi og miljø. Forskning innenfor effektive og nye fornybare energikilder retter seg mot bio-, vind-, sol- og bølgeteknologier, samt varmepumper, energieffektivisering og hydrogen som energibærer. Miljørettet energiforskning omfatter også forskning knyttet til anvendelse av naturgass, reduksjon av klimagassutslipp og effektive vannkraftsystemer . Forskningsaktivitetene er hovedsakelig forankret i programmer i regi av Norges forskningsråd. I tillegg kommer forvaltningsrettet energi- og vassdragsforskning i regi av Norges vassdrags- og energidirektorat. Offentlig støtte til forskning og utvikling på nye fornybare energikilder, og samfunnsmessige strukturendringer som følge av nye energisystemer, er i dag av et beskjedent omfang.

Innenfor petroleumssektoren er miljørettet forskning hovedsakelig rettet inn mot utvikling av renere utvinningsmetoder og teknologi som mest mulig effektivt bidrar til reduksjon av utslipp. Nye og mer effektive produksjonsmetoder vil ha omfattende forbedringseffekt på miljøet. Utvikling av ny teknologi for reduserte utslipp ved kilden vil ha et stort potensial med tanke på å realisere effekter for et renere miljø. Det er til nå ingen offentlig FoU som i nevneverdig grad har fulgt opp denne utfordringen, og offentlige bevilgninger til brukerstyrt forskning er betydelig redusert de siste årene. Det vises forøvrig til Regjeringens satsing på prosjektrettet teknologiutvikling i petroleumsvirksomheten, se kap. 4.2.3.3.

Mye av den teknologiske utviklingen på energiområdet skjer utenfor Norges grenser. Deltakelse i internasjonale samarbeidsprosjekter er derfor viktig. Norge har siden begynnelsen av 80-tallet deltatt i en rekke av forskningsprogrammene i regi av IEA (International Energy Agency). Gjennom IEA-samarbeidet har norske miljøer bygget opp kompetanse og verdifulle internasjonale nettverk på energi- og petroleumsområdet som blant annet har vært til nytte ved etablering av partnerforhold i tilknytning til EU-prosjekter. Norske universiteter, institutter og bedrifter har siden 1992 deltatt i EUs forskningsprogrammer innenfor energi- og petroleumsområdet. Norge har hatt meget god uttelling på sine søknader, spesielt for olje- og gassrelaterte prosjekter. Norge deltar også i Nordisk energiforskningsprogram med prosjekter både innenfor energi- og petroleumsområdet.

Mål og tiltak

For å kunne nå Regjeringens mål på området er det viktig å prioritere både strategisk grunnleggende forskning, anvendt forskning og teknologiutvikling. Det bør legges vekt på å bygge opp kompetente og robuste FoU-miljøer som kan betjene næringsliv og forvaltning på en tilfredsstillende måte.

Det er behov for kunnskap om de ulike energisystemers potensial for å bidra til en bærekraftig utvikling, med spesiell vekt på energisystemenes konsekvenser for utslipp til luft (CO₂ , NO_X , VOC, SO₂ , støy og partikler) og sjø (kjemikalier og olje) og for bevaring av det biologiske mangfold. Det er også viktig å utvikle kunnskap om konsekvenser av aktuelle miljøtiltak i forhold til energiproduksjon og -bruk.

Innen forskning på nye fornybare energikilder og effektive energiteknologier er det behov for styrket innsats på områder som solenergi, bølgekraft, varmepumper, bioenergi, vindkraft, hydrogen som energibærer og andre teknologier. Det må også utvikles ny kunnskap om virkninger på miljøet ved økt utbygging og distribusjon av kraft.

Forvaltningsrettet energi- og vassdragsforskning bør styrkes for å kunne utvikle og videreformidle kunnskap som kan bidra til å bedre forvaltningsgrunnlaget. Dette omfatter blant annet et behov for å opprettholde og videreutvikle kompetanse på vassdragsforhold.

Det vil være kontinuerlig behov for å utvikle teknologi som mest mulig kostnadseffektivt bidrar til å redusere utslippene fra sokkelvirksomheten. Olje- og gassnæringen har tidligere identifisert FoU relatert til utvikling av teknologi for utskillelse av CO₂ ved reservoaret som den viktigste strategien for en effektiv utvikling av miljøvennlig teknologi i Norge. Utvinning av petroleum på kontinentalsokkelen medfører også utslipp av kjemikalier og olje. Det er behov for økt kunnskap om miljøeffektene av slike utslipp.

Det er betydelige forskningsutfordringer knyttet til transport og bruk av naturgass i energisammenheng, herunder hydrogen som energibærer. Det er også viktig å styrke forskning for å videreutvikle teknologier for gassbasert kraftproduksjon med lite eller ingen CO₂ -utslipp.

Energibruk knyttet til transportsektoren er en av hovedkildene til mange typer utslipp til luft, spesielt CO₂ og NOX. Utviklingen i forbruket av energi innenfor transportsektoren avhenger blant annet av hvordan transportomfanget, transportmiddelfordelingen og -teknologien endres over tid. Sentrale satsingsområder for transportsektoren framover vil blant annet være knyttet til forskning relatert til

• alternative drivstoff og ny miljøvennlig teknologi

• virkemidler som påvirker transportomfang, transportmiddelfordeling og teknologisk utvikling

• klimatiltak i transportsektoren i en kostnadseffektiv klimapolitisk strategi

For å øke kunnskapen om klimautviklingen både i Norge og i våre nærområder vil en videreutvikling og styrking av arbeidet med regionale modeller være et viktig verktøy. Modellene vil videre være et viktig grunnlag for arbeidet med å anslå de økonomiske og miljømessige effektene av klimaendring for Norge. FNs klimapanel har også påpekt behovet for utvikling av klimamodeller som bedre kan beskrive hvordan globale klimaendringer slår ut på regionalt nivå. Bedre beskrivelse av klimautviklingen i våre nærområder vil i tillegg bidra til å bedre forståelsen av hvordan regionale mekanismer påvirker den globale klimautviklingen. En sentral oppgave vil være å legge til rette for å videreutvikle datamodeller som beskriver karbonkretsløpet i samspillet mellom atmosfære og hav. Det er også behov for en økt satsing på havmiljøovervåking, forskning på hva endringer i havstrømmene i Nord-Atlanteren kan bety for det regionale og globale klimaet, og hvordan klimaendringer kan påvirke havstrømmene. Økt viten om havstrømmene vil i tillegg være av betydning for forvaltning av fiskebestandene i nordlige farvann.

Det er nødvendig med økt naturvitenskapelig klimaforskning også på andre områder. Det er blant annet et behov for å bedre kunnskapsgrunnlaget om effektene av klimaendringer på biomangfold og mangfoldets betydning i klimaspørsmål som for eksempel hvordan skog, våtmark og jordbruksland påvirkes av klimaendringer. Dette gjelder også hvilken rolle et rikt livsmangfold kan spille i å dempe effektene av eventuelle klimaendringer, og hvilken rolle de ulike økosystemene og forvaltningen av disse spiller for bindingen av klimagasser.

Forskningsinnsatsen på energi- og miljøpolitikk må framover rette fokus på samspillet mellom samfunnsmessige rammebetingelser, politiske mål, prioriteringer og virkemidler, markedets virkemåte og aktørers atferd og læringsevne. Forskningen må se på kompleksiteten og dynamikken i dette samspillet, og sammenhengen mellom teknologi, energi og miljø bør vies spesiell oppmerksomhet.

Internasjonalt FoU-samarbeid innen energiområdet har høy prioritet og er et viktig supplement til nasjonal forskning. En bevisst satsing er viktig for å bidra til et høyt faglig nivå blant norske forskningsmiljøer og av strategiske grunner for å etablere kontakter og allianser med andre land. I EUs femte rammeprogram (1998–2002) er det satt mer fokus på miljøsiden. Ett av de fire tematiske programmene er «Energi, miljø og bærekraftig utvikling». Programmet vil være delt i en energidel og en miljødel som vil ha separate prosjektutlysninger. Det må arbeides aktivt for at norske miljøer utnytter de muligheter som ligger her.

Økt satsing på energi- og miljøforskning skal heve den norske kompetansen på innsatsområdene, styrke universitets- og forskningsmiljøene samt bidra til å bygge opp og styrke næringslivets egen forsknings- og utviklingsvirksomhet. På lengre sikt vil forventningene til resultatene være mer effektiv og miljøvennlig energiproduksjon og -bruk, både landbasert og knyttet til sokkelvirksomheten, reduserte miljøutslipp, og styrket norsk konkurransekraft på områdene.