5 Utfordringer, mål og strategier for meldingsperioden

5.1 Særskilte utviklingstrekk

Selv om det er grunn til å være fornøyd med at det gjennomgående har skjedd en positiv utvikling i det samlede skadebildet i løpet av perioden, skjer det stadige teknologiske eller samfunnsmessige endringer som gjør at det oppstår nye utfordringer i arbeidet på brann- og eksplosjonsvernområdet. Risikobildet er derfor annerledes i dag enn for ti år siden. En fortsatt skadereduksjon, eller endog bare en opprettholdelse av dagens skadenivå, krever forsterket innsats, og en særskilt fokusering på de nye utfordringene. I tillegg er det nødvendig å opprettholde fokus og trykk på de tradisjonelle risikoområder for å forhindre negative tilbakeslag.

I det følgende vil departementet presentere forslag til nye overordnede mål for brann- og eksplosjonsvernarbeidet samt forslag til strategier og tiltak for å realisere disse. Det understrekes at de nye målene tar sikte på å fange opp både de nye utfordringene som skisseres nedenfor og i tillegg videreføre og forsterke innsatsen på de øvrige deler av brann- og eksplosjonsvernområdet.

5.2 Nye nasjonale mål

På bakgrunn av evalueringen av de resultatene som er oppnådd på brann- og eksplosjonsvernområdet gjennom 90-årene, det statistiske grunnlaget og de utfordringer som er identifisert for tiden fremover, vil departementet foreslå nye nasjonale mål på brann- og eksplosjonsvernområdet. Det legges opp til ambisiøse, men realistiske mål for dette arbeidet i de neste fem år. Dersom målene oppfylles vil Norge ligge på et godt nivå i europeisk sammenheng.

I det følgende vil de nasjonale målene, delmålene, virkemidler og tiltak som knytter seg til realiseringen av disse bli nærmere utdypet. Sammenstilt vil dette utgjøre en nasjonal plan for brann- og eksplosjonsvernarbeidet i perioden 2001-2005.

Det å sette «måltall» i forhold til antall døde er et følsomt tema, og det må understrekes at tallene først og fremst gir uttrykk for hva som kan være realistisk å oppnå med utgangspunkt i statistikk og annet erfaringsmateriale.

Det første nasjonale mål innebærer et ønske om å videreføre den positive situasjonen vi har hatt i mange år gjennom fravær av store branner, eksplosjoner eller ulykker med transport av farlig gods med mange omkomne i en og samme hendelse. Departementet har imidlertid ikke funnet det riktig å definere et eksakt tall for hva som menes med «mange». Statistikken viser at det ikke har forekommet branner og eksplosjoner i de senere år med flere enn fire omkomne i en enkelt hendelse. Statistisk er Åstaulykken klassifisert som transportulykke, selv om mange omkom som følge av brann. Det er derfor naturlig å ta utgangspunkt i dette. Boligbranner vil sjelden ha et omfang som er vesentlig større. Målet innebærer også at det ikke skal forekomme enkelthendelser med mange omkomne i «det offentlige rom». Eksempler her er hoteller, sykehus, tunneler, underjordiske trafikkanlegg, diskoteker og andre objekter hvor mange mennesker kan være til stede, og som derved har et høyere potensial for mange omkomne når ulykken først er ute. Transport av farlig gods er også et område som innehar et betydelig potensial for storulykke, noe togkollisjonen med påfølgende propanbrann på Lillestrøm stasjon i år 2000 viste.

Nasjonalt mål nummer to gjelder dødsbranner i bygninger. Avgrensningen til bygninger henger sammen med at brann- og eksplosjonsvernmyndighetenes innsats først og fremst bør relateres til forhold som disse har direkte påvirkningsmuligheter overfor. I dødsbrannstatistikken registreres nemlig også branndøde i sammenhenger som omfattes av andre myndigheters ansvar, og hvor brann- og eksplosjonsvernmyndighetene ikke har påvirkningsmuligheter. Eksempler på dette er branner i fartøyer, biler og andre kommunikasjonsmidler.

Målformuleringen indikerer at det gjennomsnittlige tall for antall omkomne i bygningsbranner i de kommende fem år skal vise en betydelig reduksjon i forhold til gjennomsnittet i perioden 1995-99. Det som er realistisk å oppnå innenfor dette området er en 10 prosents nedgang i antall omkomne i forhold til gjennomsnittet for perioden 1995-99. I forrige målperiode, som gikk over ti år, var det dette resultatet som ble oppnådd. Når departementet nå setter en 10 prosents reduksjon for en periode på bare fem år innebærer det således en dobling av det måltallet som ble oppnådd gjennom siste halvdel av åttitallet og frem til slutten av nittitallet.

Årsgjennomsnittet for perioden 1995-99 er 59 omkomne. For neste fem års periode er det derfor et mål å redusere antallet omkomne i brann i bygning til et nivå som ikke overstiger 53. Dette er en ambisiøs målsetting under hensyn til de utviklingstrekk vi ser i samfunnet med stadig flere hjemmeboende eldre og pleie- og omsorgstrengende.

Det tredje nasjonale mål knytter seg til materielle tap. For storbrannskadene isolert sett er målsettingene om en 50 prosent reduksjon bortimot oppnådd, og for øvrige branner er det utjevnede nivået også redusert. De siste årene har det imidlertid vært en økning. Målet viser at myndighetene ønsker å opprettholde et aktivitetsnivå og et trykk som fører til at vi kan videreføre de relativt gunstige resultater som er oppnådd. Tatt i betraktning den generelle verdiøkning i samfunnet og den øvrige samfunnsutvikling, innebærer dette en ikke ubetydelig utfordring.

I St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand pekes det på at 2900 bygninger og områder er fredet etter kulturminneloven, og at brann er den største trusselen mot den fredede bygningsmassen. Det vil etter departementets vurdering være helt uakseptabelt at slike verdier mistes som følge av brann. Det fjerde nasjonale målet er derfor satt for å rette fokus på den risiko som er forbundet med brann i vår nasjonale, uerstattelige kulturarv som stavkirker, andre bygninger med kulturhistorisk verdi, museer, store kunstsamlinger, sentrale arkiv- og biblioteksamlinger og lignende. Brannvernmyndighetene vil rette fokus mot eiers ansvar for tilfredsstillende brannsikring. For øvrig er det allerede installert brannvarslings- og brannslokkeanlegg i alle stavkirker, og det vil kunne være aktuelt å gjøre det samme i andre fredede bygninger for å få det nødvendige vern av disse.

5.3 Grunnleggende forutsetninger

De strategier og virkemidler som er gjennomført i løpet av de senere år har vist seg å ha en meget god effekt, eksempelvis satsningen på forebyggende tiltak, selv om målsettingene ikke er nådd fullt ut. Disse vil derfor bli videreført og videreutviklet. Hovedtrekkene i og de grunnleggende forutsetninger for arbeidet vil fremkomme nedenfor. Det samme vil en del tiltak som enten er nye eller som får en mer fremtredende plass enn tidligere. Detaljene forutsettes for øvrig utformet i ny strategisk plan for DBEs virksomhet.

Forvaltningen av sikkerhetsarbeidet på brann- og eksplosjonsvernområdet har utgangspunkt i noen grunnleggende forutsetninger. For det første prinsippet om at det skal være et klart skille mellom forvaltningsansvaret for tilsyn med sikkerhet og forvaltningsansvaret for ivaretakelse av næringsinteresser på dette området. Videre skal tilsyn, regelverk og andre tiltak som settes inn være basert på risikokartlegging og - vurdering. Systematisk HMS-arbeid i virksomhetene og et funksjonelt regelverk er også grunnleggende prinsipper for forvaltningen av området. Nedenfor vil vi redegjøre nærmere for hva som ligger i disse prinsippene.

Skille av tilsyn med sikkerhet og ivaretakelse av næringsinteresser

For de områder som forvaltes av Arbeids- og administrasjonsdepartementet gjelder prinsippet om å skille forvaltningsansvaret for nærings- og sikkerhetsinteresser.

Ved å legge ansvaret for sikkerhetstilsyn til et annet departement enn det som forvalter næringsinteresser vil det i mindre grad kunne stilles spørsmål ved interessekonflikten mellom økonomisk drift og sikkerhetsmessig virksomhet. Tilsvarende vil det på lokalt nivå være viktig å søke å oppnå en tilsvarende uavhengig tilsynsrolle.

Departementet ser klare fordeler med at samme statsråd ikke har ansvaret for å ivareta og fremme næringsinteresser og samtidig ha ansvaret for å pålegge forebyggende sikkerhetstiltak og sikkerhetspålegg som kan innebære økonomiske konsekvenser for den næringen det gjelder.

Erfaringen bygger særlig på arbeidet for å opprettholde sikkerhetsnivået i petroleumsvirksomheten på sokkelen i en periode hvor kostnadspresset har vært økende. Det vises videre til at EU går samme vei ved å skille sikkerhet og næringsinteresser på blant annet matvareområdet.

Risiko

Risikoen for knyttet til brann, eksplosjon og andre ulykker i objekter eller områder som omfattes av lovgivningen skal reduseres til et så lavt nivå som man med rimelighet kan oppnå.

Tilsyn, regelverksutvikling og andre virkemidler skal derfor utformes med sikte på innrettes på reduksjon av risiko.

Det skal utvikles ulike typer akseptkriterier for risiko, metoder for risikoklassifisering av tilsynsobjekter og metoder for beslutningstaking med basis i risiko.

Kompetansen hos sentrale og lokale brannvernmyndigheter i risikobasert beslutningstaking skal videreutvikles.

Det at forvaltningen på brann- og eksplosjonsvernområdet skal være risikobasert har betydning i fleresammenhenger. Dette vil være avgjørende for hvilke aktiviteter og objekter som skal være underlagt tilsyn og hvem som skal utføre dette, brannvesenene eller DBE. I tillegg vil det være avgjørende for hvilke aktiviteter og objekter som krever særskilt tillatelse eller godkjenning, og for prioritering av tilsynsaktiviteter. Dimensjonering og organisering av brannvesenene i kommunene baseres også på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og denne skal inngå som en del av selve brannordningen i den enkelte kommune. Virksomhetenes forebyggende tiltak og eventuelle interne beredskapsoppbygging skal i henhold til regelverket være basert på risiko. Risikohensynet må også reflekteres i regelverksutviklingen, og det må i den forbindelse fastsettes særskilte kriterier, akseptkriterier, for det risikonivå som kan tillates i forbindelse med ulike forhold.

Risiko- og sårbarhetsanalyser vil derfor få en vesentlig større plass i sikkerhetsarbeidet både på virksomhets- og myndighetssiden enn det de har i dag. Virksomhetene må bruke risikoanalyser som et systematisk verktøy og dokumentasjonsgrunnlag i sitt HMS-arbeid.

Myndighetene må i tråd med dette forbedre sin kompetanse i risiko- og sårbarhetsanalyser, både på selve verktøyet og det å kunne vurdere resultatene og fatte beslutninger med grunnlag i risikovurderinger.

Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid - samordning av tilsyn

Risikoen for brann og eksplosjon i virksomheter skal kontinuerlig reduseres ved at virksomhetene gjennomfører et godt, systematisk HMS-arbeid.

Tilsynet skal innrettes mot det systematiske HMS-arbeidet som virksomhetene gjennomfører.

Samordningen av tilsynet på sentralt nivå skal videreføres.

Lokale brannvernmyndigheter skal delta i samordnet tilsyn på regionalt og lokalt nivå, og sentrale brannvernmyndigheter skal gjennom kompetanseoverføring legge til rette for dette.

Det er en målsetting for HMS-myndighetene at virksomhetene skal etablere og vedlikeholde et godt sikkerhetsnivå gjennom et systematisk HMS-arbeid, og at dette skal kunne dokumenteres. Tilsynet skal ta utgangspunkt i og innrettes mot dette.

Det foreligger et betydelig effektiviseringspotensial i organisering og gjennomføring av tilsynet, særlig på regionalt/lokalt plan. Siden brannvesenene fører tilsyn med en stor del av den samlede bygningsmasse som utgjør en risiko, vil brannvesenene være et svært viktig element i det samlede HMS-tilsynet på regionalt og lokalt nivå. Det samme vil Produkt- og Elektrisitetstilsynets ytre apparat, regionkontorene og de lokale elektrisitetstilsyn være. Disse fører også tilsyn med bygninger og andre objekter særlig med tanke på forebygging av brann eller eksplosjon i de elektriske anleggene. Sentrale myndigheter vil derfor rette en spesiell innsats mot det regionale og lokale tilsynsapparatet på brann- og eksplosjonsvern- og elektrisitets- og produktsikkerhetsområdet med sikte på at deltagelse i lokalt og regionalt samarbeid med andre tilsynsetater blir en naturlig arbeidsform.

Regelverk

Et funksjonelt og tidsmessig regelverk skal legge grunnlaget for en positiv utvikling av skadebildet på brann- og eksplosjonsvernområdet.

Gjeldende regelverk skal tilpasses forutsetninger og struktur i en eventuell ny lov om brann- og eksplosjonsvern.

Det skal gjennomføres en større strukturell gjennomgang av det samlede regelverkenet på brann- og eksplosjonsvernområdet.

Innføring av en eventuell ny lov vil også bety at samtlige av dagens regelverk på brann- og eksplosjonsvernområdet må tilpasses den nye lovens struktur, begrepsbruk og øvrige forutsetninger. Det skal uavhengig av en eventuell ny lov foretas en større strukturell gjennomgang av det samlede regelverket på brann- og eksplosjonsvernområdet. Forenkling, brukervennlighet og tilrettelegging for elektronisk kommunikasjon vil være sentrale hensyn i dette arbeidet.

5.4 Effektiv organisering og utnyttelse av ressursene på brann-, rednings- og beredskapsområdet

Kommunale brannvesen og de lokale eltilsyn er de viktigste ressursene som settes inn i det forebyggende og beredskapsmessige brannvernarbeidet. Disse myndighetenes virksomhet må derfor innrettes på en måte som ivaretar disse oppgavene, samt at det legges til rette for å utnytte de faglige samhandlings- og samordningsmulighetene som vil oppstå ved en sammenslåing av PE og DBE.

Forebyggende

Brannsikkerheten er helt avhengig av hvilke forebyggende tiltak som gjennomføres i det enkelte objekt. Forebyggende arbeid vil derfor fortsatt være en grunnleggende strategi på brann- og eksplosjonsvernområdet.

Gjennom brannsyn(inspeksjon) kan brannvesenet påvirke brannsikkerheten i alle de viktigste bygninger og anlegg. Som nevnt gjennomfører brannvesenet imidlertid fortsatt bare halvparten av det brannsynet de plikter etter lovgivningen. Dette skyldes dels mangel på kompetent personell og dels at kommunene ikke har utnyttet det kompetanseoppbyggings- og effektiviseringspotensialet som ligger i interkommunalt samarbeid. For eksempel vil opprettelse av stillinger til forebyggende arbeid for flere kommuner i fellesskap kunne gi økt faglig kompetanse og muligheter for lavere samlede driftskostnader. En bedre utnyttelse av de tilsynsressursene som blir tilført gjennom en sammenslåing av PE og DBE vil også kunne øke innsatsen i det forebyggende arbeidet.

Personell i noen kommunale brannvesen innehar i dag spesialkompetanse som ikke utnyttes optimalt. Det kan derfor være nyttig å legge opp til en mer effektiv utnyttelse av slik kompetanse på regionalt nivå. Fra et samfunnsmessig synspunkt er det noen områder som peker seg spesielt ut som egnet for en slik modell, for eksempel forebyggende oppgaver knyttet til store eller vanskelige objekter som tunneler, fengsler, sykehus, store overnattingssteder og kjøpesentra. Bistand ved etterforskning kan også være oppgaver som egner seg lagt inn i en regionalisert modell. Departementet vil ta initiativ til å etablere prøveordninger for slike regionale modeller.

Beredskap

Også innen beredskap er det mulig å hente ut både økonomiske og effektivitetsmessige gevinster gjennom et økt interkommunalt samarbeid. Spesielt ved store innsatser vil det være fordelaktig at flere innsatsstyrker er organisert med en felles ledelse.

En personellmessig styrking av beredskapen i den enkelte kommune utover det pålagte minimumsnivået vil normalt ikke kunne forsvares ut fra kost/nytte betraktninger. Investeringer i å bedre beredskapens kompetanse og utrustning innebærer derimot samfunnsmessige gevinster. Brannvesenene kan selv bidra til dette gjennom kompetanseoppbygging og systematisk utprøving og evaluering av ulike typer beredskapsutrustning. Det vil derfor bli tatt initiativ til utprøving av nye typer beredskapsutstyr i en del brannvesen.

Et nytt bidrag i beredskapssammenheng er Sivilforsvarets fredsinnsatsgrupper (FIG). Disse er opprettet for bedre å kunne utnytte Sivilforsvarets ressurser til oppgaver i fredstid. Totalt er det opprettet 120 FIGer, hver med 20-25 personer. Disse er gitt opplæring og utstyr blant annet til innsats ved branner. FIGene kommer i tillegg til de kommunale brannvesen som er primærinnsatsstyrken ved branner og lignende.

Slik situasjonen er i dag har FIGene gjennom Sivilforsvarets skoler en bedre opplæringsordning enn brannvesenets deltidsstyrke. Departementet mener derfor at det er behov for å bedre utdanningstilbudet for brannvesenets deltidsstyrker, eventuelt samordne dette med Sivilforsvarets skole- og øvingsopplegg. Det er også departementets oppfatning at det foreligger et potensial for betydelige samfunnsmessige gevinster ved en nærmere samordning av brannvesenenes og FIGenes samlede ressurser.

Dette er det også pekt på i Statskonsult rapport «Helt stykkevis og delt», der det fremgår at dette området bør kartlegges særskilt med sikte på en samorganisering av deler av apparatet, slik at ulike forutsetninger for og konsekvenser av aktuelle alternativer kan vurderes.

Statskonsult peker også på det store sammenfall i virksomhetsrettede tilsynsoppgaver mellom DBE og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, og reiser spørsmålet om disse bør samorganiseres med DBE som overordnet myndighet. Statskonsult anbefaler i denne sammenheng en nærmere vurdering av de organisasjonsløsninger som er valgt i Finland, Danmark og Sverige.

Departementet deler Statskonsults oppfatninger om at det et stort potensial for bedre ressursutnyttelse og en mer hensiktsmessig organisering av ulike oppgaver og funksjoner på disse områdene, ikke minst sett i lys av at Sivilforsvaret nå i stor grad retter sin virksomhet og sine ressurser mot den type fredstidsoppgaver som brannvesenet i utgangspunktet er satt til å ivareta. Når det gjelder forholdet DBE/Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO) vil departementet bemerke at begge organisasjoner arbeider i forhold til mange av de samme målgruppene innen industri og næringsliv. Regelverket om brann- og eksplosjonsvern og retningslinjene for industrivern er på flere områder til dels overlappende. Departementet deler derfor Statskonsults syn på at det vil kunne gi ressursmessige gevinster med en hel eller delvis sammenslåing.

Det som etter departementets syn fremstår som den viktigste gevinsten ved en nærmere integrering av sivilforsvar og brannvesen er at:

• den lokale/regionale ressursen hører inn under samme ledelse og kommando og med felles kompetansekrav og trening,

• den lokale/regionale ressursen tilhører samme organisasjon, med felles administrasjon og personell- og materiellforvaltning,

• det etableres ett felles utdannings- og skolesystem,

• den operative virksomheten bygges på et felles system for risiko- og sårbarhetsdokumentasjon.

Den største effektiviseringsgevinsten vil kunne bli tatt ut på lokalt/regionalt plan. En omorganisering av denne type vil imidlertid også ha effektiviserings- og innsparingspotensial både på fylkesplan og sentralt.

Også Webster utvalget har i NOU 1999:4 anbefalt at en del av de ordninger som er etablert under betegnelsen sivilforsvar, bl.a. egenbeskyttelse i virksomheter (Næringslivets sikkerhetsorganisasjon) og Sivilforsvarets fredsinnsatsgrupper (FIG) vurderes.

Justisdepartementet har i 2000 nedsatt et utvalg for å gjennomgå landets operative rednings- og beredskapsressurser. I den forbindelse vil det være naturlig å utrede en samordning av brannvesen og sivilforsvar på lokalt og sentralt nivå.

I tillegg arbeides det med en stortingsmelding om samfunnssikkerhet og beredskap der en del av disse spørsmålene vil bli nærmere vurdert.

Særskilte tilsynsoppgaver

Tilsynet med brannfarlige og eksplosive varer er i dag fordelt mellom sentralt og lokalt nivå med utgangspunkt i de mengder slike varer som forekommer i den enkelte virksomhet. Virksomheter med større mengder brannfarlige eller eksplosive varer vil også normalt være «særskilte risikoobjekter» etter brannvernloven, og derved underlagt krav om brannsyn fra kommunale brannvesen i tillegg til tilsyn fra DBE. En slik dobbelt oppfølgning er uhensiktsmessig både ut fra kostnadsmessige og effektivitetsmessige betraktninger.

Det er derfor behov for å foreta en risikobasert presisering i lovgivningen av hva som skal være de viktigste tilsynsområdene for henholdsvis DBE og brannvesenet.

DBE bør bare ha direkte tilsyn med anlegg og virksomheter med høy risiko, og som i tillegg krever en kompetanse som man ikke kan forvente at brannvesenet innehar. Det er dessuten planlagt etablert ordninger som gjør at DBE kan bistå brannvesenet i gjennomføringen av slikt tilsyn. DBE vil i større grad enn i dag gi føringer for brannvesenets tilsyn, videreutvikle og forbedre nødvendig veiledningsmateriell og gi faglig bistand til brannvesenene i forbindelse med tilsynet med brannfarlige og eksplosive varer samt andre typer stoffer som vil bli omfattet av forslaget til ny brann- og eksplosjonsvernslov. Kompetansebehovet vil bli vurdert, og forskjellige typer opplæringstiltak gjennomført. Erfaringene fra de prøveprosjekt som er gjennomført vil representere et viktig grunnlag for den endelige tilsynsfordelingen.

Organisering av brannvesenet

I og med at brannvesenet er et kommunalt ansvar, er det ovennevnte utkastet til ny lov basert på kommunelovens prinsipper. Lovutkastet tillegger bare ansvar og myndighet til kommunen som sådan, ikke til spesielle stillingskategorier. Det vil imidlertid fortsatt være aktuelt å forskriftsregulere hvilke plikter kommunen skal ha etter loven, herunder krav til kvalifikasjoner, dimensjonering og utstyr i brannvesenet.

Lovutkastet åpner adgang for kommunene til å inngå avtale med privat firma om at dette skal gjennomføre brannvesenets forebyggende og/eller beredskapsmessige oppgaver.

5.5 Allmennhet og utsatte grupper

Dødsfall i brann forekommer som oftest i egen bolig. Den negative utviklingen vi har sett med hensyn til boligbranner medfører et behov for intensivert satsning på tiltak som kan bidra til mer brannsikker adferd hos folk flest. Statistikken viser også at det er særskilte grupper av befolkningen som er mest utsatt. Økt andel av hjemmeboende pleie- og omsorgstrengende er det mest markerte bidraget til økt brannrisiko.

Tidlig varsel om branntilløp er viktig for å redde mennesker fra å omkomme i brann i bolig. Kravet om røykvarslere i boliger har vist seg å være et kostnadseffektivt tiltak for å ivareta brannsikkerheten hos allmennheten, men DBE får via brannvesenene klare indikasjoner på at røykvarslere ikke alltid fungerer etter hensikten fordi batteriet ikke er skiftet, eller at mange ikke har montert røykvarslere. Dette underbygges også av landsdekkende spørreundersøkelser.

Med bakgrunn i dette vil det bli vurdert om det skal innføres krav om sentral strømforsyning (kobling til strømnettet) til røykvarslere og/eller krav om installering av flere, seriekoblede røykvarslere i nye boliger.

Også sprinkleranlegg er et effektivt virkemiddel for å beskytte både liv og materielle verdier mot branntilløp. Det er imidlertid ikke krav om sprinkling av boliger. I en del land med bedre brannvernresultater enn Norge er sprinkling brukt i en bredere sammenheng enn hva det er krav om og tradisjon for i Norge. Det vil derfor bli undersøkt om det vil være nytte-/kosteffektivt å øke bruken av sprinkler også i flere typer objekter enn i dag.

Om slike ytterligere krav er lønnsomme å gjennomføre for allmennheten generelt, eller bare for utsatte grupper/enkeltpersoner, vil avdekkes gjennom analyser av tiltakenes kost-/nytte- effekter. Resultatene fra gjennomførte FoU prosjekter om sammenhengen mellom persondata og boligbranner vil utgjøre et viktig materiale i forbindelse med vurderingen av nye tiltak.

Den offisielle brannstatistikken DBE har ansvaret for, viser at elektrisitet er en hyppig årsak til branner i bolig og andre bygninger. Statistikken viser at så mye som 40 prosent av brannene kan være forårsaket av feil i elektriske anlegg eller feil bruk av elektrisk utstyr. Ny viten tyder på at de virkelige tallene kan være opp mot 50 prosent hvis statistikken også hadde inkludert tilløp og branner som ikke blir meldt til DBE/politiet. Statistikken refererer hovedsakelig til branner i boliger, men også på industrisiden er det høye tall for branner forårsaket av elektrisk utstyr. I forhold til internasjonal statistikk er tallene for Norge høye på dette området.

Statskonsult utførte i 1999, på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, en evaluering av Produkt- og Elektrisitetstilsynet. I sluttrapporten fra Statskonsult ble det pekt på enkelte grunnleggende forhold som burde forbedres, herunder organiseringen av PE sentralt, regionalt og lokalt. Statskonsult tilrådde blant annet at departementet burde vurdere om PE skulle opprettholdes som egen etat eller om etaten kunne slås sammen med en annen etat.

Allerede på tidspunktet for opprettelsen av PE som etat i 1991, ble bestemt at ordningen med egen etat på elsikkerhetsområdet skulle evalueres etter å ha virket en tid. I St.prp. nr. 1 (2000-2001) ble Stortinget varslet om at departementet ville følge opp Statskonsults tilrådning om å vurdere å slå sammen PE med en annen tilsynsetat, og at en samordning av strategier og tiltak på brann- og eksplosjonsvernområdet og elektrisitets- og produktsikkerhetsområdet fremstår som naturlig.

I desember 2000 ble det fattet en prinsippavgjørelse om at det skal igangsettes et arbeid med sikte på en sammenslåing av Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, med flytting av PEs hovedkontor fra Oslo til Tønsberg. De nødvendige konkrete utredninger i forbindelse med overføringen skal være ferdig i løpet av første halvår 2001. Selve overføringen av oppgaver og flyttingen av PEs hovedkontor fra Oslo til Tønsberg forutsettes gjennomført i 2002. Dette inkluderer for øvrig også produktsikkerhetsområdet, som sorterer under Barne- og familieministeren.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har også satt i gang en utredning av Produkt- og Elektrisitetstilsynets regionale og lokale apparat. Utredningen skal foreta en kartlegging av de nåværende og fremtidige myndighetsoppgavene på elsikkerhetsområdet, og komme med forslag til hvordan det ytre apparatet skal organiseres for å ivareta disse. I dette arbeidet vil det også bli sett på i hvilken grad forslagene til ny organisering av elsikkerhetsområdets ytre apparat er forenlig med behovet for samordning med brannvernområdet. Det skal også tas høyde for at tilsynsoppgavene på produktsikkerhetsområdet må kunne innpasses i den nye modellen.

Elektrisitetssikkerhet og brann- og eksplosjonsvern har klare grenseflater og det vil kunne oppnås en langt bedre effekt av det tilsyn som utføres på dette området gjennom en felles forvaltning der de to ansvarsområdene er samlet under ettfelles resultatområde. Det er departementets oppfatning at flere forhold gjør at det vil kunne foretas en betydelig faglig styrking av den samlede forvaltningen av elsikkerhets- og brannvernområdet både lokalt og sentralt. Felles tilsynsfilosofi, til dels sammenfall i tilsynsobjekter, ansvar som produktkontrollmyndigheter, organisering i et lokalt og sentralt apparat og behovet foret felles statistikkgrunnlag er forhold som taler for at det på sikt vil kunne oppnås forbedrede resultater på dette området. På denne bakgrunn vurderte departementet at det mest nærliggende alternativ var å slå sammen disse to ansvarsområdene.

Departementet har gode erfaringer med en desentralisert lokalisering av DBE, og mener at forholdene i Tønsberg og omegn ligger godt til rette for en videre utbygging av et nytt direktorat med et utvidet ansvars- og myndighetsområde. PEs øvrige fag- og tilsynsarbeid vil selvfølgelig bli videreført i den nye organisasjonen. Ved å komme inn i et større og mer tverrfaglig miljø vil også det øvrige arbeidet på PEs område kunne bli styrket.

En sammenslåing av PE og DBE kan etter departementets vurdering gjennomføres uavhengig av hva som blir resultatet av det arbeidet som er beskrevet ovenfor vedrørende utredningen av de operative rednings- og beredskapsressursene. Departementet ser det imidlertid som naturlig at det også ses på en sammenheng mellom PE/DBE og Direktoratet for sivilt beredskap og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon. Dette vil også bli vurdert i den planlagte stortingsmelding om samfunnsikkerhet og beredskap.

Ved en sammenslåing av de to etatene vil det kunne oppnås en mer rasjonell utnyttelse av de to etatenes ressurser i det forebyggende arbeidet. På sikt vil dette også innebære en faglig styrking av så vel elsikkerhets- som brann- og eksplosjonsvernområdet, noe som også vil gi en mer slagkraftig tilsynsmyndighet sentralt og lokalt.

Den viktigste gevinsten antas å oppnås på lokalt nivå. Erfaringene er positive når det gjelder forsøksvise samordningsprosjekter mellom de lokale el-tilsyn og de kommunale brannvesen. Det antas at en samlet sentral styring av både tilsyn med elektrisitetssikkerhet og brann vil gi gunstige føringer for ytterligere lokalt samarbeid.

Departementets muligheter til å innføre mer helhetlig regulering og tilsynsvirksomhet vil også kunne bli enklere ved en sammenslåing. For brukerne vil det lette kontakten med myndighetene ved at de får én tilsynsmyndighet å forholde seg til når det gjelder brann, eksplosjon, elektrisitetssikkerhet og produktsikkerhet.

Både PE og DBE har som ovenfor nevnt oppgaver å ivareta i forhold til forebyggende brannvern. DBE i egenskap av sentral forebyggende brannvernmyndighet og PE gjennom sitt sektoransvar for el-sikkerhet og produkter. En betydelig andel av brannene i Norge har elektrisk årsak. Dette omfatter både feil ved elektrisk utstyr og feil bruk av utstyret, og gjelder både i industriell virksomhet, innen spesielle næringssektorer (eks. landbruk) og i private boliger. Til dels sammenfallende målsettinger gjør at etatene har behov for felles utredning/årsakskartlegging/forskning og statistikkføring bl.a. relatert til branner med elektrisk årsak, med sikte på regulering, informasjon og andre tiltak. Ut fra en brannfaglig vurdering anser departementet det som åpenbart hensiktsmessig at den el-sikkerhetsmessige kompetansen utnyttes på en mer helhetlig måte i det forebyggende arbeidet.

Etatenes regelverk knytter seg delvis til de samme objekter, bl.a. næringsvirksomheter, boliger og andre bygninger. Begge etatene fører tilsyn og gjennomfører øvrige tiltak i forhold til disse objektene med utgangspunkt i risikovurderinger. Tilsynet skjer med basis i HMS-forskriften og omfattes av den samordningen som er etablert mellom HMS-etatene. Begge etatene må dessuten forholde seg til et regionalt/lokalt tilsynsapparat (henholdsvis regionale og lokale el-tilsyn og kommunale brannvesen), og har felles utfordringer for å motivere for og forestå opplæring i samordnet tilsyn regionalt og lokalt. El-sikkerhet er en vesentlig faktor for sikkerhet i ethvert objekt, men er av særlig betydning på anlegg som representerer en særskilt brann- eller eksplosjonsrisiko og som derfor er underlagt tilsyn fra DBE eller de kommunale brannvesen.

Både PE og DBE har ansvar for produktkontroll, men etter forskjellig regelverk. Begge etater må i stor grad forholde seg til totalharmoniseringsdirektiver fastsatt etter EUs nye metode, og til internasjonale standarder. Begge må etablere rutiner i forhold til utpeking og kontroll av tredjepartsorganer (tekniske kontrollorganer) som opptrer i førmarkedskontrollen og systemer for markedskontroll i samsvar med EUs forutsetninger, og for øvrig forholde seg til internasjonale mekanismer for informasjonsutveksling og markedsmessige tiltak i forbindelse med produkter som ikke er i samsvar med gjeldende sikkerhetskrav.

Målgruppene for PEs og DBEs informasjonstiltak, kampanjer, pressemeldinger etc., vil i stor grad være sammenfallende når det gjelder brannvern. Målgruppen omfatter både publikum generelt, og spesielle målgrupper som næringsliv, landbruk, spesielle yrkesgrupper m.m. Begge etater ser slike informasjonstiltak som et viktig virkemiddel i sitt arbeid. Ressurshensyn kan imidlertid gjøre at etatene i dag ikke kan benytte dette virkemiddelet fullt ut.

I tråd med Regjeringens fornyelsesprogram for offentlig sektor er det også lagt vekt på at det vil være ressursbesparende med én administrativ enhet på dette området.

Objekter hvor brann og eksplosjon kan føre til mange dødsfall.

Etter brannen på Hotel Caledonien i 1986, hvor det omkom 14 mennesker, har det ikke vært enkeltstående bygningsbranner i Norge som har krevd mer enn 4 menneskeliv. Den ekstra innsats som er gjennomført for å styrke brannsikkerheten ved helseinstitusjoner og overnattingssteder kan således sies å ha gitt et godt resultat.

Det er av største viktighet at myndighetene har et sterkt og kontinuerlig fokus på risikoen for store ulykker. Fravær av slike ulykker i en periode gir ikke grunnlag for å redusere oppmerksomheten fra myndighetenes side. Risikoen er fremdeles til stede, og konsekvensene av ulykker i slike objekter kan bli katastrofale. Dette kan illustreres ved noen av de tragiske brannene som Europa opplevde på slutten av nittitallet. Nærmest oss er diskotekbrannen i Göteborg høsten 1998 hvor 63 ungdommer omkom, og de to brannene i Mont Blanc-tunnelen og Tauerntunnelen våren 1999 som til sammen krevde mer enn 50 menneskeliv. Disse ulykkene viser også at vi må ha oppmerksomhet på en rekke ulike objekter dersom vi skal kunne forebygge enkeltbranner med mange omkomne. Eksempler er restauranter, diskoteker, overnattingssteder, helseinstitusjoner, varehus, teater/kinolokaler, tunneler og andre underjordiske trafikkanlegg. Et forhold som kan påvirke både hyppigheten og konsekvensene dersom en ikke gjennomfører økte sikringstiltak er at det stadig bygges større enheter for flere mennesker samlet på en gang. Dette er en utfordring for både bygnings- og brannmyndighetene. Nye og strengere bygnings- og branntekniske krav til slike bygg vil derfor bli utredet.

Departementet vil i den forbindelse også se på mulighetene for en lovgivningsmessig samordning av brannvernkravene i bygningslovgivningen (byggeforskriftene) med kravene i brannvernlovgivningen med tilhørende forskrifter. Ut fra forenklings- og brukerhensyn er det etter departementets vurdering lite hensiktsmessig å opprettholde dagens skille, hvor byggeforskriftenes branntekniske krav gjelder i byggefasen, mens brannvernlovgivningens krav og sanksjonsmuligheter først kommer til anvendelse når et byggverk tas i bruk. Rent faglig er det mange identiske problemstillinger som i dag må ivaretas av henholdsvis sentrale og lokale bygnings- og brannmyndigheter. Dette gjelderfor eksempel vurderinger knyttet til byggevarers branntekniske egenskaper og forskjellige slokkemidlers effekt. Etter departementets vurdering burde brannkravene fremgå av bygningsregelverket slik at dette uttømmende regulerte branntekniske krav til bygninger. Departementet mener videre at det vil være behov for å se på en mulig samordning av bygningsmyndighetene og brannvernmyndighetens ressurser på lokalt nivå.

Gjennom en mer effektiv brannsynsvirksomhet skal de lokale brannvesen ansvarliggjøre eiere og brukere av bygninger og lignende der det samles mange mennesker og kreve nødvendige tekniske og organisatoriske brannsikringstiltak gjennomført. Etterforskningen av branner i slike objekter skal styrkes, og sentrale brannvernmyndigheter vil i samarbeid med påtalemyndigheten i større grad enn i dag vurdere strafferettslig oppfølgning av overtredelser.

Når det gjelder tilsyn med bygninger hvor den enkelte kommune selv er eier eller bruker, har det fra en del hold vært pekt på at det i tider med anstrengt kommuneøkonomi kan være fare for en bevisst nedprioritering av brannsikkerheten i slike bygg. Departementet legger til grunn at kommunene i likhet med de fleste andre eiere følger gjeldende lover og forskrifter, og finner derfor ikke grunn til å etablere en alternativ tilsynsform i forhold til slike bygninger. Imidlertid kan det være hensiktsmessig å etablere andre mekanismer som kan være med på å styrke tilliten til at det offentlige som eier av bygninger følger gjeldende brannvernkrav. Gjennom arbeidet med forslag til ny brann- og eksplosjonsvernlov er det foreslått at kommunene må kunne dokumentere overfor sentrale brannvernmyndigheter hvordan de oppfyller sine forpliktelser som eiere eller brukere av særskilte brannobjekter.

Et nytt fenomen som representerer et potensial for mange omkomne, er store ungdomsfester som arrangeres i uegnede lokaler og hvor bruk av ulike rusmidler ikke er uvanlig. Disse objektene er i stor grad utenfor brannmyndighetenes kontroll, samtidig som det er grunn til å anta at sikkerheten for de tilstedeværende ikke er vurdert på tilfredsstillende måte. Det vil bli tatt initiativ til at lokale brannvesen etablerer et samarbeid med politiet for å få oversikt over slike store arrangementer som ikke meldes brannmyndighetene slik lovgivningen krever.

Med stadig flere, vesentlig lengre og sikkerhetsmessig mer kompliserte tunneler, har mange tunneler i dag et potensial for branner med mange omkomne. Dette gjelder både vei- og jernbanetunneler. Tunneler skal derfor vies særskilt oppmerksomhet fra brann- og eksplosjonsvernmyndighetene både når det gjelder sikringstiltak og i forhold til mulighetene for gjennomføring av en effektiv beredskapsinnsats ved ulykker.

Brannsikkerheten i nyere veitunneler er i dag i de fleste tilfelle tilfredsstillende fordi de er bygget etter nye standarder. Det er imidlertid en rekke eldre tunneler med til dels omfattende behov for opprustning av brannsikkerheten. Fra eiersiden, i hovedsak samferdselsmyndighetene, har det vært hevdet at manglende midler har gjort at opprustningen av disse tunnelene ikke har kunnet prioriteres. Det må forutsettes at eier av risikofylt virksomhet analyserer risikobildet og gjør nødvendige investeringer for å forhindre en potensiell storulykke. Dette vil kunne innebære at brannvernmyndighetene gjennom tilsyn i eksisterende tunneler blir nødt til å pålegge nødvendige sikkerhetsforbedringer og følge dette opp med tvangsmidler, som for eksempel tvangsmulkt eller stengning, dersom eier ikke etterkommer pålegg.

I mange kommuner er tunneler det desidert mest krevende innsatsobjektet for brannvesenet. Tunneler vil kreve innsats og utstyr ut over det brannvesenet i små kommuner normalt vil ha. I slike tilfeller vil det være naturlig at tunneleier bidrar til å styrke beredskapen i kommunen. På denne bakgrunn ble det i 2000 etablert en hjemmel i brannvernlovgivningen til å pålegge eier dette.

Ved etablering av nye tunneler har det vært flere konflikter mellom utbygger og lokale brannvernmyndigheter om brannsikkerhet som følge av at tunnellutbygginger med offentlig eier er unntatt fra visse saksbehandlings- og kontrollregler i plan- og bygningslovgivningen. Etter departementets vurdering har brannvesenet derfor ikke kommet tilfredsstillende i inngrep med store prosjekter som veitunneler i egen kommune. Blant annet på denne bakgrunn har Statens vegvesen og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, på oppdrag av henholdsvis Samferdselsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, samarbeidet om å komme frem til hensiktsmessige retningslinjer for saksbehandling som skal sikre at behovet for brannsikring av en tunnel blir klarlagt på et så tidlig tidspunkt at det ikke skaper problemer for fremdriften. Retningslinjene ble sendt ut til alle landets vegkontorer og de kommunale brannvesen i juli 2000. Saksbehandlingsreglene etablerer imidlertid i seg selv ikke noen utvidede rettigheter for brannvernmyndighetene som sikrer at de faktisk får gjennomslag for sine behov. Det vil derfor være naturlig å evaluere retningslinjene etter at de har fungert en tid. Dersom det viser seg at brannvesenet fortsatt har problemer med å få gjennomslag for nødvendige sikringstiltak, vil brannvernmyndighetene foreslå ytterligere endringer i lov- og forskriftsverk.

Også transport av farlig gods representerer et potensial for ulykker med mange omkomne, i tillegg til andre risiki. Transport av farlig gods i Norge involverer over 3000-5000 virksomheter og mer enn 15 000 personer. Regelverket som forebygger uhell og ulykker med farlig gods er omfattende og detaljert.

De fleste virksomhetene som håndterer farlig gods som skal transporteres må imidlertid forholde seg til transportregelverkene både for vei, jernbane, sjø og luft, og da særlig i kombinasjonen vei/sjø eller vei/luft. Dermed vil det være ønskelig både av hensyn til virksomhetene og av hensyn til samfunnets bruk av ressurser, at man nå går ett skritt videre og samordner forvaltningen av samtlige regelverk som omfatter transport av farlig gods. Dette finner man støtte for også ut fra et globalt perspektiv hvor samordning av transportregelverkene er et viktig harmoniseringshensyn.

I tillegg til dette vil departementet se på hvorvidt det kan være aktuelt å innføre særskilte sikringstiltak i tilknytning til håndtering av farlig gods i havner, jernbaneanlegg og andre godshåndteringsterminaler på linje med noen av de krav som følger av storulykkeforskriften.

På denne bakgrunn vil det bli satt i gang en utredning av den samlede forvaltningen og regelverket for transport av farlig gods i Norge

5.6 Næringsvirksomhet

Generelle mål for skadeutviklingen

Skadeutviklingen i næringsvirksomhet har hatt en positiv utvikling på 90-tallet. Særlig gjelder dette virksomhetene med potensial for store ulykker. Systematisk HMS-arbeid er den viktigste faktor i sikkerhetsarbeidet, bl.a. fordi HMS-forskriften plasserer ansvaret for dette arbeidet i virksomhetens ledelse. God styring av HMS-arbeidet, godt fungerende kvalitetssystemer i virksomhetene og tilsynsmyndighetenes fokus på de sikkerhetsmessige sidene, vil bidra til at skadeutviklingen i næringsvirksomhet går i en positiv retning.

De årlige erstatningsutbetalingene til brannskader i næringsvirksomhet tilsvarer et europeisk gjennomsnittsnivå. Erstatningsutbetalingene er betydelig redusert i løpet av det siste tiåret, og det anses ikke realistisk å redusere skadetallet vesentlig uten bruk av betydelige tilleggsressurser både fra offentlig og privat side. I de nærmeste år vil derfor innsatsen bli konsentrert om å opprettholde dette nivået. I seg selv er det en betydelig utfordring som tilsier en forsterket innsats fra brann- og eksplosjonsvernmyndighetene både med hensyn til tradisjonelle virkemidler og i å finne nye metoder for å påvirke virksomhetenes HMS-arbeid. Bransjerettede aksjoner og kampanjer vil bli gjennomført i større grad enn tidligere, og bruken av reaksjonsmidler ved overtredelser vil bli intensivert.

For lettere å kunne følge med på skadeutviklingen må virksomhetene og myndighetene i fellesskap fastlegge måleparametere som angir grad av HMS-oppfølging innenfor den enkelte virksomhet og bransje (sikkerhetsindikatorer), og samarbeidet med arbeidslivets parter på dette området må videreutvikles.

Forsikringsselskapene har sikkerhetsgjennomganger og analyser av bedrifter som de bruker ved fastsettelse av forsikringspremien. Brann- og eksplosjonsvernmyndighetene vil ta initiativ for å få etablert et nærmere samarbeid om sikkerhetsspørsmål mellom myndighetene og forsikringsselskapene.

Strukturendringer i virksomhetene

I løpet av det siste tiåret har det skjedd store endringer i deler av den norske industristrukturen. Mye av det som tidligere har vært stabile, store industrivirksomheter, eid av ett og samme konsern, har gjennomgått fundamentale endringer både på eiersiden og i organisasjonsmessig struktur. Store industriområder er omgjort til næringsparker, med mange ulike eiere og operatører av forskjellige typer anlegg. Myndighetene skal påse at virksomhetene følger opp kravet om at sikkerhetsarbeidet skal samordnes og at ingen gjennom organisatoriske virkemidler utvanner ansvaret for sikker drift av den samlede virksomhet.

I en del virksomheter har det kommet inn utenlandske eiere som ikke er kjent med norsk sikkerhetstenkning og -kultur. Eier har ansvar for etterlevelse av regelverket. Myndighetene må påse at også disse virksomhetene følger opp lovbestemte krav gjennom systemer med klar ansvarsplassering for oppfølgningen av det systematiske HMS-arbeidet.

I noen virksomheter kan det se ut som om langsiktig lønnsomhet har kommet mer i bakgrunnen. Behovet for rask omstilling er mer markert enn tidligere, noe som fører til press for å redusere kostnader og bemanning. Tilsynet skal legge vekt på å avdekke eventuelle negative følger for sikker drift av anleggene.

Organisasjonsformene har også endret seg kraftig. Organisasjonene blir flatere enn før, og det er økende bruk av nettverksorganisasjoner. Denne typen organisering stiller store krav til dialog, evne til å jobbe i lag og til den enkelte medarbeiders evne og vilje til å påta seg ansvar. Tilsynet skal ta sikte på at også slike organisasjonsstrukturer sikrer klar ansvarsplassering for HMS-arbeidet.

Slike faktorer kan direkte eller indirekte påvirke sikkerhetsnivået i norske næringsvirksomheter. Tilsynsmyndighetene må derfor tilpasse tilsynsvirksomheten slik at man kan møte denne utviklingen. Gjennom påvirkning, informasjonsvirksomhet, systemrevisjoner og verifikasjoner kombinert med fleksibel og løsningsorientert samhandling mellom tilsynsmyndigheter og virksomheter, skal det legges rammer for nødvendige strukturendringer i industrien uten at det gås på akkord med kravene til sikkerhet.

Objekter med særlig betydning

St.meld. nr. 25 (1997-98) om det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2001 og Sårbarhetsutvalget peker på at samfunnsutviklingen fører til at vi blir mer sårbare på mange områder. Typiske sårbare områder er kraftforsyning, informasjonsteknologi, varehandel, tilgang på medisiner og medisinsk teknologi og andre vesentlige varer. Opprettholdelse av transport- og distribusjonssystemer blir viktig når man nå i større grad baserer seg på små lagerbeholdninger og kort lagringstid. Petroleumsvirksomheten til havs og på land er sårbar både ut fra sikkerhets- og forurensningsaspektet. Dessuten kan svikt i leveranser få svært alvorlige økonomiske konsekvenser. Brann er en reell trussel mot slike sårbare innretninger, systemer og lignende.

I NOU 1999:4 blir det gitt uttrykk for tilsvarende synspunkter, og at brann- og eksplosjonsvernmyndighetene derfor i større grad enn i dag må legge sårbarhetsbetraktninger til grunn i sine prioriteringer av tilsynsarbeidet og i valg av virkemidler. Oppfølgingen av slike objekter fra brannvernmyndighetenes side må ta utgangspunkt i de risiko- og sårbarhetsanalyser som utarbeides, og som etter lovutkastet skal inngå som en del av brannordningen. Det skal utarbeides veiledningsstoff for brannvesenene om hvilke forhold som er av størst betydning i forhold til brannsikkerheten ved forskjellige typer sårbare innretninger. Store olje- og gassanlegg av nasjonaløkonomisk betydning, og som er sårbare også ut fra et leveranseaspekt, skal fortsatt følges opp gjennom tilsyn fra myndighetene. Det er av samordningshensyn også viktig at en sentral tilsynsmyndighet er ansvarlig for koordinering av det offentlige tilsynet med store industriutbyggingsprosjekter og eksisterende anlegg som har potensial for storulykke.

Tar vi utgangspunkt i petroleumsvirksomheten så ser vi en utvikling i retning av økende bruk av landbaserte styringsenheter som kan fjernstyre operasjonene på sokkelen. Det diskuteres å legge kabler for strømforsyning fra land til innretningene offshore, og anleggene land/sokkel blir mer integrerte, slik at beslutninger som for eksempel tas på land også får virkning offshore. Nye utbygginger, som for eksempel Snøhvit utenfor Hammerfest, kan innebære at feltene kun blir utstyrt med havbunnsinnretninger ute på sokkelen og forsynt med kraft fra land. All prosessering av olje og gass kan med dagens teknologi foretas på land.

Det tradisjonelle skillet mellom sokkel- og landtilsynsmyndighetene vil i lys av dette kunne føre til at vi ikke fanger opp forhold i styringssystemene som får virkning på tvers av myndighetenes organisering av tilsynsvirksomheten på land /sokkel. Videre har vi indikasjoner på at ulike endringer av organisatorisk art (styringssystemene) i oljeselskapene gjerne gjennomføres i landorganisasjonene før de innføres på sokkelen.

Den beskrevne utviklingen gjør etter departementets vurdering at sikkerhets- og arbeidsmiljømyndighetene bør stille seg spørsmålet om det på sikt må gjøres endringer i tilsynet med denne virksomheten. Tar vi for eksempel utgangspunkt i store petroleumsanlegg på land så er tilsyn med disse i dag tillagt flere forskjellige etater. Det vil også, på bakgrunn av at sokkel og landvirksomheten blir mer integrert, være tjenlig at operatørene får en enhetlig tilbakemelding på sitt styringssystem for virksomheten. Departementet foreslår derfor å utrede behov og muligheter for en totalt sett bedre utnyttelse av myndighetenes ressurser i tilsynet med store landbaserte olje- og gassrelaterte industriutbyggings- og rørledningsprosjekter, og i tilsynet med drift av slike anlegg. I den forbindelse vil det kunne være naturlig å se på hensiktsmessigheten avå kunne nyttiggjøre seg de ressurser, kompetanse og erfaring Oljedirektoratet som sikkerhets- og arbeidsmiljømyndighet har opparbeidet gjennom tilsyn med petroleumsvirksomhetenpå den norskekontinentalsokkelen.

En slik utredning av organiseringen av tilsynet med petroleumsvirksomheten på land /sokkel vil måtte ses i sammenheng med det arbeidet som er satt i gang gjennom Regjeringens fornyelsesprogram i forhold til organisering av de totale tilsynsressursene på HMS-området på landsiden.

5.7 Eksplosiver

Bruk av sprengstoff

Samfunnet påføres relativt betydelige skader gjennom uhell som oppstår i tilknytning til bruk av sprengstoff i ulike sammenhenger. Samfunnet har krav på at håndtering og bruk av eksplosiver skjer på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. For å oppnå dette må de ansvarlige for slikt arbeid ta sitt ansvar for sikkerheten alvorlig. En av årsakene til den uheldige situasjonen synes å være stadige endringer i virksomhetenes organisasjoner, og at ansvaret for sikkerhetsoppfølgningen derved blir uklar. På grunn av at skytebasene som regel driver egen virksomhet og dermed leies inn som selvstendige entreprenører vil det tidvis være liten sammenheng mellom de økonomiske interesseneveden utbygging, som påhviler byggherren, og ansvar for eventuelle skader som følge av sprengningsarbeider, som påhviler skytebasene. Bransjen sliter generelt med svak rekruttering og med til dels dårlig kompetanse innen eget fagfelt. Myndighetene har derfor igangsatt en prosess med regelverksutvikling og skjerpet tilsyn. Til sammen vil dette kunne legge til rette for en sikrere utøvelse av sprengningsarbeider i fremtiden.

Fyrverkeri

Problemstillingene på fyrverkeriområdet kan deles i hovedområdene produktkvalitet, handel og bruk. Skadene skjer i forbindelse med bruk, men årsakssammenhengene kan også være knyttet til de to førstnevnte. Ved nyttårsfeiringene skades hvert år ca. 120-130 personer av fyrverkeri. Årsakene varierer mellom feil anvendelse av produktet, produktfeil og uforsiktighet fra brukers side.

Utfordringen er å få til en god ivaretakelse av sikkerhet i alle ledd med et rimelig ressursforbruk fra myndighetenes side. I de senere år er det lagt ned en betydelig innsats på å sikre et bedre nivå på produktene og en forsvarlig gjennomføring av salget. Det er også gjennomført omfattende kampanjer med sikte på forsvarlig bruk.

Det er imidlertid neppe realistisk å redusere skadetallene ytterligere uten en betydelig og meget kostbar informasjons- og holdningsskapende virksomhet, eller gjennom en forbudslinje. Det vil derfor bli lagt til grunn at dagens skadenivå ikke skal øke.

Det vil fortsatt bli arbeidet for å heve kvaliteten på produktene gjennom en intensivert satsning på kvalitetskontroll i importleddet og ved å forby produkter som har et særlig stort skadepotensiale. Betingelsene for å drive handel med fyrverkeri slik disse er nedfelt i regelverket vil bli fulgt opp gjennom flere stikkprøver fra kommunale brannvesen med sikte på å unngå useriøse aktører i markedet. Gjennom en bedret rapporteringsordning og statistikkføring over uhell vil skadebildet bli bedre kartlagt og nye tiltak vil bli innrettet i forhold til dette.

I dag koster det ikke noe å søke om godkjenning av fyrverkeriprodukter. I Norge er det mange importører som innehar godkjenning for et meget høyt antall produkter. For fyrverkeri eksisterer det heller ikke felles europeiske krav slik at vi vil måtte opprettholde en produktgodkjenningsordning på dette området i tiden fremover. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern bruker i perioder store ressurser på å teste og godkjenne de ulike typene fyrverkeriprodukter. På denne bakgrunn vil det bli foretatt en gjennomgang av regelverket og tilsyns- og godkjenningsordningen for fyrverkeri.

Ulike handlingsformer med eksplosiv vare

Tilvirkning av eksplosiver skjer for salg eller for eget bruk. Uansett er det viktig at virksomheten foregår under hensyn til forsvarlige sikkerhetsprosedyrer. Bransjen er under restrukturering med harde krav til lønnsomhet. Tilsynet skal gjennomføres med sikte på at slike omstillingsprosesser ikke skal påvirke sikkerheten negativt.

Som følge av EØS-avtalen er det økende import av sivilt sprengstoff fra utlandet. Markedskontrollen på dette området vil derfor ha særlig fokus på at eksplosivene er egnet for de bruksområder og klimatiske forhold som er aktuelle i Norge.

Gjennom den nye forskriften om oppbevaring av eksplosiv vare ble det innført nye krav til lokalisering og utforming av eksplosivlagre, og det ble lagt opp til et nytt prinsipp ved at sikkerhetskravene kan dokumenteres oppfylt gjennom resultatene av risikoanalyse. Tilsyn og informasjon fra myndighetene vil bli innrettet på å påse at næringen følger det nye regelverket, særlig at gammel bygningsmasse blir utskiftet i henhold til kravene i forskriften.

5.8 Eventuelle nye regulerings- og tilsynsområder foreslått i ny lov.

Forslaget til ny brann- og eksplosjonsvernlov er utvidet til ikke bare å omfatte tradisjonelle brannfarlige og eksplosive varer, men også en del andre stoffer med brann- og eksplosjonsfarlige egenskaper samt stoffer som i kraft av sitt trykk kan medføre fare for brann eller eksplosjon.

Erfaring fra tilsyn med virksomheter som håndterer flere typer farlige stoffer indikerer at det er behov for å sette inn ulike tiltak for å fokusere bedre på de sikkerhetsmessige aspektene også ved andre typer farlige stoff enn de som er brann- og eksplosjonsfarlige. Dette vil derfor kunne bli et viktig oppfølgningspunkt i forhold til gjennomføringen av en eventuell ny lov. Slike tiltak vil for øvrig bli sett i sammenheng med kravsetting og tilsyn fra andre myndigheter for å hindre overlappende eller motstridende krav. Hovedfokus for brann- og eksplosjonsvernmyndighetene vil være konsekvensene knyttet til brann og eksplosjon.

5.9 Gass som energibærer

For kort tid siden var Norge selvforsynt med energi, og energiforbruket varierte mellom vannkraft, olje, noe bioenergi og kull. Kraftforbruket de siste årene har økt betydelig, og det har vært behov for import av elektrisk kraft fra Sverige og Danmark. Med store tilgjengelige gassforekomster i Nordsjøen har gass derfor blitt mer interessant som energibærer.

Forbruket av brannfarlig gass i Norge retter seg stort sett mot LPG (propan, butan) og industrigasser (acetylen). For LPG lå forbruket ved årsskiftet 1999 på ca. 118000 tonn. Det tilsvarer en økning i forbruket på 12 prosent fra året før. Økningen de siste 8 årene har i gjennomsnitt ligget på ca. 10 prosent, se Fig. 5.1. Det er forventet en stor etterspørsel etter LPG i årene framover. Prognosene for 2000 ligger på 15 prosent økning av det totale forbruket.

Årsaken til den store etterspørselen etter LPG er først og fremst industriens sterke ønske om reduksjon av miljøskadelige utslipp til luft ved konvertering fra fyringsolje til LPG.

Det registreres også en økende bruk av LPG til boligformål. Brannvernmyndighetene må i den forbindelse sette inn nødvendige tiltak slik at forbrukerne kan være trygge for at gassinstallasjonene i boligen er formålstjenlige, at monteringen er fagmessig og betryggende utført og at gassdrevne husholdningsapparater er sikre.

Sammenlignet med de fleste andre land er kundetettheten i Norge svært lav. Potensielle gassbrukere er små, og de topografiske forholdene gjør legging av rør kostbart. På lang sikt er det derfor mest realistisk å forvente at bruken av naturgass er mest aktuell i nærområdene rundt ilandføringsstedene. Der kan imidlertid bruken være knyttet til svært forskjelligartede aktiviteter med særskilte sikkerhetsmessige utfordringer både knyttet til anleggenes tekniske standard og til bruken som sådan.

En eventuell beslutning om bygging av gasskraftverk vil også gi nye utfordringer, som tilsynsmyndighetene må følge opp.

Brann- og eksplosjonsvernmyndighetene skal derfor følge utviklingen på området nøye, og gjennomføre nødvendig regelverksutvikling, tilsynsaktivitet og informasjonsvirksomhet.

5.10 Internasjonal utvikling

Brann- og eksplosjonsvernområdet i Norge påvirkes av den internasjonale utvikling. Særlig gjelder dette i forhold til regelverksutviklingen i vid forstand, herunder standardisering. Særlig viktig er kravet om gjennomføring av EU-regelverk i norsk rett, som følge av EØS avtalen.

EØS-kravet om fri bevegelighet av produkter er av stor betydning på brann- og eksplosjonsvernområdet, for eksempel eksplosiver og trykkbeholdere. Mange norske eksportprodukter vil ikke kunne markedsføres i Europa med mindre disse er i samsvar med det europeiske regelverk og kontrollert og attestert i samsvar med dette. Direktiver med tilhørende standarder er tilsvarende bindende for hva som skal aksepteres markedsført i Norge.

Kravet etter EUs «Nye metode for regulering av helse, miljø og sikkerhet» om at konstruksjons- og produksjonskontrollen (førmarkedskontroll) med direktivregulerte produkter skal utøves av uavhengige tekniske kontrollorganer (Notified Bodies) og ikke av offentlige myndigheter, innebærer en viktig endring på et tilsynsområde hvor offentlige tilsynsmyndigheter tradisjonelt har vært sterkt engasjert.

Det tradisjonelle tilsynet med bygging av for eksempel trykkpåkjent utstyr som skal benyttes i store industrielle anlegg for brannfarlig vare forutsettes heretter gjennomført av tekniske kontrollorganer og lignende som er særskilt utpekt av nasjonale myndigheter. Offentlige myndigheters rolle må derfor konsentreres om tilsyn med produktene når de markedsføres eller tas i bruk/installeres. Det er derfor viktig at berørte myndigheter har en felles profil når det gjelder markedskontroll og når det gjelder evaluering, utpeking og tilsyn med nasjonale tekniske kontrollorganer. Markedskontroll må gjennomføres i nødvendig omfang på alle direktivregulerte områder, men må særlig konsentreres om utstyr som skal benyttes i industribedrifter med høy risikofaktor.

Den kontroll- og sertifiseringsvirksomhet som DBE utøver i fri konkurranse, ble overført fra Direktoratet for arbeidstilsynet til DBE i 1993. Tidligere var det som ovenfor nevnt et behov for at offentlig myndighet foresto denne type sertifiseringsoppgaver. Den utvikling som har skjedd i de senere år, først og fremst etter at EØS-avtalen ble inngått, gjør imidlertid at rammebetingelsene har endret seg. Den altoverveiende delen av sertifiseringsoppgavene som DBE utfører knytter seg til trykk på kjent utstyr. På dette området er det nå kommet et direktiv, som legger opp til kontroll- og sertifiseringsordninger basert på EUs «Nye metode». Dette betyr at uavhengige tredjepartsorganer, tekniske kontrollorgan, vil forestå kontroll og sertifisering. Departementet mener at det ikke vil være kost/nytte effektivt å bygge opp Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern til å være et slikt teknisk kontrollorgan. Dessuten mener departementet at dette vil være i strid med direktoratets uavhengige rolle som tilsynsmyndighet. Departementet har derfor gitt Statskonsult i oppdrag å utrede forutsetningene for å videreføre forretningsvirksomheten på dette området, og de konsekvenser en eventuell omlegging av virksomheten vil få for direktoratets distriktsapparat.

Deltagelse i standardisering er en stadig mer omfattende og utfordrende oppgave fordi «den nye metode» forutsetter at oppfyllelse av kravene i harmoniserte standarder også innebærer oppfyllelse av direktivenes grunnleggende sikkerhetskrav. På en måte flyttes derfor viktige deler av regelverksutviklingen over til private organer (de nasjonale og internasjonale standardiseringsorganisasjonene). Det er derfor viktig at myndighetssiden er representert i standardiseringsarbeidet og at ressursene settes inn på de områder som er av størst betydning for Norge.

Brann- og eksplosjonsvernområdet blir også berørt av de generelle arbeidsmiljø- og miljødirektivene. Et viktig eksempel på sistnevnte er det nye storulykkedirektivet (Seveso II). Oppfølgningen av direktivet og samordning av holdninger til sentrale problemområder under dette er en viktig oppgave for brann- og eksplosjonsvernmyndighetene i samarbeid med andre berørte myndigheter (Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon).

Det området som innen EU defineres som «Civil Protection» innbefatter områder som innen det norske forvaltningssystemet blant annet hører under både brann- og eksplosjonsvernmyndighetene og sivilforsvarsmyndighetene, noe som nødvendiggjør et nært samarbeid mellom disse (i hovedsak Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Direktoratet for sivilt beredskap).

En generell problemstilling som også berører brann- og eksplosjonsvernområdet er at EUs regulering ikke tar hensyn til norsk forvaltnings oppbygging og ansvarsplassering. På brann- og eksplosjonsvernområdet og tilgrensende områder har det derfor vært nødvendig å fastsette fellesforskrifter for å sikre en samlet og systematisk implementering av direktivene. Dette er en utvikling som også vil være aktuell i fremtiden.

5.11 Nødmeldetjenesten

Nødmeldetjenesten skal dekke publikums behov for å varsle om akutt nød i hele landet. Organiseringen av tjenesten har vært gjenstand for mange utredninger. Dagens ordning fra 1985 er basert på fagkyndighetsprinsippet, hvor publikum skal komme i direkte kontakt med fagkyndig personell hos de tre nødetatene brannvesen, politi og helsevesen på henholdsvis nr. 110, 112 og 113. I 1992 ble 112 valgt til felles europeisk nødnummer. Norge tilfredsstiller det europeiske kravet om å ha 112 som nødnummer, men har i tillegg 110 og 113.

For den som trenger øyeblikkelig hjelp, er det viktig å få meldt fra så raskt som mulig. En forutsetning for dette er at nødnumrene er lett tilgjengelige, helst at publikum kan dem utenat. Undersøkelser viser at publikum har begrenset kjennskap til dagens tre nødnummer. Dette tilsier at en overgang til ett nødnummer bør vurderes. I den forbindelse er det satt i gang en utredning for å vurdere en forenkling og effektivisering av nødmeldetjenesten. Departementet mener for øvrig at det vil være både økonomisk lønnsomt og effektiviserende å redusere antallet nødmeldesentraler. Med referanse til de øvrige nordiske land, foreligger det et potensial for en til dels betydelig reduksjon av antallet nødmeldesentraler og derved kostnadene, uten at dette går på bekostning av tjenestens kvalitet.

Nødetatene vil i fremtiden ha behov for et radiokommunikasjonsnett med større krav til funksjonalitet og sikkerhet enn hva etatene har i dag. Videre vil etatene ha behov for å kunne kommunisere med hverandre på en sikker og effektiv måte. Dette har aktualisert utbygging av et helt nytt felles radiokommunikasjonsnett basert på den europeiske TETRA-standarden. Dette utredes for tiden i fellesskap av Justisdepartementet, Helse- og sosialdepartementet og Arbeids- og administrasjondepartementet.

5.12 Informasjon som virkemiddel i forebyggende arbeid

Informasjon må være et grunnleggende element i alt arbeid for å hindre eller begrense skadevirkningene av branner og eksplosjoner. Imidlertid kan ikke alt gjøres med samme styrke. Det er derfor viktig å konsentrere innsatsen om noen utvalgte områder.

Samhandling mellom aktører med forskjellig ståsted er helt avgjørende for å oppnå resultater og for at budskap i tråd med statlig informasjonspolitikk skal kunne framstå som helhetlig og samordnet for mottakeren. Samarbeid med andre aktører vil være tjent med et gjennomtenkt forhold til oppgavedeling og rolleforståelse. Dette gjelder i forholdet mellom statlige og kommunale myndigheter, innbyrdes mellom statlige myndigheter og i forhold til andre aktører som Norsk Brannvern Forening, forsikringsselskaper, og bransjeorganisasjoner m.fl.

Kommunale brann- og feiervesen og de lokale eltilsyn fremstår som de viktigste samarbeidspartnerne for flere statlige myndigheter som ivaretar oppgaver innen brann- og eksplosjonsområdet. Kommunale brann- og feiervesen har kjennskap til lokale forhold, praktisk erfaring og nyter stor tillit i befolkningen. Det er av vesentlig betydning at man vedlikeholder og videreutvikler den gode posisjon de kommunale brann- og feiervesen har når det gjelder bruk av informasjon i forebyggende arbeid. Det samme gjelder for de lokale eltilsyn som utfører et utstrakt informasjonsarbeid i forbindelse med tilsyn med de elektriske anlegg i blant annet boliger og næringsbygg.

Et mer aktivt og oppsøkende informasjonssamarbeid overfor ulike bransjeorganisasjoner vil kunne øke informasjonsinnsatsen og påvirke holdninger innen spesielle yrkesgrupper.

Store og samfunnsrettede informasjons- og holdningskampanjer vil fortsatt måtte være et av de bærende elementer i det skadeforebyggende arbeidet. Slike kampanjer må søke å kompensere for samfunnsmessige utviklingstrekk som medfører økt risiko, for eksempel det forhold at veksten i hjemmebasert omsorg gjør pleie- og omsorgstrengende til utsatte grupper i tilfelle brann eller at det nå er en økning i de materielle tapene med store skadeutbetalinger etter et fåtall storbranner.

Forholdet til massemedia må stå sentralt, fordi dette er en av de viktigste informasjonskanaler ikke bare til allmennheten, men også til mer spesielle og avgrensede målgrupper. Det er viktig å opptre seriøst, med faglig integritet og er ryddig og bygger relasjoner. Samtidig må myndighetene søke å tilpasse seg massemedias krav til tilgjengelighet, tempo, forenkling og popularisering.

Selv om det fortsatt er slik at internett har åpenbare begrensninger som informasjonskanal, ref. SI-rapport 1999:14 Hvordan fikk de vite det?, gir moderne informasjonsteknologi utfordringer og muligheter i kontakten med ulike målgrupper. Økt tilgjengelighet og muligheten for kommunikasjon som samhandling mellom flere parter står her sentralt sammen med opplegg for undervisning og kompetanseoverføring.

5.13 Nye databaserte støttesystemer

Utviklingen på IKT-området legger grunnlag for nye og effektive hjelpemidler både i brann- og ulykkesforebyggende arbeid og i forbindelse med beredskapsinnsats. Det er viktig at forholdene legges til rette for at slik ny teknologi tas i bruk både i virksomheter og innen offentlige myndigheter.

Ovenfor er det pekt på at forslaget til ny lov om brann- og eksplosjonsvern i NOU 1999:4 har en klar risikoprofil, og at svært mange av de beslutninger som må tas innen rammen av denne vil måtte baseres på risikovurderinger. Introduksjonen av eventuelle akseptkriterier for risiko forutsetter at beregningsmetoder og datagrunnlag har høy kvalitet slik at de resultater som skal veies mot akseptkriteriene er mest mulig realistiske. På mange områder vil slike risikovurderinger kunne være relativt enkle og standardiserte. Imidlertid vil det også kunne være behov for å foreta analyser som krever behandling av større datamengder og mer omfattende beregninger og vurderinger. Eksempler på dette er kvantitative risikoberegninger, kost/nytte beregninger i forhold til risiko, spredningsmodeller og lignende i tilknytning til tekniske løsninger, lay-out og lokalisering av nye virksomheter med farlige stoffer eller i forbindelse med transport av farlig gods, risiko ved tunneler m.m. For lokal planlegging både i beredskapsmessig og forebyggende sammenheng, vil såkalte geografiske informasjonssystemer kunne være nyttige redskaper.

Spesielt vil slike verktøy være viktig i forvaltningen av den nye storulykkeforskriften og i forbindelse med de vurderinger som må foretas i tilknytning til eventuell utvidet beredskap ved visse vei- og jernbanetunneler. Innenfor rammen av EUs storulykkedirektiv og i OECD utvikles flere nye slike verktøy, hvor det er viktig at man deltar fra norsk side. Myndighetene bør også øve press på virksomhetene for å ta i bruk slik teknologi. Departementet forutsetter at slike verktøy i nødvendig utstrekning tas i bruk av tilsynsmyndighetene for å sikre et best mulig beslutningsgrunnlag.

Etablering av en felles tilsynsdatabase vil kunne være et viktig og effektivt tiltak i samordningen mellom de sentrale HMS-myndighetene, og departementet tar sikte på at denne skal kunne etableres i løpet av 2001. Departementet vil også bedre den elektroniske tilgjengelighet av regelverket på brann- og eksplosjonsvernområdet, herunder veiledninger og annet informasjons- og opplæringsmateriell.

Departementet vil ta initiativ til at det fra sentralt nivå videreutvikles databaserte støttesystemer for bruk i brannvesenene både ved gjennomføring av brannsyn og i forbindelse med beredskapssituasjoner. Spesielt vil slike støttesystemer være viktige i tilknytning til innsats ved kjemikalieulykker. Det vil for øvrig bli arbeidet for å forenkle en del av brannvesenenes rapporteringsrutiner til DBE ved å tilrettelegge for elektronisk kommunikasjon.

Både for næringslivet og forvaltningen ligger det fremdeles et betydelig effektiviseringspotensial i å utnytte Internett og andre nettverk koblet mot offentlige baser.

5.14 Kompetanse og opplæring

Norges brannskole (NBSK)

I St.meld. nr. 15 (1991-92) ble det pekt på at kunnskapsnivået innen de kommunale brannvesen ikke er godt nok, og at opplæringstilbudet må forbedres vesentlig. Selv om forholdene har bedret seg, er det brannfaglige utdanningstilbudet ikke godt nok, og kapasiteten ved Norges brannskole er for dårlig. Det må derfor i årene fremover gjøres en betydelig innsats for å få dekket det oppsamlede behovet for utdanning av yrkespersonell, og for å kunne iverksette en nødvendig reform for deltidspersonell. Beregninger viser at den framtidige bemanningen av deltidspersonell vil være i overkant av 8000 personer og at ca. 7000 av disse ved utgangen av 1999 mangler grunnkurset. Heller ikke etter- og videreutdanningen kan følges opp på en måte som tilfredsstiller behovet ut fra den tekniske og samfunnsmessige utviklingen, hvor nye kunnskaper og evne til omstilling er viktige forutsetninger.

Det vil bli gjennomført en undersøkelse for å få en oppdatert dokumentasjon på dagens situasjon når det gjelder kompetanse i brannvesenene. Denne kartleggingen vil legge grunnlaget for det videre arbeid med å utvikle brannskolen som et sentralt kompetansesenter innen brannvernundervisning.

I forbindelse med den ovennevnte gjennomgangen av det samlede brann-, rednings- og beredskapsområdet vil departementet se det som naturlig at det utredes en større grad av samordning mellom Norges brannskole og Sivilforsvarets skoler, med sikte på at ledig kapasitet ved disse kan utnyttes i forbindelse med utdanning av personell i kommunale brannvesen.

Styret for Norges brannskole har gått inn for at det forvaltningsmessige ansvaret for Norges brannskole skal legges inn under Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Hovedbegrunnelsen er at det er Arbeids- og administrasjonsdepartementet som forvalter lovgivningen på brannvesenets område, og som derved trekker opp de hovedlinjer som brannvesenet må forholde seg til. Det er på dette grunnlag satt i gang en utredning som skal se på fordeler og ulemper ved en eventuell overføring av brannskolen til Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Innsats ved branner og ulykker

Brannvesenet er en viktig del av redningstjenesten, og politi og helsevesen er i mange sammenhenger avhengig av at brannvesenet har en effektiv og handlekraftig førsteinnsats før de kan utføre sin del av oppgavene i redningstilfelle.

Brannvesenet utfører i mange sammenhenger innsats som uansett sikkerhetsmessige tiltak vil være forbundet med risiko. Selv om brannvesenets personell skal være utdannet og øvet med henblikk på en sikker innsats vil det tidvis kunne oppstå situasjoner der man beveger seg nær grensen for hva som på forhånd kan læres og øves. I slike sammenhenger vil det lett kunne oppstå et misforhold mellom samfunnets forventninger til brannvesenets yteevne og de lovbestemte sikkerhetsmessige rammer som innsatsen skal bygge på. Et typisk eksempel på dette er brannen i forsamlingslokalet i Göteborg hvor et stort antall ungdommer omkom. I ekstreme situasjoner legges det et reelt press på brannvesenets maksimale yteevne, og presset kan raskt forårsake innsats som ikke er sikkerhetsmessig forsvarlig. Disse problemstillingene opptar svært mange brannsjefer og øvrig personell i brannvesenene.

Gjennom særlige øvings- og opplæringstiltak av beredskapspersonellet, samt utprøving av nytt utstyr og slokketeknikker, kan forutsetningene for sikker innsats optimaliseres slik at risikoen for mannskapene senkes. Departementet vil derfor ta initiativ til at det gjennomføres prosjekter for å teste ut nytt slokkeutstyr samt nye slokketeknikker. Særlig bør det fokuseres på bruk av vanntåke. Slike prosjekter må gjennomføres i regi av brann- og eksplosjonsvernmyndighetene i samarbeid med etater og virksomheter som for eksempel veimyndighetene, forsikringsnæringen, og aktuelle leverandører.

Parallelt med gjennomføringen av slike prøveprosjekter tar departementet sikte på å foreta en kartlegging og utredning av forutsetningene for brannvesenenes innsats i forhold til de oppgaver det er forventet at disse skal kunne løse, og om gjeldende HMS-forskrift er utformet slik at den regulerer oppgavene på en hensiktsmessig måte. I et slikt prosjekt vil man også ta for seg avveiningen mellom realistisk øving og innsats med de omfattende og vanskelige etiske og moralske valg brannvesenet kan bli stilt overfor. Departementet legger opp til at utredningen utføres som et samarbeid mellom forskningsinstitusjoner, opplæringssentra med kompetanse på HMS i arbeidslivet, lokale brannvesen og statlige fagmyndigheter.

Brannvernopplæring i skoleverket

Brannvernopplæring i skoleverket er et av flere viktige langsiktige virkemidler i brannvernarbeidet. Opplæringstiltakene er utviklet i samarbeid mellom DBE, forsikringsbransjen og Norsk brannvern forening. Et nyutviklet tilbud til 1. klassetrinn i grunnskolen vil bli lansert i løpet av 2000. Eksisterende tilbud til 6. og 9. klassetrinn i grunnskolen vil bli revidert og modernisert ved at internett tas i bruk som budskapsbærer. Opplæringstilbudet til elever i det videregående skoleverk som ble lansert sent i 1999 vil også bli gjort internettbasert i løpet av 2000.

På høgskolenivå er det utviklet et utdanningstilbud til 3-årig ingeniørutdanning i brann- og sikkerhet, samt et ettårig påbyggingsstudium innen samme fagområde. Begge disse tilbudene gis nå ved Høgskolen Stord-Haugesund, og er inne i en meget god utvikling. Når det gjelder øvrige studieretninger på høgskolenivå, er det svært variabelt hva som finnes i læreplanene om brannvern og sikkerhet. Det vil bli gjort en kartlegging av dette, med sikte på å få innarbeidet et element av brannvernopplæring i andre relevante studieretninger.

Industri og næringsliv

Det er en utfordring for industri og næringsliv å ha den nødvendige sikkerhetskompetanse og videreutvikle denne kompetansen i en situasjon som i stor grad er preget av bemanningsreduksjoner og økt arbeidspress. Spesielt på automatiseringsområdet er det viktig at virksomhetene innehar nok kompetanse til å forstå alle sider av prosesstyringen, og til å forstå mulige sikkerhetsmessige konsekvenser ved endringer. Tilsynet må derfor innrettes også på kompetanseaspektet.

DBE må som myndighet også vurdere de ulike kompetansekrav som ligger i eksisterende sertifiseringsordninger. Utviklingen i EU er at det legges opp til å gå mer i retning av kompetansebevis og sertifikater. Fra norsk side må vi følge dette så langt våre forpliktelser går, mens det på andre områder bør legge opp til mindre formaliserte ordninger dersom det allikevel kan opprettholde et godt kompetansenivå.

Myndighetene

Brannvernmyndighetene står overfor en stor utfordring med å bidra til økt kunnskap i industri og samfunn om hva som skaper sikkerhet. Målsettinger, strategier og virkemidler må innrettes på slik kompetanseoverføring. Kompetanseoverføring fra myndighetssiden er en overordnet strategi, som må gjennomføres i form av en rekke forskjellige tiltak, som er omhandlet andre steder i meldingen.

Egenkompetanse hos sentrale og lokale brannvernmyndigheter er viktig. Gjennom rekruttering og videreutvikling av personell vil det bli lagt opp til at myndighetene skal ha riktig kompetanse innen kritiske fagområder. Enhetlig tilsynspraksis på HMS-området er et viktig virkemiddel i kompetanseoppbyggingen. Som pekt på ovenfor er det fortsatt et uutnyttet potensial på lokalt og regionalt nivå. Det vil derfor bli arbeidet for å få i stand et bedre tilbud om opplæring av brannvesenet i HMS-basert tilsyn. Det vil bli utredet om det skal stilles strengere formelle kompetansekrav til personell i brannvesenet, og hvilke konsekvenser et slikt krav vil kunne ha for opplæringsinstitusjonene.

5.15 Gransking, etterforskning og brannevaluering

En systematisk oppfølging av branner og uhell med sikte på å finne de grunnleggende årsaker er viktig for å kunne bedre det forebyggende brannvern. Gransking av branner og eksplosjoner vil derfor også i de kommende årene være en viktig oppgave for DBE. Granskingen vil bli utvidet til også å gjelde branner i boliger der brannene/ulykkene er av en slik karakter at det har allmenn interesse. Arbeidet vil kunne gi erfaringer som kan benyttes ved videreutvikling av forskrifter og veiledninger og informasjonsaktiviteter mot brannvesen og andre, og vil være et viktig virkemiddel for å få til erfaringsoverføring til aktuelle virksomheter og bransjer. Eksisterende brannstatistikk viser at ca. 15 prosent av brannene har ukjent årsak, og det bør være mulig å redusere dette tallet.

Lykkes en med å heve kvaliteten på brannetterforskningen vil det medvirke til å avdekke ildspåsettelser. Det er et registrert behov for bedre brannetterforskning, og kompetansen på området må videreutvikles. I samarbeid med Justisdepartementet vil Arbeids- og administrasjonsdepartementet initiere prøveordninger med distriktsvise etterforskningsgrupper, basert på samarbeid mellom politi, eltilsyn og brannvesen.

DBE vil i perioden iverksette et prosjekt der systematisk brannevaluering utført av kommunale brannvesen blir utprøvd i en eller flere regioner.

5.16 Statistikk, forskning og utvikling.

Brann- og eksplosjonsvernarbeidet skal ta utgangspunkt i et best mulig faktagrunnlag basert på statistikk og gjennomførte FoU-prosjekter.

Myndighetene skal gjennomføre et FoU-prosjekter med sikte på å etablere de mest kostnadseffektive forebyggende, skadebegrensende og beredskapsmessige tiltak mot brann og eksplosjon og en omlegging av datainnsamlingen for den nasjonale brann- og uhellsstatistikk.

Samfunnskostnadene ved brann og innbyrdes sammenhenger mellom ulike kostnadselementer vil bli utredet.

Helse, miljø- og sikkerhetsforvaltningen

Det er flere utviklingstrekk som kan tyde på at strukturen for en samlet HMS-forvaltning i fremtiden bør tilpasses nye betingelser. Her kan eksempelvis nevnes risikoen forbundet med:

• raske samfunns- og teknologiendringer med økende kompleksitet

• utvikling av nye organisasjonsformer i næringslivet, gjerne fleksible organisasjonsformer for at man raskt skal kunne tilpasse seg nye rammebetingelser - nasjonalt og internasjonalt

• økende kostnads- og effektivitetspress som medfører betydelige bemanningsreduksjoner og «outsourcing» i virksomhetene

• økende internasjonalisering

Et annet eksempel på slike utviklingstrekk er oppsving i sertifisering og standardisering som registreres på stadig flere områder.

Brannkostnader og adferd

Branner og eksplosjoner medfører store kostnader for samfunnet. Kostnadene utgjøres av selve skadene, men også av kostnader til forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Departementet ønsker å se nærmere på de ulike kostnadskategorier, kartlegge disse og se på hvordan størrelsene påvirker hverandre innbyrdes. Dette vil kunne gi en enda bedre bakgrunn for å finne frem til de strategier og tiltak som bør prege den samlede innsats på brann- og eksplosjonsvern området. Effektstudier på enkelttiltak vil også bli gjennomført.

Departementet ønsker å sette økt fokus på samfunnsmessige sektorovergripende aspekter ved brann- og eksplosjonsproblemet. FoU-virksomhet vil bl.a. bli styrt mer over på humaniora (adferd, sosiologi, befolkningsstruktur og - trender) enn tidligere. Dette fordi de menneskelige faktorer spiller en stor rolle som årsaksfaktorer til branner og eksplosjoner, og også i selve hendelsesforløpet. Slik ny viten vil komme til nytte både med hensyn til regelverksutvikling, informasjon og holdningsskapende arbeid for de ulike utsatte samfunnsgrupper og individer. Dette forutsetter at FoU-samarbeidet baseres på tverrfaglighet, og på samarbeid mellom flere forvaltningsaktører. Forvaltningen må i større grad enn før gis mulighet for å drive gjennom og selv ta ansvar for og eventuelt fullfinansiere egne prosjekter der det ikke er relevant å få inn aktører fra næringslivet. En slik fullfinansiering bør i større grad enn i dag, kunne være mulig gjennom de midler som forvaltes av Norges Forskningsråd.

På flere av innsatsområdene som beskrives i denne meldingen forutsettes det at tiltak og virkemidler skal ta utgangspunkt i nye FoU-prosjekter og andre utredninger. Det henvises til beskrivelsen av de enkelte områder.

Departementet har i samarbeid med Norges forskningsråd etablert et strategisk forskningsprosjekt for risiko- og sikkerhetsforskning. Dette prosjektet vil også bli sentralt for den tverrfaglige forskningen som bør gjennomføres innenfor brann- og eksplosjonsvernområdet.

Omlegging av datainnsamling for brann- og uhellsstatistikk.

Den nasjonale brannstatistikken i Norge er god og pålitelig sammenlignet med mange andre land. Det er likevel behov for å bedre den nasjonale brann- og uhellsstatistikken DBE er ansvarlig for. Visse endringer i datainnsamlingen vil gi mulighet for en mer presis utforming av databasen for brann- og uhellsrapportering. Det må sees på behovet for å koble brannstatistikk mot andre registere. På denne måten kan man gjøre mer nøyaktige og omfattende statistiske analyser og vurderinger. Analysene må i framtiden brukes mer aktivt for å se utviklingstrekk slik at dette kan brukes til å fastlegge fremtidige brannvernsstrategier, samt dokumentere virkningene av det forebyggende og beredskapsmessige arbeidet som utføres. Noen av de dybdestudiene som ble gjort på slutten av 1990-tallet viser at det er viktig å koble brannstatistikk mot geografiske og demografiske data.