2 Brann- og eksplosjonsvernområdet - forvaltning og lovgrunnlag
2.1 Forvaltning
Arbeids- og administrasjonsdepartementet er overordnet myndighet på brann- og eksplosjonsvernområdet både hva gjelder forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern er departementets faglige organ på området. Området reguleres av tre lover, lov om brannvern m.v., lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk og lov om eksplosive varer.
DBE fører tilsyn med de kommunale brannvesen, med større industribedrifter, tankanlegg m.m. hvor brannfarlige varer, væsker og gasser under trykk eller eksplosive varer håndteres, samt med transport av farlig gods på veg og jernbane. Direktoratets tilsyn med transport av farlig gods utføres også med hjemmel i jernbaneloven og vegtrafikkloven.
Kommunene, ved brannvesenene, har myndighetsansvaret lokalt. Forebyggende oppgaver er først og fremst brannteknisk tilsyn med bygninger og andre objekter hvor brann kan føre til store konsekvenser, samt tilsyn med håndtering av mindre mengder brannfarlige- og eksplosive varer. I tillegg kommer brann- og redningsinnsats. Brannvesenene påtar seg også andre oppgaver, som for eksempel ambulansekjøring, trygghetsalarmering, overvåking av tekniske anlegg m.m.
2.2 Lovgivning
Lov om brannvern m.v.
Lov 5. juni 1987 om brannvern m.v. er den sentrale loven på brann- og eksplosjonsvernområdet. Den skal sikre mennesker, dyr og materielle verdier mot brann og begrense skadevirkningene ved brann og andre akutte ulykkessituasjoner. Loven regulerer organiseringen av det offentlige brannvernarbeidet sentralt og lokalt. Dessuten har den alminnelige bestemmelser om forebyggende brannverntiltak samt om brannvesenets innsats ved brann og bistand ved andre ulykkessituasjoner.
Lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk
Lov 21. mai 1971 om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk omfatter brannfarlige væsker og gasser generelt samt andre væsker og gasser som er satt under trykk. Eksempler på sistnevnte er klor, svoveldioksid og ammoniakk. Loven gjelder for enhver håndtering av stoffene og den har som formål å unngå skade gjennom tekniske og organisatoriske krav til sikker håndtering.
Lov om eksplosive varer
Lov 14. juni 1974 om eksplosive varer omfatter sprengstoff, krutt, ammunisjon, fyrverkeri, tennmidler og andre eksplosiver. Loven stiller tekniske og organisatoriske krav som må oppfylles for at håndtering av eksplosiver skal skje på en betryggende måte.
2.3 Forslag til ny lov om brann- og eksplosjonsvern
Som ovenfor nevnt arbeider departementet med et forslag til ny lov om brann- og eksplosjonsvern der de tre ovennevnte lovene foreslås avløst av én ny lov.
Et utvalg oppnevnt ved kgl. res. 28. juni 1996 avga ved årsskiftet 1998/99 et forslag til ny lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlige stoffer, og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven). Innstillingen er publisert som NOU 1999:4. Forslaget legger opp til at én ny lov skal avløse de tre någjeldende lovene på området.
Bakgrunnen for arbeidet med ny lovgivning er at de tre lovene på området er umoderne og lite hensiktsmessige. Eksempelvis har lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer tillatelses- og tilsynsordninger som utelukkende er knyttet til hvilke mengder som håndteres, uten at dette nødvendigvis gir et uttrykk for den risiko som er forbundet med håndteringen. Dette fører til unødige formaliteter og merarbeid uten vesentlige bidrag til økt sikkerhet.
Lovutkastet tar utgangspunkt i anvendelsesområdene for dagens lover, men med visse utvidelser. Loven vil ha et stort spenn både hva angår saklig virkeområde og med hensyn til hvem som har plikter. Den vil være rammepreget, og forutsettes utfylt av forskrifter i nødvendig omfang. Ut fra forenklingshensyn foreslås den nye loven å etablere det samlede hjemmelsgrunnlaget for regulering av transport av farlig gods på veg og jernbane. Som en følge av dette foreslås bestemmelser om transport av farlig gods i henholdsvis vegtrafikkloven og jernbaneloven opphevet.
Lovutkastet baserer seg på følgende hovedprinsipper:
Tilsynet skal fortsatt organiseres med et sentralt og lokalt nivå, med DBE som sentral tilsynsmyndighet og de kommunale brannvesen som lokal myndighet.
Brannvesenet skal fortsatt være et kommunalt ansvar, men kommunene skal stå friere med hensyn til organiseringen av brannvesenet.
Loven skal være tilpasset kommunelovens prinsipper.
Brannvesenets rolle som et profesjonelt redningskorps også for andre ulykkessituasjoner enn brann presiseres.
Brannvesenets organisering og dimensjonering skal baseres på risiko- og sårbarhetsanalyser.
Loven skal regulere brannvesenets oppgaver både i krig og fred.
Risikoen forbundet med farlige stoffer skal være avgrensningskriteriet for krav om tillatelser og hvem som skal føre tilsyn.
Tilsynet skal ta utgangspunkt i virksomhetenes systematiske HMS-arbeid (internkontroll).
Loven får anvendelse på flere typer farlige stoffer enn de som i dag omfattes av begrepene brannfarlige og eksplosive varer.
Det etableres hjemmel for å fastsette risikobaserte akseptkriterier i forhold til virksomhet med farlige stoffer.
2.4 Regelverket for landtransport av farlig gods
DBE forvalter regelverket for landtransport av farlig gods på veg og jernbane. I det alt vesentlige er bestemmelsene om slik transport basert på internasjonalt regelverk. Regelverket omfatter alt farlig gods, slik dette er definert i FNs anbefalinger. I tillegg til DBE, kan vegkontor, politi og tollvesen kontrollere transport av farlig gods på veg. Tilsvarende gjelder jernbanetransport, med unntak for vegmyndighetene. Regelverket gir også hjemmel for kontroll i virksomheter som har befatning med transport av farlig gods, når det gjelder forhold som har tilknytning til slik transport.
2.5 Systematisk HMS-arbeid (internkontroll)
Enhver virksomhet som omfattes av brann- og eksplosjonsvernlovgivningen plikter å gjennomføre et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i overensstemmelse med kravene i forskrift 6. desember 1996 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). Forskriften omfatter også kommunenes plikt til å etablere og drive et brannvesen. Dessuten pålegger forskrift om brannforebyggende tiltak og brannsyn eiere av bygninger som utgjør en spesiell brannrisiko tilsvarende plikter, selv om disse ikke måtte være omfattet av HMS-forskriften.
2.6 Tilgrensende lovgivning og forvaltning
Brann- og eksplosjonsvernområdet har viktige grenseflater mot annen lovgivning og forvaltning. De viktigste grenseflatene er mot elektrisitetssikkerhetslovgivningen, arbeidsmiljølovgivningen, plan- og bygningslovgivningen, forurensningslovgivningen, og kommunallovgivningen. Det er også viktige grenseflater mot rednings- og beredskapsområdet.
Både Produkt- og Elektrisitetstilsynet og DBE har oppgaver i forhold til forebyggende brannvern, DBE i egenskap av sentral brannvernmyndighet og PE gjennom sitt sektoransvar for el-sikkerhet og produkter. En betydelig andel av brannene i Norge har elektrisk årsak. Dette omfatter både feil ved elektrisk utstyr og feil bruk av utstyret, og gjelder både i industriell virksomhet, innen spesielle næringssektorer (eks. landbruk) og i boliger. Til dels sammenfallende målsettinger gjør at etatene har behov for felles utredning/årsakskartlegging/forskning og statistikkføring bl.a. relatert til branner med elektrisk årsak, med sikte på regulering, informasjon og andre tiltak.
Det er også grenseflater til rednings- og beredskapsmyndighetene. I tillegg til intensjonen om styrking av det forebyggende arbeidet legger regelverket for dimensjonering av brannvesenet opp til en bedre utnyttelse av de samlede beredskapsressurser og sikringav nødvendig beredskapskompetanse i brannvesenet. De kommunale brannvesen fremstår i dag som det viktigste profesjonelle redningskorps i Norge i forhold til brann- og en rekke andre rednings- og ulykkessituasjoner som krever øyeblikkelig innsats. Brannvesenet inngår også i den organiserte redningstjenesten som Justisdepartementet har hovedansvaret for. Viktige aktører her er politiet, redningssentralene, Direktoratet for sivilt beredskap, Sivilforsvaret og fylkesmennene. Det foreligger imidlertid ikke noe enhetlig planverk for de forskjellige typer innsatssituasjoner, og redningstjenesten som sådan er heller ikke regulert gjennom lov eller forskrifter.
Etter sivilforsvarsloven, som forvaltes av Justisdepartementet ved Direktoratet for sivilt beredskap, pålegges industribedrifter som sysselsetter 40 personer eller flere gjennom Næringslivets sikkerhetsorganisasjon å opprette industrivern. Brann- og ulykkesberedskap og forebyggende arbeid er en viktig del av industrivernets oppgaver. Disse bedriftene faller også inn under brann- og eksplosjonsvernlovgivningen. Dessuten hjemler sivilforsvarsloven bruk av sivilforsvarsstyrker i fredstid i forbindelse med store ulykker. Sivilforsvaret inngår da som et supplement til de eksisterende beredskapsressurser.
Miljøverndepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av forurensningsloven, reguleringsbestemmelsene i plan- og bygningsloven og de kjemiske og miljørettede aspekter av produktkontrolloven. Tilsynsoppgaver er tillagt Statens forurensningstilsyn og fylkesmennenes miljøvernavdelinger. En viktig grenseflate mot brann- og eksplosjonsvernlovgivningen er reguleringen av forebyggende og beredskapsmessige tiltak knyttet til stoffer som omfattes av lovene om brannfarlige m.v. og eksplosive varer, som i tillegg til å være brann- og eksplosjonsfarlige også kan utgjøre en forurensningsrisiko. En annen grenseflate er etablering av kommunal beredskap mot akutt forurensning. Denne beredskapen er hjemlet i forurensningsloven, men baserer seg på brannvesenets personell og materiell.
Grenseflatene mot kommuneloven gjelder først og fremst organisering og drift av kommunale brannvesen. Kommunelovens utgangspunkt er at all kommunal kompetanse etter særlovgivningen skal ligge til kommunestyret som det øverste folkevalgte organ. Særlovgivningen skal i minst mulig grad inneholde regler som binder opp kommunenes organisering av sin virksomhet. Det er imidlertid akseptert at det på brannvernområdet ut fra nasjonale hensyn til helse, miljø og sikkerhet fortsatt er nødvendig med en viss grad av statlig regulering og tilsyn på en del områder. Særlig gjelder dette krav til kommunale brannvesens organisering, dimensjonering og kompetanse.
Plan- og bygningsloven regulerer i likhet med lov om brannvern m.v. også brannsikkerheten i bygninger m.v. I brannvernloven settes tekniske og organisatoriske krav til eksisterende bygninger/brannobjekter, mens plan- og bygningsloven gjennom byggeforskriftene setter tekniske krav til planlegging, utforming og bygging av nye bygg. Samordning av kravene etter de to lovene med forskrifter er derfor viktig. Bestemmelsene i plan- og bygningsloven om kommuneplaner og reguleringsplaner har grenseflater mot bestemmelsene i lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer om båndlegging av arealer rundt risikofylt virksomhet for å sikre allmennheten mot skader som følge av brann og eksplosjon (sikringsfelt). Plandelen i plan- og bygningsloven forvaltes av Miljøverndepartementet, mens den bygningstekniske delen forvaltes av Kommunal- og regionaldepartementet med Statens bygningstekniske etat som fagetat.
Grenseflatene mot arbeidsmiljølovgivningen gjelder reguleringen av virksomheter. Brann- og eksplosjonsvernlovgivningen og arbeidsmiljølovgivningen kan da ha overlappende anvendelsesområder, men førstnevnte anses i denne sammenheng å være spesiallovgivning som supplerer de mer generelle regler under arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven hører under Arbeids- og administrasjonsdepartementet med Arbeidstilsynet som fagetat.
Petroleumsloven gjelder for petroleumsvirksomheten knyttet til undersjøiske petroleumsforekomster underlagt norsk jurisdiksjon. Det vil si på eller fra land eller i sjøterritoriet. Loven gjelder ikke utnyttelse av petroleum på land. Petroleumsloven omfatter utvinning og transport av petroleumsforekomster på land, mens sikkerhetsregelverket for anlegg på sokkelen ikke er gjort gjeldende for landanlegg. På land reguleres sikkerheten blant annet gjennom kravene i brann- og eksplosjonsvernlovgivningen. En del olje- og gassanlegg på land er imidlertid fysisk integrert med anlegg på kontinentalsokkelen gjennom rørledninger og kabler. Dessuten kan anleggene på land og på kontinentalsokkelen ha felles styringssystemer og for øvrig være driftsmessig nært integrert. Dette har skapt grenseflater mellom de to lovgivningssett, og nødvendiggjør et samarbeid mellom Oljedirektoratet og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern i forbindelse med tilsynet med installering og drift av rørledninger og tilhørende anlegg. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er for øvrig overordnet sikkerhetsmyndighet for petroleumsvirksomheten både på kontinentalsokkelen og på land.
2.7 Andre aktører på brann- og eksplosjonsvernområdet
Foruten statlige og kommunale fagmyndigheter/tilsynsorganer er det også en lang rekke andre aktører på brann- og eksplosjonsvernområdet som gir viktige bidrag for å forebygge og redusere skadeomfanget på området. Dette kan være både ideelle organisasjoner og kommersielle foretak. De viktigste er Norsk Brannvern Forening, Norges Branntekniske Laboratorium AS (SINTEF-gruppen), Norges Brannskole, Finansnæringens Hovedorganisasjon (tidl. Norges Forsikringsforbund), brannbefalets og branntjenestemennenes organisasjoner samt universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner som arbeider på området. De viktigste aktørene er medlemmer i et eget faglig råd som DBE har etablert.
2.8 DBEs sertifiseringsvirksomhet
DBE har siden mars 1993 hatt ansvaret for sertifisering og kontroll av trykk på kjent utstyr innen dampområdet, etter at Arbeidstilsynets avdeling for kjelkontroll ble overført til DBE. Dette er en forretningsmessig virksomhet hvor målsettingen er å opprettholde et godt sikkerhetsnivå hos brukerne gjennom å tilby sertifiserings- og kontrolltjenester tilsammepris over hele landet. Tjenesten utføres av den distriktsorganisasjon som ble overtatt fra Arbeidstilsynet.