1 Innledning og oppsummering

1.1 Innledning

Hvert år påfører branner og eksplosjoner samfunnet menneskelige lidelser og store kostnader i form av tapte liv, utgifter til behandling av brannskadede personer og skadeutbetalinger. Gjennom økt aktivitet og mobilitet, sammenholdt med den teknologiske utviklingen, særlig innen IKT, transportsektoren og olje- og gassindustrien, har storulykkespotensialet i samfunnet de siste ti årene økt. Fra flere hold er det også pekt på at dagens samfunn er sårbart for hendelser som kan sette kritiske samfunnsfunksjoner ut av spill. Samtidig ser departementet en tendens til at branner og andre ulykkeshendelser som tidligere, isolert sett, ikke vekket så stor oppmerksomhet, nå kommer tettere inn på befolkningen gjennom økt mediefokusering. Den senere tids hendelser viser også at samfunnet ikke aksepterer store ulykker med mange omkomne.

De siste årene har det vært en økning i antall boligbranner, og det er her vi finner de fleste dødsfall som følge av brann. Prosessindustrien og petroleumsvirksomheten er områder der vi ser at ulykkeshendelser som brann ellereksplosjon kan få store konsekvenser både ut fra et sikkerhets- og et forurensningsaspekt. I et sårbarhetsperspektiv kan dessuten svikt i leveranser av for eksempel gass til Europa få svært alvorlige økonomiske konsekvenser for så vel industrien som for Norge som nasjon. Brann har også vært en utløsende eller en samvirkende årsak til flere av de største ulykkene vi den senere tid har sett innenfor transportsektoren i inn- og utland.

Erfaring på området viser at en nedtrapping av oppmerksomheten, på sikt vil kunne medføre at risikoen for ulykker vil øke. Det er derfor av avgjørende betydning at arbeidet med forebyggende og beredskapsmessige tiltak på brann- og eksplosjonsvernområdet følges opp kontinuerlig. Det er videre viktig at de særskilte satsingene som er gjennomført i de senere år videreføres og forsterkes, og at nye tiltak og strategier som samfunnsutviklingen gir grunnlag for iverksettes.

1.2 Meldingens form og innhold

Departementet vil med denne meldingen evaluere de tiltak og virkemidler som ble satt inn i brann- og eksplosjonsvernarbeidet i 90-årene, samt fastlegge hovedretningslinjene for statlige og kommunale myndigheters innsats på dette området i de nærmeste fem år (2001-2005). I lys av Regjeringens fornyelsesprogram vil meldingen også peke på og foreslå tiltak for å forbedre og effektivisere forvaltningen og tilsynet på brann- og eksplosjonsvernområdet.

Med brann- og eksplosjonsvernområdet menes grovt sett det risikoområdet som i dag er regulert gjennom lov om brannvern m.v., lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk, lov om eksplosive varer og bestemmelsene om transport av farlig gods i vegtrafikkloven og jerbaneloven. Dette omfatter forebyggende og beredskapsmessige tiltak mot brann, ulykker med farlige stoffer som utgjør en brann- og eksplosjonsrisiko, samt slike ulykker forbundet med landtransport av farlig gods. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er ansvarlig departement med Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern som sentral fagmyndighet og med de kommunale brannvesen som lokal brannvernmyndighet.

St.meld. nr. 15 (1991-92) tiltak mot brann, etablerte en plan med klart presiserte mål for brannvernarbeidet frem mot år 2000, og har vært det viktigste strategidokumentet for den offentlige innsatsen på området på 90-tallet. Gjennom å legge frem en ny stortingsmelding vil brann- og eksplosjonsvernområdet for første gang bli fremstilt samlet og satt inn i en større samfunnsmessig sammenheng.

Departementet arbeider for øvrig med et forslag til ny lov om brann- og eksplosjonsvern. Lovforslaget vil innebære en sammenslåing av de tre någjeldende lovene på dette området, til én ny lov.

1.3 Oppsummering

1.3.1 Utviklingstrekk

I den senere tid har det vært fokusert på sikkerhet og sårbarhet i samfunnet. Dette er begreper som avhengig av sammenhengen de blir uttrykt i kan defineres forskjellig. Sårbarhetsutvalget har for eksempel i NOU 2000:24, ut fra et samfunnsperspektiv sett sammenhenger mellom tilsyn med olje- og gassvirksomheten på kontinentalsokkelen, IKT-sikkerhet og politiets sikkerhetsarbeid.

Konsekvensene av branner eller eksplosjoner i virksomheter med storulykkespotensial, i såkalt kritisk infrastruktur eller i bygninger der det oppholder seg mange mennesker, kan bli katastrofale. Brann- og eksplosjonsvernvernmyndighetenes arbeid med å påse at brannsikkerhetsmessige forhold blir ivaretatt er således et viktig bidrag til å øke sikkerheten, ikke bare i selve risikovirksomhetene og for de som oppholder seg der, men også som et viktig bidrag til å øke den generelle samfunnssikkerheten.

Det skjer en rivende utvikling i industrien, både på teknologisiden og i forhold til arbeidsprosessene. Bygningskonstruksjoner og innredninger er blitt mer kompliserte. Bruken av nye og mer miljøvennlige materialer kan innebære større brann- og eksplosjonsrisiko. Tilsvarende har en økning i bruk av elektrisk utstyr og gass som energibærer utløst et nytt risikobilde. Med det brennbarhetspotensialet som finnes i de fleste boliger i dag, er branner som tidligere ble karakterisert som eksplosive nå å regne for normale med hensyn til brannforløp.

Stadig økende effektivitets- og avkastningskrav til virksomhetene stiller krav til kostnadsreduksjoner. Erfaring viser at dette i praksis ofte betyr fjerning av sikkerhetsbarrierer, eller unnlatelse av å innføre slike. Press på kostnader kan også medføre at virksomhetene, eller byggherrer, benytter teknologi, utstyr og installasjoner som bare er «godt nok» til sitt formål, men som ikke representerer «den beste tilgjengelige teknologi», noe som tidligere var et selvsagt valg.

I løpet av det siste tiåret har det skjedd store strukturelle endringer i deler av den norske industrien. Mye av det som tidligere var store og stabile industrivirksomheter, eid av ett og samme konsern, har gjennomgått fundamentale endringer både på eiersiden og i organisasjonsmessig struktur. Store industriområder er omgjort til næringsparker med mange ulike eiere og operatører av forskjellige typer anlegg. Slike faktorer kan virke inn på risikonivået i anlegget og få betydning for sikkerheten til arbeidstakerne i virksomheten, allmennheten og miljøet.

Organisasjonsformene har også endret seg kraftig. Organisasjonene blir flatere enn før, og det er økende bruk av nettverksorganisasjoner. Denne typen organisering stiller store krav til dialog, evne til å jobbe i grupper og til den enkelte medarbeiders evne og vilje til å påta seg ansvar. Myndighetene vil bidra til at virksomhetene sikrer klar ansvarsplassering for helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet også i slike organisasjonsstrukturer.

1.3.2 Resultater på brann- og eksplosjonsvernområdet

Generelt

Brann- og eksplosjonsvernarbeidet har hatt utgangspunkt i de mål som ble trukket opp i St.meld. nr. 15 (1991-92) tiltak mot brann. Målene og strategiene representerte et ønske om grunnleggende endringer i brannvernarbeidet, med sikte på et større fokus på forebyggende arbeid, herunder systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter. Det er i perioden fastsatt nytt regelverk for å oppnå de ønskede endringer. De viktigste er nye krav til brannforebyggende tiltak i bygninger og nye krav til brannvesenets organisering og dimensjonering. Kravene til systematisk HMS-arbeid (internkontroll), har også vært av stor betydning for bedringen av sikkerheten generelt. En rekke aktiviteter har vært med på å legge grunnlaget for en riktig innretning av tilsyn og regelverksutvikling, for eksempel forsknings- og utviklingsprosjekter, granskning av branner, brannårsaksregistrering, statistikkinnhenting m.m.

Målsettingen har vært å redusere antall omkomne som følge av brann (statistisk middelverdi) til et nivå tilsvarende 48 per år. I løpet av 90-tallet er middelverdien redusert med 10 prosent fra 69 til 62. Målsettingen er således ikke nådd, men begge de to siste årene på nittitallet viste en positiv utvikling. De økonomiske tapene ved brann svinger sterkt. Erstatningsutbetalingene ved et lite antall store branner utgjør en meget betydelig andel av de samlede utbetalingene. Siste 5-års middelverdi viser en reduksjon på 18 prosent sett i forhold til nivået i perioden 1985-89. For storbranner er det en reduksjon på 43 prosent, og dette er et godt resultat. Utviklingen med hensyn til storbranner går imidlertid i negativ retning.

Til tross for at målet om reduksjon av antall døde i boligbranner ikke er nådd, viser forskning og erfaring fra tilsynsarbeid at de tiltak som er gjennomført har reddet mange liv, og forhindret en økning som ellers med stor sannsynlighet ville ha funnet sted. Eksempler på slike tiltak er kravet om røykvarslere og brannslokkeapparater i alle boliger.

Sammenlignet med andre land, viser statistikken at Norge er i ferd med å bedre sin posisjon. Når det gjelder dødsbranner ligger vi omtrent på linje med Sverige og Danmark målt i antall dødsfall per million innbyggere. Sveits og Nederland er de landene som har de laveste tallene over omkomne i brann. Årlig omkommer det imidlertid mer enn dobbelt så mange personer i Norge som i disse to landene når dødstallene forholdes til innbyggertallet. Også når det gjelder skadeutbetalingene målt i prosent av bruttonasjonalproduktet, ligger Norge på et middels europeisk nivå. Sammenligninger med andre land kan imidlertid være forbundet med store usikkerheter pga. varierende statistikkgrunnlag.

Den viktigste strategien som ble fremsatt i St.meld nr. 15 (1991-92) Tiltak mot brann var at det skulle satses på forebyggende arbeid. For de kommunale brannvesen betydde dette en dreining av ressursinnsatsen fra tradisjonell beredskap over på forebyggende arbeid. Brannvesenene tilpasser seg nå etter hvert de nye kravene til organisering og dimensjonering, med større fokus på det forebyggende arbeid. De fleste kommunene har fastsatt nye brannordninger. I praksis gjenstår det imidlertid en del når det gjelder omfang og kvalitet på brannsyn (tilsynsarbeid). Det er også lagt vekt på at kommunene skal utnytte fordelene ved en større grad av gjensidig samarbeid. Slikt samarbeid er økende, men det er fortsatt et stort uutnyttet potensial.

Boligbranner

Fremdeles utgjør boligbranner et stort problem. DBEs statistikk over omkomne i boligbranner viser at eldre over 70 år er mest utsatt for å omkomme i brann. Av de omkomne er det et økende antall kvinner. Røyking, bar ild, elektrisitet og feil bruk av elektrisk utstyr er fremdeles blant de hyppigste brannårsakene. Når det gjelder boligbranner, viser statistikken at så mange som 35-40 prosent av brannene med fastslått årsak har elektrisitet som kilde. Dette kan henge sammen med at det er generelt sett mye elektrisk utstyr i boliger. Videre er belastningen for det elektriske utstyret i boliger meget høy. For eksempel er det vanlig at vaskemaskiner, tørketromler og panel- og vifteovner er i bruk uten tilsyn. Det er også en annen bruk av belysning i Norge sammenlignet med andre land i Europa, noe som kan henge sammen med ulike tradisjoner for bruk av elektrisitet som energikilde.

Storbranner og storulykkesrisiko

Etter brannen på Hotel Caledonien i 1986 hvor det omkom 14 mennesker, har det ikke vært enkeltstående bygningsbranner i Norge som har krevd mer enn 4 menneskeliv. Togulykken på Åsta i januar 2000 er ikke kategorisert som en brann, men som en transportulykke. Den ekstra innsats som er gjennomført for å styrke brannsikkerheten i bygninger der det oppholder seg mange mennesker, som for eksempel helseinstitusjoner og overnattingssteder, har således gitt et godt resultat.

De samlede utbetalte erstatninger etter branner i Norge viste en nedgang i 5-års middelverdien i perioden 1990-94, hvoretter de igjen steg. Hovedårsaken til økningen var at storbrannene både var flere og mer omfattende enn tidligere på 90-tallet. De siste årene isolert sett viser også en bekymringsfull økning med hensyn til storbrannskadene. Den største brannen i perioden var brannen som ble forårsaket av en eksplosjon i hovedkvarteret til motorsykkelklubben Bandidos i Drammen i juni 1997, hvor én person ble drept og de materielle skadene beløp seg til ca. 225 millioner kroner.

I olje- og gassanlegg på land, eksplosivtilvirkningsvirksomheter og virksomheter som håndterer brannfarlig vare har skadeutviklingen vært positiv på 90-tallet. God styring av helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet og godt fungerende kvalitetssikringssystemer i disse virksomhetene sammen med tilsynsmyndighetenes fokus på de sikkerhetsmessige forholdene, har bidratt til denne utviklingen.

Utviklingen med stadig flere, vesentlig lengre og sikkerhetsmessig mer kompliserte tunneler, gjør at dette fremstår som et område der en brann vil kunne føre til mange omkomne. Dette gjelder både vei- og jernbanetunneler. Tunneler er derfor viet særskilt oppmerksomhet fra brann- og eksplosjonsvernmyndighetene både når det gjelder sikringstiltak og i forhold til mulighetene for gjennomføring av en effektiv beredskapsinnsats ved ulykker.

Det er en rekke eldre tunneler med til dels omfattende behov for opprustning av brannsikkerheten. Eieren av tunneler er ansvarlig for etterlevelse av brannvernregelverket. Dette innebærer at brannvernmyndighetene gjennom tilsyn i eksisterende tunneler kontinuerlig må vurdere om eier har ivaretatt sitt ansvar for brannsikkerheten og om nødvendig benytte sterkere virkemidler, herunder økt bruk av pålegg om nødvendige sikkerhetsforbedringer, tvangmulkt eller stans av trafikken i tunnelen.

I mange kommuner er tunneler det desidert mest krevende innsatsobjektet for brannvesenet. Tunneler vil kunne kreve innsats og utstyr ut over det brannvesenet i små kommuner normalt vil ha. I slike tilfeller er det naturlig at tunneleier bidrar til å styrke beredskapen i kommunen. Tidligere ga lovgivningen ikke anledning til å pålegge eier dette. I 2000 ble det imidlertid foretatt en endring i brannvernloven som åpner for en slik adgang. I tillegg er det, i samarbeid mellom brannvernmyndighetene og samferdselsmyndighetene, utarbeidet retningslinjer for nye og oppgradering av eksisterende veitunneler, som er sendt ut til alle landets veikontorer og kommuner. Retningslinjene skal bidra til at brannsikringsbehovet i tunnelen, herunder det lokale brannvesenets behov, blir kartlagt og avklart på et så tidlig tidspunkt at det ikke skaper problemer for tunneleier når tunnelen senere skal åpnes for trafikk. Etter departementets vurdering vil retningslinjene gi et godt grunnlag for et nærmere samarbeid mellom vegmyndighetene og brannvernmyndighetene. I tillegg er det i Nasjonal transportplan (2002-11) lagt opp til at Vegdirektoratet i samarbeid med Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern skal utarbeide en intern plan for brannsikring i eksisterende vegtunneler.

Brannen i to propanvogner på Lillestrøm stasjon i 2000 viste oss at ulykker med transport av farlig gods kan få et stort omfang. Det er utforkjøringer som generelt er den klart største ulykkesårsaken i forbindelse med transport av farlig gods. Dette har oftest sammenheng med glatt føre og/eller for høy hastighet.

Norge innførte i 1990 rapporteringsplikt for uhell som involverer farlig gods. I det innrapporterte materialet inngår både uhell på vei og jernbane samt godsterminaler og lignende. Frem til utgangen av 1998 er det årlig registrert i gjennomsnitt 42 uhell ved transport av farlig gods. Statistikken viser ellers at den tekniske standarden ved selve kjøretøyene, tankene og emballasjen godset transporteres i er god. Bare i mindre enn halvparten av uhellene skjer det lekkasjer.

I 1996 ble forvaltningsansvaret for transport av farlig gods på veg og jernbane overført fra Samferdselsdepartementet med Vegdirektoratet og NSB som fagmyndigheter, til Kommunal- og regionaldepartementet (nå Arbeids- og administrasjonsdepartementet) med DBE som fagmyndighet. Dermed fikk Norge en helhetlig forvaltning av regelverket når det gjelder den landbaserte delen av transport av farlig gods. Dette har bidratt til en mer effektiv og bedre forvaltning, samtidig som brukerne av regelverket har fått en enklere hverdag med én myndighet å forholde seg til.

1.3.3 Nye tiltak og strategier på brann- og eksplosjonsvernområdet

Departementet mener at fastsettelsen av konkrete mål og strategier på brann- og eksplosjonsvernområdet på nittitallet har vært hensiktsmessig selv om de relativt ambisiøse målene ikke er oppnådd fullt ut. Myndighetenes arbeid har kommet langt når det gjelder regelverksutvikling og informasjonsarbeid. Når det gjelder samarbeid og samordning av ressursene, særlig i det brannforebyggende arbeidet der flere aktører er inne i bildet gjenstår det fremdeles en del arbeid for å kunne oppnå ytterligere resultater i brann- og eksplosjonsvernarbeidet. Et grunnleggende prisipp som også er søkt fokusert er å sikre en uavhengig tilsynsmyndighet.

Den offisielle brannstatistikken Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern har ansvaret for, viser som ovenfor nevnt at elektrisitet og feil bruk av elektrisk utstyr er en hyppig årsak til branner i bygninger. Statistikken viser at så mye som 35-40 prosent av brannene kan være forårsaket av elektrisitet. Tallene kan være opp mot 50 prosent hvis statistikken også hadde inkludert tilløp og branner som ikke blir meldt til DBE/Politiet. I perioden 1995-1999 omkom det totalt 311 personer som følge av brann. Av disse omkom over 20 prosent i branner med elektrisk årsak. I forhold til internasjonal statistikk er de norske tallene på dette området uforholdsmessig høye. Det må derfor settes i verk tiltak for å reversere denne utviklingen.

Det vil i den forbindelse være behov for et mer målrettet og slagkraftig tilsyns- og informasjonsarbeid spesielt rettet mot brannutsatte grupper av befolkningen.

Videre må det settes i verk tiltak for å bedre samarbeidet regionalt og lokalt mellom de ulike myndigheter som arbeider med forebygging av skader og ulykker. Her har departementet positive erfaringer når det gjelder forsøksvise samordningsprosjekter mellom de lokale eltilsyn og de kommunale brannvesen. En samlet sentral styring av tilsyn både med elektrisitetssikkerhet og brann- og eksplosjonsvernproblematikk vil imidlertid kunne gi gunstige føringer for ytterligere lokalt samarbeid.

I det brannforebyggende arbeidet har både Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Produkt- og Elektrisitetstilsynet (PE) et forvaltningsansvar. PE arbeider for sikker anvendelse av elektriske anlegg og elektrisk utstyr, mens DBE arbeider med brannsikkerhet generelt. Det ligger således klare grenseflater i disse etatenes ansvarsområder. En mer rasjonell utnyttelse og samling av de to etatenes ressurser med hensyn til forebygging av branner vil kunne være et viktig tiltak for å styrke innsatsen på elektrisitetssikkerhets- og brann- og eksplosjonsvernområdet. På denne bakgrunn fattet regjeringen i desember 2000 en prinsippavgjørelse om at det skal settes i gang et arbeid for å slå sammen Produkt- og Elektrisitetstilsynet med Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern i Tønsberg.

I meldingen gis det en nærmere beskrivelse av begrunnelsen for, og det videre arbeid, med å slå sammen de to etatene. Det gis også en beskrivelse av de nye mulighetene en samling av de to etatenes fagområder og ressurser vil kunne gi, med hensyn til en styrket og mer samordnet innsats i det brannforebyggende arbeidet.

Forholdet mellom de oppgaver DBE skal utføre etter regelverket og de oppgaver kommunene tradisjonelt har utført blir omtalt i meldingen. Gjennom lovendringer er det lagt til rette for mer fleksible tillatelsesordninger og for overføring av enklere saksbehandlingsoppgaver til kommunene. Et eksempel her er forenklede regler for etablering av bensinstasjoner. I stedet er det etablert klare krav i regelverket, og kommunene kan selv avgjøre plassering og lignende i forbindelse med arealplanleggingen i den aktuelle kommunen.

Regelverket for organisering og dimensjonering av brannvesenet legger, i tillegg til intensjonen om en styrking av det forebyggende arbeidet, opp til en bedre utnyttelse av de samlede beredskapsressurser og sikring av nødvendig beredskapskompetanse i brannvesenet.

Beredskap utgjør for øvrig den største andelen av kostnadene forbundet med et brannvesen. Regelverket åpner for kasernert beredskap på dagtid og hjemmevakt om natten i en del kommuner hvor det tidligere var krav til kasernert beredskap døgnet rundt, samtidig som flere ressurser kan legges inn i det forebyggende arbeid. Bare et fåtall av de kommuner som har mulighet etter regelverket lagt om til en slik ordning foreløpig. Det er således et potensial for en enda bedre regional utnyttelse av ressursene. Kommunene skal i den forbindelse påvirkes til å etablere samarbeidsløsninger for å oppnå større effektivitet og kvalitet i gjennomføringen av brannvesenets oppgaver. Det skal i løpet av meldingsperioden igangsettes prøveordninger for regional gjennomføring av forebyggende tilsynsoppgaver i tilknytning til utfordrende tilsynsobjekter som tunneler, fengsler, sykehus o.l.

Et nytt bidrag i beredskapssammenheng er Sivilforsvarets fredsinnsatsgrupper (FIG). Disse er opprettet for bedre å kunne utnytte Sivilforsvarets ressurser til oppgaver i fredstid. Disse er gitt opplæring og utstyr blant annet til innsats ved branner. FIGene kommer i tillegg til kommunenes primærberedskapsstyrke, men har i dag gjennom Sivilforsvarets skoler en langt bedre opplæringsordning enn brannvesenets deltidsstyrke, som er primærinnsatsstyrke i de fleste kommuner i landet. Samordningen av disse ressursene er imidlertid mangelfull. Departementet mener derfor at det foreligger et potensial for betydelige samfunnsmessige gevinster ved en nærmere samordning av de operative rednings- og beredskapsressursene på sentralt og lokalt nivå.

Justisdepartementet opprettet for øvrig et utvalg i 2000 for å utrede de operative rednings- og beredskapsressurser. De ovennevnte problemstillinger vil derfor være en naturlig del av dette utvalgets arbeid. I tillegg arbeides det med en stortingsmelding om samfunnssikkerhet og beredskap der en del av disse spørsmålene vil bli nærmere vurdert.

Et nytt fenomen der brann kan føre til storulykke i form av mange døde, er store ungdomsfester som arrangeres i uegnede lokaler og hvor bruk av ulike rusmidler ikke er uvanlig. Disse objektene er utenfor brannmyndighetenes kontroll, samtidig som det er grunn til å anta at sikkerheten for de tilstedeværende ikke er vurdert på en tilfredsstillende måte fra arrangørenes side. Det vil derfor bli tatt initiativ til at de lokale brannvesen etablerer et samarbeid med politiet for å få bedre oversikt over slike arrangementer.

Det konstrueres stadig nye typer bygg hvor mange mennesker er samlet og hvor det således kan foreligge en risiko for tap av mange menneskeliv dersom bygget ikke er tilfredsstillende sikret. Et eksempel er kombinerte bygg som inneholder både boligenheter og handelssentre. Dette er en utfordring både for bygnings- og brannvernmyndighetene. Meldingen introduserer en utredning av nye og strengere bygnings- og branntekniske krav til bygg der det er risiko for tap av mange menneskeliv, blant annet utvidede krav til sprinkling.

Departementet vil også utrede en samordning av brannvernkravene i bygningslovgivningen med kravene i brann- og eksplosjonsvernregelverket med tanke på å samle disse i ett regelsett, fortrinnsvis bygningsregelverket. Brannvesenet skal fortsatt være tilsynsmyndighet, men det vil være naturlig også å utrede mulighetene for en nærmere samordning og bedre ressursutnyttelse av bygningsmyndighetenes- og brannvernmyndighetenes ressurser på lokalt nivå.

De ovennevnte utviklingstrekk i 1.3.1 gjør seg særlig gjeldende innen petroleumsvirksomheten. Mer integrerte anlegg land/sokkel, og utfordringer knyttet til virkninger av omstruktureringer, kostnadsreduksjoner og nedbemanning reiser spørsmålet om det bør settes inn en mer samordnet innsats fra helse-, miljø- og sikkerhetsmyndighetene overfor denne industrien. Tilsynserfaringer med petroleumsvirksomheten til havs viser en tendens til at tradisjonelle sikkerhetsutfordringer på teknologisiden blir forsterket gjennom de organisatoriske endringene som foretas i disse virksomhetene. På denne bakgrunn vil det være behov for å vurdere om det også på landsiden vil være behov for et tilsynsapparat som kan ivareta helheten for sikkerhet både for mennesker, miljø og materielle verdier på dette området. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig å se på behovet for å utrede mulighetene for en bedre utnyttelse av myndighetenes totale ressurser i tilsynet med olje- og gassrelaterte industriutbyggings- og rørledningsprosjekter, og i tilsynet med drift av slike anlegg. I et slikt perspektiv vil det være naturlig å se på mulighetene av å kunne nyttiggjøre seg de ressurser, den kompetanse og erfaring Oljedirektoratet har opparbeidet seg gjennom tilsyn med tilsvarende virksomhet på den norske kontinentalsokkelen.

Regelverket for transport av farlig gods til sjøs og i luften forvaltes av andre myndigheter enn DBE. Regelverket blir derfor lite brukervennlig, og det oppstår formelle og praktiske problemer når slikt gods skal transporteres med forskjellige typer transportmidler, for eksempel i tilknytning til veg- og fergetransport. Internasjonalt diskuteres det en harmonisering av regelverket for transport av farlig gods, der både veg-, jernbane-, luft- og sjøtransport ses i sammenheng. Undersøkelseskommisjonen etter Lillestrømulykken kommer også med anbefalinger på dette området. På denne bakgrunn foreslår departementet at det settes i verk en utredning av den samlede forvaltningen av transport av farlig gods i Norge. Målene for en slik utredning må være å finne frem til ordninger som kan øke sikkerheten ved transport av farlig gods, bedre regelverket, styrke fagmiljøet og effektivisere forvaltningen på området.

1.3.4 Internasjonal utvikling

EØS-kravet om fri bevegelighet av produkter er av stor betydning på brann- og eksplosjonsvernområdet. Kravene i EUs «Nye metode for regulering av helse, miljø og sikkerhet» som innebærer at konstruksjons- og produksjonskontrollen med direktivregulerte produkter (såkalt førmarkedskontroll) skal utøves av produsenten selv og/eller uavhengige tekniske kontrollorganer og ikke av offentlige myndigheter, har medført en viktig endring på et tilsynsområde hvor offentlige tilsynsmyndigheter tradisjonelt har vært sterkt engasjert. Et eksempel her er trykkpåkjent utstyr som skal benyttes i store industrielle anlegg for brannfarlig vare.

Den nye metode forutsetter at oppfyllelse av kravene i harmoniserte standarder innebærer oppfyllelse av direktivenes grunnleggende sikkerhetskrav. Viktige deler av den detaljerte tekniske normeringen er således flyttet over til private organer, de nasjonale og internasjonale standardiseringsorganisasjonene. Det er derfor viktig at myndighetene er representert i standardiseringsarbeidet og at ressursene settes inn på de områder som er av størst sikkerhetsmessig betydning for Norge.

Brann- og eksplosjonsvernområdet blir også berørt av de generelle direktivene på arbeidsmiljø- og ytre miljøområdet som hører under flere forskjellige departementers og etaters forvaltningsområde. Et viktig eksempel er EUs storulykkesdirektiv (Seveso II).

Et annet viktig område er det som innen EU defineres som «Civil Protection» og som omfatter områder innen det norske forvaltningssystemet som hører inn under både brann- og eksplosjonsvernmyndighetene og sivilforsvarsmyndighetene. Dette nødvendiggjør et nært samarbeid mellom disse myndighetene.

1.3.5 Forskning og utvikling

Branner og eksplosjoner medfører store kostnader for samfunnet, både med hensyn til skadeforebyggende og reparerende tiltak. Departementet ønsker i den forbindelse å se nærmere på ulike kostnadskategorier, kartlegge disse og se på hvordan disse påvirker hverandre. Dette vil kunne gi en bedre bakgrunn for å finne frem til de strategier og tiltak som bør prege den samlede innsats på brann- og eksplosjonsvernområdet. Departementet ønsker også å rette økt fokus på samfunnsmessige sektorovergripende aspekter ved brann og eksplosjon. Erfaring fra granskning av branner viser at de menneskelige faktorer spiller en stor rolle som årsaksfaktorer til branner og eksplosjoner. FoU-virksomheten på dette området vil derfor bli styrt mer over på humaniora (adferd, sosiologi, befolkningsstruktur og - trender) enn tidligere.

Videre har departementet gjennom Norges Forskningsråd etablert et strategisk forskningsprosjekt for risiko- og sikkerhetsforskning. Prosjektet vil bli sentralt også for den tverrfaglige forskningen som bør gjennomføres på brann- og eksplosjonsvernområdet. Gjennom resultatene fra den samlede FOU aktiviteten på området vil departementet kunne få ny viten som kan komme til nytte både med hensyn til regelverksutvikling, informasjon og holdningsskapende arbeid for de ulike samfunnsgrupper og individer som er spesielt utsatt med hensyn til brann.

1.3.6 Fastsetting av nye nasjonale mål

På bakgrunn av de erfaringer som er gjort, og de utviklingstrekk og utfordringer som er beskrevet ovenfor vil departementet foreslå nye nasjonale mål på brann- og eksplosjonsvernområdet for de kommende fem år. De nye nasjonale mål viderefører de grunnleggende strategier som satsing på forebyggende tiltak og informasjon, bedre ressursutnyttelse og samarbeid samt krav om systematisk oppfølging av brann- og eksplosjonsvernvernarbeidet i virksomheter med storulykkespotensial.

Virkemidlene vil også bli videreutviklet for at myndighetene skal få best mulig effekt av de tiltakene som blir satt inn. Det vil bli gjennomført særskilte tiltak for å styrke det forebyggende arbeid, blant annet gjennom å utnytte de muligheter som ligger i forslaget om at brann- og eksplosjonsvernområdet og elektrisitets- og produktsikkerhetsområdet samles i én etat. På sikt vil det dessuten kunne forventes effekter av bedre samordning på regionalt og lokalt nivå. Det vil fra sentralt nivå bli fokusert på å bidra til endringer i de kommunale brannvesensressursbruk, organisering og arbeidsmetodikk. Informasjonsvirksomheten mot spesielt brannutsatte grupper og industri vil også bli intensivert, samordnet og mer spisset inn mot de aktuelle målgrupper enn tidligere.

Departementet vil foreslå at det settes følgende nye nasjonale mål for brann- og eksplosjonsvernarbeidet i perioden 2001-2005:

1. Det er et mål at enkeltstående branner og eksplosjoner med mange omkomne, eller slike ulykker forbundet med transport av farlig gods, ikke skal forekomme.

2. Det er et mål at det gjennomsnittlige antall omkomne ved brann i bygning skal reduseres betydelig i forhold til gjennomsnittet for siste halvdel av 1990-tallet.

3. Det er et mål at materielle tap ved branner, eksplosjoner og andre ulykker ikke skal øke utover gjennomsnittet for siste halvdel av 1990-tallet.

4. Det er et mål at branner med tap av uerstattelige nasjonale kulturverdier ikke skal forekomme.

I meldingen skisseres de strategier og tiltak som må settes i verk for å nå disse målsettingene. Av de viktigste kan nevnes;

• En forsterket innsats rettet mot forebygging av branner i bygninger, med spesielt fokus på boligbranner

• Videreutvikling av et funksjonelt og tidsmessig regelverk, tilpasset internasjonale forpliktelser

• Sikring av objekter og innretninger med storulykkespotensial eller av betydning for den nasjonale eller lokale infrastruktur

• Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i alle virksomheter

• Omstilling og økt kompetanse i kommunale brannvesen

• Systematisk og målrettet informasjonsarbeid overfor befolkningen

• Styrking av forebyggende og beredskapsmessig arbeid basert på risikobetraktninger og kunnskap ervervet gjennom tilsyn, forskning og statistikk

• Tilpasning av forvaltningen på brann- og eksplosjonsvernområdet i forhold til reelle behov

1.3.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

Branner og eksplosjoner utgjør et betydelig samfunnsproblem med store menneskelige lidelser i tillegg til de økonomiske tap. Sett i forhold til problemets dimensjon kan det derfor forsvares å sette inn betydelige ressurser for å motvirke dette. I utgangspunktet forutsetter imidlertid ikke forslagene i meldingen at den offentlige innsatsen på brann- og eksplosjonsvernområdet skal ha en vesentlig større økonomisk ramme enn i dag. I budsjettsammenheng vil departementet allikevel komme tilbake til Stortinget dersom det skal settes i verk særskilte satsninger som vil kreve økte bevilgninger.

Det kan være vanskelig på kort sikt å måle resultatene av tiltak på dette området. Det er imidlertid klare indikasjoner på at samfunnsgevinsten av de samlede tiltakene på brann- og eksplosjonsvernområdet i et enkelt år eller over en periode langt overstiger kostnadene. Det forutsettes derfor at det skal være mulig å måle en del resultater av innsatsen ved meldingsperiodens utløp, selv om de samlede virkninger av innsatsen først synliggjøres over et lengre tidsperspektiv enn fem år, som er meldingens tidsramme.