4 Evaluering av mål, strategier og virkemidler i St.meld. nr. 15 (1991-92)

4.1 Forebyggende tiltak og kvantitative mål

St.meld. nr. 15 (1991-92) om tiltak mot brann hadde bakgrunn i at skadeutviklingen på 80-tallet viste en sterkt økende tendens og var kommet til et nivå som var høyt i internasjonal sammenheng. Departementet ville signalisere en forsterket og målrettet innsats på brann- og eksplosjonsvernområdet. De konkrete målene om 30 prosent reduksjon i antall branndøde og materielle brannskader, og 50 prosent reduksjon i storbrannskadene, ble bestemt ut fra et ønske om å redusere de samlede tap til et nivå tilsvarende et «europeisk middel». Å sette konkrete mål var noe helt nytt på dette området. Departementet er ikke kjent med at dette er gjort i andre land, med unntak av Storbritannia der det i 1998 ble satt nasjonale mål for reduksjon av branner.

Målene skulle nås ved å konsentrere innsatsen om tre sentrale felt:

• økt satsning på forebyggende tiltak og informasjon,

• bedre koordinering av tilgjengelige ressurser og mer samarbeid

• videreutvikling av kompetanse

Denne strategien representerte et ønske om grunnleggende endringer i det samlede brannvernarbeidet. Satsingen på forebyggende innsats varslet bl.a. radikale endringer i de kommunale brannvesens ressursbruk, organisering og arbeidsmetoder samt en sterkere fokusering på eier- og brukeransvaret.

Det er mange faktorer som påvirker nivået for skader. Det er ikke mulig å kvantifisere eller for øvrig skille ut de enkelte tiltakenes bidrag til resultatene, men det er god grunn til å hevde at det økte fokus rundt brannvernarbeid som har oppstått som følge av stortingsmeldingen og oppfølgingen av denne har hatt en positiv effekt. Tapsutviklingen viser samtidig at vi for å oppnå gode resultater i brannvernarbeidet må satse på kontinuerlige og langsiktige tiltak. Tiltakene må være målrettet og av en slik karakter at oppmerksomheten omkring brannvern holdes ved like både i næringslivet og hos befolkningen.

Departementet vil i det følgende redegjøre for viktige tiltak som er gjennomført i perioden, og som har vært medvirkende til de resultater som er oppnådd.

4.2 Rammesettende virksomhet.

Et funksjonelt og tidsmessig regelverk er en forutsetning for at forvaltningen på området skal kunne ivaretas på en effektiv og rasjonell måte. Den rammesettende virksomheten på brann- og eksplosjonsvernområdet har fulgt en overordnet regelverksstrategi som har vært reflektert gjennom fastsettelse av årlige regelverksplaner. Det er i arbeidet lagt vekt på at regelverket metodisk skal være utformet slik at det fremstår som brukervennlig og fleksibelt, med utstrakt bruk av funksjonskrav supplert av veiledninger. Det er for øvrig et grunnleggende prinsipp i den nye kommunelovgivningen at det skal legges opp til stor grad av kommunalt selvstyre. Dette er også blitt reflektert i brannvernregelverket rettet mot kommunene. På dette området har det imidlertid vist seg nødvendig for å sikre innbyggernes liv og helse å ganske detaljert regulere hvordan kommunene skal dimensjonere og utruste sitt brannvesen.

Tilsynet med virksomheter som faller inn under regelverket har vært basert på at disse har krav til systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (internkontroll). I regelverksutviklingen knyttet til produkter er det også tatt hensyn til den internasjonale utvikling. Særlig har EØS-avtalen nødvendiggjort endringer i produktsikkerhetsregelverket for brann- og eksplosjonsfarlige varer. Det har i den forbindelse blitt lagt til rette for bruk av internasjonale standarder og for at kontroll- og sertifisering kan utøves av uavhengige tredjepartsorganer etter prinsippene i EUs «Nye metode for regulering av helse, miljø og sikkerhet» og den «Globale metode for kontroll og sertifisering».

Regelverket på brann- og eksplosjonsvernområdetomfatter per i dag 3 lover og 34 forskrifter. De fleste forskriftene følges av en veiledning. Av forskriftene er 7 fastsatt som såkalte fellesforskrifter som forvaltes av flere statlige tilsynsetater i samarbeid. 14 av forskriftene inneholder helt eller delvis bestemmelser som gjennomfører EU-direktiver i norsk rett, i samsvar med EØS-avtalens forutsetninger. I 1996 ble det også gjennomført en omfattende sanering av gammelt regelverk, der åpenbart unødvendige forskrifter ble fjernet, samtidig som den gjenværende forskriftsporteføljen ble oppdatert i tråd med moderne prinsipper for regelverksutforming.

Selv om det samlede forskriftsverket på brann- og eksplosjonsvernområdet nå fremstår som moderne og tilpasset den teknologiske utvikling, fremstår de tre grunnleggende lover på dette området som foreldet og uhensiktsmessig i forhold til dagens situasjon. Som nevnt under kap. 2. er disse derfor under revisjon. I den forbindelse vil det også være naturlig å se på hele den underliggende regelverksporteføljen for å tilpasse antallet og det materielle innholdet til en eventuelt ny lov på dette området.

En del regelverk som er vedtatt i løpet av 90-årene har vært helt nødvendige verktøy for at brann- og eksplosjonsvernmyndighetene skulle kunne gjennomføre de overordnede strategier som ble lagt i forrige stortingsmelding. De viktigste er forskriften om brannforebyggende tiltak og brannsyn (1990), forskriften om organisering og dimensjonering av brannvesen (1995) samt forskrift om feiing og tilsyn med fyringsanlegg (1998). Dette regelverket etablerte tekniske og organisatoriske krav til brannvernet generelt, og til brannvernet i særskilte risikoobjekter spesielt.

Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen skulle, dersom kommunene fulgte opp regelverket, ha medført en fordobling av ressursene i de kommunale brannvesen øremerket brannforebyggende arbeid fra ca. 250 årsverk tidlig på 90-tallet til ca. 500 årsverk ved årtusenskiftet 1999-2000. Denne reformen har vært av avgjørende betydning for å kunne videreutvikle et godt brannvernarbeid, og samfunnsnytten vil kunne bli betydelig når omstillingen har fått full effekt. Ikke alle kommuner har gjennomført omstillingen. Det er fortsatt mangler når det gjelder ressurser til gjennomføring av forebyggende arbeid og med hensyn til kompetanse. Alle kommuner har imidlertid utarbeidet brannordning.

Ved alle overnattingsbygninger ble det i 1990 stilt krav om brannalarmanlegg basert på røykdetektorer og ved alle større varehus, lager og industrivirksomheter ble det stilt krav om bygningsmessig seksjonering og sprinkleranlegg. Disse objektene har også vist en meget tilfredsstillende skadeutvikling i løpet av tiåret, og det har ikke skjedd noen branner med mange omkomne i overnattingsbygninger i perioden. Storskadene i industri og næringsbygg er vesentlig redusert. Dette viser at målrettede tiltak har god effekt.

Når det gjelder sikkerheten i forbindelse med brannfarlige varer, væsker og gasser under trykk og eksplosive varer er det fastsatt flere forskrifter, som i kombinasjon med den generelle HMS-forskriften (internkontroll) er med på å styrke virksomhetenes sikkerhetsstandard. I prosessen med innføring av HMS-forskriften i 1997 ble det gjennomført store aksjoner og kampanjer der tilsynsmyndighetene og partene i arbeidslivet var sterkt involvert. SINTEF-rapporten "Bærer arbeidet frukter ?" (1999) viser da også at det på slutten av 90-tallet har vært en økning i andelen av virksomheter som har innført systematisk HMS-arbeid. Dette er for øvrig nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 67 (1999-2000).

Forskrift om behandling av brannfarlige varer (1996) har ført til at myndighetenes krav til slik virksomhet har blitt mer forutsigbare enn tidligere. Særlig viktig har forskriften vært i myndighetenes oppfølging og kontroll med bygging av anlegg innen den landbaserte olje- og gassvirksomheten. På dette området er også den nye storulykkeforskriften, som gjennomfører EUs nye storulykkedirektiv (Seveso II), av stor betydning i både forebyggende og beredskapsmessig sammenheng.

I 1999 ble lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk endret, slik at den ble mer fleksibel mht. hvilke typer virksomheter som trenger særskilt tillatelse til oppbevaring eller behandling av brannfarlige varer. Dette har ført til forenklinger både for virksomhetene og tilsynsmyndighetene, bl.a. er det ikke lenger krav om særskilt godkjenning av bensinstasjoner. Også på andre områder som utgjør en liten brann- eller eksplosjonsrisiko er det planlagt forenklinger.

På eksplosivområdet har det vært en målsetting å styrke kravene til kompetanse hos brukerne. I regelverket er det innført skjerpede krav både til kompetanse for brukere og strengere tekniske krav til bla. oppbevaring av eksplosive varer.

4.3 Tilsynsvirksomhet

Status i kommunene

DBE fører tilsyn med kommunenes oppfølgning av plikten til å etablere og drive et brannvesen, og foretar tilsynsbesøk hos ca. 110 kommuner per år. Tilsynet baserer seg på prinsippene for systematisk HMS-arbeid, og omfatter i hovedsak gjennomgang av dokumentasjon brannvesenet er forpliktet til å utarbeide og vedlikeholde, samt verifikasjoner på at dokumentasjonen stemmer overens med de faktiske forhold. Det legges særlig vekt på å klarlegge brannvesenets oppfølging av forebyggende arbeid både med hensyn til omfang og kvalitet, hvordan potensialet for samarbeid mellom kommunene i regionen er utnyttet og andre forhold som beredskap, kompetanse, øvelse og opplæring, alarmering og samband. Avvik som avdekkes forfølges overfor kommunene inntil de er rettet opp. Brannordningen og kommunens årsmelding om brannvernarbeidet utgjør det viktigste dokumentasjonsgrunnlag for dette tilsynet.

Fastsettelse av forskriften om organisering og dimensjonering av brannvesen i 1995 innebar krav om en omfattende omstilling i mange brannvesen. De viktigste endringene var:

• Krav til dimensjonering av ledelse

• Krav om tilstrekkelige ressurser til forebyggende arbeid

• Kompetansekrav for forebyggende personell

• Sterkere føringer vedrørende samarbeid kommuner imellom

Totalt er det omtrent 36 500 objekter hvor brannvesenet skal gjennomføre tilsyn (brannsyn). Ved 23 500 objekter skal brannsyn gjennomføres hvert år. Dette er objekter hvor brann kan medføre tap av mange menneskeliv. Brannsynet utføres i all hovedsak som et systemrettet tilsyn med utgangspunkt i eiers og brukers plikt til å dokumentere alle sider ved brannsikkerheten. Antall brannsyn har ikke kommet opp på det nivået lovgivningen fastsetter. I de siste årene er det utført ca. 50 prosent av det antall brannsyn som skal utføres. Kvaliteten av det enkelte brannsyn har imidlertid vist en positiv utvikling. Tabell 4.1 viser gjennomføring av brannsyn i 4 kommunekategorier basert på innbyggere i tettsted.

Den lave tilsynsfrekvensen skyldes mange steder at man ikke har tilstrekkelig personell med relevant kompetanse. Dels skyldes dette en manglende vilje hos en del kommuner til å foreta omstillinger og ansette nytt personell, og dels skyldes det at det fortsatt er begrenset tilgang på personell med relevant fagkompetanse. I stor grad har nyutdannede branningeniører gått til privat virksomhet fordi en sterkere satsing på forebyggende tiltak også fører til behov for mer fagkompetent personell i andre miljøer enn i brannvesenet.

Også organisering og gjennomføring av feiervesenets oppgaver i kommunene er omfattet av DBEs tilsyn. Feiervesenets virksomhet gjennomgår også en omlegging i retning av styrking av det forebyggende arbeidet. Undersøkelser har vist at hovedgrunnen til at piper og ildsteder forårsaker brann er feil montering og feil bruk av ildsteder, noe som tilsier en økt vektlegging av kontroll med slike forhold. Dette er reflektert i ny forskrift om feiing og tilsyn med fyringsanlegg. Kommunene stilles etter det nye regelverket nå langt friere til selv å vurdere behovet for og hyppigheten av feiing, mens frigjorte ressurser kan disponeres til andre tilsynsoppgaver av forebyggende art.

Regelverket åpner for at kommunene kan opprette eget feiervesen eller kjøpe inn tjenesten fra private. Feieryrket er for øvrig regulert som eget fag etter lov om fagopplæring i arbeidslivet. De senere år har det vært en utvikling i retning av at flere kommuner kjøper feiertjenester av private entreprenører istedenfor å opprette eget feiervesen. Mens det i 1993 var ca. 60 kommuner som kjøpte feiertjenester fra privat firma hadde dette økt til 76 i 1998.

Tilsyn etter lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer

DBE fører tilsyn med virksomheter og anlegg med hjemmel i lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk og lov om eksplosive varer. Også dette tilsynet er systemrettet og baserer seg på de prinsipper som er knesatt i HMS-forskriften og de samarbeidende tilsynsmyndighetenes styrende dokumentasjon.

Fig. 4.1 gir en enkel oversikt over antallet av de typer anlegg og virksomheter som omfattes av dette tilsynet. Tilsynsomfanget er størst i forhold til behandlingsbedriftene, selv om disse er færrest i antall.

(Kjel/VGT omfatter 1278 virksomheter som har kjeler (ca. 3800 enheter), meldepliktige klor- og ammoniakkanlegg)

Dette er virksomheter og anlegg som representerer ulik risiko. Mot slutten av 90-tallet ble det derfor gjennomført en risikoklassifisering av disse. Resultatene fra denne klassifiseringen har vært et viktig hjelpeverktøy for Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern i prioriteringen av tilsynet mot disse virksomhetene.

DBEs tilsyn på 90-tallet har vært sterkt innrettet på om virksomhetene har innført internkontroll. Mange av virksomhetene har kommet godt i gang med det systematiske HMS-arbeidet. De fleste av virksomhetene har dokumentert sin internkontroll, og mange har etablert prosedyrer for det brannforebyggende arbeidet. Mange virksomheter har etablert målsetninger for helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, men disse kan forbedres ved å bli mer konkrete mht. beskrivelse av hva som skal oppnås.

HMS-forskriften krever også at det gjennomføres ulike former for risikokartlegginger, og mange virksomheter har gjennomført slike. I tilsynet har det vært viktig å øke fokuseringen på dette området, slik at virksomhetene tar fatt i og gjør noe med det de selv har avdekket som farer og problemer. De fleste virksomheter har også utviklet systemer for avviksbehandling, men flere strever med innrapportering av nestenuhell og avvik. DBEs tilsyn har også avdekket en mangelfull oppfølging av vilkår i tillatelser og krav i lov/forskrift både for brannfarlige og eksplosive varer.

Fra myndighetene er det fokusert på nødvendigheten av å ha klare rutiner for tilstandskontroll og vedlikehold av utstyr ved anlegg for oppbevaring av brannfarlig væske og gass. Dette er tiltak som er svært viktige for å forebygge lekkasjer og utslipp med brann/eksplosjon/forurensing som konsekvens. Det er også lagt vekt på sikkerhetsmessig riktig plassering av de ulike utstyrsenhetene, bl.a. i forhold til naboskap.

På eksplosivområdet har DBE prioritert oppfølging av sprengningsarbeidene ved de store utbyggingsprosjektene for landbasert olje- og gassvirksomhet og de store vei- og tunnelanleggene samt kontroller ved eksplosivlager. Bistand til politiet ved sprengningsulykker har også vært en viktig oppgave. Når det gjelder oppbevaring og bruk av eksplosiver i anleggsbransjen, viser det seg at der byggherren selv stiller strenge krav til entreprenørens internkontroll, og krever at eventuelle mangler blir rettet, har det blitt svært få skader og ulykker. I tilsynet med eksplosivlagre ble det på midten av 90-tallet avdekket til dels alvorlige mangler ved den tekniske standarden, blant annet dårlig inngjerding og manglende innbruddsikring. Innføringen av den nye forskriften om oppbevaring av eksplosiver i 1999 vil i de kommende årene kunne medvirke til en betydelig bedring i sikkerheten for disse lagrene.

Arbeidet med samordning av tilsyn mellom HMS-myndighetene har gitt klare gevinster. Resultatene fra andre myndigheters tilsyn kan gi viktige signaler om hvor brann- og eksplosjonsvernmyndighetene bør sette inn sitt tilsyn, eller signaler om at tilstanden er så bra at tilsynet bør prioriteres i andre virksomheter og bransjer. Det er også igangsatt arbeid med sikte på en mer hensiktsmessig tilsynsfordeling mellom sentrale og lokale brannvernmyndigheter, jfr Ot.prp. nr. 87 (1997-1998).

På 1990-tallet har det vært store investeringer innen landbasert olje- og gassvirksomhet. Dette er anlegg av stor nasjonaløkonomisk betydning, med potensial for store branner eller eksplosjoner som kan medføre betydelige og alvorlige konsekvenser for landets økonomi og forpliktelser som olje- og gassleverandør. Det har derfor vært av avgjørende betydning å sikre disse anleggene slik at en brann eller eksplosjon ikke fører til uakseptable driftsstanser eller til ulykker med store konsekvenser i form av tapte liv og store materielle tap. Som et viktig forebyggende tiltak har det fra statlig side i perioden vært satt inn store ressurser i sikkerhetsmessig oppfølging av prosjektering og bygging av disse anleggene. Tilsynet omfatter også anlegg i drift.

Fig. 4.2 viser fordelingen på de investeringer som er gjort på 1990-tallet som følge av økt aktivitet innen landbasert olje- og gassvirksomhet fordelt på ilandføringsanlegg, raffinerivirksomhet og petrokjemivirksomhet.

Ilandføringsanleggene er lokalisert på Kollsnes (Øygarden), Sture og Kårstø. Investeringene på raffinerisektoren er knyttet til raffineriene på Mongstad (Statoil), Sola (Shell) og Slagen (Esso). Metanolfabrikken på Tjeldbergodden representerer den største investeringen innen petrokjemivirksomheten i perioden. I tillegg kommer investeringer ved Norsk Hydros anlegg på Herøya i Porsgrunn kommune.

Totalt ble det investert i overkant av 32 milliarder kroner på denne typen anlegg i perioden 1990-99, som omtrent tilsvarer investeringene i perioden 1985-90.

Slike virksomheter vil også være omfattet av storulykkeforskriften som baserer seg på EUs storulykkedirektiv, Seveso II. Storulykkeforskriften er fastsatt med hjemmel i en rekke HMS-lover, og håndheves i samarbeid mellom DBE, Arbeidstilsynet, SFT og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, med DBE som koordinerende myndighet. Koordineringsrollen innebærer imidlertid ikke at det er DBE som planlegger og utfører alt tilsyn med disse anleggene på vegne av alle myndighetene. Flere andre myndigheter både på sentralt og lokalt nivå har regelverk som retter seg mot disse anleggene. Det er således et stykke igjen før alt tilsyn mot storulykkesanleggene er koordinert og samordnet.

I forbindelse med en vurdering av sikkerhetsnivået i de forskjellige bransjer innen DBEs forvaltningsområde ble det på midten av 1990-tallet besluttet å kartlegge sikkerhetsnivået for ammoniakk kuldeanlegg. I perioden 1996-1998 ble ca. 600 virksomheter kontrollert. Det ble konstatert at bare et fåtall av virksomhetene hadde innført internkontroll. Vedlikehold, tilstandskontroll og beredskap var typiske mangler. Etter at det ble stilt krav om nødvendige sikkerhetsmessige oppfølgingstiltak har stikkprøver senere vist en gjennomgående forbedring. Allikevel må området fortsatt vies oppmerksomhet.

Også innen andre bransjer er det gjennomført målrettede forebyggende tiltak. Et eksempel er smelteverksindustrien. DBE har gjort en kartlegging av smelteverkene med sikte på å få fram fellesnevnere hva angår uhellsforløp og sikringstiltak innen bransjen. Resultatene fra kartleggingen ble lagt til grunn i det videre tilsyn med smelteverkene. Næringen selv gjennomførte et eget prosjekt i regi av Smelteverksindustriens Miljøsekretariat (SIMS) med fokus på brann- og eksplosjonsvernproblematikken. Sammen har disse initiativene ført til organisatoriske og tekniske tiltak ved flere virksomheter, og statistikken viser at man utover på 1990-tallet har fått mindre skader og tap innen denne bransjen.

Tilsyn med transport av farlig gods

På årlig basis er det avholdt flere kontroller med transport av farlig gods i et samarbeid mellom DBE, vegmyndigheter, politiets miljøpatrulje og tolletaten. Ved kontroller har det vist seg å være behov for å samordne de respektive myndigheters sanksjonspraksis. Det er derfor utarbeidet en felles sanksjonsveiledning. En større kontroll av containertransport som ble gjennomført i 1999, der også sjøfarts- og havnemyndigheter deltok, avslørte mange brudd på regelverket for transport av farlig gods. Kontrollen er fulgt opp bl.a. med informasjonstiltak, noe som har vist seg å gi gode resultater.

4.4 Informasjon og holdningsskapende arbeid.

DBE har på dette området forholdt seg aktivt til statlig informasjonspolitikk og bevisst søkt samarbeid med andre aktører, blant dem kommunale brann- og feiervesen, den kommunale pleie- og omsorgstjenesten, Norsk brannvern forening, forsikringsnæringen, boligsamvirket, skoleverket, flere bransjeorganisasjoner og andre statlige myndigheter.

DBE har enten alene eller i samarbeid med andre gjennomført seminarer, kampanjer og andre tiltak rettet både mot allmennheten og spesielle målgrupper - ulike industrivirksomheter, transportører av farlig gods, kommunale brann- og feiervesen, den kommunale pleie- og omsorgstjenesten, hjemmeboende pleie- og omsorgstrengende, journalister og elever både i grunnskolen og i videregående skoler m.fl. DBE har opparbeidet kompetanse og har god erfaring med både bransje- og samfunnsrettede kampanjer knyttet til brannvern og fyrverkeri.

Det er lagt stor vekt på å styrke DBEs samhandling med kommunale brann- og feiervesen gjennom tiltak for kompetanseoppbygging og sentralt tilrettelagte aktiviteter med tilhørende materiell, slik at informasjon og tilsyn basert på internkontroll kan brukes mer aktivt i det forebyggende arbeid.

I samarbeid med Statens informasjonstjeneste gjennomførte DBE i 1998 en omfattende ekstern undersøkelse både blant allmennheten og innen utvalgte målgrupper, som ble lagt til grunn for en ny kommunikasjonsstrategi. I tråd med den nye kommunikasjonsstrategien er det etablert en internettjeneste der alt relevant regelverk med tilhørende veiledninger og annet fagstoff nå er elektronisk tilgjengelig.

Samtidig har det lykkes DBE å komme på offensiven i forhold til massemedia, som fremstår som den viktigste blant flere informasjonskanaler både til allmennheten og mer spesielle målgrupper. Slik sett er brannvernmyndighetene nå godt posisjonert for en forsterket innsats på informasjonsområdet.

4.5 Samordning av innsats

Interkommunalt brannvernsamarbeid

Det har ikke vært noen sterk tradisjon i kommunene for å samarbeide om brannvernoppgaver, med unntak av at landkommuner som grenser til byer i en del tilfelle har kjøpt brann- og ulykkesberedskap fra de større bykommuner.

Tidligere var heller ikke lovgivningen lagt spesielt til rette for interkommunalt samarbeid. Først i brannvernloven av 1987 ble det åpnet generell adgang for kommuner til å etablere felles brannvesen. I Stortingsmelding nr.15 (1991-92) ble økt samarbeid mellom kommuner fastsatt til å være et satsningsområde. Samarbeid kan enten skje ved at flere kommuner oppretter et felles brannvesen som ivaretar alle de plikter kommunene har i forhold til lovgivningen, eller at det inngås avtale om samarbeid på avgrensede områder. Av alle landets kommuner har nå ca. 60 kommuner etablert felles brannvesen, og ca. 30 kommuner har etablert samarbeidsordninger for det forebyggende brannvernarbeidet. Det er således et stort uutnyttet potensial for samarbeid på tvers av kommunegrenser i brannvernarbeidet.

Samarbeid mellom kommuner om løsning av brannvernoppgaver har imidlertid økt sterkt i de senere år, dels som følge av kommunenes eget ønske om mer rasjonell løsning av oppgaver, og dels som følge av endret lovgivning. I dimensjoneringsforskriften av 1995 ble det lagt sterke føringer på kommunene for å utnytte samarbeidspotensialet i den enkelte region. Med hensyn til beredskap er kommunene i visse tilfelle forpliktet til å samarbeide, slik at publikum får hjelp fra det brannvesen som raskest kan yte innsats uten hensyn til kommunegrenser. Det er imidlertid på det forebyggende området at utviklingen av samarbeidet har vært størst. Dette har først og fremst sin årsak i at mange små kommuner ikke evner å opprettholde nødvendig kompetanse til å løse de forebyggende oppgavene, spesielt der disse kun utgjør en andel av et årsverk.

Selv om samarbeidet mellom kommunene er i en positiv utvikling, har det vist seg at det kan være en tung oppgave å komme frem til samarbeidsløsninger, og at denne prosessen lettere gjennomføres dersom det også er et engasjement i den enkelte sak fra sentrale myndigheter.

I to områder har DBE derfor initiert og deltatt i prosjekter med utredning av samarbeidsløsninger, henholdsvis i Hamar-regionen og i Hordaland. Prosjektene var svært forskjellige i og med at det ene omfattet 3 kommuner og det andre 18. I begge områder har det imidlertid resultert i et omfattende brannvernsamarbeid.

Nødmelding

Nødmeldetjenesten er styrket over hele landet. Den gamle nødalarmeringsordningen basert på et stort antall lokale telefonsentraler uten særskilt kompetanse i forhold til ulike typer ulykkessituasjoner, er nå samordnet til en nasjonal nødmeldetjeneste med 3 nasjonale nødnummer for umiddelbar hjelp:

110 for brannvesen

112 for politi

113 for helsevesen

Mens det på 80-tallet var henimot 200 steder med like mange telefonnummer som mottok meldinger om branner og ulykker, er dette nå redusert til 47 profesjonelle 110-sentraler. Det er redegjort for denne omleggingen i St.meld. nr.12 (1995-96) Om brann- og ulykkesalarmering.

Samordning av tilsynet etter forskrift om systematisk HMS-arbeid (internkontrollforskriften)

I forbindelse med den første internkontrollforskriften startet samarbeidet mellom HMS-myndighetene (Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Statens forurensningstilsyn) på områdene informasjon, opplæring og tilsyn. Etter evaluering av internkontrollreformen og ikrafttredelsen av revidert HMS-forskrift, i 1997, ble samarbeidet mellom tilsynsetatene ytterligere intensivert.

Det er lagt til rette for effektivisering og samordning gjennom en rekke tiltak. Det er utarbeidet veiledning for verifikasjoner og prosedyre for systemrevisjoner, HMS-lovenes kontroll- og reaksjonsbestemmelser er samordnet, det er etablert en felles opplæring for tilsynspersonell, og det er utviklet felles kriterier for risikoklassifisering av virksomheter og bransjer. Det er også gjennomført utredninger om gebyrordninger og felles tilsynsdatabase. I tillegg til disse grepene har det allikevel vært nødvendig å gjøre organisatoriske endringer for å få til en større grad av samordning og styrking av HMS-arbeidet, særlig rettet mot forebygging av branner. Departementet viser i den forbindelse til omtalen av PE og DBE nedenfor. For en nærmere omtale av internkontrollreformen vises for øvrig til Ot.prp. nr. 67 (1999-2000).

Lokalt /regionalt tilsynssamarbeid

Tilsynssamarbeidet mellom de 5 sentrale HMS-etatene omfatter tilsyn med varighet over én dag hos virksomhetene. For å få større effekt av det samlede tilsynet, herunder brannsynet, var det behov for en styrking av samarbeidet på lokalt/regionalt nivå. Det første initiativ ble tatt av Kommunal og regionaldepartementet i 1994.

Departementet bevilget midler til tre prøveprosjekter for regionalt samarbeid i Troms, Trøndelag og Vestfold. Med utgangspunkt i erfaringene utføres nå tilsynssamarbeid som en del av det daglige arbeid hos alle HMS-myndighetene i Trøndelag. Det arbeides også videre med slik samordning over hele landet. I den forbindelse er distriktskontorene til Arbeidstilsynet utpekt til å samordne den lokale tilsynsinnsatsen. Fra 1997 og frem til nå har det vært en positiv utvikling i arbeidet, men fremdriften er noe svakere enn ønsket. Dette har først og fremst sammenheng med etatenes ulike organisering og kultur.

Det vil derfor være behov for en sterkere satsning på det lokale og regionale samarbeidet i de nærmeste år. Dette er for øvrig ett av elementene i handlingsplanen for ytterligere koordinering og samordning som de 5 HMS-etatene samarbeider om. DBE vil i den forbindelse måtte styrke innsatsen overfor de kommunale brannvesen gjennom å gi informasjon og opplæring om samarbeid i tilsynsarbeidet slik at disse i enda større grad enn i dag ser at samarbeid bør være en naturlig arbeidsform. Ved en sammenslåing av PE og DBE vil det bli bedre muligheter for et nærmere samarbeid mellom brannvernmyndighetene på lokalt nivå og elsikkerhetsmyndighetene på lokalt og regionalt nivå.

Endringer i tilsynsfordelingen mellom sentralt og lokalt nivå

Det er et ønske om en mer hensiktsmessig tilsynsfordeling ved bedrifter der brannvesenet fører brannsyn med hjemmel i lov om brannvern m.v. og der DBE fører tilsyn med hjemmel i lovene om brannfarlige varer mv. og eksplosive varer. I stortingsmelding nr. 15 (1991-92) ble det pekt på behovet for en gjennomgang av fordelingen av tilsynsoppgavene, slik at DBEs tilsyn kan konsentreres om de objektene som er mest kompliserte, krever spesialkompetanse og hvor en brann eller eksplosjon vil kunne få store konsekvenser. Det ble også signalisert en vurdering av hvorvidt objekter som eies av kommunene bør underlegges statlig tilsyn.

I samsvar med dette er det arbeidet med å finne en mer hensiktsmessig fordeling av tilsynsoppgavene. Det er etablert prøveordninger i fire kommuner om en samordning av tilsynet ved en bedrift i hver av kommunene. Dette omfatter:

• Porsgrunn kommune/Hydro Porsgrunn Industripark

• Sarpsborg kommune/ Borregaard Industries Ltd

• Sauda kommune/Sauda Smelteverk

• Karmøy kommune/Hydro Aluminium Karmøy

I prøveprosjektene har brannvesenet og DBE gjennomført kombinert brannsyn og spesifikt tilsyn mot brannfarlige varer. Erfaringene fra samarbeidet viser ressursbesparelser på myndighetssiden og forenklinger og bedre oversiktlighet for bedriftene. Dersom fremtidig tilsyn i større grad legges opp etter disse retningslinjer er det viktig at DBE gir faglige føringer og veiledning til brannvesenet.

Transport av farlig gods

I 1996 ble forvaltningsansvaret for all transport av farlig gods på veg og jernbane overført fra Samferdselsdepartementet med Vegdirektoratet og NSB som fagmyndigheter, til Kommunal- og regionaldepartementet (nå Arbeids- og administrasjonsdepartementet) med DBE som fagmyndighet. Dermed fikk Norge en helhetlig forvaltning av regelverket når det gjelder den landbaserte delen av transport av farlig gods. Dette har bidratt til en mer effektiv og bedre forvaltning av regelverkene, samtidig som brukerne av regelverket har en enklere hverdag med en myndighet å forholde seg til. Enhetlig informasjon og opplæring om regelverket i berørte virksomheter har bedret forståelsen for og etterlevelsen av regelverket.

4.6 Beredskap

I tillegg til intensjonen om en styrking av det forebyggende arbeidet la dimensjoneringsforskriften opp til en bedre utnyttelse av de samlede beredskapsressurser og sikring av nødvendig beredskapskompetanse i brannvesenet. Beredskap utgjør for øvrig den største andelen av kostnadene forbundet med et brannvesen.

Å opprettholde døgnkontinuerlig beredskap er meget kostnadskrevende, spesielt hvor innsatsstyrken må oppholde seg på en brannstasjon, såkalt kasernert beredskap. Det er derfor viktig at beredskapen er tilpasset den reelle risikoen som foreligger og at de samlede beredskapsressursene innen den enkelte region utnyttes best mulig.

Dimensjoneringsforskriften ble utformet slik at befolkningen ble sikret en viss minimumsstandard på brannvernet basert på folketallet i det enkelte tettsted i den enkelte kommune. Kommunene ble også pålagt å gjennomføre en risikokartlegging. Dersom denne viser at minimumsberedskapen ikke er tilstrekkelig, må beredskapen forsterkes. Så langt det er mulig skal det imidlertid gjennomføres forebyggende tiltak for å unngå en økning av beredskapen.

Regelverket åpner nå for kasernert beredskap på dagtid og hjemmevakt om natten i en del kommuner hvor det tidligere var krav til kasernert beredskap døgnet rundt. Dette vil kunne medføre lavere kostnader til beredskap og legge bedre til rette for en styrket innsats i det forebyggende arbeidet.

Bare et fåtall av de kommuner som har mulighet etter regelverket har så langt lagt om til en slik ordning. Det foreligger derfor betydelige forbedringsmuligheter for mange kommuner i forbindelse med driften av de kommunale brannvesen. Regelverkets føringer i retning av utvidet samarbeid har imidlertid som nevnt ovenfor gitt gode resultater i mange regioner. Det er for øvrig også her et potensial for en enda bedre regional utnyttelse av ressursene.

Beredskap mot akutt forurensning

Kommunene har plikt etter forurensningsloven til å ha en beredskap som kan tre i innsats ved mindre tilfeller av akutt forurensning og som ikke dekkes av privat beredskap, herunder også uhell med kjemikalier. Brannvesenet har etter brannvernlovgivningen en plikt til å yte bistand ved denne type uhell/ulykker.

Innsats ved uhell med kjemikalier krever både særskilt kompetanse og utstyr. Hyppigheten av slike ulykker er lav, men potensialet for alvorlige konsekvenser for liv, helse og miljø er store. For å kunne etablere en tilfredsstillende kompetanse og anskaffe mest mulig egnet utstyr har sentrale myndigheter bidratt til en regionvis oppbygging av en beredskap til innsats ved akutt forurensning.

DBE og Statens forurensingstilsyn (SFT) startet i 1989 et samarbeid for å etablere en slik landsdekkende beredskap basert på de kommunale brannvesen. Det ble vedtatt å samordne kjemikalieberedskapen med den allerede etablerte oljevernberedskapen. Ordningen er basert på 34 regioner. Ett brannvesen innen hver region er blitt oppsatt med særskilt utstyr og kompetanse for innsats ved uhell med kjemikalier eller olje. Den enkelte kommune innen regionen skal selv kunne håndtere små uhell, mens den særlige beredskapen settes inn ved uhell som krever større slagkraft.

DBE og SFT har bidratt både til anskaffelse av utstyr og gjennomføring av opplæring i forbindelse med oppbygging av beredskapen. Den sentrale opplæringen ivaretas i dag av Norges brannskole. Videre er det utviklet et eget opplegg for den lokale opplæring.

Redningsinnsats til sjøs

Etter brannen på Scandinavian Star i 1990 ble det besluttet å etablere en mulighet for å få bistand av brannvesen fra land ved store branner om bord i skip. Dette fordi erfaringen fra Scandinavian Star viste at skipets eget brannvern, som skal være denprimære innsatsstyrken ved branner ombord, ikke var utrustet og ikke hadde kapasitet til å kunne håndtere langvarige branner. I 1993 ble brannvernloven endret slik at alle brannvesen etter anmodning har en plikt til å yte bistand ved brann- og ulykkessituasjoner både innenfor og utenfor territorialgrensen. Bistandsplikten ble imidlertid begrenset til den kompetanse det enkelte brannvesen besitter med hensyn til en slik innsats til sjøs. På denne bakgrunn ble det også besluttet å tilby enkelte utvalgte brannvesen særskilt utstyr og opplæring for mer krevende innsatser enn det den generelle plikten la opp til.

I den forbindelse ble det gjennom avtale mellom staten og 5 kommuner (Oslo, Larvik, Kristiansand, Bergen og Bodø) i 1995 etablert en særskilt ordning for redningsinnsats til sjøs (RITS). Totalt ble disse 5 brannvesnene tilgodesett med 4 mill. kroner til opplæring og utstyrsanskaffelser. Larvik har inngått ny avtale med staten. Denne avtalen gjelder for 5 år, og gir mulighet for Larvik til en langsiktig oppbygging av kompetanse og utstyr for redningsinnsats til sjøs. De øvrige 4 kommunene som ikke har inngått avtale er for øvrig innforstått med sin forpliktelse til innsats i henhold til brannvernloven og ut fra den kompetanse og det utstyr de har ervervet. Dagens situasjon innebærer således at vi har en fungerende beredskap for redningsinnsats til sjøs slik brannvernloven fastsetter.

Med redningshelikopter stasjonert på Rygge flystasjon vil beredskapsstyrken i Larvik kunne bringes til innsats utenfor store deler av Sør-Norge. Kortest vil innsatstiden være i det området hvor trafikken av passasjerfartøy er størst, nemlig i Oslofjord/Skagerrak-området. Med den ordning som nå eksisterer vil man i de aller fleste tilfelle ha mulighet for å sette inn mannskaper fra land for å bistå besetningen om bord ved store branner og ulykker. Slik innsats skal imidlertid ikke på noen måte erstatte den beredskap ethvert fartøy er forpliktet til selv å ha, og som er helt avgjørende for ulykkesinnsatsen. Innsatsen fra land vil først og fremst kunne være en nødvendig avløsning for skipets eget innsatspersonell ved langvarig innsats. Det kan også nevnes at brannsikkerheten om bord i passasjerfartøy de siste 10 år har blitt langt bedre som følge av nye krav fastsatt av sjøfartsmyndighetene, slik at det behovet for bistand fra land som tidligere ble konstatert ikke lenger er like påkrevet.

Egenberedskap i virksomheter

I St.meld. nr.15 (1991-92) går departementet inn for en systematisk heving av bedriftenes egenkompetanse både på forebygging og beredskap. I kontakten med de største virksomhetene har det i perioden vært lagt vekt på å få til et godt samarbeid mellom bedrift og kommune når det gjelder beredskap og utnyttelse av både de materielle og personellmessige ressursene. I noen kommuner er det inngått samarbeidsavtaler mellom kommunens brannvesen og en enkelt virksomhet. Enkelte steder er man blitt enige om samlokalisering av brannvesen/industrivernberedskap (for eksempel Porsgrunn kommune og Norsk Hydro). Slike samarbeidsavtaler gjør det lettere for både kommunen og virksomheten å se mer helhetlig på beredskapsressursene. Den samfunnsmessige gevinsten ved slikt samarbeid er stor.

I henhold til krav fra forurensningsmyndighetene skal en rekke av de bedriftene DBE fører tilsyn med, også ha en beredskap som dekker de situasjoner som måtte oppstå som følge av akutt forurensning fra bedriftens aktivitet. Både brannvern- og forurensningsmyndighetene har lagt vekt på å samordne sine krav til virksomhetene på dette området. De fleste av virksomhetene er også omfattet av sivilforsvarslovens krav om egenbeskyttelse. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon har derfor vært en viktig medspiller i arbeidet.

Utviklingen i de store bedriftene mot bedre samordning av beredskap både med den offentlige beredskap og bedriftene imellom viser at strategien har hatt gjennomslag. Gjennom ordningen «Ressursbedrifter for gjensidig assistanse» (RFGA) har noen av de største bedriftene gått sammen om beredskap for å kunne møte en situasjon som krever innsats over et lengre tidsrom. Hovedredningssentralen S og Luftforsvaret er også aktører i ordningen som innebærer at definert utstyr kan transporteres med Luftforsvarets tunge transportfly fra bedrift til bedrift over større avstander, og supplere de lokale ressurser.

4.7 Kompetanse og utdanning

Stortingsmelding nr.15 (1991-92) hadde som ett av de prioriterte innsatsområder at det måtte satses mer på utvikling av kompetanse, og meldingen beskriver flere aktuelle tiltak.

Et utvalg nedsatt av Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet har lagt frem en innstilling (NOU 1992:22) som omhandler hvilke oppgaver kommunale brannvesen vil ha de neste 10-15 år, og hvilke kompetanse- og utdanningsbehov disse oppgavene stiller. Innstillingen vurderer videre hvilken kapasitet et framtidig utdanningssystem bør ha for de forskjellige personellkategorier.

Innstillingen pekte på at den norske brannvernutdanningen har svært mange særordninger sammenliknet med andre tilsvarende utdanningsløp. Bl.a. anså utvalget det som et problem at brannvernutdanningen ved Norges brannskole ikke var tilgjengelig for de som ønsket å skape seg en framtid i brannvesenet, med mindre personene på forhånd var tilsatt i et brannvesen. Kombinert med store kapasitetsproblemer ved brannskolen fører dette til at svært mange brannfolk først får sin faglige utdanning etter at de faktisk har vært i arbeid i brannvesenet i flere år. Utvalget foreslo også at det måtte bli mulig for den enkelte brannkonstabel å søke til befalsutdanning på eget initiativ og for egen kostnad, for å kunne konkurrere om opprykkstillinger, og at utdanningen derfor måtte gis de samme økonomiske vilkår som yrkesutdanning i det offentlige skoleverket.

Utvalget pekte også på at oppgavene for landets ca. 8000 deltidsbrannkonstabler langt på vei er de samme som for heltidsmannskapet, og at det derfor er nødvendig å stille krav om utdanning også av deltidskonstabler. En utdanningsreform på dette området ble foreslått.

I samsvar med disse synspunktene stilte dimensjoneringsforskriften krav om utdanning også for deltidskonstabler. Bestemmelsen om dette, samt utdanningskrav til røykdykkere ble imidlertid gitt utsatt iverksettelse, og bestemmelsene har ennå ikke trådt i kraft. I samarbeid med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ble det opprettet en arbeidsgruppe som har kommet med forslag til hvordan denne utdanningsreformen kan gjennomføres i praksis.

Mye positivt har skjedd på utdannings- og kompetanseområdet, selv om deltidsbrannutdanningen ikke er iverksatt. Til tross for at Norges brannskole fremdeles ikke makter å imøtekomme mer enn ca. halvparten av det totale utdanningsbehovet, har kapasiteten økt betydelig. Også kvaliteten på utdanningen har gjennomgått en betydelig heving, særlig med hensyn til opplæring i forebyggende brannvernarbeid.

Høgskolen Stord-Haugesund har i de senere år utdannet et betydelig antall branningeniører ved sikkerhetslinjen, studieretning for brannsikkerhet og helse, miljø og sikkerhet. Disse kandidatene er svært etterspurt i arbeidsmarkedet, bl.a. som ledere av brannforebyggende avdeling ved de kommunale brannvesen.

Kompetanseoverførende tiltak fra sentrale myndigheter rettet mot både lokale tilsynsmyndigheter og mot virksomhetene har som ovenfor nevnt vært et viktig tiltak. Gjennom seminarer og lignende er det i samarbeid med NHO (Prosessindustriens Landsforening og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon) bidratt med kunnskapsformidling på sentrale sikkerhetsområder i forhold til industrien.

På en del områder er det etablert krav til eller mulighet for fagbrev. Innenfor fagområdet skytebas (bruker av sprengstoff) er det innført et ubetinget krav om fagbrev for A-sertifikat, fordi kompetanse er et bærende virkemiddel på eksplosivområdet. Norge har fått aksept for at kravet om fagutdanning for skytebaser som skal drive sprengningsarbeid i Norge også skal gjelde for personer fra andre EØS-land.

Det foregår for øvrig et kontinuerlig arbeid med å heve kompetansen hos teknisk personale, ansvarshavende og ledere innen eksplosivindustrien, bla. gjennom nordisk samarbeid innen kursvirksomhet. Nordisk ministerråd finansierte i 1999 et prosjekt med sikte på harmonisering av regler om kompetansebevis og tilsyn. Resultatene av dette prosjektet ventes bl.a. å bli innføring av identiske krav til sprengningssertifikater.

4.8 Miljørettede tiltak

I St.meld. nr 15 (1991-92) ble det gitt en fyldig redegjørelse for den betydning forebyggende sikkerhetsarbeid på brann- og eksplosjonsvernområdet, og de beredskapsordninger som er etablert i kommuner og næringsvirksomheter også har i forhold til sikring av miljøet. Siden den gang er det gjennomført en rekke miljørettede tiltak. Departementet vil kort peke på noen av de viktigste av disse.

Det er i perioden fastsatt nytt regelverk som har betydning også for beskyttelse av miljøet. Av stor betydning er den ovenfor nevnte storulykkeforskriften som gjennomfører EUs nye storulykkedirektiv, Seveso II. Denne forskriften har fått en mer miljørettet profil enn den tidligere forskriften fra 1994. Andre forskrifter av betydning i miljøsammenheng er bl.a. forskriften om feiing og tilsyn med fyringsanlegg, forskrift om reduksjon av utslipp av bensindamp fra lagring og distribusjon av bensin, forskrift om aerosolbeholdere og forskrift om klassifisering, merking m.v. av farlige kjemikalier. På området farlige stoffer skjer både reguleringen og tilsynet fra flere etater. Det er derfor etablert samarbeid mellom etatene innen tilsynsarbeidet, og det er fastsatt flere fellesforskrifter i perioden. Forskrift om klassifisering, merking m.v. av farlige kjemikalier er et eksempel på en slik fellesforskrift. Samarbeidet har ført til mer helhetlige krav fra de forskjellige tilsynsetatene og har medført færre konflikter mellom miljømessige og sikkerhetsmessige krav.

Brann- og eksplosjonsvernmyndighetene har deltatt aktivt i det internasjonale arbeidet som har som formål å hindre skader på mennesker og miljø som følge av farlige stoffer, bl.a. i regi av OECD og FN. Norge var for øvrig det første landet som ratifiserte FN konvensjonen om grenseoverskridende konsekvenser av industriulykker. Konvensjonen trådte i kraft i 2000, og legger grunnlaget for ytterligere internasjonalt samarbeid innen området forebyggende og beredskapsmessige tiltak mot farlige stoffer. Også i EU-sammenheng deltar norske brann- og eksplosjonsvernmyndigheter i miljørettet arbeid i regi av EU-kommisjonen.

Miljøverndepartementet har fastsatt miljøkrav som også har implikasjoner i forhold til sikkerhetsmessige løsninger, for eksempel grenseverdier for utslipp av metangass fra avfallsdeponier. DBE har derfor utarbeidet veiledninger for sikkerheten ved oppsamling av gass ved slike anlegg. Det blir også gitt tillatelser med hjemmel i lovgivningen om brannfarlig vare til slike anlegg.

Det er etablert anlegg for håndtering av organisk spesialavfall ved NOAHs anlegg i Brevik. Dette er mottaks- og behandlingsanlegg for brannfarlig avfall. Det arbeides også for å etablere et system med tilhørende regelverk for innsamling og tilintetgjøring av kasserte eksplosiver. DBE har for øvrig inngått samarbeid med Forsvarets Overkommando om hvordan ammunisjonsavfall som kan inneholde rester av eksplosiver skal samles inn og destrueres.

DBE har i samarbeid med FoU-miljøer utarbeidet en rapport om skogbrann og miljøforvaltning, hvor de økologiske virkningene av skogbranner, skogbrannforebyggende tiltak og skogbrannbekjempning behandles. Staten, ved DBE, har for øvrig i mange år bekostet den særskilte helikopterbaserte ordningen for slokking av skogbranner. Skogbrannhelikopteret skal imidlertid kun være et supplement til de kommunale brannvesen der det ikke kan forventes at de har utstyr eller personellressurser til å bekjempe skogbranner, eller der terrenget er slik at helikopterinnsats vil være det mest effektive.

4.9 Forskning og utvikling

På 90-tallet er det gjennomført to større forskningsprogrammer av betydning for brann- og eksplosjonsvernområdet. Dette er programmene Brann, eksplosjon og storulykker og Risiko- og Sårbarhetsforskning; Helse, Miljø og Sikkerhet (ROS).

Programmet Brann, eksplosjon og storulykker hadde en finansiell ramme på drøye 43 millioner kroner. Målet var å bidra til å få tap, kostnader og skader ved branner og eksplosjoner ned på et nordisk nivå, å finne fram til metoder for optimal utnyttelse av samfunnets innsats mot branner, eksplosjoner og storulykker, samt komme fram til resultater som hadde sikker bruksverdi. Satsningsområder var evakuering, brannteknisk opplæring av arkitekter, og utvikling av håndbøker, beregningsprogrammer og anvisninger til bruk for branningeniører og konsulenter. Også de menneskelige aspekter i forbindelser med uhell og ulykker ble brakt sterkt inn, særlig i forbindelse med evakueringsproblematikken. Denne vinklingen hadde bl.a. sin bakgrunn i «Scandinavian Star» - ulykken i 1990.

ROS-programmet hadde en finansiell ramme på drøye 55 millioner, hvorav Kommunal- og regionaldepartementet og Nærings- og handelsdepartementet til sammen bidro med 23,2 millioner av disse. Målet for programmet var å utarbeide metoder og verktøy som kan hjelpe virksomheter med å ta beslutninger rundt helse, miljø og sikkerhet (HMS) og gjennom dette bidra til et forsvarlig HMS-nivå og til lønnsomhet og produktivitet i samfunnet ved å avverge skader på mennesker, miljø og materielle verdier. Totalt fikk over 30 ulike prosjekter sine midler gjennom ROS-programmet, og mer enn 110 private og offentlige virksomheter deltok aktivt i utvikling og utprøving av systemer og metoder for praktisk HMS-arbeid. Spesielt i små og mellomstore virksomheter. På bakgrunn av programmet ble det etablert et nytt rådgivningsselskap innen risiko- og sårbarhetsanalyser. Gjennom ROS er det blitt utarbeidet en rekke publikasjoner med eksempler på tiltak for å redusere risiko. Det er utviklet retningslinjer, systemer, praktiske hjelpemidler og dataprogrammer for fareidentifikasjon med sikte på å redusere mulighetene for at noe uønsket skal skje og begrense følgene dette kan få. Et eget ROS multimedia-program med opplæring i praktisk HMS-arbeid og risikostyring er utgitt.

Resultatene fra ROS-programmet har blant annet hatt stor betydning for små og mellomstore virksomheter gjennom utviklingen av ROS-verktøy og felles nettverk som har gjort det enklere å komme i gang med systematisk HMS-arbeid. Gjennom enkelte av prosjektene, blant annet risikoanalyse av brannforløp i bygninger og sikkerhet ved rømning under røyk, har myndighetene funnet støtte for regelverksutvikling, og resultatene fra disse prosjektene har vakt internasjonal interesse. ROS bygget opp et miljø og en kunnskapsbase i Norge som departementet ønsker å beholde og videreutvikle gjennom fremtidig forskningssatsning innenfor risiko og sikkerhet. Selv om begrepet «ROS-analyser» nå har blitt et etablert begrep i mange bransjer, er det fortsatt behov for å spre kunnskap om resultatene fra ROS-programmet, og ta denne kunnskapen i bruk.

Det har gjennom flere år foreligget en samarbeidsavtale mellom departementet og SINTEF-NBL (Norges branntekniske laboratorium). Med basis i denne er en rekke enkeltstående prosjekter blitt realisert. Eksempler er:

• Analyse av dødsfall i bygningsbranner

• Røykspredning i bygninger

• Bruk av vanntåke som slokkemedium

• Evaluering av tiltak mot brann av både teknisk og atferdsmessig art

• Utvikling av håndbok i branntekniske analyser og dimensjonering

• Risikoforhold forbundet med lagring av brannfarlig gass i nedgravde tanker

• Beregningsmodeller for brannspredning mellom bygninger (trehus).

Det er også satt i gang tre prosjekter basert på analyse av deler av DBEs brannstatistikk i relasjon til annen samfunnsstatistikk. Det første skal analysere hvordan branner fordeler seg regionvis i Norge relatert til ulike samfunnsvariabler i regionene. Det andre tar for seg hvordan branner i ulike typer boliger er fordelt mht. frekvens og brannomfang. Det tredje er en studie av om det er spesielle personkategorier som er spesielt mye eller lite utsatt for boligbranner. Resultater fra disse er reflektert i det tallmateriale som presenteres foran og legger også grunnlag for en del av de tiltak som foreslås i kap. 5.

I Norden er det gjennomført et omfattende FoU-arbeid på kjemikalieberedskapsområdet i regi av en styringsgruppe under Nordisk Ministerråd, hvor både DBE og Statens forurensningstilsyn har vært representert fra norsk side. Arbeidet har resultert i en felles nordisk strategi på området, og det er utarbeidet en rekke rapporter av betydning for en sikker og effektiv innsats både når det gjelder metoder og forbedret utstyr.

DBE har gradvis økt sitt FoU-engasjement, og har vært en sentral aktør for å fremme forskning og utvikling på brann- og eksplosjonsvernområdet. Direktoratet har gjennom foredrag, seminarer og konferanser bidratt til å viderebringe ny kunnskap til ulike brukergrupper.

4.10 Gransking, etterforskning m.v.

Gransking av spesielle branner

DBE gjennomfører granskning av særskilte branner og ulykker som er av en slik karakter at de er av interesse i forhold til regelverket eller av andre grunner. Hensikten er primært å avdekke årsaksforholdene i brannen eller ulykken, og om erfaringene tilsier endringer i regelverket eller gjennomføring av andre tiltak. Granskningen kan også omfatte en vurdering av brannvesenets oppfølgning både i forebyggende og beredskapsmessig sammenheng. DBE har siden 1990 gransket ca 20 branner og ulykker som har hatt særlig interesse.

Branner i fengsler/politiarrester, overnattingssteder og bo- og servicesenter for eldre har vært viet særlig oppmerksomhet. Det har vært en rekke branner i fengsler/arrester, først og fremst ildspåsettelser på celler. DBE har anbefalt at fengsler og politiarrester registreres som særskilte brannobjekter, slik at de blir omfattet av de særskilte kravene til slike objekter i forskrift om brannforebyggende tiltak og brannsyn.

Med bakgrunn i de mange brannene i politiarrester gjennomførte direktoratet i forståelse med Politiavdelingen i Justisdepartementet en kartlegging av brannsikkerheten i alle landets politiarrester. Dette førte til økt fokus på brannsikkerhet i politiarrester, og de tekniske krav til brannsikkerhet i denne type objekter ble skjerpet gjennom byggeforskriften av 1997. I tillegg utarbeidet Kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet, i samarbeid med direktoratet, retningslinjer for brannsikkerhet i landets fengsler.

DBEs gransking av branner i bo- og servicesenter, alders- og trygdeboliger samt bygdeheimer har bidratt til å settefokus på brannsikkerheten for de eldre, og ført til skjerpede brannsikkerhetskrav også i slike bygninger.

Brannevaluering

Enkelte brannvesen har også igangsatt en systematisk evaluering av branner. Det foretas da en fullstendig gjennomgang av alle aspekter knyttet til brannen og brannobjektet, særlig med sikte på å avdekke hvordan de forebyggende tiltak i objektet har vært og om det er forhold ved gjennomføringen eller organiseringen av brannvesenets eller andres innsats som tilsier fremtidige endringer. Oslo brann- og redningsetat er en av de brannvesen som utfører slik systematisk brannevaluering og har gode erfaringer med dette.

Brannårsaksregistrering og etterforskning

Brannårsaksregistreringen ble igangsatt som en direkte følge av prosjektet «Reduksjon av branner med elektrisk årsak» - et tverretatlig prosjekt som ble gjennomført i perioden 1989-94. Brannårsaksregisteret føres i DBE på grunnlag av politiets etterforskningsresultater.

Innrapporterte brannårsaker deles i ulykkesorienterte hendelser og ildspåsettelser. Gruppen ulykkesorienterte hendelser omfatter de fleste brannene som skyldes bruk av bar ild i en eller annen form (stearinlys, røyking, brannfarlig avfall, fyring, piper og ildsteder og fyrverkeri), ren elektrisk årsak (jordfeil, serielysbuer, krypestrøm og termostatsvikt), feil bruk av elektrisk utstyr (tørrkoking, overoppheting, tildekking, stråling og dårlig vedlikehold), eksplosjoner og selvantennelser.

Brannårsaksetterforskning er i dag kun rettet inn på å finne brannens opprinnelsessted og gjennom dette komme fram til hva som forårsaket antennelsen. Politiets etterforskning retter seg i liten grad mot å avdekke selve brannforløpet. For brannvernmyndighetene er det derimot viktig å få et bredere bilde av de enkelte branner, ikke minst med henblikk på regelverksutvikling, krav til materialers brennbarhet, byggetekniske forhold m.m.

Ildspåsettelser

I perioden 1994-95 utredet en arbeidsgruppe under Justisdepartementet omfanget av påsatte branner. Gruppen kom med en rekke forslag til hvordan påsatte branner kan forebygges og avdekkes bedre. DBE og Justisdepartementet samarbeider om å følge opp forslagene, og dette området vil være under kontinuerlig overvåking for å unngå en uønsket utvikling.

Et av de foreslåtte tiltakene var å utarbeide et system for kvalitetssikring og -kontroll av brannetterforskning. En arbeidsgruppe har levert et forslag til et slikt system til Justisdepartementet som følger opp saken i samarbeid med blant annet Politidirektoratet.

4.11 Svalbard

Virksomheten på Svalbard har i de senere årene utviklet seg fra hovedsakelig gruvedrift til mer variert virksomhet. I Longyearbyen begynner aktiviteten å nærme seg en kommunestruktur, hvor Svalbard samfunnsdrift står for de «kommunale» funksjonene, inkludert brannvernet. Gruvedriften er trappet kraftig ned, og hovedtyngden av den norske gruvedriften foregår nå i Svea. Spesielt reiselivs- og servicenæringen har fått et kraftig oppsving i Longyearbyen, noe som innebærer at det er kommet en rekke særskilte brannobjekter. Likeledes har polarforskning m.v. økt kraftig, blant annet i Longyear-byen med Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS) og i Ny-Ålesund hvor norske Kings Bay A/S eier og driver et internasjonalt forskningssenter.

I det russiske gruvesamfunnet Pyramiden ble gruvedriften avviklet og samfunnet fraflyttet i 1998. Det foregår likevel opprydningsarbeider i sommermånedene. Det har også vært drevet noe turistvirksomhet i Pyramiden i sommermånedene. Turismen er økende i Barentsburg, men foreløpig hovedsakelig som dagsbesøk.

Alle disse forholdene gir utfordringer for både forebyggende og beredskapsmessig brann- og eksplosjonsvern.

Brannvernloven med tilhørende forskrifter gjelder ikke på Svalbard, da store deler av denne loven er basert på norsk kommunestruktur som ikke er innført på Svalbard. Brannvernforvaltningen på Svalbard skjer derfor med utgangspunkt i en særskilt forskrift om brannvern på Svalbard som ble fastsatt i 1993 med hjemmel i Svalbardloven. I tillegg er lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer gjort gjeldende med en del tilpasningsbestemmelser.

I henhold til forskriften om brannvern på Svalbard opptrer DBE som brannstyre for Svalbard, med Sysselmannen som formell regional brannsjef med påleggsmyndighet. I de bosetninger som DBE bestemmer er det i tillegg en lokal brannsjef som faglig leder av brannvernet. Ansvaret for brannvernet tilligger utpekte virksomheter i bosetningene. I Longyearbyen er dette Svalbard samfunnsdrift, og i de russiske bosetningene Trust Arktikugol. De øvrige bosetningene er så små at det ikke kreves lokal brannsjef, men det selskap som er ansvarlig for driften av bosetningene er også ansvarlig for at nødvendig forebyggende brann- og eksplosjonsvern blir utført, og at det er en viss slokkeberedskap.

Lovverket følges opp ved årlige brannstyremøter og befaringer etter behov.

Implementeringen av forskrift om brannvern for Svalbard har gått problemfritt når det gjelder de norske bosetningene, hvor forholdene nå er meget bra. I de russiske bosetningene har det med bakgrunn i politiske, økonomiske og bygningstekniske forhold tatt noe lenger tid, men viljen til å gjøre de nødvendige tiltakene er tilstede, og forholdene er nå vesentlig bedre enn ved forskriftens ikrafttreden.

På grunn av den spesielle strukturen på bosetningene, inkludert det internasjonale aspektet, er brannsyn i alle bosetninger utført av DBE inntil 1999. Et unntak er Longyearbyen, hvor nødvendig faglig ekspertise er tilstede. Høsten 1998 ble det tatt initiativ til, og inngått avtale om, å samordne alt brannsyn i de norske bosetningene, slik at Sysselmannens tjenestemann med ansvar for brannvern og lokal brannsjef i Longyearbyen vil utføre brannsyn i alle norske bosetninger. Med denne ordningen er en sikret et enhetlig og faglig tilfredsstillende system som innebærer at DBE ikke lenger behøver å foreta brannsynet i de berørte bosetninger m.v. Trust Arktikugol har fått tilbud om å slutte seg til ordningen kostnadsfritt, men har til nå stilt seg noe avventende.

Når det gjelder lagring og bruk av brannfarlig vare og eksplosiver vil hovedtilsynet fortsatt bli foretatt av DBE, men det arbeides med sikte på at tilsynet med mindre og ukompliserte forhold skal kunne gjennomføres lokalt.

Tilsynet med eksplosive varer på Svalbard er samordnet mellom Arbeidstilsynet, Bergmesteren og DBE. Resultatene av tilsynene viser at det er manglende tillatelser på russisk side, og det arbeides med å få tilstanden opp på et bedre nivå enn i dag. Det er imidlertid få uhell på Svalbard, med unntak av den tragiske sprengningsulykken i 1997 hvor 23 russiske gruvearbeidere omkom. Årsaken til ulykken var manglende oppfølging av gjeldende regelverk for sprengningsarbeid i kullgruver.

Når det gjelder oppbevaring av brannfarlig vare er tilstanden for anleggene i de norske bosettingene i hovedsak god. For anleggene i de russiske bosettingene er tilstanden mer variabel.