6 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning

Eksportkontrollen som utøves i Norge bygger i stor grad på det internasjonale samarbeidet på dette området og på de forpliktelser dette innebærer for deltakerlandene. De fleste industriland, og dermed de største leverandører av sensitive varer og teknologi, deltar i dette samarbeidet. Samarbeidet omfatter i første rekke kontrollen med flerbruksvarer, men enkelte av de multilaterale eksportkontrollregimene har også vedtatt kontroll-lister som omfatter våpen og militært materiell. Slike våpenlister er dekket av kontroll-liste I i det norske eksportkontroll-systemet.

De multilaterale eksportkontrollregimene har en normdannende effekt. I løpet av de siste årene har multilateral eksportkontroll blitt et viktig virkemiddel i arbeidet for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen. Leverandørlandenes samarbeid er i lys av denne erkjennelsen blitt betydelig intensivert.

De multilaterale eksportkontrollregimene

I hovedsak baserer de multilaterale eksportkontrollregimene seg på internasjonale overenskomster som har som formål å begrense bruk av eller forby ulike typer våpen. De viktigste instrumentene er Ikke-spredningsavtalen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Konvensjonen om biologiske våpen (BWC). Det internasjonale eksportkontrollsamarbeidet er ikke av juridisk, men av politisk bindende karakter.

Norge deltar i alle fem eksportkontrollregimer. Australia-gruppen (AG) har som formål å hindre spredning av kjemiske og biologiske våpen. Regimet for eksportkontroll av missilteknologi (MTCR) søker å hindre spredning av missiler som kan levere masseødeleggelsesvåpen. Nuclear Suppliers Group (NSG) og Zangger-komiteen kontrollerer kjernefysisk materiale og relatert høyteknologi. The Wassenaar Arrangement (WA, Wassenaar-samarbeidet) retter seg mot destabiliserende oppbygging av konvensjonelle våpen og sensitiv høyteknologi.

I 1998 ble Den tsjekkiske republikk, Polen og Ukraina tatt opp som medlemmer i MTCR. En oversikt over medlemsskap i de ulike eksportkontrollregimene følger vedlagt (vedlegg 3).

Gjennom medlemskap i et eksportkontrollregime forutsettes deltakerne å gjennomføre de vedtak som blir fattet på grunnlag av eller ved tilpasning av nasjonale lover og regler. Samarbeidet bygger på konsensusprinsippet. Et nytt lands søknad om medlemsskap blir nøye vurdert. Søkerlandet må kunne dokumentere at man har et effektivt eksportkontrollsystem og politisk vilje til å utøve kontroll.

Et felles trekk for de multilaterale eksportkontrollregimene er at de utarbeider kontroll-lister over produkter og teknologi som skal omfattes av kontrollen. De har stort sett samme krav til lovgivning og kontroll, og baserer samarbeidet på en utstrakt informasjonsutveksling. For å holde følge med den raske teknologiske utvikling, stilles det store krav til kompetanse for å holde kontroll-listene oppdatert. Tekniske eksperter fra medlemslandene arbeider med revisjon av listene. Også nasjonale sikkerhetspolitiske overveielser er med i vurderingen av om visse produkter eller teknologi skal kontrolleres.

Det har i 1998 pågått en betydelig utveksling av informasjon i de multilaterale eksportkontrollregimene. Slik informasjon omfatter foruten nasjonale nektelser av eksport fra andre medlemsland, metoder som spredningsland benytter i forsøk på å skaffe seg kontrollerte varer og teknologi.

Wassenaar-samarbeidet

Wassenaar-samarbeidet (WA) trådte i kraft 1. november 1996, og har 33 medlemsland. Regimet omfatter eksport av konvensjonelle våpen og sensitiv høyteknologi (flerbruksvarer). WA er fremdeles i en tidlig utviklingsfase. Sekretariatet ligger i Wien.

Ved etableringen i 1996 ble det vedtatt et grunndokument som angir retningslinjer for arbeidet i den innledende fase. Dette dokumentet fulgte som vedlegg i St meld nr 57 (1996-97) om eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 1996. Grunndokumentet etablerer omfattende prosedyrer for informasjonsutveksling mellom deltakerlandene om deres eksportkontrollpraksis. Hensikten med samarbeidet er å forhindre at det blir bygget opp destabiliserende militær slagkraft i et område. Foruten å rapportere om faktisk eksport og lisensnektelser, utveksler man opplysninger om konkrete land eller områder som det knytter seg særlig bekymring til. I 1998 ble det lagt særlig vekt på konfliktområder i Sentral- og Vest-Afrika. Deltakerlandene har erklært at man ikke eksporterer våpen til land i krig ved de store sjøer i Sentral-Afrika. Leveranser og omsetning av håndvåpen i disse konfliktområder, og de konsekvenser slikt utstyr har i regionale konflikter, har også vært tema i diskusjonene.

I 1998 vedtok WAs medlemsland retningslinjer og kriterier for objektiv analyse og råd for å identifisere potensielt destabiliserende oppbygging av konvensjonelle våpen. Kriteriene forutsettes lagt til grunn ved medlemslandenes vurdering av leveranser av konvensjonelle våpen. Dette er de hittil mest omfattende retningslinjer på multilateralt nivå på dette området.

Fra norsk side støtter man utvidelse av informasjonsutvekslingen og arbeider aktivt for større åpenhet. Det foreligger forslag om å utvide rapporteringsplikten til å gjelde flere kategorier våpen og militært materiell og særlig sensitive flerbruksvarer, enn det man har i dag. Norge er blant de landene som vil delta i en frivillig ordning om utvidet rapportering basert på disse forslagene inntil det er mulig å oppnå full oppslutning om utvidet rapporteringsplikt for alle deltakerne i WA.

I henhold til grunndokumentet skal Wassenaar-landene regelmessig gjennomgå og vurdere hvordan samarbeidet fungerer, første gang i 1999. Fra norsk side støtter man forslag om styrket kontroll og større åpenhet for å hindre spredning av konvensjonelle våpen og relevant våpenteknologi, og vil i den sammenheng også fremme egne forslag.

Norge spiller en aktiv rolle i den løpende revisjon av kontroll-listene for å sikre at Wassenaar-samarbeidet best mulig kan oppnå de intensjoner som ligger til grunn for opprettelsen.

Kontroll med immateriell teknologioverføring

I 1998 har flere av eksportkontrollregimene tatt initiativ til å utrede hvordan utfordringene med hensyn til å kontrollere immaterielle teknologioverføringer kan møtes. Slik overføring av sensitiv teknologi eller kunnskap kan bl.a. skje gjennom undervisning eller ved bruk av elektroniske media, for eksempel Internett. Immaterielle teknologioverføringer er meget vanskelige å kontrollere, og første skritt er å kartlegge overføringsmetoder, vurdere kontrollerbarheten og på det grunnlag utvikle kontrolltiltak. I den norske eksportkontroll-lovgivningen er immaterielle teknologioverføringer omfattet av regelverket. Slike overføringer krever tillatelse fra Utenriksdepartementet på samme måte som ved annen eksport av produkter, teknologi og tjenester omfattet av kontroll-listene.

Kontroll med kryptoprodukter og -teknologi

I mars 1997 ble man i OECD enige om en rekke anbefalinger om nasjonal kryptopolitikk. På grunn av den raske utviklingen av elektronisk kommunikasjon og dens betydning for den økonomiske utviklingen og internasjonal handel, er det avgjørende at man ivaretar en sikker utveksling av informasjon ved å avverge at informasjonen kan benyttes eller manipuleres av utenforstående underveis.

Frem til 1990-tallet var bruk av kryptoteknikk forbeholdt politiet, forsvaret og sikkerhetstjenestene. I løpet av 1990-årene har den teknologiske utviklingen, herunder bruk av Internett og utstrakt bruk av kryptering i kommersielle sammenhenger, medført at kontrollmulighetene av handelen med slike produkter er sterkt utfordret. Av sikkerhetsmessige grunner har man innenfor rammen av Wassenaar-samarbeidet søkt å finne frem til felles regler om kontroll. I 1998 vedtok medlemslandene i Wassenaar-samarbeidet å endre reglene for eksportkontroll av kryptoprodukter, slik at det tidligere generelle unntak fra eksportkontroll for massesalg-produkter nå ikke lenger gjelder for krypto-programvare med nøkkellengde som overstiger 64 bit. Denne regelen gjelder til 1. desember 2000.

EUs adferdskodeks

EU vedtok i 1998 en adferdskodeks for våpenleveranser («Code of Conduct»). Målet med adferdskodeksen er å sikre en felles minimumsstandard ved vurderingen av våpeneksport fra EU. Kodeksen gir generelle retningslinjer, og et hovedsyn er at forsvarsmateriell som eksporteres ikke skal brukes til intern undertrykking, til ekstern aggresjon eller bidra til regional ustabilitet. Kodeksen vil også komme til anvendelse ved eksport av flerbruksvarer til militær mottaker.

For å sikre større åpenhet om våpeneksporten er det etablert en notifikasjonsprosedyre mellom EU-landene. Land utenfor EU-kretsen er ikke invitert til å delta i notifikasjonsprosedyren, men er oppfordret til å slutte seg til prinsippene i adferdskodeksen. Norge har sluttet seg til målsettingen for EUs adferdskodeks. Det norske regelverket og praksis i våpeneksportspørsmål er klart innenfor rammen av det som omfattes av EUs kodeks og Norge fører en mer restriktiv praksis enn kodeksen krever.

FN-registeret for konvensjonelle våpenoverføringer

De Forente Nasjoners generalforsamling vedtok i desember 1991 en resolusjon som anmodet medlemslandene om fra og med 1992 årlig å rapportere om sin eksport og import av tyngre konvensjonelle våpen til et FN-register over slike våpenoverføringer. Registeret skal inneholde opplysninger om følgende syv våpenkategorier: stridsvogner, pansrede stridskjøretøyer, tungt artilleri, jagerfly, angrepshelikoptere, krigsskip og missiler/missilplattformer. FN-registeret for konvensjonelle våpenoverføringer er ment å skape økt åpenhet om internasjonale våpenoverføringer. Registeret har imidlertid svakheter og gir ikke noe fullstendig bilde av den internasjonale handelen med konvensjonelle våpen. Ennå er det under halvparten av FNs medlemsland som rapporterer regelmessig til registeret. Blant disse er imidlertid nesten alle de store eksportland av tyngre konvensjonelle våpen og de fleste store importland. Andre svakheter ved FN-registeret er at det omfatter et begrenset antall våpenkategorier og at informasjonen som innrapporteres varierer både i kvalitet og omfang.

Sanksjonsvedtak i FNs Sikkerhetsrådet. Andre vedtak om embargo

For gjennomføring av bindende vedtak om fullstendig eller delvis handelsembargo mot visse land gjort av FNs Sikkerhetsråd blir det utarbeidet forskrifter med hjemmel i lov av 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av vedtak i De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd. På denne måten blir Sikkerhetsrådets vedtak gjort til norsk rett. Vedtak i FNs sikkerhetsråd om helt eller delvis å innføre våpensanksjoner mot et land er bindende for medlemslandene.

Pr. 31. desember 1998 gjaldt hel eller delvis våpenembargo basert på sanksjonsvedtak i Sikkerhetsrådet for følgende land: Irak, Somalia, Libya,⁷1

Liberia, Angola, Den føderale republikken Jugoslavia og Sierra Leone.

I tillegg til ovennevnte vedtak om sanksjoner i FNs Sikkerhetsråd har OSSE gjort vedtak om å innføre våpenembargo i tilknytning til konflikten omkring Nagorno Karabakh, og som medlem følger Norge dette vedtaket. Norge har dessuten gitt sin tilslutning til EUs beslutninger om våpenembargo mot en rekke land.

Håndvåpen

Norge fører en svært restriktiv politikk for eksport av håndvåpen. Eksportkontroll og ulovlig internasjonal handel med håndvåpen står på dagsordenen i flere internasjonale fora, deriblant FN, EU, OAS (Organisasjonen av amerikanske stater), ECOWAS (Det økonomiske fellesskapet av vest-afrikanske stater), og i Wassenaar-samarbeidet. Disse ulike organisasjonene driver blant annet med kartlegging og forskning, informasjonsutveksling, utarbeidelse av retningslinjer og adferdskodekser, samt med produktregistering og merkesystemer for våpen og ammunisjon. Det er særlig viktig å begrense de illegale overføringene av håndvåpen, som etter enkelte beregninger utgjør ca. halvparten av alle overføringer av slike våpen. Internasjonalt finnes det ingen felles oppfatning av hvordan det er mest hensiktsmessig å hindre spredning og ulovlig omsetning av håndvåpen, og det eksisterer få forpliktende internasjonale kontrollmekanismer for salg og overføring av slike våpen.

Norge har gitt økonomisk støtte til moratoriet på produksjon, import og eksport av håndvåpen i Vest-Afrika, som ble inngått av ECOWAS-landene 31. oktober 1998. Forbudet gjelder for tre år, og er det mest omfattende internasjonale tiltak til nå for å redusere antallet håndvåpen. Fra norsk side har man også bidratt økonomisk til etableringen av et sekretariat som skal overvåke at moratoriet blir etterlevet. Norge støtter arbeidet med tilsvarende regionale og subregionale ordninger andre steder. Det er aktuelt å støtte enkeltland og regioner i arbeidet med styrking av grensekontroll, samt kartlegging, registrering, merking og opplæring.

Det er dessuten viktig å sette i verk tiltak for innsamling av overskuddsvåpen etter avslutning av væpnede konflikter. Det bør arbeides for at internasjonale fredsoperasjoner får mandat og ressurser til å ta del i slik demobilisering og innsamling av våpen.

Problemet med håndvåpen i konfliktområder er nært knyttet til utviklingsspørsmål. Utjevning av ulikheter mellom ulike grupper og tiltak for konfliktforebygging kan være sentrale elementer i en bred strategi for å hindre at håndvåpen blir brukt til grove overgrep i og etter konfliktsituasjoner. Det er viktig at det på et tidlig tidspunkt settes i gang dialog og samarbeid med utsatte land som står overfor en mulig voldelig konflikt når det har vært store overføringer av våpen til området.

Norge arrangerte i juli 1998 et internasjonalt møte som samlet 21 land i Oslo. Der ble man enige om tiltak for den videre prosessen for å hindre spredning av håndvåpen. Erklæringen fra Oslo-møtet er det eneste håndvåpendokumentet som regjeringer fra land i alle regioner i verden har sluttet seg til.

Norske frivillige organisasjoner og forskningsinstitutter har gått sammen om en håndvåpenaksjon for å rette søkelyset på overføringer av håndvåpen (Norwegian Initiative on Small Arms Transfers - NISAT). Regjeringen har bevilget midler til dette initiativet. NISAT konsentrerer sin innsats om regionale tiltak og humanitære spørsmål, og er blitt en av de ledende frivillige organisasjonene internasjonalt som arbeider med håndvåpenspørsmål.

FN vedtok i oktober 1998 å avholde en verdenskonferanse om håndvåpen innen år 2001. Målsetningen vil være en handlingsplan mot ulovlig overføring av håndvåpen.

EUs felles handling om håndvåpen

EU vedtok i desember 1998 en felles handling om håndvåpen («Joint Action on Small Arms»). Norge har sluttet seg til handlingen. Bakgrunnen for dette vedtaket er det internasjonale samfunns bekymring knyttet til den stadig økende spredning av håndvåpen og lette våpen, særlig i land og områder preget av konflikter og uro. Hovedmålene med EUs felles handling er å søke å bekjempe den destabiliserende akkumulering og spredning av håndvåpen, bidra til å redusere beholdningen av håndvåpen og lette våpen til landets legitime forsvarsbehov, samt å tilby bistand for å løse problemer som har oppstått som følge av våpenoppbyggingen.

Ulovlig våpenhandel

Innen FN, EU og i det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet foregår drøftinger med sikte på å utvikle tiltak mot ulovlig våpenhandel. Mange av de væpnede konflikter i verden, i Afghanistan, i Afrika og på Balkan blir mer blodige og langvarige gjennom tilførsel av smuglede våpen. Det er en viktig og prioritert oppgave å utvikle mekanismer for å komme denne virksomheten til livs. Dette må skje ved at våpenproduserende land viser ansvar og vilje til å utøve bedre kontroll over egen eksport, og ved at man får større viten om anskaffelsesmetoder, våpenmeglere og andre mellommenn, frontselskaper osv. for å kunne sette inn effektive kontrolltiltak. I de multilaterale eksportkontrollregimene utveksles informasjon, også etterretningsinformasjon, som ledd i kampen mot slik uønsket og ulovlig handel.

Et viktig element i denne sammenheng er lovgivning og et effektivt eksportkontrollapparat. Norge har bistått en rekke land med å etablere lovverk og styrke eksportkontrollsystemet, herunder de baltiske land og flere av de nye demokratier i Sentral- og Øst-Europa og tidligere SUS-stater.