7 Tjenester

Mange personer med nedsatt funksjonsevne har ofte behov for tjenester fra det offentlige for å kunne delta i arbeids- og samfunnsliv og leve et aktivt og selvstendig liv. Dette gjelder ulike helse- og sosialtjenester, og formidling av hjelpemidler. Det er også avgjørende at offentlige tjenester og tilbud rettet mot hele befolkningen, som skoler og barnehager, er tilrettelagte slik at personer med nedsatt funksjonsevne kan få et fullverdig tilbud.

7.1 Helsetjenester

De fleste personer med nedsatt funksjonsevne oppgir å ha rimelig tilfredsstillende helse. Likevel er helsetilstanden blant mange dårligere enn i resten av befolkningen. En del funksjonsnedsettelser henger sammen med kronisk sykdom, og det å ha nedsatt funksjonsevne kan også medføre helsemessige problemer. For mange med nedsatt funksjonsevne er medisinsk behandling og habilitering/rehabilitering en grunnleggende forutsetning for livsutfoldelse og deltakelse.

7.1.1 NOU 2001:22 Fra bruker til borger – utfordringer

NOU 2001:22 peker på at det er store kommunale forskjeller i rehabiliteringstilbudet. Personer med varige funksjonsnedsettelser vil ofte ha behov for helsehjelp over tid, og en del mottar tjenester fra ulike forvaltningsnivåer og ulike sektorer. Utvalget peker på at mange opplever at tilbudet fra helsevesenet er dårlig koordinert og mangler et langsiktig perspektiv. Dette gjelder bl.a. for psykiatriske langtidspasienter, utviklingshemmede og andre personer med omfattende behov for rehabilitering/habilitering.

NOU 2001:22 peker på at både rekruttering og kompetanse er et problem i barnehabiliteringstjenesten. Andre utredninger har pekt på manglende samarbeid og overlappende arbeidsoppgaver mellom barnehabiliteringstjenesten og spesialpedagogiske støttesystemer.

NOU 2001:22 peker på samfunnsskapte hindringer som møter hørselshemmede. Hindringene er blant annet knyttet til manglende tilgang på informasjon fra offentlige instanser og massemedia. Forekomsten av ensomhet, isolasjon og angst antas høyere enn i andre grupper i befolkningen. Andre undersøkelser har pekt på at hørselshemmede opplever et lite helhetlig og sammenhengende rehabiliteringstilbud.

Når det gjelder utviklingshemmede, er det i NOU 2001:22 og andre undersøkelser konkludert med at helsevesenet ikke gir utviklingshemmede et tilfredsstillende helsetilbud. Utviklingshemmede vil ofte ikke være i stand til å fremlegge behovene for legehjelp på samme måte som befolkningen generelt, og har derfor behov for bistand fra andre. Fysiske eller psykiske plager kan gi seg andre utslag hos personer med manglende evne til selv å tolke og forstå signalene, og kommunikasjonsforstyrrelser kan gjøre det vanskelig for andre å oppfatte plager eller symptomer. God kompetanse både hos omsorgspersonell og helsepersonell er derfor nødvendig.

7.1.2 Hovedutfordringer og regjeringens mål

Regjeringen ser følgende utfordringer knyttet til helsetjenester for personer med nedsatt funksjonsevne.

• Barnehabiliteringstjenesten fungerer ikke godt nok i forhold til de oppgaver denne tjenesten forventes å ivareta.

• Tilbudet fra spesialisthelsetjenesten, herunder voksenhabiliteringstjenesten, er mangelfullt i forhold til de behovene som utviklingshemmede ofte har.

• Utviklingshemmede som selv ikke er i stand til å etterspørre helsetjenester får dekket sine behov for helsetjenester i mindre grad enn andre.

• Samarbeidet mellom kommunale tjenester og spesialisthelsetjenesten om utviklingshemmede med alvorlige adferdsforstyrrelser og/eller psykiske lidelser, er mangelfullt, og det synes å være manglende kompetanse på dette feltet både i kommunene og i spesialisthelsetjenesten.

Regjeringen har følgende mål i forhold til helsetjenester for personer med nedsatt funksjonsevne herunder utviklingshemmede:

• Personer med nedsatt funksjonsevne skal få relevant og helhetlig helsetjenestetilbud når de trenger det. Dette gjelder både diagnostisering, medisinsk behandling og oppfølging og habilitering/rehabilitering.

• Bedre habiliteringstilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne eller kronisk sykdom.

• Styrke kompetansen hos helse- og sosialpersonell når det gjelder å tolke signaler på helseplager hos personer som selv ikke kan presentere sine behov for helsetjenester.

• Styrke kompetansen hos helse- og sosialpersonell om utviklingshemmede med alvorlige adferdsavvik og/eller psykiske lidelser.

7.1.3 Kommunehelsetjenestens tilbud til personer med nedsatt funksjonsevne

Kommunene har ansvar for å sørge for nødvendige helsetjenester for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunene.

Fastlegeordningen

Fastlegeordningen ble innført 1. juni 2001. Fastlegereformen var en viktig reform for personer som har behov for hyppig kontakt med lege og/eller behov for et langvarig pasient/legeforhold. Gjennom fastlegeordningen er ansvaret for oppfølging av den enkelte innbygger tydeliggjort. Fastlegen vil kunne representere et viktig bindeledd i en behandlings- eller rehabiliteringsprosess. Norges forskningsråd evaluerer ordningen, herunder tilbudet til brukere med omfattende bistandsbehov og behov for sammensatte tjenester, bl.a. med sikte på å se om ordningen fungerer etter intensjonene for personer med nedsatt funksjonsevne.

Habilitering/rehabilitering

Kommunene er en av de viktigste aktørene i arbeidet for et helhetlig og kvalitativt godt rehabiliteringsforløp. Et godt rehabiliteringsforløp fordrer imidlertid et nært samarbeid mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten.

For å imøtekomme behovet for større likhet i det kommunale rehabiliteringstilbudet, og for å bidra til et bedre samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer og ulike sektorer, er det laget en forskrift for kommunene og spesialisthelsetjenesten om habilitering og rehabilitering. Den trådte i kraft 1. juli 2001. Formålet er å sikre at personer som har behov for habilitering og rehabilitering tilbys tjenester som kan bidra til stimulering av egen læring, motivasjon og økt funksjons- og mestringsevne. Forskriften regulerer ansvaret for å etablere bestemte funksjoner innenfor en rehabiliteringsvirksomhet og en plikt til å sørge for påkrevd kompetanseutvikling. Forskriften gir både kommunene og helseforetakene ansvar for å sørge for at reell brukermedvirkning finner sted, både på individ- og systemnivå. Gjennom forskriften pålegges kommunene og foretakene et ansvar for å etablere koordineringsfunksjoner og de skal se til at det finnes en koordinerende enhet knyttet til rehabiliteringsvirksomheten. Kommunenes rolle i rehabiliteringstilbudet blir dermed sterkt understreket. Helseforetakene skal gi råd og veiledning til personell i kommunehelsetjenesten, både generelt og i tilknytning til den enkelte sak. Sosial- og helsedirektoratet har fått i oppgave å vurdere hvilken betydning forskrift om habilitering og rehabilitering har hatt for prioritering og utvikling av rehabiliteringsprosesser.

Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlig rehabilitering (SKUR) er etablert som et femårig prosjekt fra 2000 for å bygge kunnskap og kompetanse om helhetlig rehabilitering som en sammenhengende sektorovergripende virksomhet. Den viktigste oppgaven er å bygge opp et kunnskapsnettverk mellom relevante miljøer og være en motor i driften av nettverket. Andre sentrale oppgaver er å utvikle og styrke undervisningsnettverket mellom utdanningsinstitusjonene samt være en pådriver og samarbeidspartner i utviklingsarbeid og forskning på feltet.

Det er nå etablert en landsdekkende etterutdanning i re-/habilitering og individuell planlegging ved 18 høgskoler. Etterutdanningen tar sikte på å øke kompetansen på feltet. Den er ikke fag, diagnose- alders-, sektor- eller nivåspesifikk. Målet er å bringe ulik fag- og erfaringskompetanse sammen for å sikre mest mulig felles forståelse av re-/habiliteringsvirksomheten, og hva individuell planlegging innebærer. SKUR er ansvar­lig for etterutdanningen.

Helsestasjon- og skolehelsetjenesten

Ny forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten ble fastsatt 3.april med ikrafttreden 1.juli 2003. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er et helhetlig og allment tilbud til barn og ungdom. Tjenesten skal fange opp signaler på blant annet utviklingsavvik tidlig og bidra i habilitering av barn og ungdom, herunder kronisk syke og barn og unge med nedsatt funksjonsevne. Tjenesten skal også drive forebyggende psykososialt arbeid. I Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006 er målet en økning på 800 årsverk til helsestasjons- og skolehelsetjenesten i planperioden. Økningen skal bidra til styrking av tjenestens psykososiale arbeid.

Om tilbudet til personer med utviklingshemning

Helsedepartementet vil se nærmere på hvordan utviklingshemmede, som selv ikke er i stand til å etterspørre legetjenester, best kan få sitt behov for nødvendig helsehjelp ivaretatt. Fastlegene vil her ha en viktig rolle. Sosial- og helsedirektoratet er gitt i oppgave å utvikle hensiktsmessige rutiner som kan bidra til at denne gruppen får et forsvarlig og godt helsetjenestetilbud. Et tiltak kan være økt vekt på medisinsk oppfølging ved utarbeiding av individuell plan for utviklingshemmede som har problemer med å uttale eget behov. Utarbeiding av individuell plan vil også kunne bidra til at utviklingshemmede får et tilbud som er bedre koordinert mellom ulike tjenester i kommunene og spesialisthelsetjenesten. Utvikling av veiledningsmateriell som kan forbedre kompetanse og samarbeidsrutiner vil bli vurdert.

Undersøkelser viser at det kommunale personellet har behov for mer kunnskap om de sykdomstilstander og funksjonsnedsettelser mennesker med utviklingshemning ofte har. Helsedepartementet vil vurdere aktuelle kompetansehevende tiltak. Kompetanseoverføring fra spesialisthelsetjenesten til kommunene kan knyttes opp mot den enkelte pasient, eller veiledningsplikten kan f.eks ivaretas ved at spesialisthelsetjenesten arrangerer kurs for å spre kompetanse om helseproblemer for ulike grupper med nedsatt funksjonsevne. Dersom kursene også gis godkjenning som tellende i forhold til den allmennmedisinske spesialiteten, vil dette kunne bedre rekrutteringen av leger til kursene.

7.1.4 Spesialisthelsetjenestens tilbud til personer med nedsatt funksjonsevne

Personer med nedsatt funksjonsevne skal gis tilbud om nødvendige spesialisthelsetjenester i de regionale helseforetakene på lik linje med befolkningen for øvrig.

Lærings- og mestringssentra

Opplæring av pasienter og pårørende er en av de oppgavene helseforetakene skal ivareta. Lærings- og mestringssenteret ved Aker sykehus i Oslo ble åpnet i september 1997. Dette er nå godkjent som et nasjonalt kompetansesenter. Gjennom Handlingsplanen for funksjonshemmede ble det avsatt stimuleringsmidler for å øke antall Lærings- og mestringssentre. Det er hittil etablert 18 lærings- og mestringssentra tilknyttet helseforetakene og tilbudet vil bli bygget ut videre. Det antas at antall sentre vil komme opp i ca. 30 ved utgangen av 2003. Målet med sentrene er at personer med kronisk sykdom og funksjonsnedsettelser og deres familier skal tilegne seg kunnskap om egen diagnose, tjenester og rettigheter for å kunne leve med sin situasjon og mestre hverdagen. Tilbudene ved lærings- og mestringssentrene har i stor grad vært rettet mot voksne, men gjennom Familieprosjektet utvikles det nå tilbud til familier med barn med nedsatt funksjonsevne. Bakgrunnen for prosjektet var en rapport fra Nordlandsforskning 1 som pekte på at det er store kommunale forskjeller i tilbudet til familier med barn med nedsatt funksjonsevne. I løpet av 2002 hadde 20 prosjekter fått tilsagn om midler knyttet til familieprosjektet. På sentrene ønsker man å skape møteplasser der familier med barn med nedsatt funksjonsevne kan møte andre i samme situasjon, møte tverrfaglige ekspertise, få informasjon og veiledning og ha et sted som kan bistå familiene med å mestre hverdagen. Oppbyggingen av sentrene bygger på en likeverdig kobling av kompetanse mellom erfarne brukere og tverrfaglig personell. Tilbudene skal utvikles i nært samarbeid med brukerne og brukerorganisasjonene slik at de kan være med å påvirke det tilbudet som skal gis.

Brukermedvirkning

Det er brukerne som har erfaring med hvordan tjenestetilbudet faktisk virker. Brukermedvirkning har derfor vært et sentralt satsingsområde i oppfølging av sykehusreformen.

Brukermedvirkning ivaretas gjennom særskilte organer som er opprettet for formålet. Det framgår av § 35 i Ot. prp.nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak m.m at regionale helseforetak skal «etablere systemer for innhenting av pasienters og andre brukeres erfaringer og synspunkter». Dette er fulgt opp ved bestemmelser i vedtektene for de regionale helseforetakene.

Helsedepartementet har nyutnevnt og utvidet et kontaktutvalg med brukerorganisasjonene i spesialisthelsetjenesten. Gjensidig informasjon mellom brukere og departementet, og drøfting av saker av stor betydning for brukerne er hovedformålene.

I St.prp. nr. 1 (2002 – 2003) presiseres det at det er et mål for Helsedepartementet at de regionale helseforetakene utfører sine oppgaver med stor grad av åpenhet og kontakt med brukere. Det framgår videre at oppretting av brukerutvalg i alle regionale helseforetak skal videreføres til også å omfatte helseforetak.

Finansiering av spesialisthelsetjenesten

Det ble i 2002 nedsatt et utvalg som har utredet behovsbasert finansiering av spesialisthelsetjenesten. Utvalget avga innstilling i desember 2002. (NOU 2003:1 Behovsbasert finansiering av spesialisthelsetjenesten).

Utvalget har bl.a. pekt på at dagens finansieringsordning kan skape insentiver til å vri ressursbruken bort fra aktiviteter og tjenester som ikke har det samme subsidieelement som vanlige somatiske tjenester. Dette gjelder først og fremst re-/habilitering av personer med nedsatt funksjonsevne, behandling av kronikere, forskning, undervisning og veiledning. Utvalget mener at det så langt ikke er dokumentert vridningseffekter i forhold til aktiviteter som ikke er stykkprisfinansiert. For poliklinisk virksomhet er det begrenset hvor ofte en takst kan utløses, slik at pasienter med behov for polikliniske tjenester flere ganger pr. år kan framstå som utgiftsposter som gir dårlig inntjening. Utvalget peker på at behandling av pasienter med store behov for habilitering eller rehabilitering kan bli nedprioritert som følge av dette. Utvalgets utredning har vært på høring. Helsedepartementet arbeider med vurdering og oppfølging av forslagene i utvalgets utredning.

Opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2006)

Planen skal bidra til bedre og mer sammenhengende tjenester innenfor psykisk helsevern og kommunale tjenester til mennesker med psykiske problemer. Det skal også satses på forebygging og helsefremmende psykisk helsearbeid, særlig rettes dette mot barn og unge. Målet er å øke tilbudet i spesialisthelsetjenesten samtidig som tilbudet skal desentraliseres slik at behandling kan tilbys i større grad i nærheten av der brukeren bor. I kommunene er det et mål at bo-, arbeids- og fritidstilbud, samt hjemmebaserte tjenester, bygges ut og tilbys mennesker med psykiske problemer. Det er avgjørende at det etableres et godt samarbeid og god sammenheng mellom tjenester som tilbys i spesialisthelsetjenesten og i kommunene. Satsingen er generell og vil komme alle med psykiske helseproblemer til gode.

Handlingsplan for rehabilitering av hørselshemmede

Helsedepartementet og Sosialdepartementet la tidlig i 2003 fram en handlingsplan for rehabilitering av hørselshemmede med hovedvekt på utvikling og organisering av tjenestetilbudet. Planen vil være et styringsverktøy for departementene i arbeidet med å utvikle et koordinert og helhetlig rehabiliteringstilbud til hørselshemmede og pårørende. Helsedepartementet ønsker å fokusere særlig på området helhetlig hørselsomsorg i 2003, og har gitt Sosial- og helsedirektoratet i oppdrag å følge opp planen.

Tilbud til blinde og svaksynte

Helsedepartementet har bedt Sosial- og helsedirektoratet utarbeide en plan for å styrke tilbudet til blinde og svaksynte i samarbeid med aktuelle etater. Direktoratet bes vurdere tiltak innenfor helse- og sosialsektoren som kan bidra til å bedre tilbudet til blinde og svaksynte.

Bedre informasjon

Sosial- og helsedirektoratet er blitt bedt om å utrede muligheten for å etablere en bred informasjonstjeneste (eks. telefontjeneste, internettsider m.m.) om både helse- og sosialtjenester. Denne tjenesten skal ha god tilgjengelighet for publikum.

Tiltak spesielt rettet mot barn med nedsatt funksjonsevne

Habiliteringstjenesten skal gi tilbud til alle barn med nedsatt funksjonsevne som har behov for tverrfaglig tilbud på spesialisert nivå. Om lag halv­parten av brukerne av barnehabiliteringstjenesten er barn med utviklingshemning. Det er vanskelig å få rekruttert leger og psykologer til denne tjenesten. Det kan synes som om barn med andre tilstander enn utviklingshemning og nevrologiske lidelser ikke blir fulgt godt nok opp (St. meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring- mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk). I de senere år har det bl.a. vært økt etterspørsel etter intensive treningstilbud. Helsedepartementet vil legge fram en strategiplan for å styrke habiliteringstilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne og deres foreldre høsten 2003. Utvikling av intensive treningstilbud vil bli vektlagt, samt behovet for å ivareta utredning og kartlegging av barn som har behov for tverrfaglige tjenester. Informasjon og veiledning både til familiene og til kommunene er et område som skal styrkes. Helsedepartementet ønsker å stimulere til mer forskning og fagutvikling på området.

Helsedepartementet arbeider for å få til bedre samarbeid og samhandling mellom barnehabiliteringstjenesten og Statlig spesialpedagogisk støttesystem, og med andre sektorer som yter tjenester til barn med nedsatt funksjonsevne og deres foreldre/foresatte. I oktober 2002 avga en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Sosialdepartementet, Helsedepartementet, Barne- og familiedepartementet og Undervisnings- og forskningsdepartementet, en rapport vedrørende tjenester fra Statlig spesialpedagogisk støttesystem og barne­habiliteringstjenesten til barn og unge under 18 år med sammensatte lærevansker. 2 Rapporten viser til at de to tjenestene i stor grad yter hjelp til de samme brukergruppene. Det pekes videre på at arbeidet er lite koordinert og til dels overlappende. Rapporten viser at det er et stort behov for å styrke samarbeidet mellom de to tjenestene.

Helsedepartementet i samarbeid med Undervisnings- og forskningsdepartementet tar sikte på å etablere et modellforsøk basert på samarbeid mellom aktuelle spesialpedagogiske kompetansesentre og barnehabiliteringstjenester. Formålet med et modellforsøk vil være å komme fram til samarbeidsformer og egnede rutiner for å få et helhetlig og koordinert tilbud til barn og unge under 18 år med sammensatte lærevansker og nedsatt funksjonsevne. Det tas videre sikte på å utarbeide en «foreldreveileder» som skal presentere de ulike tjenestetilbudene til disse gruppene. Det tas også sikte på å utarbeide et felles rundskriv fra Helsedepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Sosialdepartementet og Barne- og familiedepartementet om samarbeid mellom tjenester til barn og unge under 18 år med nedsatt funksjonsevne.

Tiltak spesielt rettet mot personer med utviklingshemning

Innenfor spesialisthelsetjenesten ivaretas en stor del av tjenestene til utviklingshemmede av voksenhabiliteringstjenesten. Det er nå ti år siden reformen for personer med utviklingshemning. Utvikling av helsetjenestene for denne gruppen og samarbeidet mellom etater og tjenestenivåer er fortsatt en utfordring. Helsedepartementet foreslår derfor at det i 2004 igangsettes et arbeid for å gjennomgå helsetjenestetilbudet til utviklingshemmede og forholdet til samarbeidende instanser. Helsedepartementet vil foreta en gjennomgang av voksenhabiliteringstjenesten. I gjennomgangen vil man se på både innhold, kompetanse og kapasitet i voksenhabiliteringstjenesten og samarbeid med andre deler av spesialisthelsetjenesten og det øvrig hjelpeapparat. Gjennomgangen forutsettes å danne grunnlag for videre oppfølging. Det er lagt til grunn at det ikke skal utvikles en egen særomsorg for utviklingshemmede med alvorlige adferdsforstyrrelser og/eller psykiske lidelser.

I en rapport fra Statens helsetilsyn, 3 er det særlig pekt på behovet for å bedre samarbeidet mellom de ulike delene av spesialisthelsetjenesten og kommunale tjenester når det gjelder oppfølging av utviklingshemmede med alvorlige adferdsforstyrrelser og/eller psykiske lidelser, og behov for bedre veiledning og kompetanseoverføring fra spesialisthelsetjenesten til personell i helse- og sosialtjenesten i kommunene. Kompetanseheving på kommunalt nivå er et virkemiddel i arbeidet med å bedre tjenestetilbudet til gruppen. Sosial-og helsedirektoratet er bedt om å vurdere og iverksette tiltak for å sikre nødvendig kompetanse om målgruppen i helse- og sosialtjenesten i kommunene. Dette kan sees i sammenheng med øvrige utdannings- og kompetansetiltak i regi av Sosial- og helsedirektoratet.

7.1.5 Oppsummering av tiltak – helsetjenester:

• Sosial- og helsedirektoratet har fått i oppgave å evaluere forskriften om habilitering og rehabilitering for å vurdere hvilken betydning forskriften har hatt for prioritering og utvikling av habiliterings- og rehabiliteringsfeltet.

• Helsedepartementet vil legge fram en strategiplan for styrking av barnehabiliteringstjenesten med fokus på intensive treningstilbud og forskning og fagutvikling på feltet.

• Helsedepartementet, i samarbeid med Undervisnings- og forskningsdepartementet, tar sikte på å etablere et modellforsøk basert på samarbeid mellom aktuelle spesialpedagog­iske kompetansesentre og barnehabiliteringstjenester. Formålet med et modellforsøk vil være å komme frem til samarbeidsformer og egnede rutiner for å få et helhetlig og koordinert tilbud til barn og unge under 18 år med sammensatte lærevansker og nedsatt funksjonsevne.

• Helsedepartementet tar sikte på å utarbeide en «foreldreveileder». Veilederen skal presentere de ulike tjenestetilbudene til barn og unge under 18 år med sammensatte lærevansker og nedsatt funksjonsevne.

• Helsedepartementet, Utdannings- og forsk­ningsdepartementet, Sosialdepartementet og Barne- og familiedepartementet tar sikte på å utarbeide et felles rundskriv om samarbeid mellom tjenester til barn og unge under 18 år med funksjonsnedsettelser.

• Helsedepartementet vil videreføre opprettingen av brukerutvalg i alle regionale helseforetak til også å omfatte de enkelte helseforetakene.

• Helsedepartementet vil iverksette en gjennomgang av voksenhabiliteringstjenesten. Gjennomgangen skal klargjøre hvordan tjenesten fungerer i dag, både med hensyn til brukergrupper, innhold, kompetanse, kapasitet og samarbeid med andre deler av spesialisthelsetjenesten og øvrig hjelpeapparat. Gjennomgangen forutsettes å danne grunnlag for videre oppfølging.

• Helsedepartementet vil vurdere tiltak som kan bidra til å sikre nødvendig kompetanse hos personell i den kommunale helse- og sosialtjenesten som yter tjenester til utviklingshemmede som selv ikke er i stand til å etterspørre legetjenester ved behov.

• Fastlegeordningen skal evalueres bl.a. med tanke på hvordan tilbudet fungerer for personer med funksjonsnedsettelser og kroniske sykdommer.

7.2 Pleie- og omsorgstjenester

Pleie- og omsorgstjenesten i kommunene omfatter hjemmesykepleie og praktisk bistand, sykehjem, brukerstyrt personlig assistanse, støttekontakt og avlastning. For mange personer med nedsatt funksjonsevne er tilgang på tilstrekkelige og kvalitativt gode pleie- og omsorgstjenester en grunnleggende forutsetning for å kunne leve og bo selvstendig og ha en aktiv, trygg og meningsfull tilværelse i fellesskap med andre. Reformen for utviklingshemmede, nedbygging av fylkeskommunale institusjonstilbud for personer med fysiske funksjonsnedsettelser, opptrappingsplanen for psykisk helse og endret utskrivningspraksis fra sykehusene, har bidratt til å flytte ansvaret for bo- og tjenestetilbudet til kommunene. Dette har gitt kommunenes pleie- og omsorgstjenester en langt mer heterogen brukergruppe med sammensatte behov og ulike preferanser. SSBs pleie- og omsorgsstatistikk viser at antall brukere mellom 0-66 år øker. Selv om denne aldersgruppen bare står for 22 prosent av antall brukere stod de for rundt 33 prosent av utgiftene til hjemmetjenestene i 1998. Dette reflekterer at det er mange yngre mennesker med sammensatte og omfattende bistandsbehov som mottar mye bistand.

7.2.1 NOU 2001:22 – Utfordringer og forslag

NOU 2001:22 peker på at for lite omfang på tjenestene og tjenestenes utforming hindrer en del personer med nedsatt funksjonsevne i å leve et aktivt og selvstendig liv. Utredningen viser til at personer med nedsatt funksjonsevne opplever at de har problemer med å gjennomføre utdanning, være i arbeid eller delta i sosiale aktiviteter fordi kommunen ikke gir rett tjeneste til rett tid.

Manglende individuell tilrettelegging kommer i følge utvalget bl.a. til uttrykk ved mange kollektive boløsninger og samlokaliserte omsorgsboliger. Utvalget er kritisk til at tjenestetilbudet i for stor grad knyttes opp mot bestemte boligløsninger, og mener at det innebærer en begrensning i valgfriheten. Mange brukere med omfattende bistandsbehov må forholde seg til ulike deler av tjenesteapparatet. Koordinering av de ulike deltjenestene og det faktum at mange brukere må forhold seg til mange ulike bistandsytere oppfattes som et stort problem.

Videre pekes det på behov for opplæring og mer kunnskap om saksbehandlingsregler og gjeldende rundskriv/retningslinjer. Det er avdekket svakheter i kommunenes saksbehandlingspraksis bl.a. ved at det ikke blir fattet enkeltvedtak eller at vedtakene er for generelt utformet. Opplæringen må også omfatte bevisstgjøring om situasjonen til mennesker med nedsatt funksjonsevne, og vektlegging av holdninger og etiske retningslinjer.

Både NOU 2001:22 og oppsummeringen av reformen for utviklingshemmede 4 peker på at liten stabilitet, kontinuitet og kompetanse i personalgruppen er et problem. Personellet har et stort behov for økt kompetanse på ulike fagområder, bl.a. fordi de ofte arbeider i små faglige miljøer og har brukere innenfor flere diagnosegrupper.

NOU 2001:22 peker spesielt på tre tiltak som bør prioriteres:

• Pålegg om opplæring av saksbehandlere i forvaltningen i anvendelse av lovverket.

• I større grad enn i dag er det behov for at mottakerne får rettskrav på tjenester av en slik art, omfang og kvalitet at den enkelte gis mulighet til et selvstendig og aktivt liv. Utvalget mener det bør formuleres klare krav til kvalitet og omfang, samt gi den enkelte større rett til selv å bestemme typer av hjelpetiltak.

• Gjennomgang og styrking av finansieringssystemet knyttet til mennesker med nedsatt funksjonsevne som har omfattende og kostnadskrevende hjelpebehov.

7.2.2 Hovedutfordringer og regjeringens mål

Regjeringen mener de største utfordringene knyttet til pleie- og omsorgstjenestene til personer med nedsatt funksjonsevne, er å bedre rekrutteringen og heve kompetansen hos personellet. En annen viktig utfordring er å få til en bedre koordinering av de ulike deltjenestene som ytes brukere med store bistandsbehov på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Regjeringens mål for velferdspolitikken er at mennesker med omfattende bistandsbehov så langt som mulig skal få bistand til å bo selvstendig og være et aktivt medlem av familie og samfunn gjennom hele livet.

Regjeringens politikk har som mål at alle, så langt som mulig,

• skal få tjenester som er tilpasset individuelle behov og valg

• skal medvirke i utforming av tjenestene

• skal få et helhetlig tjenestetilbud

• skal kunne holde seg orientert om sine rettigheter

• skal kunne utøve sine rettigheter gjennom god saksbehandling og effektive klagemuligheter.

Regjeringen ønsker spesielt å fokusere på brukeropplevd kvalitet, valgfrihet og individuell tilrettelegging av tjenestetilbudet. En individuell tilrettelegging av tjenestetilbudet innebærer at hver enkelt bruker skal få en vurdering av sitt tjenestebehov og at tjenesteapparatet skal søke å finne frem til løsninger tilpasset den enkeltes behov, forutsetninger og ønsker. Brukermedvirkningen skal styrkes både ved utredning av behov og utforming av tjenestene.

Tjenestene bør utformes slik at de utgjør en helhet, og slik at brukeren og pårørende ikke får for mange ulike instanser å forholde seg til. Det må legges til rette for at alle deler av tjenesteapparatet tar ansvar for brukeren og at ansvarsfraskrivelse forhindres. Målet er at brukerne er godt orientert om sine rettigheter og at disse rettighetene blir ivaretatt gjennom forvaltningens saksbehandling og effektive prosedyrer for klagesaksbehandling.

Regjeringen ønsker at brukerne så langt det er hensiktsmessig skal ha lik tilgang til tjenester uavhengig av boform og at de tiltak som settes inn vurderes ut fra brukernes behov og ikke hvor vedkommende bor.

Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding om kvaliteten i pleie- og omsorgstjenestene. Den behandler regjeringens overordnede mål for pleie- og omsorgstjenestene og beskriver de strategier og tiltak som regjeringen vil sette i verk for å bedre kvaliteten. Meldingen har et hovedfokus på eldre. I denne meldingen vil vi første og fremst omtale strategier og tiltak som spesielt rettes mot yngre personer med nedsatt funksjonsevne. Tiltakene i denne meldingen må sees i sammenheng med strategier og tiltak i den andre meldingen.

7.2.3 Bolig

Regjeringens mål er å legge forholdene til rette for at alle som ønsker det skal kunne bo i egen bolig og motta nødvendige tjenester der. Mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder utviklingshemmede, skal så langt som mulig kunne velge bosted og boform ut fra egne behov og ønsker.

Det foreligger lite dokumentasjon på hvilke erfaringer personer med nedsatt funksjonsevne har med ulike boligløsninger. Det er gjennomført noen undersøkelser, bl.a. knyttet til utviklingshemmedes boligforhold. 5 I boks 7.2 og 7.3 er konklusjonene i noen enkeltstudier omtalt.

Agenda Utredning og Utvikling har i en rapport utført for Husbanken 6 bl.a. sett på beboersammensetningen i nye omsorgsboliger. Utredningen er basert på en undersøkelse i 108 kommuner og viser at 24 prosent av beboerne har utviklingshemning, psykiske lidelser eller andre former for funksjonsnedsettelser. 73 % var eldre med kronisk sykdom, aldersdemens eller moderat funksjonssvikt.

Kommunal- og regionaldepartementet vil ta initiativ til en undersøkelse om hvilke boliger som tilbys utviklingshemmede, kommunenes og brukernes erfaringer knyttet til disse og økonomiske kostnader knyttet til bolig- og tjenestetilbudene. Undersøkelsen vil gi et bedre grunnlag for statlig veiledning og informasjon om utvikling av gode boligtilbud. Det er også behov for mer kunnskap om hvordan personer med fysiske funksjonsnedsettelser bor, og deres erfaringer med ulike boligløsninger.

Det er først og fremst enkeltindividets ansvar å skaffe seg egen bolig. Det er viktig at personer med nedsatt funksjonsevne kan settes i stand til å skaffe seg bolig på egenhånd. Av sosialtjenesteloven § 3-4 framgår at sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. I rundskriv U-2/2002 Boligsosialt arbeid – bistand til å mestre et boforhold, er kommunens medvirkningsansvar definert nærmere. Det kan ivaretas på følgende måter:

• Formidle kontakt mellom private utleier og boligsøker.

• Tildele lån og tilskudd til kjøp av bolig.

• Tildele kommunalt disponerte boliger.

Det er et viktig mål for regjeringen at den enkelte sikres et individuelt tilpasset botilbud. Husbanken har en rekke behovsprøvde ordninger for at den enkelte skal kunne skaffe seg bolig. Den enkelte kan ved å henvende seg til kommunen få nærmere informasjon om disse ordningene. Det finnes både låne- og tilskuddsordninger til kjøp og bygging av bolig. Ved å utnytte disse mulighetene bedre vil flere personer med nedsatt funksjonsevne, inkludert utviklingshemmede, selv kunne eie sin bolig. Kommunene har også mulighet til å ta opp lån og få tilskudd til kjøp, blant annet i borettslag og sameie, eller bygge/ombygge til utleieboliger. For at flere skal kunne eie eller leie har sosialtjenesten et ansvar for å gi råd og veiledning. Regjeringen mener det er viktig å styrke den rådgivning personer med nedsatt funksjonsevne får.

Det er også viktig at personer med nedsatt funksjonsevne blir ivaretatt i forbindelse med kommunenes arbeid med boligsosiale handlingsplaner. Flere kommuner har fokusert på utviklingshemmede i sine planer, bl.a. har de vært opptatt av å øke andelen utviklingshemmede som eier egen bolig.

Omlag 180 kommuner har eller er i ferd med å utarbeide boligsosiale handlingsplaner. Husbanken fikk gjennom Stortingsmelding 49 (1998-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte, ansvar for å stimulere og veilede kommunene. Dette har medført et tett sammarbeid mellom kommunene og Husbanken. Planarbeidet er frivillig, forutsetter tverrsektorielt samarbeid og må sees i sammenheng med kommunens øvrige planarbeid. Bedre kunnskap om boligbehov i kommunen samt kartlegging og vurdering av virkemiddelbruken, danner grunnlag for lokale strategier og tiltak. Det fokuseres på bistand til å få en bolig og til å bli boende i bolig. En del kommuner har i planarbeidet trukket inn brukerorganisasjoner og andre samarbeidsparter.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i boligmeldingen som legges frem høsten 2003 gjennomgå Husbankens virkemidler i sin helhet. Se nærmere omtale i kap. 6.

Hvis personer med nedsatt funksjonsevne og deres familier ikke klarer å skaffe seg bolig på egenhånd, har kommunen på tilsvarende måte som overfor andre, ansvar for å bidra til å skaffe bolig. Kommunal- og regionaldepartementet, Sosialdepartementet, Husbanken og regional stat har oppfordret kommunene i sin planlegging og plassering av boliger rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne, til å ta hensyn til behov for personlig tilpasning, integrering og sosiale liv.

Regjeringen vil legge til rette for at kommuner kan utveksle erfaringer når det gjelder tilrettelegging av boligtilbudene for personer med omfattende bistandsbehov. Dette kan bl.a gjøres gjennom kommunenettverkene som er etablert. De har som formål å utveksle erfaringer mht. å utvikle løsninger som både er kostnadseffektive og kvalitativt gode sett fra brukernes side.

Vi har i dag for lite kunnskap om barn med nedsatt funksjonsevne som vokser opp i barnebolig (bolig med heldøgns omsorgstjenester, sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav d). Pr. 31.12 2001 bodde 141 i barneboliger. Av disse var 89 på langtidsopphold. Det har blitt reist spørsmål, bl.a. fra Statens råd for funksjonshemmede, om familier blir tvunget til å motta tilbud om barnebolig fordi familiene ikke får hjelp som er fleksibel, omfattende og forutsigbar nok til at barnet kan bli boende hjemme. Det er også blitt pekt på at barneboligene i en del tilfeller fortsetter å være botilbud etter at barnet er blitt voksen. Dette kan føre til at det blir problemer med å få plass til nye barn og store forskjeller i alder på beboerne. Sosialdepartementet vil ta initiativ til en kartlegging som skal belyse om det skjer en økning i antall barn i barneboliger, årsaken til at barn vokser opp i barneboliger, hvilket tilbud som gis i boligene og hvilken betydning boligene har for barnet selv og deres foreldre.

Det vises til kap 6 vedrørende fysisk tilgjengelighet ved nye boliger og utbedring av eksisterende boligmasse.

Bolig og tjenester

Det har blitt reist spørsmål om kommuner kan kreve at brukere med stort behov for bistand bor i mer samlokaliserte boliger. Bakgrunnen er at det finnes eksempler på at kommuner knytter nødvendige tjenester opp til et annet botilbud enn det brukeren har, slik at det framstår som «tvangsflytting». Departementet har gitt uttrykk for at en bruker som hovedregel ikke bør flytte mot sin vilje, med mindre det ellers vil medføre store praktiske vansker for kommunen å gjennomføre tilbudet eller at det blir uforholdsmessig ressurskrevende. Dette synet baserer seg ikke på klar lovregulering, men enkeltsaker der departementet tidligere har omgjort klagevedtaket med begrunnelsen at vedtaket var «åpenbart urimelig». Det er kommunenes ansvar å ta stilling til hvordan nødvendig tjenestebehov skal tilpasses og tilbys den enkelte bruker. Når personen selv ikke kan gi uttrykk for egne ønsker må kommunen samarbeide med hjelpeverge og pårørende. Selv om det må legges stor vekt på hva tjenestemottakeren mener, jf. lov om sosiale tjenester § 8-4, kan det ikke stilles som absolutt krav at tjenestemottakeren er enig i vedtak om endring av et tjenestetilbud. En bruker kan ikke kreve at et eksisterende tilbud ikke kan endres fra kommunens side. En bruker har heller ikke etter lovgivningen rett til selv å bestemme hvilke tilbud kommunen skal gi, selv om kommunen har plikt til å rådføre seg med brukeren.

Kommunen må legge til rette for gode prosesser mellom bruker, pårørende og tjenesteapparatet i de tilfeller der det kan være aktuelt å endre bo- og tjenestetilbudet. Gjennom gode prosesser vil det i de fleste tilfellene være mulig å komme frem til et tilbud som er tilfredstillende både sett fra brukernes og kommunenes side.

7.2.4 Individuelt tilrettelagte tjenester

For å nå regjeringens mål om mer individuelt tilpassede tjenester skal kommunene få større frihet til å utvikle et tjenestetilbud tilpasset befolkningens ønsker og kommunenes forutsetninger. Kommunene har gjennom sin nærhet til de tjenester som skal ytes bedre forutsetninger enn staten til å prioritere ressursene i samsvar med lokale behov og forutsetninger. Regjeringen mener at god kvalitet på tjenestene oppnås bedre gjennom dialog mellom stat og kommune enn gjennom detaljerte normkrav.

Mange kommuner arbeider aktivt for å utvikle tjenestene til personer med nedsatt funksjonsevne i tråd med de individuelle behov hver enkelt bruker har, og tenker nytt i forhold til hvordan tjenestene kan organiseres og utformes. Regjeringen ønsker å stimulere til en systematisk spredning av erfaringer fra slikt utviklingsarbeid. Erfaringsutveksling og informasjonsspredning kan skje gjennom ulike arenaer og tiltak.

Departementet foreslår å iverksette en 2-års satsing med bl.a. konferanser, seminarer og informasjonstiltak til pleie- og omsorgsledere og kommunale saksbehandlere spesielt knyttet til tilrettelegging av tjenestetilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne og deres familier. Satsingen skal bidra til å spre «gode eksempler» og utveksling av erfaringer med å utvikle det kommunale tjenestetilbudet. Erfaringene fra modellforsøkene med omsorgslønn bør inngå i dette opplegget.

Regjeringen vil også samarbeide med Kommunenes Sentralforbund om utvikling av de kommunale pleie- og omsorgstjenestene inkludert tjenester til personer med nedsatt funksjonsevne og deres familier. Dette skal skje gjennom bedre saksbehandling, bedre organisering og ledelse, bedre opplæring av ansatte og styrking av arbeidet med fagetikk, holdninger og yrkesutøvelsen. Kommunenettverkene for fornyelse og effektivisering, informasjonsspredning via ny teknologi og fremvisning av «beste praksis kan» være viktige arenaer og virkemidler i arbeidet med kvalitetsutvikling av de kommunale tjenestene.

Sosial- og helsedirektoratet er gitt i oppgave å utvikle en ny samlet kvalitetsstrategi for sosial- og helsetjenesten. Det skal legges vekt på å stimulere til helhetlige tiltakskjeder, der helse- og sosialtjenestens innsats samordnes. Direktoratet skal også implementere og drifte systemet med kvalitetsindikatorer og videreutvikle nasjonale kvalitetsregistre. Som en del av kvalitetsarbeidet skal direktoratet støtte og bidra til å koordinere fylkesmennenes arbeid med rådgivning og veiledning til kommunene på pleie- og omsorgstjenestenes område, med spesiell vekt på ledelse, kvalitetsutvikling og saksbehandling. Disse tiltakene blir nærmere omtalt i stortingsmeldingen om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.

Erfaringer med brukerstyrt personlig assistanse (BPA)

Ulike undersøkelser 7 har vist at ordningen med brukerstyrt personlig assistanse fører til større selvbestemmelse, økt likestilling og høyere livskvalitet for brukerne. Ordningen har gitt en mer individuelt utformet tjeneste brukeren i stor grad styrer selv.

Ordningen startet i 1994 da Sosial- og helsedepartementet etablerte en midlertidig stimuleringsordning med statlige tilskudd til kommuner som ga tilbud om brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Tilskuddene til kommunene er gradvis trappet opp, men er ikke ment å dekke kostnadene med dette tjenestetilbudet.

I 2000 ble ordningen lovfestet. Brukerstyrt personlig assistanse er en tjeneste som sosialtjenesteloven pålegger kommunene å ha, jf. omtale i kapittel 2.2.

Ideen bak ordningen er at personer med nedsatt funksjonsevne selv er de som best kan vurdere hvordan tjenesten skal organiseres. Ordningen er i første rekke definert som et tjenestetilbud til personer med omfattende funksjonsnedsettelser, men som samtidig kan ivareta funksjonen som arbeidsleder.

Ni av ti brukere er i følge undersøkelser svært eller nokså tilfreds med ordningen. Når det gjelder tilfredshet er det relasjonene til assistenten som skårer høyest, dvs. muligheter til å velge egne assistenter og å ha færre hjelpepersoner. Dernest kommer praktiseringen av ordningen som omfatter fleksibilitet, forutsigbarhet og brukerstyring. Rekruttering av assistenter er det som oppleves som den mest problematiske siden ved BPA.

Ressurssenteret for omstilling i kommunene (RO) har forvaltet tilskuddsordningen for brukerstyrt personlig assistanse og har stått for opplæringstilbudet. Evalueringer av ordningen har vist at opplæring og utvikling av arbeidslederrollen er avgjørende for at BPA skal fungere best mulig for brukerne. RO mener det fortsatt er et stort behov for at kommunene følger opp med opplæring av de som innvilges brukerstyrt personlig assistanse, dvs. opplæring i arbeidslederrollen, men også av saksbehandlere og assistenter.

Kommunene kan selv velge om assistenten skal ansettes i kommunen eller om de praktiske sidene skal overlates til brukeren selv eller til andelslag opprettet av brukere. Kommuner der brukerne har vært knyttet til andelslag, erfarer at de blir avlastet i forhold til administrasjon, veiledning og arbeidsgiveransvar.

I 2001 deltok 16 personer med utviklingshemning som har fått ordningen med BPA i en studie. Ingen var arbeidsledere alene og studien ble gjennomført før lovbestemmelsen kom. Studien konkluderer med at ordningen gir større grad av fleksibilitet og forutsigbarhet i tjenestene, og at potensialet for brukermedvirkning er langt større gjennom BPA enn i det ordinære tjenesteapparatet, også for utviklingshemmede. For utviklingshemmede er det spesielt viktig at assistansen spres på et begrenset antall personer og at stabiliteten og kontinuiteten i tjenestene gir brukeren større trygghet. Det er likevel et spørsmål om hvordan en ordning som legitimeres gjennom brukerstyringsprinsippet kan tilpasses en målgruppe som ikke kan ivareta brukerstyringen alene. Det påpekes at det er viktig med god oppfølging av assistenter og bedre kontroll og innsyn. Studien fra 2001 konkluderer som følger:

«BPA framstår som en ordning som gir gode muligheter for å realisere prinsippet om brukermedvirkning for utviklingshemmede. Tjenestetilbudet gir muligheter for en individualisering av tjenesten som det synes vanskelig å få til innen det ordinære tjenesteapparatet. Foreldrene uttrykker tilfredshet med ordningen først og fremst fordi den sees som et godt virkemiddel til å gi deres sønn/datter en mer selvstendig tilværelse, men også fordi den gir dem selv en mer fri og forutsigbar livssituasjon. Selv om det finnes unntak er også de fleste kommuner fornøyd med ordningen ut fra de erfaringer de har».

Dagens rundskriv (I-20/2000 til lov om sosiale tjenester) åpner for at mindreårige og utviklingshemmede kan få tildelt brukerstyrt personlig assistanse selv om de ikke fullt ut er i stand til å ivareta arbeidslederrollen. De positive erfaringene med BPA også for disse gruppene, der pårørende i stor grad ivaretar brukerstyringen, tilsier at kommunene i større grad enn i dag bør vurdere å tildele BPA til disse gruppene.

Erfaringene med brukerstyrt personlig assistentordningen tilsier at brukerstyring og brukermedvirkning bør kunne nyttes i langt større utstrekning i ulike tjenester som tilbys personer med nedsatt funksjonsevne. Særlig i forhold til familier med barn med omfattende funksjonsnedsettelser, men også innenfor andre grupper, kan det være gode grunner for å organisere den praktiske bistanden som «personlig assistanse» uten at tjenesten er brukerstyrt. Tjenesten kan organiseres og tilbys med større rom for brukermedvirkning i forhold til valg av tjenesteyter, når tjenesten skal gis og hva slags oppgaver som skal prioriteres, enn i tradisjonell tjenesteyting.

Enkelte har oppfattet BPA ikke bare som en ordning kommunen er pålagt å ha, men også som en innskrenkning av de tjenestene en kommune kan tilby. BPA legger imidlertid ingen negative bindinger på kommunenes adgang til å organisere tjenestene. Ut fra Sosialtjenesteloven § 4-2 er det full anledning til å organisere bistanden til en familie med barn med nedsatt funksjonsevne som personlig assistanse. Departementet vil understreke at lovverket åpner for større kommunal valgfrihet enn dagens praksis i kommunene, jf. modellforsøkene omtalt nedenfor.

Regjeringen vil stimulere til en utvikling der tjenestene til personer med nedsatt funksjonsevne og deres familier i større grad preges av brukermedvirkning og personlig assistanse også for brukere som ikke selv kan ivareta arbeidslederrollen.

Erfaringer med omsorgslønn og «omsorgspakker» for familier med barn med nedsatt funksjonsevne

Som et tiltak i Handlingsplanen for funksjonshemmede er det gjennomført modellforsøk i perioden 2000-2002 i tre kommuner med bruk av omsorgslønn overfor familier med barn med nedsatt funksjonsevne. Bakgrunnen var erfaringer med ordningen i kommunene, oppfatning av stor ulikhet i utmåling av omsorgslønn, et uklart regelverk og misnøye hos brukerne. I løpet av 2000 startet forsøk i tre kommuner (Stavanger, Bodø og Notodden). I ett forsøk var formålet enklere og standardiserte tildelingsregler. Et annet var konsentrert om å komme fram til et bedre samlet hjelpetilbud til familiene, der omsorgslønn var ett av tiltakene. Det tredje forsøket var rettet inn mot foreldrenes- og særlig mødrenes, kontakt med arbeidsmarkedet. 8 Prosjektet omtales i boks 7.4. Erfaringene fra forsøkene viste at familiene trenger bedre «omsorgspakker», der omsorgs­lønn er en del av det samlede hjelpetilbudet. Det ble gjort forsøk med fleksible former for avlastning der foreldre på kort varsel kan få plass i avlastningsbolig for noen timer. Det ble også gjort forsøk med «familie-hjelper/koordinator som har utført praktiske gjøremål og koordinert deltjenester.

Erfaringene fra prosjektet viser at den nye organiseringen gav familiene mer rom i hverdagen for omsorg for familiemedlemmer og til aktiviteter utenfor hjemmet. Modellkommuneforsøkene viser at det er mulig å utvikle tjenester som er mer fleksible og tilpasset familienes behov, men at dette krever en ekstra innsats fra kommunen. Det ble pekt på at ordningen med «familiehjelper» innebærer en måte å organisere bistand på som har sterke likhetstrekk med brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Innenfor avtalte rammer er det en familie og ikke enkeltperson som administrerer assistenten og mye av den samme fleksibiliteten som i ordningen med brukerstyrt personlig assistent oppnås.

Sosialdepartementet vil be Sosial- og helsedirektoratet bidra til å spre de gode erfaringene fra modellforsøkene til andre kommuner. Det blir viktig å vurdere hvordan erfaringene kan brukes i utviklingen av mer fleksible og helhetlige tjenester til familier med barn med nedsatt funksjonsevne. Sosialdepartementet vil igangsette en toårig satsing på kurs og informasjonstiltak til pleie- og omsorgsledere og kommunale saksbehandlere der erfaringene fra disse forsøkene bør inngå.

Bistand til familier med barn med nedsatt funksjonsevne – erfaringer fra Danmark

Sosialministeriet i Danmark tok i 1996 initiativ til et større prosjekt som hadde som formål å se på hvilken bistand familier med barn med nedsatt funksjonsevne trengte. Prosjektet rettet seg mot familier som hadde omsorg for barn hjemme på heltid. Et av hovedmålene for prosjektet var å utvikle tiltak som kunne bidra til at familiene kunne gjenoppta eller opprettholde kontakt med arbeidsmarkedet.

I Danmark er det innført en kontantytelse («tapt arbeidsfortjeneste», Servicelovens § 29) som dekker den arbeidsinntekt som en av foreldrene mister hvis de passer et barn med nedsatt funksjonsevne hjemme. Prosjektet ble gjennomført i to kommuner, Århus og Ry. Det ble igangsatt ulike tiltak for å støtte opp om familienes helhetlige situasjon; informasjonsmateriell, nettverksaktiviteter for familier, etterutdannelse av kontaktpersonene i forvaltningen, oppsøkende hjemmebesøk hos familiene og opprettelse av et «hjelpebyrå».

Opprettelse av hjelpebyrået var en viktig del av prosjektet. Byrået skulle formidle kvalifiserte hjelpere til pass av barn, praktisk hjelp i hjemmet, handling, transport etc. Byråets oppgave var å etterspørre og ansette personale, administrere arbeidsplaner og utbetale lønn, samt tilrettelegge for opplæring av bistandsyterne. Formålet med byrået var å avlaste familiene ved at de slapp å gjøre alle disse tingene selv og ved å tilby godt kvalifiserte og stabile bistandsytere til familiene, samt kunne tilby kvalifisert hjelp på kort varsel. Evalueringen av prosjektet viste at Hjelpebyrået fylte en meget vesentlig funksjon i forhold til å avlaste familiene. Denne formen for fleksibel avlastning gjør at risikoen for overbelastning i familiene minsker, og gjør det mulig å leve mer som andre barnefamilier både når det gjelder kontakt med arbeidslivet og aktiviteter for øvrig. 9

En annen viktig del av prosjektet var å gi opplæring til de personene i kommuneforvaltningen som hadde mye kontakt med familiene. Familiene opplevde ofte kontakten med kommunene som vanskelig fordi personene de var i kontakt med ikke forstod deres situasjon. Opplæringen skulle styrke rådgivernes koordineringsfunksjon og understøtte arbeidet med en helhetlig tilnærming til familiene. Opplæringen omfattet en rekke ulike emner. Også denne delen av prosjektet ble positivt evaluert.

Erfaringene fra prosjektet er interessante også for norske kommuner. Spesielt er etableringen av hjelpebyrå i kombinasjon med kontantytelser, og opplæringen av saksbehandlere i kommuneforvaltningen, interessant.

Regjeringen ønsker å ha en mer helhetlig gjennomgang av dagens regelverk og virkemiddelapparat med sikte på at det gis en utforming som i større grad er i samsvar med målene i velferdspolitikken. I den forbindelse ønsker den å vurdere kontantytelser, dvs. den ordinære hjelpestønadsordningen og omsorgslønnsordningen. En kan tenke seg en kontantytelse som kan benyttes på flere måter i kombinasjon med utarbeiding av individuell plan og sammensetning av «omsorgspakker». Spørsmålet knyttet til den ordinære hjelpestønadsordningen og omsorgslønn skal utredes i sammenheng med en samlet gjennomgang av velferdsordningene. Se nærmere omtale i Stortingsmeldingen om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.

Sosial- og helsedirektoratet vil få i oppgave å utarbeide et opplæringsprogram som retter seg mot saksbehandlere i kommunene som har mye kontakt med familier med barn med nedsatt funksjonsevne. Målet med opplæringsprogrammet er å gi saksbehandlere spesiell kompetanse på og innsikt i familienes situasjon, sette saksbehandlere i stand til å gi god informasjon og veiledning om tjenester og rettigheter og ha god kvalitet på saksbehandlingen. Opplæringen skal støtte opp under arbeidet med en helhetlig tilnærming til familiene. Denne opplæringen må sees i sammenheng med andre opplæringstiltak rettet mot saksbehandlere i kommunen.

Unge personer med nedsatt funksjonsevne skal ut av aldersinstitusjoner

Fortsatt bor noen unge personer med funksjonsnedsettelser på institusjoner som primært har eldre beboere. Alle unge personer med nedsatt funksjonsevne som ønsker det skal kunne flytte ut fra institusjon og få et individuelt tilpasset bo- og tjenestetilbud. Det er ikke akseptabelt at unge personer med nedsatt funksjonsevne som ikke ønsker det bor på institusjon. Alle har rett til å leve et selvstendig og aktivt liv uavhengig av behovet for bistand. I perioden 1996 til 2000 ble det gitt tilskudd til utskriving av 301 yngre personer med nedsatt funksjonsevne fra institusjon. Stortinget ba i forbindelse med statsbudsjettet for 2002 regjeringen, i samarbeid med brukerorganisasjonene, utarbeide en handlingsplan slik at alle unge personer med nedsatt funksjonsevne som ønsker det er flyttet ut av eldreinstitusjoner innen 2005.

For å få mer kunnskap om den enkelte brukers ønsker og for å vurdere valg av tiltak har departementet våren 2003, ved hjelp av fylkesmennene, gjennomført en kartlegging av hvor mange unge personer med nedsatt funksjonsevne som bor på alders- og sykehjem. I kartleggingen er både brukere og pårørende spurt. Kartleggingen viser at totalt 125 personer under 50 år er bosatt i alders- eller sykehjem. For 22 personer er det vurdert eller planlagt utflytting relativt raskt. I underkant av 40 sier at det ikke er aktuelt med et nytt botilbud. Det betyr at det på landsbasis er rundt 65 personer som i dag er bosatt i alders- og sykehjem, og som det kan være aktuelt å legge tilrette for et annet botilbud for. Departementet vil i samarbeid med brukerorganisasjonene drøfte hvilke tiltak som skal settes i verk for å kunne tilby de som har behov for det et annet botilbud. Sosial- og helsedirektoratet vil få et ansvar for å følge opp tiltakene.

Toppfinansiering for særlig ressurskrevende brukere

Kommunene har de senere år fått ansvar for ulike brukergrupper med kostnadskrevende enkeltbrukere. I 1988 fikk kommunene ansvar for sykehjemmene og i 1991 ble reformen for personer med utviklingshemning satt i verk. Da reformen ble iverksatt, var det nødvendig å kompensere kommuner med en overvekt av utviklingshemmede ved hjelp av særskilt øremerkede skjønnsmidler og innsatsmidler over Sosialdepartementets budsjett. Fra 2000 ble det besluttet å gi kompensasjon innenfor Kommunal- og regional-departementets skjønnsmidler til kommuner med særlig ressurskrevende brukere uansett diagnose. Stortinget har bedt regjeringen utrede og fremme forslag til ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere.

For å utrede alternative modeller og vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av en ny finansieringsordning, ble det i november 2001 nedsatt en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppens rapport ble sendt på høring høsten 2002.

Regjeringen har i kommuneproposisjonen for 2004 foreslått at det fra 1. januar 2004 innføres en toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Ordningen vil dekke deler av kommunenes utgifter når tilbudet overskrider et bestemt utgiftsnivå pr. bruker. Modellen ivaretar kommuner med store utgifter sett i forhold til folketallet på en god måte. Regjeringen går inn for at toppfinansieringsordningen etableres som en egen post på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett (kap. 571 Rammetilskudd til kommunene). I tillegg til 650 millioner kroner som trekkes ut av skjønnsmidlene og overføres til en egen post, vil regjeringen i statsbudsjettet for 2004 foreslå bevilget ytterligere 300 millioner kroner til den nye toppfinansieringsordningen.

For nærmere omtale av den nye ordningen vises til kommuneproposisjonen for 2004.

Interkommunalt samarbeid

Ressurssenteret for omstilling i kommunene (RO) har gjennomført en kartlegging av interkommunalt samarbeid om brukere med omfattende bistandsbehov, herunder utviklingshemmede 10 . 36 kommer som har inngått interkommunalt samarbeid om tjenester til utviklingshemmede og andre brukere med omfattende og ressurskrevende behov, deltok i undersøkelsen. Flertallet av disse har et innbyggertall på under 5000, men det er også en del større kommuner med innbyggertall over 20.000 som har inngått internt samarbeid på dette området.

Det interkommunale samarbeidet er mest utbredt knyttet til bo- og behandlingstilbud og fritids- og aktivitetstilbud. Rundt en tredel av kommunene har interkommunale ordninger for opplæring og veiledning av personell og vedlikehold av faglig kompetanse. Noen kommuner lager felles kurs og felles grunnutdanning for assistenter og hjelpepleiere. Mangelen på fagkompetanse i egen kommune er en viktig pådriver for interkommunale løsninger når det gjelder opplæring og veiledning av personalet og ivaretakelse av faglig kompetanse.

De positive sidene ved samarbeid om kompetansehevende tiltak er, i følge kommunene, at det gir større fagmiljø, større likhet i faglig utvikling og fører til etablering av gode fagmiljøer, noe som igjen gjør det lettere å rekruttere til fagområdet.

Det er ulike holdninger til nytten av det interkommunale samarbeidet. Noen kommuner gir uttrykk for at interkommunalt samarbeid hemmer kvaliteten på tilbudet. Men to trededeler av kommunene i undersøkelsen mener at det interkommunale samarbeidet bidrar til å fremme kvaliteten på tilbudet til brukerne. Dette er en relativt høy andel, som viser at de kommuner som har innledet interkommunalt samarbeid, i overveiende grad er fornøyd med resultatet i forhold til kvaliteten til brukerne. Mange mener at det interkommunale samarbeidet styrker den gjensidige respekten og forståelsen og bidrar til å gi støtte i vanskelige og kompliserte saker. Noen gir uttrykk for at «drakampen» mellom fagdisiplinene opphører som følge av samarbeidet.

7.2.5 Kompetanse

En av de største utfordringene for omsorgstjenestene i tiden fremover er å rekruttere og ta vare på personalet og heve kompetansen. Regjeringen har satt i verk en rekke tiltak for å bedre tilgangen på helse- og sosialpersonell. I budsjettproposisjonen for 2003 la regjeringen frem Rekrutteringsplan for helse- og sosialpersonell 2003-2006, Rekruttering for betre kvalitet. Rekrutteringsplanen er særlig rettet mot helse- og sosialtjenesten i kommunene. Tiltakene er rettet inn mot kapasiteten og kvaliteten i utdanning og fagopplæring.

Hovedmålene for rekrutteringsplanen er bl.a.:

• Å redusere andelen ufaglærte og øke rekrutteringen av hjelpepleiere og omsorgsarbeidere i den kommunale helse- og sosialtjenesten.

• Å stimulere til økt kompetanse og mer stabil personellsituasjon gjennom videreutdanning av høgskoleutdannet personell og av hjelpepleier- og omsorgsarbeidere.

For å gjennomføre planen legges det vekt på å videreføre samarbeidet med kommunene/arbeids­giverne, utdanningsinstitusjonene og yrkes­organisasjonene både nasjonalt og regionalt gjennom fylkesmennene. Det går fram av kapittel 8 at det er en særlig utfordring å heve kompetansen hos personell som yter tjenester til personer med utviklingshemning. Det er et mål at tiltakene i rekrutteringsplanen for helse- og sosialpersonell vil bidra til økt kompetanse også i disse tjenestene.

Rekrutterings- og kompetansetiltak vil bli nærmere omtalt i stortingsmeldingen om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene. Nedenfor vil vi omtale spesielle kompetansehevingstiltak rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne med store bistandsbehov, inkludert utviklingshemmede.

Kompetansemiljø og -nettverk på området utviklingshemning

NOU 1994:8 Kompetanseutvikling i arbeidet for utviklingshemmede pekte på at utgangspunktet for omsorgsarbeid overfor utviklingshemmede må være den enkeltes ønske om hvordan det gode liv skal leves. Utredningen pekte på at miljøarbeidere kan stå i veien for den utviklingshemmede på grunn av for stor fokus på mål og strukturer og sin store iver etter å hjelpe. Andre deler av tjenestene i kommunene er i stor grad preget av pleieideologi. Utredningen pekte på at det er behov for en annen type kompetanse og at den må utvikles i samhandling mellom utdanningssystemet og tjenestestedene. Evalueringen av reformen for mennesker med utviklingshemning peker også på behovet for videreutvikling i yrkesutøvelsen 11 . Det blir pekt på behovet for en faglig «støttestruktur» og det foreslås etablert et faglig-organisatorisk utviklingsprogram som sikrer systematisk dokumentasjon og kunnskapsoppbygging på nasjonalt nivå. Statens råd for funksjonshemmede har pekt på behovet for å utvikle kompetansen på høyskolene i samarbeid med fagmiljøene. Rådet anbefaler at det skapes en arena for tverrfaglig tjenesteutvikling i et samarbeid mellom høyskoler, brukermiljø og praksisfeltet.

Som en del av gjennomgangen av erfaringene med praktiseringen av de tidsavgrensede bestemmelsene i sosialtjenestelovens kapittel 6A (tvang og makt overfor enkelte grupper psykisk utviklingshemmede) er det gjennomført en studie som oppsummerer, sammenstiller og vurderer metoder og resultater fra forskningslitteraturen når det gjelder sammenheng mellom adferdsproblemer hos mennesker med utviklingshemning og miljø- og samhandlingsmessige forhold 12 . I gjennomgangen blir det pekt på at det kan være behov for regionale sentra som kan bygge opp, støtte og videreutvikle lokal kompetanse knyttet til utviklingshemmede.

Et 4-årig prosjekt ble avsluttet i 2003: «Kompetanseoppbygging – alternativ til tvang og makt.» Dette har vært et samarbeidsprosjekt mellom Trondheim kommune og Høgskolen i Sør-Trøndelag. I prosjektet er det utprøvd nye arbeidsmetoder på tjenestestedet, arbeidet med fagutvikling i vernepleierutdanningen samt formidling av verdier/holdninger og fag. Til grunn for fag- og metodeutviklingen har det vært vektlagt at menneskerettigheter, samhandling med bruker og pårørende og livskvalitet for bruker skal være retningsgivende. Kommunalt ansatte uten fagopplæring har fått høgskoleutdanning. Det er etablert et kommunalt fagnettverk, utgitt fag/lærebok, utviklet videreutdanningstilbud og stimulert til forskerutdanning. Prosjektet har bidratt til faglig utvikling både i tjenestene til utviklingshemmede og i relevante utdanninger og ført til nærmere samarbeid mellom praksisfeltet og utdanningene. 13

Sosialdepartementet foreslår å etablere et kompetansemiljø med nasjonale fagutviklings- og formidlingsoppgaver på området utviklingshemning. Miljøet skal bidra til utvikling av det faglige grunnlaget for å skape gode levekår for personer med utviklingshemning, inkludert helse- og sosialtjenesten. Miljøet vil etableres i et samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og praksisfeltet. Personell i den enkelte kommune vil gjennom dette kompetansemiljøet kunne dra nytte av erfaringer i andre kommuner, av faglig veiledning i nettverk og av tilgang på forskning og fagutvikling ved høgskoler og universitet. Sosial- og helsedirektoratet vil se nærmere på hvordan erfaringene fra prosjektet i Sør-Trøndelag kan nyttiggjøres i etableringen av et nytt kompetansemiljø.

Kompetanseoppbygging knyttet til aldring hos personer med nedsatt funksjonsevne

Eldre personer med nedsatt funksjonsevne består av to hovedgrupper. Den ene gruppen er de som får nedsatt funksjonsevne på grunn av alderdomssvekkelse. Den andre gruppen er de som har levd hele eller store deler av livet med en eller flere funksjonsnedsettelser og så blir gamle.

Som følge av forbedringer i levekår- og livssituasjonen, medisinsk utvikling og bedre tilgang på helsetjenester, øker antall eldre personer med medfødte eller tidlig ervervede funksjonsnedsettelser. Kunnskapen om hvordan aldringsprosessen arter seg hos disse gruppene er begrenset.

Gjennom Handlingsplanen for funksjonshemmede (1998 -2002) ble det igangsatt et prosjekt for å få mer kunnskap om aldringsprosessen hos personer med nedsatt funksjonsevne. Prosjektet ble forankret ved Nasjonalt kompetansesenter for aldersdemens og ble senere gjort permanent. Prosjektet resulterte i publikasjoner om levekår, livssituasjon, helsetilstand, ønsker og behov hos personer med nedsatt funksjonsevne. To studier har gått spesielt på kunnskap om hvordan kommuner med mange aldrende utviklingshemmede (vertskommuner) bedre kan planlegge og tilrettelegge et godt tilbud til utviklingshemmede når de blir gamle.

På bakgrunn av det økende antall eldre utviklingshemmede, og erkjennelsen av de faglige utfordringer denne utviklingen representerer, vil det bli satt i gang en større treårig satsing på kompetansehevende tiltak knyttet til aldring og utviklingshemning. Hovedhensikten er å heve kompetansen hos tjenesteytere som arbeider med eldre mennesker med utviklingshemning. Nasjonalt kompetansesenter for aldersdemens har fått ansvaret for satsingen som utvikles i samarbeid med blant annet Sosial- og helsedirektoratet, vertskommunesammenslutningen (tidligere verts-kommuner for institusjoner innen HVPU) og Nasjonalt senter for telemedisin.

Satsingen omfatter bl.a. en rekke FoU-prosjekter for å frembringe mer kunnskap på feltet, utvikling av læremidler/kursmateriell samt iverksetting av konkrete opplæringstiltak. I første omgang vil opplæringstiltakene rette seg mot ansatte i de tidligere vertskommunene.

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) og kompetanseoppbygging

Fagmiljøene i de enkelte kommuner er ofte små og det er høy utskifting blant ansatte. IKT gir muligheter til å prøve ut nye former for kompetanseheving som kan skreddersys den enkeltes arbeidstagers eller arbeidsgivers behov. IKT-basert kompetanseheving er ofte lettere å kombinere med jobb enn tradisjonelle kompetansehevingstiltak. De siste årene er Nasjonalt senter for telemedisin (NST) tildelt statlige prosjektmidler for, i samarbeid med ulike kompetansemiljøer, å utvikle et IKT-basert undervisnings-, veilednings- og nettverkstilbud rettet mot ansatte i pleie- og omsorgstjenesten. Fokus har så langt vært rettet mot ansatte som arbeider med personer med autisme og demente.

Arbeidet med IKT-basert undervisning og veiledningstilbud vil bli videreutviklet i tiden framover og vil kunne utvides til andre målgrupper. Tiltaket vil bli vurdert gjort permanent i regi av NST gjennom en årlig basisbevilgning for å ivareta de funksjoner som er knyttet til utvikling av et mer samordnet IKT-basert undervisnings-, veilednings-og nettverkstilbud rettet mot ansatte i pleie- og omsorgssektoren.

Økt kunnskap om saksbehandling

Sivilombudsmannen og tilsynsmyndighetene har gjennomført flere undersøkelser og tilsyn som viser at det i mange saker ikke er truffet enkeltvedtak, eller at vedtakene ikke er gode nok med hensyn til kartlegging av behov, brukermedvirkning og vedtakenes innhold og begrunnelse. Fra 1999 er det til bruk for inntektssystemet etablert et nytt system for registrering av utviklingshemmede som krever at det fattes enkeltvedtak. Departementet mener at dette har medvirket til at det blir fattet enkeltvedtak i større grad enn tidligere, men fortsatt er det en utfordring å sikre at disse er utformet i tråd med lover og ivaretar mottakernes rettssikkerhet. Forvaltningslovens regler om saksbehandling krever at brukerens behov utredes grundig. Vedtakene skal begrunnes slik at det fremgår at de er tilpasset den enkelte brukers behov. Gjennom dette sikres god saksbehandling som fører frem til klare og etterprøvbare vedtak. For at søkernes rettssikkerhet skal bli ivaretatt, mener regjeringen det er nødvendig med god kunnskap om saksbehandling i kommunene. Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidet en veileder for saksbehandling etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Denne veilederen skal følges opp med råd og veiledning fra regional stat overfor kommunene. Både fylkesmennenes egne erfaringer og tilbakemeldinger fra kommunene om oppfølgingen av saksbehandlingen skal omtales i fylkesmennenes årsmeldinger. Det vil bli gjennomført en erfaringskonferanse våren 2004 der bl.a. fylkesmennene skal gi tilbakemelding om bruken av veilederne og utviklingen av saksbehandlerkompetansen i kommunene.

Kompetanse knyttet til etikk og holdninger

Gode holdninger og verdier hos dem som arbeider i pleie- og omsorgstjenesten er helt avgjørende for kvaliteten på tjenestene. Å møte brukeren som et medmenneske som har rett til å bestemme over eget liv og ta valg i forhold til egne behov er den viktigste utfordringen for personellet som arbeider i tjenestene. De ansatte må ha et aktivt forhold til hvordan utførelsen av eget arbeid virker inn på den enkelte bruker og legge til grunn at brukerens ønsker skal være førende for tjenesteutøvelsen. Kommunen som arbeidsgiver og som ansvarlig for å yte forsvarlige tjenester har ansvar for veiledning og kompetanseheving hos tjenesteutøverne. Erfaringer fra flere arbeidsplasser viser at refleksjonsgrupper og såkalte «verdiverksteder» er en metode som bidrar til å øke verdi- og ansvarsbevisstheten til gruppemedlemmene. Sosialdepartementet vil legge disse erfaringene til grunn for arbeidet med ny veileder til den nye felles kvalitetsforskriften for tjenesteyting etter kommune-helsetjenesteloven og sosialtjenestelovens kap. 4, bl. a. gjennom at det i veilederen utarbeides gode eksempler på hvordan verdiverksted kan benyttes som konkrete arenaer for kvalitetsutvikling.

7.2.6 Felles regelverk og bedre rettssikkerhet

Lovverket som regulerer hjelpetjenestene en person med nedsatt funksjonsevne kan ha behov for er oppsplittet. Oppdelingen av lovverket gjenspeiles i en tilsvarende oppsplitting av forvaltningsapparatet. I NOU 2001:22 blir behovet for et mer samordnet og harmonisert regelverk understreket, med en tilsvarende samordning av hjelpetilbudet, hjelpeapparat og forvaltningsapparat.

De statlige virkemidlene bør etter departementets vurdering innrettes slik at den kommunale helse- og sosialsektoren sees under ett. Regjeringen har satt i verk ulike tiltak for å bidra til et mer samordnet regelverk og regler som skal bidra til å sikre god kvalitet på tjenestene.

Kvalitetsforskriften

Dagens forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene gjelder tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven. Sosialdepartementet foreslår å innføre en ny felles forskrift for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenestelovens kapittel 4. Hensikten er først og fremst å harmonisere regelverket i helse- og sosialtjenesten. Forskriften skal bidra til å sikre kvaliteten i tjenesteutøvelsen for hver enkelt bruker, uavhengig av hvor brukeren bor, alder og funksjonsnedsettelse. Forskriften gjelder både i og utenfor institusjon. I forskriften pekes det på viktigheten av å tilpasse tjenestene slik at brukerne kan følge en normal livs- og døgnrytme. Forskriften legger også vekt på at brukernes medvirkning, selvstendighet og styring av eget liv ivaretas. Viktigheten av at brukerne får de tjenester de har behov for til rett tid, og i henhold til individuell plan når den finnes, understrekes.

Sosial og helsedirektoratet vil utarbeide en ny veileder til forskriften i løpet av 2004. I denne revideringen vil direktoratet legge vekt på at man både i eksempler og konkretisering bestreber seg på å ivareta alle med nedsatt funksjonsevne uavhengig av alder og livssituasjon.

Lovutvalg for harmonisering av helse- og sosiallovgivningen

Harmonisering og bedre samordning av kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven er etter departementets mening viktig for å sikre et helhetlig tjenestetilbud og en helhetlig tilnærming til brukernes behov. Regjeringen har derfor nedsatt et lovutvalg som skal utrede og foreslå bedre harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Lovutvalget bygger på at kommunene skal ha stor frihet i organisering av tjenestene, at skillet mellom tjenester i og utenfor institusjon skal bygges ned og at den enkeltes rett til tjenester skal knyttes til individuelle behov og ikke boform. Siktemålet med harmonieringen er å:

• sikre ensartet regulering av likeartede tjenester

• sikre helhetlig tilbud til brukere med sammensatte behov og bedre kommunenes mulighet for å gjennomføre dette

• hindre ansvarsfraskrivelse mellom tjenester og sektorer

• forenkle regleverket for brukere, tjenesteytere og kommuner.

Utvalget skal etter mandatet avgi innstilling våren 2004.

Styrket tilsyn og internkontroll

Stortinget vedtok ved lov 15. juni 2001 nr 91 om endringer i lov om sosiale tjenester m.v. å innføre internkontrollplikt for kommunenes virksomhet etter kapittel 4 og 6A og utvide Fylkesmannens tilsyn med disse tjenestene. Det ble også vedtatt ny §4-6, som gir adgang til å gi forskrift om krav til innholdet i tjenester etter kap 4. Ovennevnte endringer trådte i kraft 1. januar 2003 og ny forskrift om internkontroll trådte i kraft på samme tidspunkt. Lovendringen innebærer at det statlige tilsynet med kommunenes sosialtjenester styrkes, samtidig som kommunene gis økt ansvar for kontroll med egen virksomhet. Statens helsetilsyn har fått ansvaret for det overordnede tilsynet med sosialtjenesten. For personer med nedsatt funksjonsevne er det særlig viktig at tilsynet nå omfatter alle boliger og tjenester, og ikke er begrenset til institusjoner. Endringen vil kunne bidra til å bedre tjenestene for brukerne og styrke brukernes rettssikkerhet. Utviklingen av tilsynet er nærmere omtalt i Stortingsmeldingen om kvaliteten i pleie- og omsorgstjenestene.

Krav om politiattest i sosialtjenesten

Mindreårige har krav på å bli beskyttet mot seksuelle overgrep fra voksne personer. Det er ikke tilfredsstillende at mindreårige som har tilbud fra sosialtjenesten ikke har samme vern som mindreårige i barnehage, barnevern og grunnskole. Det bør derfor åpnes for å kreve politiattest for de som skal yte tjenester til mindreårige etter lov om sosiale tjenester. Dette gjelder bl.a. avlastere, støttekontakter og personlige assistenter som yter tjenester overfor personer med nedsatt funksjonsevne og kronisk syke barn.

I samråd med Sosialdepartementet har Justisdepartementet hatt på høring et forslag om endring av strafferegistreringsforskriften som gir kommunene hjemmel til å kreve politiattest i forbindelse med tilsetting av personer som skal yte tjenester til mindreårige etter lov om sosiale tjenester. Dette gjelder ved ansettelse av avlastere, støttekontakter, personer som arbeider med praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse og personer som skal arbeide i bolig med heldøgns omsorgstjeneste. Forskriften tradde i kraft 1. juni. Det tas sikte på å følge dette opp med lovfesting av krav til politiattest for disse yrkesgruppene i sosialtjenesteloven, bl. a. på bakgrunn av Politiregisterutvalgets innstilling som ventes avgitt sommeren 2003.

7.3 Koordinering av ulike tjenester

Personer med nedsatt funksjonsevne og deres familier løfter fram manglende samordning og koordinering av tjenestetilbudet som en stor svakhet ved dagens system. Personene erfarer ofte at de selv må administrere og koordinere tiltakene. Dette er tids- og ressurskrevende og oppleves som en tilleggsbelastning.

Flere kommuner har prøvd ut ulike modeller for å få til en bedre koordinering av tjenester for brukere som har behov for bistand fra ulike deler av det kommunale tjenesteapparatet, og behov for tjenester også fra andre sektorer og forvaltningsnivåer. Hellerud bydel i Oslo har prøvd ut en modell med områdeorganisering og et mottaksteam. Mottaksteamene skal vurdere behov og utvikle tiltakspakker på tvers av fag og tjenesteområder, i nært samarbeid med brukeren. Tiltakene forankres i en «individuell plan» hvor mål, tiltak og ansvarsforhold spesifiseres. Dette bidrar til en koordinering av tjenestene på tvers av fag- og tjenesteområder og gir brukerne et mest mulig helhetlig tilbud.

Noen kommuner har prøvd ut ulike modeller for å få til en bedre koordinering av tilbudene til personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet vil medvirke til at erfaringene fra kommunene blir spredd til andre kommuner. Dette vil bli videre omtalt i stortingsmeldingen om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.

Trygdeetaten har også arbeidet for å få til en bedre samordning av tilbudene både innenfor trygdeetaten og mellom trygdeetaten og andre instanser. På bakgrunn av de gode erfaringer fra «Vestfold-prosjektet», se boks 7.6, skal ordningen utvides til å bli landsomfattende. Det er allerede 13 fylker som har eller er i ferd med å innføre en ordning med en koordinator for alle trygdesaker for familier med barn med nedsatt funksjonsevne.

Det er også igangsatt arbeid med ulike andre tiltak som skal bedre koordineringen, bl.a. offentlige servicekontor (OSK), samt arbeidet knyttet til samordning av Aetat, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten (SATS). På offentlige servicekontor skal brukeren kunne gå ett sted i kommunen å finne representanter for de offentlige tjenestene samlet, få informasjon og henvises til mer spesialiserte tjenester. Kontorene skal også kunne drive enkel saksbehandling. OSK er en arena der målet er at ulike deler av kommunen og ulike etater skal utvikle felles arbeidsmetoder og felles holdninger til brukerne. En oversikt fra Statskonsult viser at det pr. 4.2.03 fantes 62 offentlige servicekontorer med deltakelse både fra stat og kommune, og ca. 120 kommunale servicekontorer. Oversikten viser at om lag 150 kommune planlegger å etablere offentlige eller kommunale servicekontorer. Evalueringen av OSK viser at målene om bedre tilgjengelighet og brukerservice langt på vei er ­oppfylt, men at det fortsatt er behov for bedre samarbeid mellom servicekontorene og «moderorganisasjonene». Det arbeides aktivt med å styrke samarbeidet mellom ulike enheter, sette brukerne i sentrum og unngå at brukerne blir kasteballer i systemet. Flere OSKer arbeider med å utvikle fagteam som kan ivareta samarbeidet mellom arbeid, sosial og trygd. 13 kommuner har fått prosjektmidler for å etablere en felles tjeneste som omfatter Aetats tjenester og tiltak, aktuelle trygdeytelser og sosialtjenestens tiltak (SATS i OSK). For nærmere omtale av samordning av Aetat, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten (SATS), se pkt. 5.2.6.

Individuell plan

Lov om pasientrettigheter gir pasienter som har behov for langvarige og koordinerte tjenester rett til å få utarbeidet individuell plan i samsvar med bestemmelsene i kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Regjeringen har i Ot.prp nr. 54 (2002-2003) foreslått at det skal innføres en bestemmelse i sosialtjenesteloven tilsvarende den som er utformet i helselovgivningen. Individuell plan er et verktøy for samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer og mellom ulike etater og sektorer, og et verktøy for å bedre samarbeidet mellom tjenesteytere, brukere og eventuelt pårørende. Den individuelle planen skal konkretisere behovet for tjenester den enkelte har, hvordan behovene skal dekkes og hvem som har ansvar for å yte tjenestene. Lovhjemlingen vil gi sosialtjenesten i kommunene en plikt til samarbeid med andre tjenesteytere om planen. Det ligger også en forutsetning om at det skal utarbeides en felles individuell plan som dekker tjenester etter kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, lov om psykisk helsevern og sosialtjenesteloven. Helt sentralt i utvikling og gjennomføring av planen er brukernes innflytelse og medvirkning. Det betyr at brukerne er å betrakte som en likeverdig samarbeidspartner og spiller en sentral rolle i utformingen av tilbud og tiltak. Den individuelle planen skal bygge på god saksbehandling og enkeltvedtak om ulike typer tjenester som kommunen har vedtatt å gi brukeren.

Som et hjelpemiddel i arbeidet med individuell planlegging er det utarbeidet en veileder. I veilederen er det særlig lagt vekt på samarbeidet mellom instanser og på betydningen av brukermedvirkning.

Sosial- og helsedirektoratet skal også i 2003 ha fokus på individuelle planer, og innhente kunnskap om bruken av dette virkemidlet og erfaringer med bruken av individuelle planer både sett fra brukernes og hjelpeapparatets ståsted. Direktoratet skal fortsatt bidra til å spre kunnskap om individuelle planer med sikte på at dette virkemidlet skal tas i bruk av alle kommuner og helseforetak i løpet av 2003. Se også pkt. 5.1.1 og 5.2.1 om individuell plan i forhold til opplæring og arbeid.

7.4 Pasientombudsordningen

Bakgrunn

Ulike rapporter viser at brukere av offentlige tjenester ofte opplever mangelfull informasjon, dårlig service, samt svakheter ved saksbehandlingen og i koordineringen mellom ulike tjenester. Det er primært de instanser som yter tjenestene som har ansvar for å forbedre tilbudet.

Det er iverksatt en rekke tiltak for å bedre de offentlige tjenestene bl.a. styrket tilsyn, offentlige servicekontor, serviceerklæringer, brukerundersøkelser, brukermedvirkning m.m. Selv om det skjer en forbedring i tjenestene vil det i en del situasjoner være behov for instanser som kan bistå brukerne i møtet med hjelpeapparatet.

En rekke prosjekter og forsøksordninger har aktualisert spørsmålet om behov, omfang og organisering av instanser som skal bistå brukerne i møte med hjelpeapparatet.

Pasientombudsordningen ble lovhjemlet ved innføringen av pasientrettighetsloven. Pasientombudet skal arbeide for å ivareta pasientens behov, interesser og rettssikkerhet overfor spesialisthelsetjenestene og arbeide for å bedre kvaliteten i tjenestene.

Det lovhjemlede pasientombudet trådte i kraft 2. juli 1999. Det er anført i Ot. prp. nr. 12 (1998-99) Lov om pasientrettigheter at det på lengre sikt er ønskelig at en pasientombudsordning også omfatter kommunehelsetjenesten.

I Dok. nr. 8: 70 (2000-2001) fremmet stortingsrepresentane John I. Alvheim og Harald T. Nesvik fra Fremskrittspartiet forslag om endringer i pasientrettighetsloven for å utvide pasientombudenes ansvar til også å dekke primærhelsetjenesten. I Innst. S. nr. 272 (2000-2001) heter det i komiteens tilråding:

«Stortinget ber Regjeringen på egnet måte om å legge frem en sak som viser resultatene fra pågående forsøk vedrørende omsorgstjenestene, og i den sammenheng komme med forslag om eventuelt en utvidet pasientombudsordning til også å gjelde kommunehelsetjenesten og sosialsektoren».

Eldre- og omsorgsombud

Under behandlingen av St. meld nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen sluttet Stortinget seg til regjeringens forslag om å vurdere etablering av eldreombud lokalt for å gi bedre veiledning og bistand i klagesaker mv. Dette skulle skje i form av et utviklingsprogram. Forslaget om å prøve ut lokale ordninger var et alternativ til å etablere et nasjonalt eldreombud.

Noen år senere ble det i Dok. nr. 8:15 (2000-2001) fremmet forslag om opprettelse av en ordning med nasjonalt eldreombud. I Innst. S. nr. 167 (2000-2001) tilrår komiteen at:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram en sak som viser resultatene fra pågående forsøk med ulike ombudsordninger, og i den sammenheng kommer tilbake til forslaget om eventuelle ombudsordninger for eldre».

I 1999 ble det etablert en 4-årig prøveordning med eldre- og omsorgsombud i noen kommuner. Hensikten med ordningen var å ivareta brukernes rettigheter overfor tjenestene og forvaltningen, styrke brukernes medbestemmelse, innflytelse og rettssikkerhet og bidra til å bedre kvaliteten i tjenestene.

Eldreombudet ble prøvd ut i Bergen og som interkommunal løsning med fem kommuner i Vest-Agder. Omsorgsombud ble prøvd ut i Bodø og Porsanger. Erfaringene viser at ombudet har bidratt til å bedre brukernes rettssikkerhet i forvaltningen, at ombudet har fylt et informasjonsbehov i kommunene og har bidratt med viktig erfaringstilbakeføring til tjenesteapparatet. Prosjektene viser bl.a. at kommunale ombudsordninger er avhengig av en viss befolkningsstørrelse.

Forsøk med brukerkontor i en bydel i Oslo

Forsøk med brukerkontor i en bydel i Oslo startet i august 2000 i regi av Sosial- og helsedepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Brukerkontoret ble initiert i Voksenåserklæringen høsten 1997, for å stimulere til samarbeid mellom ulike offentlige etater og frivillige krefter for å bedre tjenestetilbudet for de med sammensatte behov. Formålet med brukerkontoret var å bedre tilgjengeligheten til ulike hjelpetiltak for brukere med omfattende hjelpebehov, sikre en større grad av samordnet innsats mellom ulike instanser og etater, samt systematisere og analysere brukernes erfaringer med hjelpeapparatet. Evalueringsrapporten fra Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) viser at henvendelsene i stor grad har dreid seg om økonomisk stønad, boligspørsmål, helse og arbeid. Rapporten peker på at det er behov for en uavhengig instans hvor brukerne kan diskutere sin sak, få bistand til å søke om ytelser eller tjenester og til å fremme klager. Det pekes på at det kan være behov for et felles mottak for sosialtjenesten, Aetat og trygdekontor i hver bydel, men det advares mot et kontor som skal ha både en ombudsfunksjon og en samordningsfunksjon.

Prosjekt for å styrke brukerveiledningen til personer med nedsatt funksjonsevne

I forbindelse med Handlingsplan for funksjonshemmede (1998-2002) ble det i 1999 satt i gang et forsøksprosjekt med styrket brukerveiledning til personer med nedsatt funksjonsevne noen steder i landet. Prosjektet hadde som mål å gi den enkelte riktig og tilstrekkelig informasjon og veiledning om rettigheter og offentlige tiltak og tjenester.

Tiltaket var et treårig prosjekt med veiledningstjenester noen steder i landet. Det ble organisert som to delprosjekter, der Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) og Norges handikapforbund (NHF) hadde ansvar for hver sin del. FFO etablerte et rettighetssenter i Oslo og informasjons- og veiledningstjenester i Møre og Romsdal og Finnmark. NHF styrket sine lokale frivillige veiledningsgrupper i Rogaland og Buskerud og ansatte en jurist ved hovedkontoret for å bistå de lokale leddene.

Prosjektene har mottatt mange henvendelser. Størstedelen av saker dreier seg om trygdespørsmål, særlig bil, hjelpemidler og grunn- og hjelpestønad. Dernest bolig og kommunale helse- og sosialtjenester. Henvendelsene tyder på at mange opplever behov for mer informasjon og mange er usikre på hvor de skal henvende seg for å få svar på spørsmålene sine.

Brukersenteret i Løten

Brukersenteret i Løten startet opp høsten 2001 som et forsøk med midler fra Sosial- og helsedepartementet, Løten kommune og Den Norske Kreftforeningen, som også står som eier av forsøket. Det overordnede målet for Brukersenteret er å ivareta brukernes interesser og om nødvendig være talsperson overfor det offentlige hjelpeapparatet og andre. Senteret skal være lydhør for de erfaringene som brukerne har og skal formidle kontakt til det offentlige. Hovedtyngden av henvendelsene er innenfor områdene helse, sosial, trygd og utdanning. Styringsgruppa mener brukersenteret har fylt et behov på kommunenivå, men at et ettmannskontor lokalt anses for sårbart.

Oppsummering av erfaringer

Evalueringsrapportene fra prosjektene om eldre- og omsorgsombud, brukerkontor i Oslo, prosjektet om styrket brukerveiledning og brukersenteret i Løten viser at det oppfattes å være behov for en instans utenfor tjenesteapparatet hvor brukerne kan få informasjon, veiledning, hjelp til å klage og bistand i møtet med tjenesteapparatet. Det er også behov for bedre å systematisere de problemer brukerne opplever i møtet med tjenesteapparatet. Det er imidlertid ingen entydige konklusjoner fra prosjektene med hensyn til hvordan en slik instans skal organiseres. Det blir pekt på at en instans må kunne nå en stor del av befolkningen, at man trenger et organ som er lovpålagt, og at organet bør ha et bredt mandat på tvers av administrative enheter og forvaltningsnivåer.

Utvidelse av dagens pasientombudsordning

Det er i dag et pasientombud knyttet til spesialisthelsetjenesten. Kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven har ikke noe tilsvarende. Hovedbegrunnelsen for å vurdere å utvide dagens ordning er:

• Mange av henvendelsene til pasientombudene dreier seg om saker knyttet til kommunehelsetjenesten og sosialtjenesten.

• Dagens avgrensning virker urimelig og uforståelig for pasientene.

• Et fragmentert og lite koordinert «ombudsapparat» må unngås. En utvidelse av dagens pasientombud vil bety en forenkling i forhold til en utvikling med ulike typer ombudsordninger for ulike brukergrupper.

En utvidelse av pasientombudsordningen vil kunne ivareta mange av de behov de ulike forsøksordningene har dekket. En utvidet pasientombudsordning vil kunne ivareta brukernes behov, interesser og rettssikkerhet overfor helse- og sosialtjenesten. Pasientombudet kan fungere som megler mellom sosial- og helsetjenesten og pasienten og bistå brukerne i møte med tjenesten bl.a. gjennom utforming av klager. Ombudet vil også kunne gi informasjon, råd og veiledning om rettigheter og tjenester som hører under ombudets arbeidsområde. En viktig del av ombudenes oppgave vil være erfaringstilbakeføring til tjenesteapparatet for å bedre kvaliteten på tjenestene.

En utvidelse av dagens pasientombudsordning til også å gjelde kommunehelsetjenesten og tjenestedelen av sosialtjenesten vil sannsynligvis være det beste virkemidlet for å ivareta de behovene de ulike forsøksordningene har søkt å dekke.

En eventuell utvidelse av pasientombudsordningen vil kreve lovendring og det vil være behov for å utrede praktiske forhold knyttet til endringene, bl.a. økonomiske og administrative konsekvenser. Regjeringen vil utrede disse spørsmålene videre. Et eventuelt lovforslag vil måtte sendes på høring.

7.5 Hjelpemiddelformidling

Det er kommunene som har førstelinjeansvaret i hjelpemiddelformidlingen. Hjelpemiddelsentralen skal ha et overordnet og koordinerende ansvar for hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, være et ressurs- og kompetansesenter for offentlige instanser og samtidig ha en rådgivnings- og veiledningsfunksjon overfor helsetjenesten i kommunene og fylkeskommunene på hjelpemiddelområdet. Rikstrygdeverkets landsdekkende tjenester på hjelpemiddelområdet skal bistå hjelpemiddelsentralen i kompliserte saker.

7.5.1 NOU 2001:22 – utfordringer og forslag

NOU 2001:22 viser til at hjelpemiddelsentralen har bidratt til at et stort antall mennesker med nedsatt funksjonsevne har fått løst sine praktiske problemer. Ny teknologi har gitt nye muligheter og mange har fått løst problemer som man for få år siden trodde var uløselige. Det norske rettighets- og formidlingssystemet for hjelpemidler er godt, spesielt hvis det sammenlignes med andre europeiske land.

Utvalget viser likevel til at systemet fungerer ulikt fra fylke til fylke. Kvaliteten på tjenesteytingen kan bedres. Det er for lang ventetid på vedtak og utlevering av enkelte hjelpemiddelgrupper. Det gjelder spesielt teknisk kompliserte hjelpemidler og enkelte barnehjelpemidler. Mange klager over begrensede utprøvingsmuligheter, mangelfull opplæring og etterlyser rask reparasjon når viktige hjelpemidler svikter. Brukerrepresentantene etterlyser også større nærhet til tjenestene. Den sterke vektleggingen av kommunenes førstelinjeansvar i hjelpemiddelformidlingen har etter manges erfaring medført at den faglige kvaliteten på formidlingen har gått ned. Kommunalt personell har ofte ikke den nødvendige kunnskap for å bistå brukeren med å finne frem til hvilke hjelpemidler som er hensiktsmessige og forutsetningene for å gi opplæring i bruk av hjelpemiddelet er heller ikke alltid tilstede. Brukere rapporterer om store variasjoner når det gjelder innflytelse i egen sak, samt mulighet for innflytelse på systemnivå.

NOU 2001:22 har følgende forslag til tiltak knyttet til hjelpemiddelformidling:

• Det skal ikke være egenandel på hjelpemidler. Utvalget vil fjerne begrensende vilkår knyttet til omfanget av ulike hjelpemidler.

• Sikre rett til akutt reparasjon for alle.

• Innføre garantert formidlingstid på hjelpemidler (fra søknad til utleveringstid).

• Gjennomgang av tilskudd- og støtteordningene for bostøtte og boligtilrettelegging; spesielt se på grensedragningen mellom Husbankens og folketrygdens ansvarsområde.

• Det er behov for en klarere og sterkere lovfesting av rett til brukermedvirkning enn det som følger av dagens lovverk på individ og systemnivå i tilknytning til hjelpemiddelformidling.

7.5.2 Regjeringens mål

Regjeringen har følgende mål for hjelpemiddelområdet:

• Brukeren skal få rett løsning til rett tid.

• Brukeren skal bli møtt av fagfolk med tilfredsstillende kompetanse, og få det samme tilbudet uavhengig av bosted.

• Kommunen skal ha hovedansvaret for, og være den viktigste koordinerende aktør i hjelpemiddelformidlingen. Kommunene skal få bistand fra hjelpemiddelsentralene på områder der de ikke har tilstrekkelig kompetanse.

7.5.3 Tiltak

Kompetansehevende tiltak og informasjon

For å få bedre kvalitet i hjelpemiddeltjenesten har hjelpemiddelsentralene gjennomført over 500 ulike kurs og opplæringstiltak i året overfor kommunene i både 2001 og 2002. Dette er fortsatt et prioritert område de neste årene. For hjelpemiddelsentralene er utfordringen å utvikle spesialkompetanse på områder der kommunene vil ha behov for bistand.

Arbeidet med å styrke den faglige kompetansen ved hjelpemiddelsentralene blir videreført i 2003 både gjennom ulike fagsamlinger for sentralene og gjennom videreføring av arbeidet i de nasjonale faggruppene. I tillegg til faggrupper for områdene«sittestillinger» og «hjelpemidler i bolig», ble det i løpet av 2002 etablert nasjonale faggrupper for «barn og hjelpemidler» og for «Syn IKT» (dataløsninger for blinde og svaksynte). Det skal videre opprettes nasjonal faggruppe på arbeidsplasshjelpemidler i 2003. Faggruppene skal bidra til å utvikle kompetanse på utredning, utprøving og tilpasning i forhold til brukerens behov og bygge opp erfaring med mulige løsninger og produkter. Gruppene skal også samle, systematisere og dokumentere erfaringer og utvikle metodikk på sine områder, spre kunnskap i formidlingssystemet og bidra til mer likeverdige tilbud til brukere uavhengig av bosted.

Etablering av kommuneavtaler som konkretiserer ansvars- og oppgavefordeling mellom hjelpemiddelsentralene og kommunene har bidratt til økt kompetanse i hjelpemiddelformidlingen og riktig oppgave- og utgiftsfordeling mellom nivåene i formidlingssystemet. Det er fortsatt noen få kommuner som mangler avtaler. Etablering av kommunale kontaktpersoner for hjelpemidler, synskontakter og hørselskontakter som har ansvar for faglig oppfølging av brukere i sine respektive kommuner er en del av dette arbeidet.

Informasjon om rettigheter og muligheter er blitt lettere tilgjengelig for alle gjennom internett og servicetelefon. Informasjon og bilder over hjelpemidler som finnes i det nasjonale hjelpemiddelutvalget er gjort tilgjengelig på internett.

Brukermedvirkning

Regjeringen legger sterk vekt på aktiv brukermedvirkning. Både Rikstrygdeverket og hjelpemiddelsentralene har opprettet egne brukerutvalg på hjelpemiddelområdet. Referansegrupper med brukerrepresentanter gir råd i utvelgelsen av det nasjonale utvalget på de ulike hjelpemiddelgruppene som blir prisforhandlet. Til­svar­ende blir brukerrepresentanter invitert med ved utvalgene av hjelpemiddelutvalget på de enkelte hjelpemiddelsentralene. Brukerorganisasjonene blir i stor grad trukket med i ulike utredninger på hjelpemiddelområdet.

I 2003 skal det igangsettes et modellforsøk for å finne en hensiktsmessig håndtering av saker der brukeren ønsker å ta ansvar for større deler av utredning og formidling av hjelpemidlene selv, særlig der andre hjelpeinstanser i liten grad er involvert eller det ikke er naturlig å involvere dem. Forsøket organiseres med deltagelse fra brukerorganisasjonene, fire hjelpemiddelsentraler og aktuelle kommuner. Prosjektet vil også gå gjennom hjelpemiddelsentralenes oppgaveløsning og sette fokus på rådgivnings- og veiledningsfunksjonen.

Rikstrygdeverket har tatt initiativ til etablering av prosjektet «Oppgaveløsning og aktiv brukermedvirkning på hjelpemiddelområdet». Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Norges Handikapforbund og Norges Blindeforbund skal delta i prosjektet. RTVs brukerundersøkelser viser at 80 prosent av brukerne er fornøyde med de tjenestene som ytes på hjelpemiddelområdet. I dette prosjektet ønsker man å se nøyere på de 20 prosent som ikke er fornøyde og sette i gang prosesser for å finne løsninger på de problemer som omfatter mange brukere.

Leveringstiden skal reduseres

NOU 2001:22 viser til at enkelte brukergrupper må vente utover normtidene fastsatt av trygdeetaten, og at særlig barn i vekst og utvikling er avhengig av rask hjelpemiddeltildeling. For brukerne er det den totale ventetiden som er viktig, det vil si tiden det tar fra et behov har oppstått til dette behovet er dekket ved at hjelpemiddelet tas i bruk.

Sommeren 2002 ble det etablert en forenklet søknadsprosedyre hvor kommunene raskere kan få rimelige hjelpemidler som er ferdig utredet i kommunen. Ordningen omfatter enkle hjelpemidler etter lov om folketrygd § 10-6, inntil 10 prosent av G (ca kr 5400,-) innenfor en liste av prisforhandlede produkter eller klart definerbare hjelpemiddelgrupper. Ordningen har ført til mindre dobbeltarbeid. Leveringstiden i de fleste fylker er allerede kortet ned til 4-5 dager. I 2002 er det også innført en ordning i hjelpemiddelsentralene hvor individuelle planer kan erstatte enkeltsøknader om hjelpemidler. Ordningen skal bidra til enklere saksbehandling og bedre samarbeid rundt brukere med sammensatte behov.

Det er planlagt en rekke tiltak for å få til en raskere formidling av barnehjelpemidler. I 2003 vil det bli utgitt en veileder om barn/unge og hjelpemidler for ansatte i hjelpemiddelsentralene, kommunene, brukere og foreldre til barn med nedsatt funksjonsevne. Det skal gjennomføres en fagsamling som et ledd i kompetansehevingen for alle ansatte som arbeider med barnehjelpemidler i hjelpemiddelsentralene i 2003. Hjelpemiddelsentralene skal i 2003 også gjennomføre en utvalgsundersøkelse for å avdekke tidsforbruket i de ulike delene av tiltakskjeden. Resultatet av undersøkelsen skal danne grunnlag for gjennomføring av tiltak på hver enkelt hjelpemiddelsentral. Hensikten er at man i større grad prioriterer barnesaker i alle ledd i prosessen. Rikstrygdeverket vil følge opp sentralene i dette arbeidet gjennom tertialvise møter. Det er videre utført ulike former for brukerundersøkelser i ti fylker i løpet av 2002. Flere av disse omhandler barn og hjelpemidler. Resultatene fra undersøkelsene vil bli benyttet i arbeidet med å utvikle tjenestene til barn på hjelpemiddelområdet. I barnesaker skal det opprettes en kontaktperson/koordinator i trygdekontorene for at foreldre til barn med nedsatt funksjonsevne skal ha en fast person å forholde seg til for å få nødvendig hjelp og bistand til å finne frem i det offentlige systemet, jf. Pkt. 7.3.

Sosialdepartementet mener det er viktig å fortsatt følge opp rutinene på de enkelte hjelpemiddelsentralene og i forhold til kommune.

Akutt reparasjon

NOU 2001:22 viser til at brukere etterlyser rask reparasjon når viktige hjelpemidler svikter. Ordningen med akutt reparasjon fra høsten 1998 er et tilbud om en avtaleordning for brukere som er helt avhengig av hjelpemidlene sine og som ikke vil kunne fungere i hverdagen dersom disse går i stykker. En avtale om akutt reparasjon gis kun i de tilfeller hvor det vil føre til urimelige konsekvenser for brukeren å vente til neste virkedag for å få reparert hjelpemidlene. Ordningen gjelder for utvalgte hjelpemiddelgrupper; elektrisk rullestol, elektrisk seng, hjelpemiddel for omgivelseskontroll, rullestolsheis i bil, plattformheis, trappeheis og personløfter (behandlingshjelpemidler er overført til Helseforetakene pr. 1. januar 2003). Ved utgangen av 2002 var 400 brukere omfattet av ordningen, men det er en sterk økning i antall henvendelser til hjelpemiddelsentralene.

En utfordring i forhold til rask reparasjon av hjelpemidler er geografisk avstand til servicepartner eller hjelpemiddelsentral. Det vil derfor være en vurdering om dobbelt sett med hjelpemidler eller avtale om reparasjon innen 24 timer er den gunstigste ordningen for den enkelte bruker. Det er viktig at avtalen om akutt reparasjon fungerer bra. Dette kan bidra til at personer med nedsatt funksjonsevne som er yrkesaktive bedre kan ivareta sitt arbeid, og at barn, ungdom og studenter unngår lengre avbrudd i, skolegang, studier og arbeid på grunn av feil ved et hjelpemiddel.

Avtaleordningen er nå evaluert og det foreligger en foreløpig rapport som viser at ikke alle fylkene hadde etablert en fullt ut tilfredsstillende ordning. I denne forbindelse har Rikstrygdeverket bedt fire hjelpemiddelsentraler om en handlingsplan innen 2002 for å bedre tiltakene for brukere som har rett til å få denne tjenesten. To av disse fylkene gjenstår fortsatt og vil måtte jobbe aktivt i første del av 2003 for å få etablert ordningen. Hjelpemiddelsentralene skal også distribuere nytt informasjonsmateriell for at flere skal få kunnskap om ordningen og om hvordan den organiseres.

Noen hjelpemiddelsentraler har i 2003 fått muligheten til å innføre hvilende hjemmevakt utenom ordinær åpningstid i noen fylker for å kunne utføre akutt reparasjon. Regjeringen vil utvide denne ordningen til å gjelde hele landet. Dette vil være som et alternativ til avtale med ekstern servicepartner. Hjelpemiddelsentralene skal selv vurdere hva som gir den mest kostnadseffektive og beste løsning for brukerne. Ordningen med hvilende hjemmevakt vil følges tett opp og systematiske brukerundersøkelser vil bli iverksatt.

Fjerning av noen av begrensningene på antall timer og utvidelse av aldersgruppen som har rett til enkelte hjelpemidler

NOU 2001:22 foreslår at forskrifter som begrenser retten til hjelpemidler til kun å gjelde inntil bestemte stønadsbeløp, inntil et bestemt antall timer eller begrenset til aldersgrupper blir fjernet. Siden utvalgets innstilling ble lagt frem er det vedtatt en rekke endringer som utvider retten til hjelpemidler. I Revidert nasjonalbudsjett for 2002 ble taket på tolketimer til dagliglivets gjøremål fjernet. I Statsbudsjettet for 2003 ble aldersgrensen for hjelpemidler til trening, stimulering og aktivisering hevet fra 18 til 26 år. Blinde og svaksynte har også fått fjernet taket på antall timer de har rett til lese- og sekretærhjelp i arbeidslivet. I Revidert nasjonalbudsjett for 2003 er det foreslått å fjerne taket på tolketimer i arbeidslivet for hørselshemmede og døvblinde fra 1. juli 2003.

Oppsummering av tiltak – hjelpemiddelområdet:

• Trygdeetaten skal styrke den faglige kompetansen ved hjelpemiddelsentralen gjennom fagsamlinger og etablering av nye nasjonale faggrupper.

• Trygdeetaten er i gang med etablering av prosjektet «Oppgaveløsning og aktiv brukermedvirkning på hjelpemiddelområdet».

• Trygdeetaten vil igangsette modellforsøk for å finne en hensiktsmessig håndtering av saker der brukeren ønsker å ta større ansvar for utredning og formidling av hjelpemidlene.

• Trygdeetaten har satt i gang ulike tiltak for å få raskere formidling av barnehjelpemidler, bl.a. kompetansehevende tiltak og utvidelse av veileder.

• Sosialdepartementet vil utvide ordningen med hvilende hjemmevakt utenom den ordinære åpningstiden til å gjelde hele landet der det vil føre til urimelige konsekvenser for brukeren å vente til neste virkedag for å få reparert hjelpemiddelet.

• Taket på tolketimer er fjernet og aldersgrensen for en del hjelpemidler er hevet fra 18 til 26 år. Blinde og svaksynte har fått fjernet taket på antall timer de har rett til lese- og sekretærhjelp i arbeidslivet.

7.6 Fritid og ferie

7.6.1 NOU 2001:22 – Utfordringer

I NOU 2001:22 er det vist til en undersøkelse fra SINTEF Unimed som har oppsummert resultatene fra Statisk sentralbyrås levekårsundersøkelser fra 1987, 1991 og 1995. Undersøkelsen viser at mennesker med nedsatt funksjonsevne deltar mindre enn andre i fritids- og kulturaktiviteter. På samtlige områder, utenom deltagelse på gudstjeneste og regligiøse møter, er deltakelsen til mennesker med nedsatt funksjonsevne betydelig lavere. Undersøkelsen viser samtidig at mennesker med nedsatt funksjonsevne gradvis deltar noe mer i ulike aktiviteter.

I NOU 2001:22 pekes det på at det eksisterer en rekke barrierer som hemmer deltakelse og til dels ekskluderer mennesker med nedsatt funksjonsevne fra kultur- og fritidssektoren og det religiøse liv. Utvalget mener at dersom en skal nå målet om at alle skal ha muligheter til å delta, må det satses mer på kunnskapsheving, rettslig regulering, økonomiske tilskuddsordninger og stimuleringsmidler. Det må også vurderes om sanksjonsmulighetene for oppfølging av brudd på bestemmelser om tilgjengelighet og tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne er gode nok. Utvalget har også forslag om enkelte prioriterte tiltak på dette området. Det gjelder opplæring for kultur- og fritidsarbeidere i å lage et inkluderende miljø og tilbud som omfatter alle, tilskudd til fritidsassistenter i kommunene, at alle kommuner skal tilby ledsagerordning og at ledsagere skal gis gratis adgang på kommunale arrangementer.

Regjeringens mål

Regjeringen vil legge til rette for opplevelse og deltakelse for den enkelte. Personer med nedsatt funksjonsevne skal ha reelle muligheter til å delta i kulturlivet i bred forstand på lik linje med andre. Kultur er et virkemiddel for integrering i samfunnet, og det er en målsetting at alle skal ha like rettigheter til deltakelse og innflytelse, kulturell utfoldelse og til å praktisere sin religiøse tro. Idrettspolitikk har idrett for alle som hovedmål. Flest mulig må få anledning til å utøve idrett i sitt nærmiljø, etter sine forutsetninger, ønsker og behov. Samarbeidet med den organiserte idretten står sentralt for å nå dette målet.

Også på kultur- og fritidsområdet er manglende tilgjengelighet til byggverk og uteområder et problem. Det vises til egne avsnitt om dette i kap. 6.

Støttekontakter, fritidsassistenter og fritidstilbud

Støttekontakt, avlastning og fritidsassistanse er viktig i det forebyggende arbeidet gjennom at pårørende og brukere får en bedre fritid og får utvidet sitt sosiale nettverk. Støttekontaktens viktigste oppgaver er som regel å hjelpe den enkelte til en meningsfull fritid. Avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid skal gi den som yter omsorgen nødvendig og regelmessig fritid og ferie. Rapporteringen fra kommunene viser at bruken av støttekontakt har vært omtrent stabil fra 1995 til 1999, mens samlet antall årsverk til fritidsassistenter har gått noe ned. 14 Mange kommuner melder at det er vanskelig å rekruttere støttekontakter og avlastere, og at det er vanskelig å beholde dem over tid 15 .

En del kommuner har arbeidet aktivt for å skape gode fritidstilbud og mobilisere frivillig sektor i arbeidet, bl.a. har noen kommuner arbeidet med en ny organisering av fritidstilbudene. Fordi en del personer med nedsatt funksjonsevne setter spesielle krav til kvalifikasjoner hos hjelpere, har flere kommuner delvis til erstatning for støttekontakter og avlastere engasjert på timebasis, ansatt personell på hel- eller deltid med fritidsassistanse eller avlastning som arbeidsoppgaver.

Soldal peker i sin bok 16 på behovet for mer kunnskap om brukernes og pårørendes erfaringer med hjelpen og hva de ønsker å endre. Det er videre viktig å å få kunnskap om hvilke kommuner som får til løsninger som brukerne opplever som gode og fleksible slik at disse erfaringene kan spres til andre kommuner. Man kan tenke seg et skille mellom ulike typer støttekontaktoppdrag. På den ene siden støttekontakter som arbeider i nær tilknytning til frivillig sektor og legger til rette for at flere blir inkludert i ulike typer fritidstilbud. I tillegg kan man engasjere støttekontakter i større stillinger til høyere betaling. Utprøving av profesjonelle som støttekontakter i forhold til mennesker med omfattende hjelpebehov samt et nærmere samarbeid mellom kultursektoren og helse- og sosialsektoren i kommunene kan være nyttig.

En del kommuner har gått nye veier for å rekruttere og øke kompetansen hos støttekontaktene. Ski kommune har rekruttert mennesker med relevant høgskoleutdanning til faste stillinger som støttekontakt, enten hel- eller deltid. Arbeidet til støttekontaktene er delvis «en til en»-kontakt med en bruker, delvis arbeid med mennesker i grupper. Det er for det meste mennesker med psykiske lidelser som blir knyttet til støttekontaktene med profesjonell bakgrunn. Rekruttering av profesjonelle til denne tjenesten må også sees på bakgrunn av at flere brukere trenger omfattende hjelp og støttekontakt med spesialkompetanse. En viktig erfaring er imidlertid at også ikke-profesjonelle fungerer godt som støttekontakter.

Noen kommuner har prøvd ulike modeller for veiledning og oppfølging av støttekontaktene. Stavanger kommune har i mange år hatt en egen støttekontaktforening som møtes en gang i måneden. Foreningen retter seg mot støttekontakter som arbeider med ulike målgrupper; barnevern, utviklingshemmede, psykiatriske pasienter etc.

Kristiansand har satt i gang et prosjekt med gruppeveiledning av støttekontakter til mennesker med psykiske lidelser. 17 Bakgrunnen for prosjektet var at veiledningen hadde vært nedprioritert og at både brukere og fagfolk var misfornøyd med situasjonen. Målet med gruppeveiledningen er å bedre kvaliteten på tjenestene.

Sentrum sosialkontor i Bergen har lang erfaring med veiledning av støttekontakter i grupper og individuell veiledning. I tillegg arrangeres det temakvelder jevnlig. Veiledning og kontakt med andre støttekontakter har ført til en stabil støttekontaktgruppe, noe som betyr svært mye for brukerne. 18

Sosialdepartementet vil gi Sosial- og helsedirektoratet ansvar for å tilrettelegge for erfaringsutveksling mellom kommunene knyttet til tiltak for å bedre rekrutteringen og heve kompetansen hos støttekontakter og avlastere. Som et ledd i dette arbeidet vil direktoratet vurdere behovet for eksempelsamling og behovet for en oppdatering og relansering av allerede eksisterende opplærings- og veiledningsmateriell og vurdere behovet for utarbeidelse av nytt materiell. Direktoratet skal også vurdere nærmere hvordan man kan mobilisere frivillige, bl.a. bruke Frivillighetssentralene i rekrutteringen, og i arbeidet med å utvikle og forbedre disse ordningene.

Som en oppfølging av Handlingsplanen for funksjonshemmede er det etablert et videreutdanningstilbud for saksbehandlere i kommunene med ansvar for støttekontakter, avlastere og lignende ved Høyskolen i Bergen. Gjennom utdanningen vil saksbehandlere bli bedre i stand til å rekruttere og organisere opplærings- og veiledningstilbud til støttekontakter og avlastere. Det første kullet ble uteksaminert våren 2003. Det blir også lagt vekt på å bygge nettverk for å motvirke «faglige ensomhet» hos saksbehandlerene i kommunene.

Sosial- og helsedirektoratet vil, i samarbeid med Høyskolen i Bergen, se nærmere på hvordan tilbudet kan utvikles videre, bl.a. etablering av et IKT-basert studietilbud basert på samme studieplan. Gjennom IKT-basert undervisning vil saksbehandlere fra hele landet lettere kunne gjennomføre utdanningen.

Ledsagerbevis

Ledsagerordningen er et viktig virkemiddel for å øke personer med nedsatt funksjonsevne sin mulighet til deltakelse. Mange kommuner har tatt i bruk ordningen. En rekke kommuner har også lagt til rette for gratis adgang for ledsagere på kommunale arrangementer.

Kultur- og kirkedepartementet har siden 2001 satt som en forutsetning for bevilgninger til virksomheter som driver kulturformidling mot billettsalg, at innehavere av ledsagerbevis for personer med nedsatt funksjonsevne som kjøper billetter til full pris til en utstilling eller arrangement, gis rett til gratis billett. Idrettsstyret gjorde i 1999 vedtak om at «Norges Idrettsforbund og Olympiske Komite aksepterer ledsagerbevis for personer med nedsatt funksjonsevne med bistandsbehov til bruk ved alle idrettslige arrangement i regi av organisasjoner tilsluttet Norges Idrettsforbund og Olympiske Komite». Ordningen gjaldt fra 1.1.2000.

Den norske kirke

Kirkemøtet har vedtatt en strategiplan 2002-2005 der personer med nedsatt funsjonsevne er et prioritert satsingsområde. I planen er det pekt på viktigheten av praktisk tilrettelegging av lokaler, materiell, transport, ledsager, assistenter og i enkelte tilfeller spesialpedagogisk kompetanse. Kirkerådet har tilsatt en fagkonsulent og etablert en nasjonal gruppe som arbeider med disse spørsmålene. Bispedømmene organiserer undervisningsopplegg for kirkelig tilsatte om tilrettelegging av gudstjeneste- og menighetsliv for personer med nedsatt funksjonsevne. Tiltak av holdningsskapende og integrerende art blir stimulert.

Kirkemøtet anbefalte i 2001 en dåpsopplæring med lik rett for alle til å få opplæring, uavhengig av bakgrunn, personlige forutsetninger, funksjonsdyktighet, kulturell og etnisk tilhørighet og bosted. I Sem-erklæringen slo regjeringen fast at dåpsopplæringen i Den norske kirke skulle styrkes. For budsjettåret 2003 er det avsatt 5 mill. kroner til dette formålet, der tiltak for barn og unge med særlige behov er prioritert. I St. melding nr. 7 (2002-2003) Trusopplæring i ei ny tid Om reform av dåpsopplæring i Den norske Kyrkja legger Kultur- og kirkedepartementet vekt på at reformen skal innebære utvikling av materiale og pedagogiske tilrettelegging for barn og unge med særskilte behov.

Kirke – og kulturdepartementet gir årlig tilskudd til Døvekirkene og Kristent Arbeid Blant Blinde (KABB), og finansierer døvepresttjenesten. Målsettingen med tilskuddet er å legge til rette for et aktivt kirkelig arbeid blant døve. Kristent Arbeid Blant Blinde gir ut kristen litteratur m.v. for blinde og svaksynte, og har blant annet gjennomført et prosjekt for å tilrettelegge Det nye testamentet og konfirmantbøker for blinde og svaksynte i et eget CD-format.

Ferie

Mange har pekt på problemet med at personer med store bistandsbehov har store utgifter knyttet til ferieturer. Dersom brukeren i tillegg til sine egne utgifter også må betale lønn og/eller reise- og oppholdsutgifter for bistandsytere under feriereise blir dette ofte svært kostbart. Dette er utgifter som vanskelig lar seg dekke av de som ikke har annet enn uføretrygd å leve av. Kostnadene kan i noen grad reduseres dersom en benytter spesielle feriesteder med kvalifisert personale. Mange vil likevel være avhengig av bistand under reisen og av at bistandsytere som kjenner dem er tilstede under oppholdet. Det er ikke spesielle statlige ordninger for finansiering av ferie for mennesker med bistandsbehov. Noen kommuner dekker lønn og reise/oppholdsutgifter for personale under brukernes ferie. Sosialtjenestelovens § 5-2 om stønad i særlige tilfeller kan gi hjemmel for å yte stønad til at nødvendig ledsager kan være med en person med nedsatt funksjonsevne på ferie.

Sosialdepartementet vil ta initiativ til en kartlegging for å få en oversikt over kommuner som har funnet fram til ordninger som reduserer kostnadene til ferie. Det kan være aktuelt å se nærmere på tiltak og modeller som gjør det mulig for personer med nedsatt funksjonsevne, som trenger mye bistand, å kunne dra på ferie til en kostnad som er overkommelig i forhold til deres økonomiske situasjon.

Oppsummering av tiltak – ferie og fritid:

• Sosial- og helsedirektoratet vil få i oppgave å legge til rette for spredning av erfaringer fra kommuner som har gode erfaringer med nye måter å organisere fritidstilbudet til personer med nedsatt funksjonsevne på. De skal også legge tilrette for erfaringsutveksling mellom kommuner knyttet til tiltak for å bedre rekruttering og heve kompetansen hos støttekontakter og avlastere.

• Det er satt av 5 mill. kroner i 2003 for å styrke dåpsopplæringen der tiltak for barn og unge med særlig behov er prioritert.

• Det iverksettes en kartlegging for å se nærmere på tiltale og modeller som gjør det mulig for personer med store bistandsbehov å dra på ferie til en overkommelig kostnad.

7.7 Barnehager

Barn med nedsatt funksjonsevne kan lett bli isolert fra samvær med andre. Det kan skyldes at selve funksjonsnedsettelsen reduserer barnets mulighet for kontakt, eller det kan være at den hjelp barnet trenger virker sosialt isolerende. Samvær og sosial trening i barnehage blir derfor spesielt viktig for disse barna. Barn med nedsatt funksjonsevne har prioritet ved opptak i barnehage dersom barnet kan ha nytte av oppholdet, jf § 9 i barnehageloven. Barnehagebygg og utemiljø skal være tilrettelagt ut fra byggefor­skrift­enes bestemmelser om tilgjengelighet slik at barna kan dra nytte av fortrinnsretten til barnehageplass.

Barne- og familiedepartementet gir tilskudd til kommunene til tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage. I dag utgjør tilskuddet 10 prosent av det ordinære statlige driftstilskuddet og overføres til kommunene sammen med dette. Barn med nedsatt funksjonsevne kan ha rett til spesialpedagogisk hjelp i barnehage, etter opplæringsloven § 5-7. Kommunene har ansvar for å gi spesialpedagogisk hjelp for barn med nedsatt funksjonsevne som har behov for det.

Rammeplanen for barnehager understreker at det må være et godt samarbeid mellom skole og barnehage når det gjelder å forberede skolestarten for barn med nedsatt funksjonsevne. Dette samarbeidet bør starte tre til fire år før barnet skal begynne i skolen dersom skoletilbudet skal være tilrettelagt når barnet begynner, Jf. 5.1.1.

7.7.1 NOU 2001:22 Utfordringer og forslag

NOU 2001:22 slår fast at hovedinntrykket er at førskolebarn med nedsatt funksjonsevne er i barnehager. Unntaket er døve barn som trenger opplæring i tegnspråk, der man mener at det best kan gis i større tegnspråklige fellesskap. Utredningen trekker fram ulike undersøkelser der det blir registrert en positiv utvikling når det gjelder samarbeid med PPT, tilgangen til ekstrahjelp, veiledning og foreldrekontakt. Deltasenterets undersøkelse fra 1999 viser at personalet i barnehagene mener at de har for lite spesialpedagogisk kunnskap, og at oppfølgingen fra kommunen er for dårlig på dette området. Av utfordringer blir det først og fremst pekt på overgangen mellom barnehage og skole og viktigheten av å starte planleggingen tidlig.

7.7.2 Regjeringens mål

Regjeringen legger følgende mål til grunn:

• Økt tilgjengelighet for barn med nedsatt funksjonsevne både i private og kommunale barnehager

• Reell valgfrihet mht. barnehageplass for foreldre med barn med nedsatt funksjonsevne

7.7.3 Tiltak

Barn med nedsatt funksjonsevne får svært sjelden avslag på plass i barnehage. Det ser derfor ut til at fortrinnsretten for barn med nedsatt funksjonsevne til å få barnehageplass, jfr. § 9 i barnehageloven, virker etter sin hensikt. I tillegg er barnehagedekningen ofte tilstrekkelig til at barn med funksjonshemming får plass, uten bruk av fortrinnsretten. 19

Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage og midler til spesialpedagogiske tiltak

Det gis tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage. I tillegg gis det midler gjennom kommunenes frie inntekter til spesialpedagogisk hjelp for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage. Tilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage ligger under Barne- og familiedepartementets ansvarsområde. Dette tilskuddet kan bl.a. nyttes til å styrke barnehagens bemanning, redusere barnegruppens størrelse, innkjøp av materiell eller finansiere utbedringer av barnehagens lokaler og uteområde som er påkrevet for å kunne gi det eller de barna som har nedsatt funksjonsevne et godt tilbud.

På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet har Asplan Viak foretatt en undersøkelse av hvordan det øremerkede tilskuddet til tilrettelegging i barnehage for barn med nedsatt funksjonsevne benyttes i kommunene. De fleste midlene går til å øke antallet assistenter i barnehagen, deretter til å øke antall førskolelærere. Det er en beskjeden andel av midlene som går til fysisk tilrettelegging i barnehagen. Flere kommuner kommenterer at utstyr av ulik art stilles til disposisjon for barnehagene av lokale hjelpemiddelsentraler.

I stortingsmeldingen om barnehager (St. meld. nr. 24 (2002-2003) og i kommuneproposisjonen for 2004 har regjeringen foreslått å innlemme tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage sammen med det ordinære statlige driftstilskuddet i inntektssystemet fra 2004. Dette for å gi kommunene et mer helhetlig ansvar. Innlemmingen i kommunenes inntektssystem vil gi en mer likeverdig fordeling av midler til barn med nedsatt funksjonsevne. Bakgrunnen for forslaget er først og fremst at dagens tildelingskriterier fører til en vesentlig skjevfordeling mellom kommuner. Fordi tilskuddet er koplet til det ordinære driftstilskuddet, får kommuner med høy barnehagedekning tildelt langt mer til tilrettelegging enn kommuner med lav dekning. Fortrinnsretten fører imidlertid til at kommuner med lav barnehagedekning som regel har en høyere andel barn med nedsatt funksjonsevne. Med dagens barnehagedekning er det ikke lenger hensiktsmessig å opprettholde koplingen til driftstilskuddet. På grunn av fortrinnsretten får de fleste barn med nedsatt funksjonsevne plass i barnehage i dag. Økt barnehagedekning vil derfor ikke føre til noen vesentlig økning i antall barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage.

Dagens to regelverk knyttet til tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage og midler til spesialpedagogisk hjelp kan i enkelte tilfeller overlappe hverandre. Dette kan medføre ulike tolkninger i kommunene og vanskeliggjøre at barna får et best mulig tilpasset tilbud. Det er nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe som vurderer utarbeidelsen av et felles rundskriv om samarbeid om tjenester til barn og unge med sammensatte lærevansker/ barn og unge med nedsatt funksjonsevne og deres foreldre, slik at brukerne av de forskjellige tjenester unngår å bli kasteballer i systemet, jf. kapittel 7.1.4. En gjennomgang av regelverket til de to ovennevnte ordningene er meldt inn som aktuelle problemstillinger til dette arbeidet.

Rammefinansiering av tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage vil føre til at midlene til tilrettelegging og spesialpedagogisk hjelp kan ses under ett.

7.8 Samer

7.8.1 NOU 2001:22

I utredningen finner utvalget det dokumentert at samer med nedsatt funksjonsevne møter språklige og kulturelle barrierer som forsterker problemene og vanskeliggjør både utdanning, diagnostisering, pleie, rehabilitering og brukerinformasjon. Det foreslås en handlingsplan med økte bevilgninger for å fremme kunnskap om samisk kultur, og for å sikre samisktalende fagfolk både i nord-, lule- og sørsamiske språkområder. Videre foreslås en raskere og mer omfattende oppbygging av det spesialpedagogiske tyngdepunktet og den samiske utdanningsadministrasjonen, bl.a. med tanke på aktiv informasjon til samer med nedsatt funksjonsevne om rettigheter og aktuelle hjelpetiltak.

7.8.2 Mål

Samene har som urfolk rett til reell likestilling med andre norske statsborgere. Regjeringens mål er at den retten skal virkeliggjøres også for samer med nedsatt funksjonsevne.

7.8.3 Nærmere om ulike tiltak

Regjeringen tar utgangspunkt i at språklige og kulturelle barrierer forsterker de barrierer som alle mennesker med nedsatt funksjonsevne møter. Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med en satsing på samisk språk og informasjon. Regjeringen ønsker å legge til rette for mer aktiv bruk av samisk språk, og å motvirke negative holdninger mot samer. Satsingen innebærer følgende tiltak:

• legge til rette for bruk av samisk språk i IT-sammenhenger

• bidra til økt bruk av samisk språk i offentlig forvaltning

• i samarbeid med Sametinget utarbeide strategier og tiltak for å motvirke negative holdninger mot samer og spre informasjon om samiske forhold.

På bakgrunn av NOU 1995:6 Samisk helse- og sosialplan la det daværende Sosial- og helsederpartementet i 2001 fram handlingsplanen Mangfold og likeverd 2002 – 2005. Regjeringen viderefører arbeidet med denne planen.

7.9 Innvandrere

7.9.1 NOU 2001:22

Det går fram av utredningen at problemer som alle mennesker med nedsatt funksjonsevne har, forsterkes for innvandrere pga. språk- og kulturforskjeller som vanskeliggjør informasjon og kommunikasjon. Økt tilgjengelighet til informasjon og tilpasset informasjon er i så måte helt sentralt. For mange innvandrere er muntlig informasjon nødvendig og bruk av tolk en forutsetning for at kommunikasjon og dialog med helsepersonellet skal fungere. Innvandrere med nedsatt funksjonsevne er ekstra utsatt for diskriminering både pga av sin hudfarge eller religiøse, etniske eller kulturelle bakgrunn og på grunn av sin reduserte funksjonsevne.

Utvalget peker på at det er behov for å bygge opp lokal og nasjonal kompetanse omkring innvandrere med nedsatt funksjonsevne, og utvikle kurstilbud for tospråklige og tokulturelle ressurspersoner med tanke på å etablere en ressursbank på kommunalt/regionalt nivå. Utvalget mener videre at kunnskap om utfordringer i møte med innvandrere og flyktninger med nedsatt funksjonsevne og deres familier må inn på læreplanen i utdanninger innenfor undervisnings- og helse- og sosialsektoren.

For mange med innvandrerbakgrunn er det forbundet med skam å få barn med nedsatt funksjonsevne. Det er derfor viktig at helsepersonell har en god dialog med familien for å bearbeide disse følelsene, og dermed bedre omsorgsevnen for familien. Det foreligger derfor store utfordringer i å legge til rette for et bedre tjenestetilbud for denne gruppen, og å bidra til at personer med innvandrerbakgrunn kan nyttiggjøre seg tjenester på en bedre måte. Opplæring og kompetansebygging av helsepersonell er viktig for å kunne bistå personer med innvandrerbakgrunn som har nedsatt funksjonsevne og deres familier, og sikre at de får et likeverdig tilbud i forhold til den øvrige befolkningen.

7.9.2 Mål

Regjeringens mål er at innvandrere med nedsatt funksjonsevne skal kunne delta i samfunnet og få et likeverdig tjenestetilbud på lik linje med andre innbyggere med nedsatt funksjonsevne.

7.9.3 Ulike tiltak

Det finnes lite forskningsbasert kunnskap om innvandrere med nedsatt funksjonsevne. Det er behov for forskning og utviklingsarbeid som kan klargjøre denne gruppens særskilte utfordringer og behov. Dette vil bl.a. være et aktuelt tema i forbindelse med den nye satsingen på forskning for personer med nedsatt funksjonsevne i regi av Norges forskningsråd.

Regjeringen støtter utvalgets vurdering av at det er behov for å bygge opp lokal og nasjonal kompetanse omkring innvandrere med nedsatt funksjonsevne, og utvikle kurstilbud for tospråklige og tokulturelle ressurspersoner med tanke på å etablere en ressursbank på kommunalt/regionalt nivå.

Våren 2003 ble en kompetanseenhet for somatisk og psykisk helse og omsorg blant personer med innvandrerbakgrunn åpnet ved Ullevål sykehus. Regjeringen er av den oppfatning at det er naturlig å samle kompetansen omkring helse og omsorg blant personer med innvandrerbakgrunn på ett sted. Kompetanseenheten ved Ullevål sykehus vil derfor bygge opp kompetanse omkring innvandrere med nedsatt funksjonsevne og deres særskilte behov. Denne kompetanseenheten vil også utvikle kurstilbud for førstelinjetjenesten og andre relevante ressurspersoner.