1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Regjeringen legger i denne stortingsmeldingen frem strategier, mål og tiltak i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne.

Personer med nedsatt funksjonsevne møter fortsatt barrierer som hindrer like muligheter til aktivitet og deltakelse. Funksjonshemning oppstår i gapet mellom den enkeltes forutsetninger og de krav samfunnet stiller. En politikk for å bygge ned funksjonshemmende barrierer må styrke den enkeltes forutsetninger samtidig som samfunnet gjøres mer tilgjengelig.

På mange områder går utviklingen i riktig retning. Samtidig er gapet mellom mål og virkelighet fortsatt stort for mange mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Det finnes ikke enkle tiltak som kan løse utfordringene vi står overfor innen skole, arbeidsliv, transport, kultur og fritid, og helse- og sosialtjenester.

Hver dag planlegges og fattes det beslutninger som påvirker utviklingen av samfunnet, knyttet til utforming av bygninger, utemiljø, produkter og tjenester. Konsekvenser av de valg som foretas er store for hverdagen til mange personer med nedsatt funksjonsevne. Mange opplever å bli funksjonshemmet på grunn av de løsninger som velges.

Situasjonen er svært ulik innenfor de ulike sektorer. Det er iverksatt en rekke tiltak gjennom ulike handlingsplaner. Samtidig mangler vi på mange områder forskning og dokumentasjon om utviklingen. Regjeringen vil legge til rette for en politikk som er basert på kunnskap om effekter av ulike tiltak og virkemidler. Bedre kunnskap gjennom forskning og dokumentasjon skal bidra til økt bevissthet og fokus på måloppnåelse innen de ulike sektorområdene. For å nå resultater kreves et målbevisst og systematisk arbeid over tid, hvor økt bevisstgjøring og bred mobilisering på alle samfunnsområder og forvaltningsnivåer står sentralt.

Regjeringens visjon er at personer med nedsatt funksjonsevne skal ha muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse på linje med andre samfunnsborgere.

I et demokrati er det sentralt at alle innbyggere skal ha de samme muligheter til engasjement og deltakelse på ulike arenaer i samfunnet. Denne stortingsmeldingen redegjør for regjeringens politikk for å redusere avstanden mellom mål og virkelighet og slik bringe visjonen nærmere.

1.2 Sammendrag

I kapittel 1 presenterer regjeringen verdigrunnlaget i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. Sentralt står likeverd, selvbestemmelse, aktiv deltakelse og personlig og sosialt ansvar. Videre redegjøres det for bruk av begrepene nedsatt funksjonsevne og funksjonshemning.

Kapittel 2 gir en status av situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne. NOU 2001:22 Fra bruker til borger, resultater og erfaringer fra Handlingsplanen for funksjonshemmede (1998-2002) og ulike levekårsdata presenteres. Gjennomgangen viser at tiltak og tjenester er forbedret og nye ordninger etablert. Likevel er avstanden mellom mål og virkelighet stor på enkelte områder. Dette gjeldet spesielt knyttet til tilgjengelighet.

Politikken for personer med nedsatt funksjonsevne påvirker og påvirkes av internasjonale prosesser. I kapittel 2 redegjøres det for internasjonalt arbeid på feltet.

Kapittel 3 omhandler mål og strategier. Utdanning og arbeid, tilgjengelighet og tjenester er regjeringens satsingsområder.

I kapittel 4 varsles et sett av virkemidler som må tas i bruk for å nå målene i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. Forslag om en lov mot diskriminering utredes. Forskning og dokumentasjon står sentralt. Et nytt dokumentasjonssenter skal følge situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne i det norske samfunn. Regjeringen vil lovfeste brukerrepresentasjon på kommu­nalt nivå og foreta endringer i dagens til­skudds­ordning til funksjonshemmedes organisasjoner.

Arbeid er den viktigste faktor for gode levekår. Høyere utdanning øker vesentlig mulighetene for at personer med nedsatt funksjonsevne skal få jobb sammenlignet med den øvrige befolkningen. Kapittel 5 viser hvordan regjeringen vil styrke og samordne innsatsen for at flere personer med nedsatt funksjonsevne kan komme i jobb.

I dag utestenges mange med nedsatt funksjonsevne fra deler av samfunnet. Dette får konsekvenser for hverdagslivet. Mange personer med nedsatt funksjonsevne har vansker med blant annet å skaffe seg utdanning, få arbeid, gå på kino eller restaurant. Kapittel 6 omhandler tiltak for å gjøre samfunnet tilgjengelig gjennom å fjerne hindringer.

Regjeringen vil legge prinsippet om universell utforming til grunn for nybygg og nyanskaffelser. Universell utforming innebærer at hensynet til alle brukergrupper skal innarbeides i løsningene så langt det er teknisk og praktisk mulig.

Prinsippet om universell utforming skal søkes gjennomført ved hjelp av ulike tiltak som informasjon, veiledning, kompetansestyrking, forskning og utviklingsarbeid samt samarbeid med standardiseringsorganene. I kapittelet gis en nærmere omtale av Handlingsprogram for universell utforming rettet mot statlig sektor og en rekke tiltak for økt tilgjengelighet på områdene transport, byggverk og uteområder, informasjon og kommunikasjon, produkter samt kultur og fritid.

Mange personer med nedsatt funksjonsevne har behov for tjenester fra det offentlige for å kunne delta i arbeids- og samfunnsliv og leve et aktivt og selvstendig liv. I kapittel 7 omtales bl.a. helsetjenester, pleie- og omsorgstjenester, barnehager og hjelpemiddelformidling. For å nå målet om mer individualiserte og brukerrettede tjenester vil regjeringen gi kommunene større frihet til å utvikle tjenestetilbudet i samsvar med kommunenes lokale behov og forutsetninger. Regjeringen ønsker å legge bedre til rette for at kommunene kan lære av hverandre gjennom utveksling av «gode eksempler» og erfaringer, og sette i verk ulike tiltak for å heve kompetansen hos ansatte i kommunen. I kapittelet blir det også gjort rede for tiltak som er satt i verk for å bedre koordineringen av ulike deltjenester på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og for å bedre informasjonen til brukerne.

I kapittel 8 er det en gjennomgang av reformen for mennesker med utviklingshemning. På bakgrunn av den evaluering som er gjort av reformen i regi av Norges forskningsråd presenteres erfaringer med og resultater av reformen, samt en oppsummering av utfordringer og tiltak for å bedre levekårene og livssituasjonen for utviklingshemmede.

I kapittel 9 er det gitt en beskrivelse av de utfordringer og problemer familier med barn med nedsatt funksjonsevne møter, samt en oversikt over tiltak som er satt i verk eller som regjeringen ønsker å sette i verk for å bedre forholdene for familier med barn med nedsatt funksjonsevne.

Kapittel 10 omhandler økonomiske og administrative konsekvenser.

1.3 Bakgrunn

St. meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplanen for funksjonshemma 1998 – 2001 ble behandlet av Stortinget i februar 1999. Handlingsplanen ble senere forlenget til ut 2002 og har vært et viktig tiltaksrettet instrument i utforming og gjennomføring av politikken på dette området.

Som et ledd i oppfølging av Handlingsplanen for funksjonshemmede ble det i 1999 nedsatt et offentlig utvalg som skulle vurdere situasjonen for funksjonshemmede. Utvalget, som ble ledet av Sigurd Manneråk, avga i juni 2001 NOU 2001:22 Fra bruker til borger. En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer.

I Sem-erklæringen ble det varslet at regjeringen vil legge fram en stortingsmelding på grunnlag av NOU 2001:22.

Ved utløp av Handlingsplanen for funksjonshemmede, er det naturlig å oppsummere resultater og erfaringer. Denne oppsummeringen må sees i sammenheng med NOU 2001:22 og danner grunnlag for å avklare videre mål og strategier i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne.

Det er nå over ti år siden reformen for mennesker med utviklingshemming ble iverksatt. Regjeringen vil i denne stortingsmeldingen gi en tilbakemelding til Stortinget om resultater og erfaringer med reformen.

Regjeringen ønsker å fokusere på barn med nedsatt funksjonsevne og deres familier. I denne stortingsmeldingen gis en oversikt over viktige utfordringer, mål og videre arbeid knyttet til denne målgruppen.

Et eget utvalg under ledelse av fylkesmann Knut Korsæth har vurdert tilskuddsordningene til funksjonshemmedes organisasjoner. Regjeringen foreslår med utgangspunkt i Korsæth-utvalgets innstilling endringer i eksisterende tilskuddsordninger.

1.4 Regjeringens verdigrunnlag

Hvert menneske har sin egen verdi uavhengig av funksjonsnivå. Denne grunnleggende respekten for menneskelivet er en viktig premiss i utvikling av det samfunnet vi lever i.

Samfunnet har et ansvar for å sikre det enkelte menneskets verdi og likeverd. Ansvaret må følges opp gjennom utvikling av holdninger og rammebetingelser som støtter opp under at alle mennesker er like mye verdt, har samme grunnleggende behov, skal behandles med samme respekt, at mangfold beriker og at hvert menneske med sine kunnskaper og erfaringer er en ressurs for samfunnet.

Personer med nedsatt funksjonsevne er, og skal ha muligheter til å oppleve seg som, fullverdige borgere i det norske samfunn. Dette kan synes selvsagt, men mange med nedsatt funksjonsevne møter samfunnsskapte hindringer. Disse hindringene setter begrensninger for enkeltmenneskets livsutfoldelse og muligheter til å delta som aktive samfunnsborger.

Regjeringen vil sette den enkelte borger i sentrum for utforming av politikken. Dette krever realisering av verdier som:

• Likeverd

• Selvbestemmelse

• Aktiv deltakelse

• Personlig og sosialt ansvar

En politikk som bygger på likeverd innebærer at det offentlige har ansvar for å legge til rette for at alle, ut fra sine forutsetninger, får like muligheter til å skaffe seg gode levekår og til å ivareta sine rettigheter og plikter som samfunnsborgere. I politikken for personer med nedsatt funksjonsevne er begrepet like muligheter knyttet til at ordninger og tilbud i samfunnet, som ulike typer tjenester, aktiviteter og informasjon, i størst mulig utstrekning skal gjøres tilgjengelig for alle.

Som verdi henger selvbestemmelse nøye sammen med frihet for enkeltmennesket. For mange med nedsatt funksjonsevne vil mulighetene til selvbestemmelse og et selvstendig liv være knyttet til hvordan omgivelsene er utformet, omfang og innhold i ulike typer tjenester og holdninger i samfunnet. Mange med nedsatt funksjonsevne, eller deres pårørende, er avhengig av ulike typer tjenester. Alle skal i utgangspunktet ha like rettigheter og muligheter til å bestemme over eget liv og bli respektert for sine ønsker. Det er et sentralt mål at tjenestene i størst mulig utstrekning må tilpasses brukerne.

Aktiv deltakelse som verdi er relatert både til enkeltindividet og samfunnet. Politikken for personer med nedsatt funksjonsevne skal bygge på individets naturlige ønske om å klare seg selv. Dette innebærer at det må legges til rette for at alle, ut fra sine forutsetninger, skal ha muligheter til aktiv deltakelse i samfunnet. Dette omfatter både barn, unge, voksne og eldre. For mange i yrkesaktiv alder betyr aktiv deltakelse mulighetene til å forsørge seg og sine gjennom arbeid og egen inntekt. Regjeringen vil arbeide for et velferdssamfunn som støtter opp under den enkeltes muligheter, initiativ og egeninnsats. I politikken for personer med nedsatt funksjonsevne må også likestilling mellom kjønnene ivaretas.

Regjeringen vil legge vekt på de samfunnsmessige gevinster som er knyttet til at den enkelte tar sine ressurser i bruk. Samfunnet trenger alle.

Det enkelte menneske har som voksen ansvar for eget liv . Det må stilles krav til alle, ut fra hver enkelts evner og ressurser. Mulighetene til et selvstendig liv innebærer for mange med omfattende funksjonsnedsettelser at samfunnet må ta et større sosialt ansvar . Fellesskapets sosiale ansvar er særlig viktig i forhold til barn og unge med nedsatt funksjonsevne og deres pårørende.

Målet om et mer inkluderende samfunn hvor personer med nedsatt funksjonsevne sikres mulighetene til å leve som andre, forutsetter en rekke tiltak. Mange vil i kortere eller lengere perioder av sitt liv ikke være i stand til å forsørge seg gjennom arbeid og egne inntekter. Alle skal likevel føle trygghet for at de får nødvendig bistand. Velferdsordningene skal gi økonomisk og sosial trygghet, slik at alle kan leve et verdig liv.

1.5 Funksjonshemning

Med nedsatt funksjonsevne menes tap av eller skade på en kroppsdel eller i en av kroppens funksjoner. Dette kan for eksempel dreie seg om nedsatt bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon, nedsatt kognitiv funksjon, eller ulike funksjonsnedsettelser pga. allergi, hjerte- og lungesykdommer.

Det er ingen selvfølge at personer med nedsatt funksjonsevne blir funksjonshemmet. En funksjonsnedsettelse behøver ikke resultere i begrensninger i samfunnsmessig deltakelse. Funksjonshemning oppstår når det foreligger et gap mellom individets forutsetninger og omgivelsenes utforming eller krav til funksjon.

En stor andel av befolkningen har nedsatt funksjonsevne. Risikoen for å få nedsatt funksjonsevne øker med økende alder. Samfunnet møter disse utfordringene gjennom ulike tilnærminger.

Antallet som får nedsatt funksjonsevne kan reduseres ved å sette fokus på forebyggende tiltak. Dette gjelder for eksempel tiltak som å fremme sunnere livsstil, redusere antall ulykker på veiene, sikre god tilrettelegging av det fysiske miljøet inne og ute, god tilgjengelighet til rekreasjons- og friområder, bedre luftkvalitet og redusere støykilder. Forebygging er det sentrale fokus i St. meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge.

Når personer får nedsatt funksjonsevne, ved fødsel eller senere i livet, vil medisinsk behandling og rehabilitering ofte kunne bedre funksjonsevnen. Gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr 21 (1998-99) Ansvar og meistring – mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk, er rammene lagt for utvikling av rehabiliteringstilbudet.

Dersom funksjonsnedsettelsen helt eller delvis ikke lar seg behandle eller rehabilitere, så vil ofte ulike kompensatoriske virkemidler benyttes.

For eksempel kan briller eller høreapparat bidra til å bedre syn og hørsel. For personer med omfattende funksjonsnedsettelser vil ulike typer hjelpemidler i større eller mindre grad kunne fungere kompenserende.

En rekke tjenester skal bistå personer med nedsatt funksjonsevne til å greie dagliglivets gjøremål, for eksempel hjemmebaserte tjenester. Dette er også et kompensatorisk virkemiddel. Regjeringen vil i en egen melding om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten redegjøre for de overordnede mål, strategier og tiltak i pleie- og omsorgstjenesten. Opptrappingsplanen for psykisk helse inneholder en rekke kompensatoriske tiltak som retter seg mot personer med psykiske lidelser.

Graden av funksjonsnedsettelse vil ofte være bestemmende for om den enkelte opplever hindringer i omgivelsene knyttet til etablering av et selvstendig liv og en aktiv tilværelse. Undersøkelser viser at mellom 17 – 20 prosent av befolkningen med nedsatt funksjonsevne opplever hindringer av en slik karakter at de kan defineres som funksjonshemmet. Hindringene er delvis samfunnsskapt.

Vedlegg 1 viser en tabell om hvor stor del av befolkningen, 16 år og eldre, som svarer at de har nedsatt funksjonsevne og er funksjonshemmet på ulike områder.

Funksjonsnedsettelsene kan ha mange ulike årsaker. Dette illustreres av at det finnes over 100 forskjellige organisasjoner for funksjonshemmede, hvorav mange er diagnoseforeninger. I vedlegg 2 finnes en oversikt over organisasjoner for funksjonshemmede som får driftstilskudd over Sosialdepartementets budsjett.

Nærmere om begrepet funksjonshemning

Begrepet funksjonshemning ble introdusert i offentlige dokumenter gjennom St. meld. nr. 88 (1966-67) Om utviklingen av omsorgen for funksjonshemmede. Tradisjonelt har funksjonshemning vært sett på som en egenskap ved individet – den funksjonshemmede personen. Det har vært nært knyttet til en medisinsk forståelse, hvor funksjonshemning sees som en konsekvens av sykdom, lyte eller andre biologiske avvik. I en slik forståelse handler blindhet om et biologisk avvik som gjør at personen ikke kan se, mens en rullestolbruker ikke kan gå, på grunn av for eksempel ryggmargsbrokk. Denne biologisk–medisinske forståelsen er fremdeles utbredt.

I løpet av de siste 20 årene har den biologisk-medisinske forståelsen blitt utfordret. Det er blitt pekt på at en slik forståelse ikke tar tilstrekkelig hensyn til samfunnet som omgir personen.

Det er opplagt at om trapper byttes ut med ramper og heiser så er ikke en rullestolbruker like funksjonshemmet som tidligere. Likeledes er døvhet mindre funksjonshemmende i et miljø der mange kan tegnspråk. Tilsvarende vil personer med nedsatt funksjonsevne i mange enkeltsituasjoner ikke være funksjonshemmet. En blind er lite funksjonshemmet når hun snakker i telefonen.

Opplevelsen av å være funksjonshemmet henger sammen med omfanget av funksjonsnedsettelsen og når den oppstår i livsløpet. Selv om en medfødt funksjonsnedsettelse fører til samme praktiske vansker som en ervervet i voksen alder, vil egenopplevelsen eller mestringen av funksjonsnedsettelsen være forskjellig.

Regjeringen vil redusere gapet mellom individets forutsetninger og samfunnets krav. Dette krever tiltak for å styrke individets forutsetninger og tiltak for å endre samfunnets krav. Dette illust­reres i figur 1.1, som viser sammenhengen mellom berepene funksjonshemning og nedsatt funksjonsevne.

Definisjonen av funksjonshemning er «relasjonell». Den tar utgangspunkt i forholdet mellom individets funksjonsevne og de krav som både fysiske og sosiale omgivelser stiller til den enkelte i ulike faser av livet.

Ved utforming av nasjonale og lokale planer, i forskning og ved måling av resultater av politikken for funksjonshemmede, kan det være behov for å beskrive antall funksjonshemmede. Med en relasjonell definisjon vil ofte dette kunne by på praktiske problemer. Det er da gjerne nødvendig å ha kriterier knyttet til diagnose og kjennetegn ved individet mer enn til forholdet til omgivelsene.

Bevisstheten om sammenhengen mellom individets forutsetninger og omgivelsenes krav til funksjon er økende. Dette gjelder også innenfor det medisinsk-faglige miljøet. Verdens helseorganisasjon (WHO) vedtok i 2001 klassifikasjonen International Classification of functioning, Disability and Health (ICF). ICF søker å bygge bro mellom en biologisk-medisinsk og mer relasjonell tilnærming. Det overordnede målet for ICF er å etablere et enhetlig og standarisert språk og verktøy som legger vekt på å se individets helseforhold og funksjonsevne i en større sammenheng. WHO mener klassifikasjonen kan brukes som et verktøy for statistikk, forskning, planlegging, styring og finansiering, samt som verktøy for klinisk og pedagogisk virksomhet. I løpet av 2003 blir klassifikasjonen oversatt og utgitt på norsk. Sosial- og helsedirektoratet vil også utarbeide et undervisningsverktøy knyttet til klassifikasjonen.

Bruk av begreper i denne meldingen

I meldingen skilles det mellom begrepene nedsatt funksjonsevne og funksjonshemning. Begrepene kommer blant annet til anvendelse når det beskrives tiltak for å motvirke at personer med nedsatt funksjonsevne blir funksjonshemmet.

Synonymt med begrepet nedsatt funksjonsevne vil man kunne se redusert funksjonsevne eller funksjonsnedsettelser.

I noen situasjoner vil det være behov for å omtale eller målrette tiltak overfor bestemte grupper med funksjonsnedsettelser, som for eksempel utviklingshemmede, hørselshemmede, synshemmede osv.

Begrepet funksjonshemning vil innefor ulike sektorer kunne anvendes i mer avgrenset betydning. For eksempel benyttes ofte begrepet forflytningshemmet knyttet til transportsektoren og yrkeshemmet i omtale av arbeidsmarked.

I denne stortingsmeldingen blir det henvist til utredninger som er iverksatt, lovforslag som er fremmet eller stortingsmeldinger som foreligger. I henvisningen benyttes ofte begreper som anvendes i de refererte dokumenter, selv om disse ikke samsvarer med definisjoner som er lagt til grunn i denne stortingsmeldingen.