4 Virkemidler

For å styrke sektoransvaret og nå målene i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne vil regjeringen ta i bruk et sett av virkemidler.

4.1 Juridiske virkemidler

4.1.1 Forslag i NOU 2001:22

NOU 2001:22 «Fra bruker til borger» foreslår etter en nærmere drøfting av dagens lovverk å styrke det rettslige vernet overfor personer med nedsatt funksjonsevne. For å hindre at en stor andel av befolkningen fortsatt møter funksjonshemmende barrierer og utsettes for diskriminering, mener utvalget at det må settes inn andre og mer forpliktende virkemidler enn de som tradisjonelt har vært brukt i Norge. Utvalgets forslag omfatter innføring av en antidiskrimineringslov for funksjonshemmede, styrking av eksisterende lovgivning og opprettelse av et tilsyn for funksjonshemmedes rettigheter.

Det foreslås også at det skal etableres forpliktende møteplasser mellom representanter for funksjonshemmedes organisasjoner, politikere og administrasjon. Dette forslaget blir nærmere drøftet i kap. 4.4.

4.1.2 Utvalg som skal vurdere forslaget om en lov mot diskriminering av funksjonshemmede

Regjeringen besluttet 29. november 2002 å oppnevne et lovutvalg som skal utrede en styrking av det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede herunder spørsmålet om en egen lov mot diskriminering av funksjonshemmede 1 . Regjeringen ønsker på denne måten å få kartlagt hvilke juridiske virkemidler som vil være mest hensiktsmessige for å styrke det rettslige vernet overfor funksjonshemmede.

Av mandatet for utvalget fremgår at det skal utarbeides forslag til en ny lov eller forslag til endringer i eksisterende lovgivning eller begge deler som kan styrke det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede. Formålet er å fremme full deltakelse i samfunnet og likestilling mellom funksjonshemmede og andre borgere.

Utvalgets forslag skal ta sikte på å gi funksjonshemmede en reell styrking av vernet mot diskriminering. Utvalget må ta stilling til hvem som skal gis rettigheter og plikter, herunder om det på flere områder enn etter gjeldende rett bør gis individuelle rettigheter til funksjonshemmede. Utvalget må drøfte ulike sanksjonsmuligheter og ta stilling til bevisbyrderegler og ansvarsformer ved eventuelle sivilrettslige sanksjoner. Utvalget skal vurdere om særskilte organer bør ha ansvar for en effektiv oppfølging av regelverket.

Utvalget skal påse at lovforslagene ligger innenfor rammen av Norges folkerettslige forpliktelser, kartlegge relevant lovgivning i andre land og se arbeidet i sammenheng med den prosess som pågår knyttet til forslaget om en FN-konvensjon for funksjonshemmede. Utvalget er bedt om å avslutte sitt arbeid innen 31. desember 2004.

4.1.3 Lovarbeid

Parallelt med lovutvalgets arbeid, har regjeringen fremmet og vil fremme en rekke forslag til lovendringer innenfor de enkelte sektorer for å styrke den rettslige situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne:

Ny valglov

• I Ot.prp.nr. 45 (2001-2002) ble det fremmet forslag til ny valglov. Stortinget behandlet forslaget i Innst. O. nr. 81 (2001- 2002). Det er utarbeidet forskrifter med virkning fra januar 2003. Loven gjelder inntil videre kun ved kommune- og fylkestingsvalg. Loven er en forenkling fra tidligere lov, mens forskriftene i større grad enn før utfylles med særlige bestemmelser. I forskriften § 26 om valglokalene styrkes bl.a. retten til adgang til valglokalene for personer med nedsatt funksjonsevne og adgangen til å stemme for blinde og svaksynte uten hjelp fra andre.

Utdanning

• I Ot.prp nr. 40 (2001-2002), jf Innst.O.nr 58 (2001-2002) om endringer i lov om universitet og høgskoler er institusjonenes ansvar for studentenes læringsmiljø presisert og skjerpet. Av loven framgår at utdanningsinstitusjonene så langt det er mulig og rimelig, skal legge studiesituasjonen til rette for studenter med særskilte behov. Læringsmiljøet skal utformes etter prinsippet om universell utforming. Det er videre presisert at lokaler, adkomstveier, sanitæranlegg og tekniske innretninger skal utformes på en slik måte at studenter med nedsatt funksjonsevne skal kunne studere ved institusjonen. Revidert universitet- og høgskolelov omtales nærmere i kapittel 5.

Tjenester

• I Ot. prp. nr 54 (2002-2003) er det fremmet forslag om å hjemle rett til individuell plan i lov om sosiale tjenester m.v. Formålet med å innføre en hjemmel for individuell plan i sosialtjenesten er å få til en mer helhetlig tenking i forhold til brukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester. Hensikten med individuell plan er i tillegg til å gi brukeren en individuell rettighet og å utforme et verktøy for samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer og mellom ulike etater også sektorer. Forslaget om hjemlet rett til individuell plan i sosialtjenesteloven omtales nærmere i kapittel 7.

• Lov om sosiale tjenester § 4-6 gir departementet hjemmel til å stille kvalitetskrav til tjenesten. Forslag til ny kvalitetsforskrift for sosiale tjenester har vært på høring, og Sosialdepartementet tar sikte på at nye kvalitetsforskrifter kan tre i kraft i løpet av 2003. Forslaget omtales nærmere i kapittel 7.

• Regjeringen vil vurdere å utvide pasientombudsordningen til også å omfatte lov om kommunehelsetjenesten og tjenestene etter sosialtjenesteloven. Ombudet er i dag kun knyttet til spesialisthelsetjenesten, en avgrensing som for mange pasienter fortoner seg som urimelig og uforståelig. Det bør etter regjeringens oppfatning vurderes etablert en ordning som går på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer. Ved å samle ombudsordninger under ett, unngår man et fragmentert og lite koordinert ombudsapparat. Spørsmålet omtales nærmere i kapittel 7.

• Regjeringen nedsatte 21. mars i år et utvalg som skal utrede og foreslå harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Av mandatet for utvalget fremgår at siktemålet med harmoniseringen er å sikre ensartet regulering av likeartede tjenester, sikre helhetlige tilbud til brukere med sammensatte behov, hindre ansvarsfraskrivelse mellom tjenester og sektorer, samt forenkle regelverket for brukere, tjenesteytere og kommuner. Utvalget omtales nærmere i kapittel 7.

Arbeidsliv

• Arbeidslovutvalget har i sitt forslag til inkorporering av Rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet foreslått endringer i arbeidsmiljøloven. Endringen innebærer en videreføring og en viss utvidelse av rekkevidden for gjeldende bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd, som i dag beskytter funksjonshemmede mot diskriminering i tilsettingsprosessen. Etter forslaget skal forbudet mot forskjellsbehandling omfatte alle sider ved ansettelsesforholdet, fra utlysning av stilling til opphør. Forslaget innebærer at arbeidsgiver også plikter å iverksette tiltak slik at den funksjonshemmede ikke bare kan få og beholde et høvelig arbeid, men også utføre og ha framgang i arbeidet eller ha adgang til opplæring og annen kompetanseutvikling. Plikten gjelder hensiktsmessige tiltak knyttet til de konkrete behov. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har allerede gjennomført en høring og det tas sikte på å fremme et lovforslag for Stortinget i løpet av 2003. Forslaget omtales nærmere i kapittel 5.

Bedre målretting og samordning av tjenester og ytelser

Det er etablert en rekke velferdsordninger som skal sikre nødvendig og forsvarlig hjelp, økonomisk og sosial trygghet. Flere ordninger er nært beslektet og er ment å dekke noen av de samme behovene. Ordningene har en ulik administrativ organisering og har ulik grad av rettighetsfesting. På noen områder gir lovgivningen kommunene stor frihet til skjønnsmessig å vurdere omfanget av velferdsytelser, mens på andre områder er det større grad av individuell rettighetsfesting og mindre rom for skjønnsutøvelse. Særlig gjelder dette ordninger som er forankret i folketrygd­loven.

Velferdsordningenes organisering kan i noen tilfelle gi et uoversiktlig system, både sett fra brukernes og forvaltningens side. Dårlig samordning av ytelsene på kommunalt og statlig nivå, og ulik grad av rettighetsfesting, fører også til geografiske forskjeller. Det kan reises spørsmål om dagens ordninger er organisert og lovregulert på en slik måte at dette gir tilstrekkelig trygghet, forutsigbarhet og helhet. Dette må ikke minst ses i forhold til behovet for å utvise individuelt skjønn overfor den enkelte.

Regjeringen vil arbeide videre med å se de ulike ytelser/tjenester i sammenheng bl.a. innenfor helse- og sosialsektoren. Siktemålet er å vurdere den samlede virkemiddelbruken mellom kommunene og staten. Som en del av dette er det ønskelig å se på organisering, grad av rettighetsfesting, vilkår for å utløse rettigheter og forholdet mellom kontantytelser og tjenester. Arbeidet må sees i sammenheng med oppfølging av St. meld.nr 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom og arbeidet med samordning av Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten (SATS).

4.1.4 Bruk av eksisterende lovgivning

Regjeringen mener det viktig å sette fokus på eksisterende lovgivning for å bedre situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne. Dette er knyttet til tre forhold:

• Informasjon og veiledning om eksisterende lovgivning.

• Praktisering av eksisterende lovgivning.

• Rettslig prøving av den praksis som utøves.

I Prosjektet «Styrket brukerveiledning for funksjonshemmede» ble det fremhevet at det største problemet for brukerne i dag ikke er manglende rettigheter, men manglende evne fra det offentlige tjenesteapparatet til å veilede enhver til å få utløst sine rettigheter.

Resultatene fra prosjektet viser mangler når det gjelder informasjon, veiledning og saksbehandling i offentlige tjenester.

En viktig utfordring er å sikre at tjenestene selv får et eierforhold til de problemene som brukerne beskriver og at dette danner grunnlag for at tjenestene iverksetter målrettede tiltak som kan bedre informasjon og service.

NOU 2001:22 Fra bruker til borger konkluderer bl.a. med at lovverk som har til hensikt å verne om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne ikke fungerer som forutsatt. For eksempel blir bestemmelser som gir adgang til dispensasjoner fra krav om tilgjengelighet til bl.a. bygninger i for stor grad benyttet. Utvalget har tatt utgangspunkt i at lovgivningen på mange områder er meget tilfredstillende og i tråd med målene om å verne svake grupper. Et avgjørende spørsmål blir derfor om intensjonene i praksis blir godt nok ivaretatt.

Regjeringen vil i det videre arbeidet vektlegge tiltak for å styrke informasjon og veiledning om eksisterende lovgivning og vurdere tiltak der det ikke er godt nok samsvar mellom lovens intensjon og praksis.

Praktiseringen av eksisterende lovgivning som har betydning for personer med nedsatt funksjonsevne, har i liten grad vært rettslig prøvd. Årsakene til dette er sammensatte. Både regelverkets utforming, rettighetenes karakter, domstolenes begrensede prøvingsadgang og manglende økonomiske ressurser blant personer med nedsatt funksjonsevne kan være mulige årsaker.

Lovreguleringen av den kommunale helse- og sosialtjenesten er basert på rammelovgivning med lite detaljerte rettighetsbestemmelser. Rettighetsbestemmelsene etter både sosialtjenesteloven, jf. § 4-3 og kommunehelsetjenesteloven, jf. § 2-1, gir kommunene et stort rom for skjønn i avgjørelsen om hvilke tjenester som skal gis og i hvilket omfang. Tjenestene skal ligge på et forsvarlig nivå som fastsettes av kommunen ut fra et skjønn i hvert enkelt tilfelle. Disse forholdene medvirker trolig til den lave domstolsprøvingen.

Domstolenes mulighet til å prøve det kommunale skjønnet begrenser seg til å gjelde om skjønnet er utøvet innenfor gjeldende saksbehandlingsregler eller om resultatet er åpenbart urimelig. Det betyr at et vedtak kan være gyldig selv om resultatet er urimelig, så lenge det ikke er åpenbart urimelig. Et tradisjonelt vidt kommunalt skjønn og en begrenset prøvingsrett for domstolene medfører at det kan være vanskelig å nå igjennom med et søksmål mot kommunen. Dette kan ytterligere ha blitt vanskeliggjort ved at sosialretten tradisjonelt har hatt lav status både innen det juridiske studium og innen den juridiske profesjonen.

Av St. meld. nr 25 (1999-2000) Om fri rettshjelp fremgår det at undersøkelser tyder på at det er den delen av befolkningen som har størst behov for sosial ytelser, som minst kjenner sine rettigheter. Offentlige midler til rettshjelp bør benyttes der behovet er størst, og tilbudet bør først og fremst omfatte saker som etter alminnelige betraktninger betyr mest for folk og som berører deres personlige forhold sterkest.

I forbindelse med tvistemålslovutvalgets utredning og forslag til ny tvistemålslov er adgangen til gruppesøksmål vurdert. Utvalget viser til at tilfeller hvor flere parter har samme type krav på mer eller mindre det samme grunnlaget mot samme, eventuelt også mot likeartede parter, vil og bør fellesspørsmål ofte kunne løses samlet eller iallfall koordinert. Også fra et samfunnsmessig, ikke minst et samfunnsøkonomisk, synspunkt vil det kunne være hensiktsmessig og riktig med et slikt kollektivt søksmål til ivaretakelse av fellesinteresser, hvor også særspørsmål for de individuelle parter kan få en forsvarlig behandling.

Justisdepartementet vurderer tvistemålutvalgets innstilling og har som mål å fremme et forslag om ny tvistemålslov rundt årsskiftet 2004-2005.

Med utgangspunkt i de problemstillinger som er knyttet til praktisering av eksisterende lovgivning, er det viktig å se nærmere på hvordan tilsynene kan bidra til å rette fokus på situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne.

Regjeringen vil arbeide aktivt for å tydeliggjøre de enkelte sektortilsyns ansvar. Dette skal bl.a. skje gjennom departementenes årlige tildelingsbrev til underliggende tilsyn. Eksisterende tilsyn må i større grad bidra til at de muligheter dagens lovverk gir for å bedre situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne, også blir benyttet.

4.2 Økonomiske og administrative virkemidler

Økonomiske virkemidler er aktuelt å benytte både i form av tilførsel av midler for å styrke innsatsen på nærmere definerte områder, eller ved å utforme økonomiske incentiver som fremmer de mål regjeringen har satt i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen vil i denne sammenheng spesielt rette fokus på staten som krevende kunde. Statlig virksomhet er en stor kunde i markedet. Hvilke krav staten setter vil kunne påvirke utforming og innhold av de produkter og tjenester markedet generelt leverer. Dette omtales nærmere i kapittel 6.

Administrative virkemidler er bl.a. knyttet til organisering, bevisstgjøring gjennom krav til utredning og saksbehandling og kompetanseheving gjennom informasjon og opplæring.

4.2.1 Nærmere om saksbehandling

For å styrke sektoransvaret og sikre at hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne blir ivaretatt i relevante offentlige utredninger og saksbehandling, er det nødvending å øke bevisstheten blant offentlig ansatte og forbedre de administrative rutinene.

Staten

Som et ledd i oppfølging av Handlingsplanen for funksjonshemmede (1998 – 2002) ble det gjennomført en høring om bruk av FN’s standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemning i statlig forvaltning. Høringen avdekket at det fremdeles er mange utfordringer knyttet til å ta standardreglene mer aktivt i bruk. Det er under arbeid, i regi av Sosial- og helsedirektoratet, et eget opplæringsprogram for ansatte i staten om hvordan FN’s standardregler kan tas i bruk i den daglige saksbehandling.

Statens råd for funksjonshemmede (SRFF), som er et rådgivende organ for bl.a. regjeringen, er i sitt mandat tillagt oppgaver knyttet til oppfølging av FN’s standardregler. SRFF legger standardreglene til grunn i sine høringsvar og dialog med departementene. Gjennom et tettere samarbeid mellom SRFF og departementene vil oppmerksomheten om situasjonen til personer med nedsatt funksjonsevne kunne øke. Mandatsperioden for SRFF går ut i 2003. I forbindelse opp­nevning av nytt råd, vil regjeringen justere mandatet slik at en tettere og mer regelmessige kontakt finner sted mellom SRFF og sektordepartementene.

Gjennom departementenes årlige tildelingsbrev og styringsdialog stilles det krav til produksjon og fokus i de underliggende etater. Disse prosessene skal mer aktivt tas i bruk for å øke bevisstheten om situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne. Formålet er å klargjøre hvordan den enkelte instans kan bidra til å fremme regjeringens målsettinger på dette området.

Etter Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlig utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget (Utredningsinnstruksen) er departementene pålagt i arbeidet med lover og lovendringer å ta hensyn til bl.a. likestillingsmessige konsekvenser, herunder hensyn til nedsatt funksjonsevne. Det er iverksatt et arbeid for å tydeliggjøre utredningsinstruksens krav knyttet til å belyse situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne.

Fylkeskommuner og kommuner

Det ble under handlingsplanen for funksjonshemmede (1998–2002) iverksatt en rekke tiltak for at kommunal og fylkeskommunal saksbehandling i større grad skulle ivareta behovene til personer med nedsatt funksjonsevne. Et av tiltakene var utforming av rundskriv T-5/99 Tilgjengelighet for alle. Rundskrivet retter seg mot kommunene, fylkeskommunene, fylkesmennene, departementer og organisasjoner. Formålet med rundskrivet er å:

• synliggjøre og styrke interessene til personer med nedsatt funksjonsevne i planlegging etter plan- og bygningsloven

• gi kommunene bedre grunnlag for å integrere og ta vare på interessene til personer med nedsatt funksjonsevne i det løpende arbeidet med kommuneplaner, reguleringsplaner og utbyggingsplaner

• gi grunnlag for å vurdere saker der interessene til personer med nedsatt funksjonsevne kommer i konflikt med andre hensyn og interesser

• gi fylkeskommunene og fylkesmannen muligheter til å gi innspill og medvirke i kommuneplanlegging når dette er nødvendig for å ta vare på formålet med rundskrivet.

Det er i rundskrivet utarbeidet et eget kapittel om den kommunale planprosessen. Her legges det vekt på at kommunene må foreta en samlet vurdering av hva som må til for at personer med nedsatt funksjonsevne fullt ut skal kunne ta del i samfunnet og samordne mål og tiltak i kommuneplanarbeidet. For å oppnå dette er det viktig at hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne ivaretas i den langsiktige delen av kommuneplanen, handlingsprogrammer med langtidsbudsjett og i utviklingsmål, årsplaner og årsbudsjett.

En rekke tiltak er gjennomført for å gjøre rundskrivet kjent, men ytterligere tiltak er nødvendig for å sikre at rundskrivet tas aktivt i bruk. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6 om tilgjengelighet, hvor det også blir vist til Nordland fylkeskommune som har vedtatt en handlingsplan om kvalitetssikring av hensynet til fysisk tilgjengelighet i fylkeskommunal planlegging og saksbehandling.

Oppfølging av stortingsmeldingen herunder forhold knyttet til kommunal saksbehandling, vil skje gjennom konsultasjonsordningen som er etablert mellom staten og kommunesektoren.

Kommunal saksbehandling påvirkes også av organisert brukermedvirkning og brukerrepresentasjon. Dette omtales nærmere under pkt. 4.4.

4.3 Forskning og dokumentasjon

Regjeringen vil bidra til å øke kunnskapsgrunnlaget om situasjonen og samfunnsutviklingen for personer med nedsatt funksjonsevne. Dette vil gi bedre informasjon om måloppnåelse, effektivitet i virkemiddelbruken og vise hvor behovene for innsats er størst.

4.3.1 Dokumentasjonssenter

I NOU 2001:22 fremmes forslag om et dokumentasjonssenter. Allerede i St. meld. 34 (1996-97) ble et lignende forslag omtalt. Det var ønskelig å etablere et sekretariat for å holde oversikt over pågående og utført forskning, drive kontakt- og kunnskapsformidling og initiere forskning.

Regjeringen vil etablere et dokumentasjonssenter som skal samle inn informasjon og utvikle verktøy for å rapportere om utviklingen innenfor de ulike samfunnssektorer når det gjelder situasjonen for personer med redusert funksjonsevne.

For at informasjonen skal bli bedre må resultatene av den datainnsamling som i dag pågår i større grad sees i sammenheng. En rekke institusjoner samler inn data, eller gir støtte til innsamling av data, om situasjonen eller tjenester til personer med nedsatt funksjonsevne. Viktige institusjoner er Statistisk sentralbyrå, Norges forsk­ningsråd, andre forskningsmiljøer og sentre og ulike statlige direktorater. Det skjer i dag liten samordning mellom disse instansene når det gjelder å sammenstille data for å gi et best mulig helhetlig bilde av situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne.

Bedre sammenstilling av data er en viktig oppgave, men ikke tilstrekkelig for å sikre det nødvendige kunnskapsgrunnlaget for valg av virkemidler og tiltak i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. På flere områder foreligger det ikke data, eller den datainnsamling som skjer gir svært mangelfull informasjon om effekten av ulike tiltak rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne. Det vil også være nødvendige å utvikle verktøy og metoder for å styrke datagrunnlaget på områder hvor kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt.

Viktige oppgaver til dokumentasjonssenteret vil være:

• Etablere et samarbeid mellom sentrale institusjoner som samler inn kunnskap om personer med nedsatt funksjonsevne.

• Utvikle og ta i bruk et verktøy for regelmessig å kunne rapportere om utviklingen i situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne på de ulike sektorområder.

• Verktøyet skal i størst mulig grad også kunne anvendes for å sammenligne utviklingen i Norge i forhold til andre land, jf. den åpne koordineringsmetoden i EU.

• Bidra til å forbedre den datainnsamling som nå skjer med offentlig støtte, foreslå og eventuelt igangsette innsamling av data på områder som er svakt dekket.

• Ha et særskilt fokus på innsamling av data som kan sikre bedre kunnskap om måloppnåelse og effekt av virkemidler i offentlig politikk på dette området.

• Gi en vurdering av utviklingen i forhold til nasjonale målsettinger og FN’s standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemning.

• Gjøre kunnskapen som samles inn lett tilgjengelig for offentlige instanser, beslutningstakere og andre som har behov og ønsker om informasjon.

• Yte rådgivning og veiledning.

Dokumentasjonssenteret skal avgi en årlig rapport om status i situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til hvordan innholdet i årsrapporten også kan gjøres kjent for Stortinget.

4.3.2 Forskning

NOU 2001:22 Fra bruker til borger – forslag

I NOU 2001:22 legges det vekt på at forskning er et viktig virkemiddel for å nå målet om full deltakelse og likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne. Utredningen peker på at forskningen spiller en stor rolle i å dokumentere hverdagsliv og funksjonshemmende forhold, evaluere virkningen av tiltak og analysere livssituasjonen til personer med funksjonsnedsettelser. Utredningen peker på at forskningen har vært preget av fokus på det individuelle perspektivet og mye av forskningen er diagnosebasert. Det som mangler er mer samfunnsorientert forskning. Det har også vært problemer knyttet til å skape stabile og kompetente forskningsmiljøer, og det er i dag stor spredning på utførende institusjoner. Utredningen peker på at det er en del viktige temaer som i liten grad er dekket i dagens forskning. Dette er bl.a:

• Hvordan generelle samfunnsendringer får betydning for personer med nedsatt funksjonsevne.

• Studier som retter søkelys på omgivelsene og hva som skaper barriere mot deltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne.

• Undersøkelser som belyser hvordan virkemidler fungerer i praksis.

NOU 2001:22 anbefaler følgende tiltak for å styrke forskningen:

• Det er behov for mer ressurser, og på en bredere front enn bare det som berører tidligere Sosial- og helsedepartementets og Kirke- utdannings- og forskningsdepartementets ansvarsområde. I 2001 var det i hovedsak disse to departementene som bevilget penger til forskning på dette feltet.

• Noen miljøer må stimuleres til en spesiell satsing på funksjonshemmedeforskning. Disse må stilles i utsikt midler av en viss varighet, og miljøene må ha kontakt til bredere forskningsmiljøer, spesielt universitetene.

Norges forskningsråd (NFR)

NFR har over lengre tid pekt på behov for styrket forskningsinnsats knyttet til personer med nedsatt funksjonsevne. De har foreslått en langsiktig kunnskapsoppbygging og en sterkere forankring i universitetsmiljøene. NFR har pekt på følgende viktige forskningstemaer framover:

• Levekår for personer med nedsatt funksjonsevne.

• Virkemåten til anti-diskrimineringslovgivning og lignende former for lovregulering for å skape mer lik og fullverdig deltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne.

• Forholdet mellom familieomsorg og offentlig omsorg for personer med nedsatt funksjonsevne.

• Betydningen av sosialt nettverk, frivillige organisasjoner og sivilsamfunn for å fremme integrering og samfunnsdeltakelse.

• Erfaringer med offentlige helse- og sosialtjenester.

Regjeringens vurdering og anbefaling

Det første forskningsprogrammet om funksjonshemning ble gjennomført i perioden 1995 til 1999, som en del av et større velferdsprogram i regi av Norges forskningsråd. Dette programmet ble videreført og har, sammen med forskningsmidler fra stiftelsen Helse og rehabilitering, bidratt til en klar vekst i volumet på forskning om personer med nedsatt funksjonsevne og funksjonshemmende forhold i Norge.

Selv om det har vært en positiv utvikling, mener regjeringen at det fortsatt er behov for å styrke innsatsen på feltet. Midlene som avsettes til videre forskning skal bidra til:

• En tverrsektoriell tilnærming til situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne. Dette innebærer at alle relevante programmer i NFR i større grad må få fram prosjekter som også belyser situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne.

• Å bygge opp noen stabile og kompetente forskningsmiljøer omkring forskning om personer med nedsatt funksjonsevne og funksjonshemmende forhold.

Temamessig bør forskning framover bl.a. ta for seg hvordan samfunnsendringer får betydning for personer med nedsatt funksjonsevne, hva som skaper og reduserer barrierer mot deltakelse, forskning som belyser hvordan virkemidler fungerer i praksis, levekår og erfaringer med offentlige tjenester. Som i annen forskning bør også kjønnsperspektivet integreres i forskning om situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne.

Regjeringen vil iverksette to nye satsinger for å styrke forskningsinnsatsen på feltet:

• Sosialdepartementet har i samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet igangsatt en ny fireårig satsing knyttet til personer med nedsatt funksjonsevne og ny teknologi (IT Funk). Satsingen vil gå over fire år og utgjøre i overkant av 30 mill. kroner. Ny teknologi får stadig større innvirkning i menneskers dagligliv. Dersom ikke ny teknologi i sin utforming tar hensyn til personer med nedsatt funksjonsevne, vil nye barrierer oppstå. IT Funk omtales nærmere i kap. 6.

• Det skal igangsettes en tverrgående forskningsinnsats fra 2004 knyttet til situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne. Innsatsen, som beløper seg til ca. 50 mill. kroner, skal gå over fem år og dekke de områder som er nevnt ovenfor.

Den økte politiske og forskningsmessige oppmerksomheten om situasjonen til personer med nedsatt funksjonsevne har ikke i stor nok grad nedfelt seg i undervisningen på universiteter og høyskoler. Dette får uheldige konsekvenser både med hensyn til den kompetanse ansatte som jobber innenfor offentlig forvaltning, undervisning og tjenester får, og med hensyn til rekruttering til forskning. Det er derfor svært positivt at flere utdanningsinstitusjoner nå vurderer å styrke sitt undervisningstilbud i form av professorater eller andre forskerstillinger knyttet til feltet, innarbeide temaene i eksisterende undervisningsmoduler og/eller utvikle nye fordypningsdeler. Det kan i denne sammenheng vises til den positive utvikling som har skjedd på området tilgjengelighet for alle/universell utforming, hvor Husbanken, i samarbeid med flere instanser, har gitt prosjektmidler for å stimulere til økt oppmerksomhet om dette temaet i utdanningen av bl.a. arkitekter, ingeniører, designere og ergoterapeuter. Dette omtales nærmere i kapittel 6.

4.4 Brukermedvirkning

Brukermedvirkning på systemnivå har ofte to formål. Brukere har ut fra demokratiske prinsipper krav på god informasjon og på å bli hørt i saker som angår dem. For det andre skal brukermedvirkning gi kommunene, fylkeskommunene og stat muligheter til å kvalitetssikre sin virksomhet ved å få tilført kunnskap om hvordan brukerne opplever dagens situasjon eller tilbud. Tankegangen bygger på at politiske og administrative myndigheter og brukerne har felles interesse i at ressursene utnyttes best mulig og at det utvikles gode tiltak og tjenester.

Som en av flere strategier for å bedre situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne vil regjeringen styrke brukermedvirkningen. Arbeidet med å styrke brukermedvirkningen omtales nærmere under de ulike sektorområdene. I dette kapittelet rettes fokus på bruk av juridiske virkemidler for styrket brukermedvirkning.

4.4.1 Stat

Det er i løpet av de siste årene etablert en rekke ordninger for å styrke brukermedvirkningen på systemnivå i statlig sektor. På noen områder er brukermedvirkningen lovfestet, blant annet gjelder dette spesialisthelsetjenesten gjennom lov om helseforetak. Alle regionale helseforetak har nå etablert egne brukerutvalg som omtales nærmere i kap. 7. Helsedepartementet tar sikte på å opprette brukerutvalg også i tilknytning til de enkelte helseforetakene.

Det legges opp til en økt og mer målrettet brukermedvirkning i Aetat. Arbeids- og adminitrasjonsdepartementet tar sikte på å fremme et lovforslag om brukermedvirkning i Aetat i løpet av 2003. Forslaget omtales nærmere i kap. 5.

Rikstrygdeverket har gjennom flere år satt fokus på brukermedvirkning i utvikling av tjenestene. Ordninger for brukerkontakt er etablert på ulike nivåer i organisasjonen herunder egne brukerutvalg knyttet til hjelpemiddelsentralene. På bakgrunn av de erfaringer som høstes i Aetat vil behovet for lovforankring av brukermedvirkning bli vurdert i trygdeetaten.

4.4.2 Kommunene

NOU 2001:22 Fra bruker til borger – forslag

NOU 2001:22 anbefaler at alle landets kommuner må etablere forpliktende møteplasser mellom representanter for funksjonshemmedes organisasjoner og politikere/administrasjon. Medvirkningsorganer er nødvendige og viktige virkemidler i arbeidet med å lukke gapet mellom mål og realitet.

Utvalget foreslår lovfesting av brukermedvirkning. Alle landets kommuner skal legge til rette for at funksjonshemmedes organisasjoner fra et tidlig tidspunkt får medvirke i den kommunale planprosessen, og at konsekvenser for personer med nedsatt funksjonsevne blir vurdert inn i alle kommunale planer. Dette samsvarer med kravet om at hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne skal inn som en premiss i all kommunal og fylkeskommunal planlegging (St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001).

Når det gjelder spørsmålet om kommunale handlingsplaner for funksjonshemmede mener utvalget at erfaringene er av en slik karakter at det ikke bør stilles et generelt krav om slike handlingsplaner.

Flertallet i utvalget anbefaler at kommunene forpliktes til å organisere medvirkningsarenaer, men at de stilles fritt til hvordan de ønsker å organisere slike. Der kommunene finner egne kommunale råd hensiktsmessig bør dette opprettes, men det bør også være mulig å utforme andre arenaer som ivaretar hensynet til brukermedvirkning i forhold til de kommunale beslutningsprosesser.

Mindretallet i utvalget vil lovfeste at brukermedvirkning skal organiseres gjennom egne kommunale råd for funksjonshemmede.

I høringsrunden ga FFO uttrykk for at kommunale råd for funksjonshemmede må lovfestes for kommuner med mer enn 3500 innbyggere, men at alle kommuner må få en lovfestet plikt til å sikre brukermedvirkning i kommunale planprosesser.Av SAFO-organisasjonene støtter Norges Handikapforbund mindretallet. De øvrige uttaler seg ikke. Kommunenes sentralforbund støtter verken flertallet eller mindretallet, men understreker at brukerdialogen må utvikles ut fra lokale forutsetninger.

Nærmere om kommunale råd for funksjonshemmede

I Dok. nr. 8:87 (2000–2001) fremmet stortingsrepresentantene John I. Alvheim og Harald T. Nesvik fra Fremskrittspartiet forslag om lovfesting av kommunale råd for funksjonshemmede. I Innst. S.nr. 267 (2000–2001) heter det i komiteens til­råding:

«Stortinget ber Regjeringen om innen utgangen av 2001 å legge fram en sak som viser om lovfesting av kommunale råd for funksjonshemmede er formålstjenlig, og eventuelt komme med forslag om slik lovfesting.»

Kommuner og fylkeskommuner har plikt til å ha eldreråd, jfr. Lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd av 8. november 1991 (Nr. 76).

Eldrerådene velges av kommunestyret/fylkestinget, som selv bestemmer antallet. Reglene om forholdstallsvalg i kommuneloven gjelder ikke. Pensjonistforeninger har rett til å foreslå medlemmer. Flertallet skal være alderspensjonister. Rådet velger selv leder og nestleder, som skal være pensjonister

Intensjonen er at eldrerådene skal sikre eldre innflytelse i alle saker som angår dem. Kommunestyret/fylkestinget har plikt til å legge frem for eldrerådet alle saker som gjelder eldre. Loven avgrenser ikke rådets arbeidsoppgaver klart, men hovedformålet med loven er at rådet skal behandle forskjellige overordnede planer og vedtak. I proposisjonen gis det eksempler på sakstyper som skal legges frem for rådet: årsbudsjett, langtidsbudsjett og kommune- og fylkesplaner. I følge departementets rundskriv om eldrerådene (I-26/98) er andre saker som ofte gjelder eldre: tiltak og planer i helse- og sosialsektoren, boligprogram, reguleringsplaner, samferdselssaker, kommunikasjonsplaner og kulturelle tiltak. Eldrerådet kan også selv ta opp saker som gjelder eldre i kommunen/fylkeskommunen, men rådet kan ikke kreve at kommunestyret/fylkestinget behandler sakene videre.

Som det fremgår, skiller reglene for eldrerådene seg noe fra retningslinjene for rådene for funksjonshemmede. En evaluering som nylig er foretatt 2 viser at rådene i stor grad behandler samme typer saker.

Evalueringsrapporten gir også et positivt bilde av rådene. I resymeet heter det:

«Flertallet av rådene, ordførere og rådmenn beskriver at de ser resultater av rådets arbeid i form av større oppmerksomhet om eldres/funksjonshemmedes behov, i form av faktiske endringer for eldre/funksjonshemmede og at rådets virksomhet har betydning for eldres/funksjonshemmedes livssituasjon. Flertallet av ordførere og rådmenn ville også, om det var opp til dem, anbefale kommunen å opprette eldreråd. Færre ville anbefale råd for funksjonshemmede. I fylkene er det bare blant fylkesordførerne, og bare når det gjelder råd for funksjonshemmede, at det er flertall for å anbefale å opprette råd. Flere ordførere enn rådmenn vil anbefale råd. Det gjelder både i fylkene og i kommunene.»

Undersøkelsen viser også at flertallet av rådene har en god ressurs i medlemmer med erfaring fra rådsarbeid og kommunens virksomhet. Hovedbildet når det gjelder rådenes arbeidsbetingelser er positivt.

Vurdering og anbefaling

Regjeringen vil styrke brukermedvirkningen på kommunalt nivå for personer med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen vil i tråd med anbefalingen fra flertallet i Manneråkutvalget foreslå å lovfeste et krav om brukerrepresentasjon for personer med nedsatt funksjonsevne. Det vil være ulike måter å organisere slik brukerrepresentasjon på. Egne kommunale råd er et alternativ, men det kan også tenkes andre løsninger. Regjeringen vil derfor gi kommunene betydelig frihet til å velge hvordan den lovpålagte brukerrepresentasjonen skal organiseres. Regjeringen vil legge samme prinsipp til grunn i forhold til brukerrepresentasjon for eldre i kommunene. I mange sammenhenger vil det være naturlig å se brukerrepresentasjon for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne i sammenheng. Det vises til forslag i kommuneproposisjonen for 2004, St.prp. nr 66 (2002-2003), hvor det redegjøres for forenkling av statlig regelverk blant annet knyttet til regler om bestemte organer i kommunene. Sosialdepartementet tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon med forslag om lovfestet krav til brukerrepresentasjon som også omfatter personer med nedsatt funksjonsevne. I første omgang vil det bli sendt ut et høringsnotat.

4.5 Tilskudd til funksjonshemmedes organisasjoner

4.5.1 Bakgrunn

Staten gir i dag generell driftsstøtte til funksjonshemmedes organisasjoner og tilskudd til likemannsarbeid i organisasjonene. Totalt ble det bevilget 111,4 mill. kroner til disse formålene over kapittel 621 post 74 i statsbudsjettet for 2003. Foruten tilskuddet til Funksjonshemmedes fellesorganisasjon har 115 organisasjoner søkt om driftstilskudd for 2003.

Driftsstøtten til funksjonshemmedes organisasjoner har som formål å styrke deres mulighet til å drive interessepolitisk arbeid og til å gi service til egne medlemmer. Funksjonshemmedes organisasjoner er også viktige for å sikre brukermedvirkning i utvikling av tiltak og tjenester.

Tilskuddsordningen til funksjonshemmedes organisasjoner har i sin nåværende form virket siden 1994. Etter den tid har det funnet sted betydelige endringer i og mellom organisasjonene. Dette kommer blant annet til uttrykk ved at antall tilskuddsberettigede organisasjoner har økt fra 78 i 1994 til 108 i 2001. Til sammenligning var antallet tilskuddsberettigede organisasjoner 38 i 1982. Til grunn for økningen i antall organisasjoner ligger fremveksten av de små og diagnoseorienterte organisasjonene. Disse vokser frem på grunn av den medisinske utviklingen, der stadig flere sykdommer og tilstander får sin diagnose. Foreninger med utgangspunkt i sjeldne sykdommer har som hovedoppgave å være en samlingsarena for medlemmer med vekt på utvikling av et godt behandlingstilbud, informasjon om rettigheter og praktiske forhold og likemannsarbeid. Økningen i antall organisasjoner har ført til at det blir tildelt mindre tilskudd til hver organisasjon, fordi det er blitt flere å fordele de samlede rammene på. Gjennomsnittlig driftstilskudd pr. medlemskap er redusert fra 204 kroner i 1994 til 181 kroner i 2002.

4.5.2 Tilskuddsutvalget (Korsæthutvalget)

I Budsjett-innst. S. nr. 11 (1999-2000) ber Sosialkomiteen «departementet utrede en ordning med støtte til funksjonshemmedes organisasjoner…» På den bakgrunn satte det daværende Sosial- og helsedepartementet i 2000 ned et utvalg for å foreta en bred gjennomgang av tilskuddsordningene rettet mot funksjonshemmedes organisasjoner. Tilskuddsutvalget fikk som mandat å finne frem til en tilskuddsordning som stimulerer til samarbeid og samhandling mellom organisasjonene og som ikke oppmuntrer til oppsplitting i mange, små organisasjoner. Dette ville kunne medvirke til at personer med nedsatt funksjonsevne gjennom sine organisasjoner får en sterkere interessepolitisk stilling. Utvalget fikk i oppgave å se på en rekke forhold knyttet til tilskuddsordningen, bl.a. kriterier for å bli tilskuddsberettiget, tilskudd til tiltak som drives i regi av humanitære organisasjoner som drives i lokal regi, hvordan paraplyorganisasjonene skulle finansieres og om tilskuddet til likemannsarbeid og det generelle driftstilskuddet burde slås sammen. Tilskuddsutvalget la frem sin innstilling 31.august 2001. Utvalgets forslag kan oppsummeres slik:

• Grensen for å bli tilskuddsberettiget settes til 500 medlemmer. Et mindretall går inn for at grensen settes til 250. Uavhengig av hvor nedre grense settes, er utvalget enig om at organisasjoner som kommer under denne grensen skal ha en overgangsperiode på 5 år for å slutte seg til en større organisasjon, foreta sammenslutning med andre mindre organisasjoner eller lignende.

• Tilskudd til paraplyorganisasjoner fordeles med et fast øremerket grunnbeløp som er likt for alle tilskuddsberettigede organisasjoner og et beløp som beregnes i forhold til antall medlemskap, med en 50 % fordeling på hver. Paraplytilskuddet øremerkes til paraplyarbeid. Det foreslås at paraplyorganisasjoner får utbetalt tilskuddet direkte, dvs. at tilskuddet ikke først tildeles medlemsorganisasjonene som så tilfører midler til paraplyorganisasjonen.

• Den nye tilskuddsmodellen består av tre deler; generelt driftstilskudd, merkostnadstilskudd til organisasjoner med medlemmer som på grunn av nedsatt funksjonsevne har særlig store kostnader (som erstatter dagens skjønnstilskudd) og tilskudd til lokale tiltak. Det generelle driftstilskuddet omfatter fem elementer; basistilskudd, medlemskapstilskudd, driftstilskudd for lokale ledd, paraplytilskudd og særskilt tilskudd.

• Ordningen med at inntil 5 mill. kroner pr. år kan nyttes til tiltak for funksjonshemmede i regi av frivillige organisasjoner opphører, og disse midlene går inn i grunnlaget for tildeling av tilskuddsmidler til funksjonshemmedes organisasjoner

• Tilskuddsmidler som nå fordeles av fylkeslegene til lokale eller regionale tiltak for funksjonshemmede, tildeles gjennom Fordelingsnemnda og kanaliseres gjennom funksjonshemmedes organisasjoner.

• Driftstilskuddet og tilskuddet til likemannsarbeid videreføres som separate tilskuddsordninger.

4.5.3 Høringsuttalelser

Tilskuddutvalget innstilling ble sendt på høring med frist 15.3.02. Det kom inn 70 høringssvar. 28 av høringsinstansene har kommentert forslaget knyttet til paraplysamarbeidet. Et flertall av disse støtter ikke utvalgets forslag. De mener prinsipielt at medlemsorganisasjonene skal finansiere og styre sine egne paraplyorganisasjoner, og at medlemsorganisasjonene må tilføres de statlige midlene som i dag går til paraplyorganisasjonene. De organisasjonene som er kritiske til direktefinansiering av paraplyorganisasjonene er redd for at paraplyorganisasjonene kan miste legitimitet i medlemsorganisasjonene og utvikle egeninteresser som går på tvers av medlemsorganisasjonenes interesser. Organisasjoner som bl.a. Norsk forbund for utviklingshemmede, Norges Blindeforbund, Norges Handikapforbund, Hørselshemmedes Landsforbund, Norges Revmatikerforbund og Cerebral parese-foreningen, mener prinsipielt at staten ikke skal direktefinansiere paraplyorganisasjonene, men at medlemsorganisasjonene skal finansiere og styre sine egne paraplyorganisasjoner, og at medlemsorganisasjonene må tilføres de statlige midler som i dag går direkte til paraplyorganisasjonene.

Utvalgets flertall gikk inn for en grense på 500 medlemmer for å bli tilskuddsberettiget, mens mindretallet gikk inn for en grense på 250. Av de 44 høringsinstansene som uttalte seg om dette spørsmålet, støttet 10 flertallet mens 8 støttet mindretallet og de andre gikk inn for andre kriterier. FFO, som organiserer mange diagnoseforeninger, fremmet forslag om at de organisasjoner som i dag omfattes av tilskuddsordningene fortsatt skal være tilskuddsberettiget, mens det for nye organisasjoner skal settes en nedre grense på 250 medlemmer. FFO legger vekt på at forslaget fra Tilskuddsutvalget vil føre til at små foreninger blir lagt ned og kompetanse som er bygd opp rundt sjeldne sykdommer forsvinner. Organisasjoner som Norsk forbund for utviklingshemmede, Norges Handikapforbund og Norges Revmatikerforbund mener man bør ha 1000 medlemmer for å bli tilskuddsberettiget.

Et flertall av høringsinstansene støttet utvalgets forslag om å videreføre ordningen med eget tilskudd til likemannsarbeid.

4.5.4 Prinsipper for ny tilskuddsordning

Departementet legger følgende prinsipper til grunn for en tilskuddsordning for funksjonshemmedes organisasjoner:

• Tilskuddsordningen skal legge til rette for et bredt frivillig engasjement.

• Tilskuddsordningen skal i minst mulig grad legge føringer på hvordan organisasjonene organiserer sitt arbeid og prioriterer sin innsats.

• Tilskuddsordningen skal være enkel og oversiktlig å forholde seg til for organisasjonene.

4.5.5 Kriterier for å bli tilskuddsberettiget

Departementet ser at den sterke økningen i antall organisasjoner for funksjonshemmede kan ha uheldige sider. Når organisasjonene blir mindre, kan det svekke deres slagkraft og muligheter til å yte medlemmene service. Mange medlemmer får ikke et tilbud lokalt fordi svært mange av de organisasjoner som får tilskudd er så små at de ikke har etablert fylkeslag, lokallag eller andre lokale tilbud. Videre blir arbeidet lite kostnadseffektivt ved at det bygges opp parallell kompetanse og driftsstruktur i mange organisasjoner. Samtidig ser departementet at de små diagnoseorganisasjonene kan spille en viktig rolle når det gjelder å gi sine medlemmer informasjon og veildning, og at de er en viktig arena for å møte andre i samme situasjon. Det er organisasjonene selv som må vurdere hensiktsmessigheten av sammenslåing til færre og større organisasjoner kontra å fortsette som mange små. Departementet ønsker ikke at tilskuddsordningene skal tvinge frem sammenslåing av de små organisasjonene mot deres vilje, slik Korsæth-utvalgets forslag legger opp til. Tilskuddssystemet bør like fullt innrettes slik at det ikke legges til rette for en utvikling mot en enda mer fragmentert organisasjonsstruktur. Departementet foreslår derfor at de organisasjoner som i dag omfattes av tilskuddsordningen fortsatt skal omfattes av denne, men at det settes en nedre grense på 250 medlemmer for nye organisasjoner. Dette forslaget ivaretar behovet for å beholde den kompetanse som er bygd opp rundt sjeldne diagnoser og at disse organisasjonene ikke blir lagt ned. Samtidig vil det bidra til å hindre en ytterligere fragmentering av organisasjonsstrukturen.

4.5.6 Paraplysamarbeidet

Departementet foreslår at finansieringen av paraplyorganisasjoner skal skje gjennom medlemsorganisasjonene. Dette synet fikk også støtte i flertallet av høringsuttalelsene til innstillingen fra Tilskuddsutvalget. Departementet mener at orga­ni­sa­sjonene bør stå fritt til å bestemme om de vil være medlem av en paraplyorganisasjon, hvilken organisasjon de skal være medlem av og hvor mye midler de vil legge inn i et slikt samarbeid. Departementet vil derfor ikke følge opp Tilskuddsutvalgets forslag om et øremerket paraplytilskudd til medlemsorganisasjoner som er tilsluttet en paraply. Departementet legger vekt på at organisasjonene må få stor frihet til å organisere sitt interne arbeid. Dette er i tråd med de prinsipper som ble lagt for paraplysamarbeid i St. meld nr. 27 (96-97) om statens forhold til frivillige organisasjoner. Der ble betydningen av at paraplyorganisasjonene primært må hente sin legitimitet fra de deltakende medlemsorganisasjoner understreket. Departementets forslag bygger opp under demokratiske prinsipper der organisasjonene har stor grad av selvbestemmelsesrett og der samarbeid bygger på representativitet. Dette vil også gi en lik behandling av de eksisterende paraplyorganisasjoner/sammenslutninger. FFO (Funksjonshem"medes Fellesorganisasjon) er den største para"plyorganisasjonen med 64 organisasjoner og til sammen ca. 260.000 medlemmer. SAFO (Samarbeidsforum av funksjonshemmedes organisasjoner) er et samarbeidsorgan for 4 organisasjoner bestående av Norges Handikapforbund, Norges Blindeforbund, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Norges Døvblinde som til sammen har ca. 35 000 medlemmer. FFO har vært finansiert direkte over statsbudsjettet. For 2003 fikk FFO 8,74 mill. kroner i støtte. SAFO har ikke fått direktestøtte, men finansieres gjennom medlemsorganisasjonene.

4.5.7 Andre forslag

Sammenslåing av tilskudd til drift og likemannsarbeid

Departementet ønsker en enklere og mer oversiktlig tilkuddsordning. Departementet foreslår på denne bakgrunn å slå sammen tilskuddet til drift og tilskuddet til likemannsarbeid. I statsbudsjettet for 2003 ble det bevilget om lag 14 mill. kroner til likemannsarbeid. Tilskuddet til likemannsarbeid ble først etablert som en midlertidig ordning for å stimulere til likemannsarbeid. Etter 1993 har dette vært en permanent ordning. Likemannsarbeidet har etter hvert blitt en integrert del av arbeidet i organisasjonene. Det er derfor ikke lenger behov for en øremerket bevilgning for å drive arbeidet videre. Departementet går inn for at midlene til likemannsarbeid legges inn i driftsstøtten. En sammenslåing av de to bevilgningene er en forenkling som vil frigjøre ressurser i organisasjonene som i dag brukes til å skrive søknader og administrere midlene. Hvis man slår sammen tilskuddene og fordeler de etter mer objektive kriterier vil tilgangen til likemannsmidler ikke lenger være avhengig av at man har et apparat til å skrive søknader. Disse ressursene kan brukes til andre prioriterte områder, bl.a. informasjonsarbeid og medlemsservice. Det er naturlig å se likemannsaktiviteter i sammenheng med formålet for driftstilskuddet som bl.a. er å gi service til medlemmene. Mye av arbeidet i organisasjonene går på å legge til rette for at erfarne brukere møter andre brukere for å utveksle informasjon og erfaringer knyttet til diagnose, tjenester, rettigheter og egen mestring. Dette kan skje innenfor rammen av organisasjonene selv eller i samarbeid med for eksempel lærings- og mestringssentrene. Dette arbeidet må i stor grad forstås som en del av organisasjonenes medlemsservice. Departementet vil presisere at likemannsarbeid er et av flere hovedformål som den framtidige tilskuddordningen skal dekke, og at dette bør inngå som en del av organisasjonenes medlemsservice.

Staten har i løpet av de to siste årene lagt betydelige ressurser inn i selv å legge til rette for offentlig organisert likemannstilbud gjennom utbygging av lærings- og mestringssentre flere steder i landet, og utvikling av kompetansesentra for små og sjeldne diagnosegrupper.

Tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne i regi av frivillige organisasjoner

Gjeldende tilskuddsordning åpner for at inntil 5 mill. kroner kan nyttes til tiltak for funksjonshemmede i regi av andre frivillige organisasjoner. Tilskuddsutvalget foreslår at denne ordningen opphører og at disse midlene går inn i det generelle grunnlaget for tildeling av tilskudd. Departementet støtter dette forslaget.

Fylkeslegene

Fylkeslegene har hatt oppgaven med å fordele tilskudd til velferds- og ferietiltak siden 1974. Dagens oppgave med tildeling av tilskudd til velferds- og ferietiltak er derfor en etterlevning fra fylkeslegenes tidligere arbeidsoppgaver og hjemmelsgrunnlag. Tilskuddsutvalget gikk inn for at disse midlene tildeles gjennom Fordelingsnemnda og kanaliseres gjennom funksjonshemmedes organisasjoner på grunnlag av prioriterte søknader fra disse. Departementet støtter dette forslaget fra utvalget.

Ny tilskuddsmodell

Tilskuddsutvalget foreslår en ny tilskuddsmodell med 3 hoveddeler ; driftstilskudd, merkostnadstilskudd og tilskudd til lokale tiltak. Merkostnadstilskuddet skal ha fire kriterier for fastsetting av tilskuddet, og utvalget foreslår at organisasjonene deles inn i grupper etter hvor høye merkostnader den enkelte har i forhold til kriteriene. Et slikt system lå til grunn da tilskuddet til organisasjonene ble etablert i 1982. Det viste seg etter hvert at ordningen var vanskelig å praktisere. Det var mange klager på gruppeplasseringen og i 1994 ble ordningen avløst av en ny ordning med faste kriterier samt et skjønnstilskudd. Mange høringsinstanser er kritiske til å gjeninnføre merkostnadstilskuddet. Noen organisasjoner mener at skjønnstilskuddet gir lite forutsigbarhet i fordelingen fra år til år. Systemet er i stor grad bygd på at man fastsetter organisasjonens merkostnader etter en vurdering og at dette beløpet er relativt stabilt over tid. Endringer har skjedd på grunn av endringer i de totale rammer, samt at man over flere år har prøvd å utjevne de store variasjoner som er mellom organisasjoner som er historisk betinget og som ikke avspeiler reelle forskjeller i behovet. I tillegg har det økte antallet støtteberettigede organisasjoner medført at den andel av bevilgningen som kan brukes til skjønnstildeling er blitt redusert. Et system der organisasjonene plasseres i tre relativt grove kategorier kan føre til at organisasjonene i mindre grad enn ved skjønnstildeling får dekket sine merkostnader. Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre dagens system som er basert på faste kriterier samt et skjønnstilskudd.

Fordelingsnemnda

Det er Sosial- og helsedirektoratet som er sekretariat for Fordelingsnemnda, og som derved har ansvar for forvaltningen av tilskuddene. Direktoratet gjennomgår nå tilskuddsordningene for å forbedre og forenkle rutinene for utbetaling og rapportering, og skape en mer forutsigbar økonomisk situasjon for organisasjonene. Egne hjemmesider med regelverk, søknads- og rapporteringsskjema vil være ferdigstilt høsten 2003.

I forbindelse med omleggingen av tilskuddsordningen til funksjonshemmedes organisasjoner vil departementet vurdere Fordelingsnemndas rolle og funksjon i det nye systemet.

Departementet tar sikte på å følge opp forslagene til endringer i tilskuddsordningen til funksjonshemmedes organisasjoner i budsjettet for 2005, etter at Stortinget har behandlet stortingsmeldingen.