1 Innledning
1.1 Bakgrunnen for meldingen
Kulturdepartementet legger med dette fram en stortingsmelding om digitalt fjernsyn. Det blir i det følgende gjort rede for behandlingen av saken forut for denne meldingen.
Kulturdepartementet uttalte i St meld nr 62 (1996-97) Kringkasting og dagspresse 1996 m.v. om digitalt fjernsyn at det:
«på eit seinare tidspunkt [må] takast stilling til om det skal opnast opp for utbygging av eit jordbunde sendarnett for digitalt fjernsyn i Noreg, eller om ein i staden bør basere seg på distribusjon av digitale signalar via satellitt, kabel eller telenett. Det er ikkje mogleg å ta stilling til dette før det mellom anna ligg føre opplysningar om kva eit jordbunde sendarnett eventuelt vil koste. I det vidare arbeidet med desse spørsmåla vil departementet særleg vere opptatt av å sikre dei nasjonale almennkringkastarane konkurransedyktige vilkår i den framtidige fjernsynsmarknaden. Departementet vil gi dei naudsynte løyvene til digitalt fjernsyn når tilhøva ligg til rette for det.»
I familie-, kultur- og administrasjonskomiteens budsjettinnstilling, B innst S nr 2 (1997-98), som ble behandlet før nevnte stortingsmelding, ba flertallet departementet om å legge fram en stortingsmelding om innføring av digitale sendinger i fjernsynet og finansiering av dette. Komiteen gjentok anmodningen i komiteinnstillingen, Innst S nr 103 (1997-98), til stortingsmeldingen om kringkasting og dagspresse for 1996:
«Komiteen viser til at fleirtalet i Budsjett-innst. S. nr. 2 (1997-98) ba om ei eiga stortingsmelding om innføring av digitale sendingar i fjernsynet og finansiering av dette, og at dette er ei sak Stortinget vil handsame seinare.»
I St meld nr 12 (1998-99) Kringkasting og dagspresse 1997, varslet Kulturdepartementet at en egen melding om digitalt fjernsyn ville bli lagt fram for Stortinget i samsvar med komiteens ønske.
Departementet legger til grunn at de forutsetningene som ble lagt i St meld nr 62 (1996-97) Kringkasting og dagspresse 1996 m.v. må være til stede før staten tar endelig stilling til en eventuell utbygging av et digitalt jordbundet sendernett for fjernsyn og utlysing av konsesjoner for programvirksomhet i et slikt nett.
1.2 Politiske forutsetninger
Kulturdepartementet viser til hovedmålene for regjeringens mediepolitikk slik de kommer til uttrykk i St prp nr 1 for 1998-99.
«Utgangspunktet for mediepolitikken er å sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre. Dette forutsetter at mediene er åpne kanaler for kulturelle impulser, informasjon, meningsbryting og samfunnsdebatt. Ut fra demokratiske og kulturelle interesser er det nødvendig å sikre mangfold og kvalitet i medienes formidling av nyheter, kunnskap og kultur. Den beste garantien for ytringsfrihet er derfor et mangfold av uavhengige medier med god geografisk spredning som kan sikre et bredt spekter av informasjon og meninger. Som følge av dette er det viktig å motarbeide ensretting og eierkonsentrasjoner innen massemedia, samtidig som pressen og kringkasterne gis rammevilkår som gjør at de er i stand til å oppfylle behovet for kvalitet og allsidighet.
Mediene har en viktig kulturpolitisk rolle. Det er derfor nødvendig med en aktiv innsats for å sikre et norskspråklig tilbud samtidig som det kulturelle mangfoldet kan opprettholdes og utvikles. Allmenkringkastingen spiller en viktig rolle i dette arbeidet i tillegg til at det støttes opp om film- og fjernsynsproduksjoner.»
Kulturdepartementet legger til grunn at spørsmålet om statlig engasjement i utbygging av digitalt fjernsyn må vurderes i lys av om det vil bidra til oppnåelse av de ovennevnte mediepolitiske mål.
Allmennkringkastingen er et sentralt mediepolitisk virkemiddel. Et bredt og variert allmennkringkastingstilbud er en forutsetning for å opprettholde et norskspråklig medietilbud og bidrar til å opprettholde og utvikle et kulturelt mangfold i Norge. Allmennkringkasterne når gjennom sine riksdekkende sendinger hele befolkningen og er trolig landets viktigste enkeltstående kanaler for debatt og meningsbrytning. Det er avgjørende å sikre allmennkringkasterne rimelige rammevilkår for å opprettholde et framtidig riksdekkende fjernsynstilbud basert på norsk språk og kultur og preget av mangfold og kvalitet.
Med digital distribusjon vil kringkasting bidra til - og være nødt til - å forholde seg til en utviklingstendens som primært er drevet fram av et teknologiskifte og som gjerne går under betegnelsen konvergens. Meget enkelt forklart innebærer denne utviklingen at alt innhold kodes på samme måte (data) og at ulike nett i prinsippet kan benyttes til distribusjon av alle former for data. Konvergens byr både på utfordringer og muligheter for kringkastingsforetak. Det er nødvendig å sikre allmennkringkasterne tilstrekkelig gode rammevilkår slik at de kan tilpasse seg og nyttiggjøre seg denne utviklingen fullt ut.
Kringkastingssektoren befinner seg i en utvikling preget av stadig økende konkurranse, digitalisering og globalisering. Den økende konkurransen er et resultat av liberaliseringen av fjernsynsmarkedet som har funnet sted over de siste 20 årene og konvergensutviklingen som er beskrevet ovenfor. Konkurransen om senderettigheter og seere har økt, både for utenlandske og norskspråklige kanaler. Globaliseringen er først og fremst et resultat av framveksten av relativt rimelige distribusjonskanaler, særlig satellittdistribusjon. Neste trinn i utviklingen er digitalisering av distribusjonskanalene. Digitaliseringens hovedfortrinn i kringkastingssammenheng er at den øker kapasiteten i nettene, slik at det blir mulig å formidle et langt større tilbud. Digitale nett gir dermed også lavere distribusjonskostnader enn analoge nett.
Formidling og mottak av fjernsynssendinger i Norge skjer fremdeles så godt som utelukkende ved hjelp av analog teknologi. Norske seere kan imidlertid allerede i dag abonnere på digitale programpakker som formidles via satellitt. Digitalt satellittbasert fjernsyn er en betalingstjeneste som har vokst fram som et resultat av etterspørsel i markedet og uten direkte medvirkning fra staten.
Meldingen vurderer i første rekke spørsmål knyttet til jordbundet digitalt fjernsyn. Meldingen drøfter rammene for statens rolle i en eventuell utbygging av et slik nett, herunder reguleringsmessige og økonomiske prinsipper for statens engasjement. Det vil fremdeles i overskuelig framtid eksistere en knapphet på frekvenser i jordbundne nett. Kulturdepartementet legger til grunn at det fortsatt vil være nødvendig å regulere bruken av slike nett.
Utbygging og finansiering av et jordbundet nett for kringkastingssendinger bør i prinsippet være basert på etterspørsel etter kapasitet i markedet. Det kan ikke være en statlig oppgave å stå for finansiering og utbygging av et slikt nett. Departementet legger imidlertid til grunn at det bør være en statlig oppgave å sørge for at norske allmennkringkastere får akseptable økonomiske rammevilkår for en satsning på digital distribusjon av sitt programtilbud.
1.3 Sammendrag
Departementet gjør i kapittel 2 kort rede for digital fjernsynsteknologi, hva som skiller analog og digital distribusjon og fordeler og usikkerhetsmomenter forbundet med utbygging av et digitalt jordbundet nett. Kapitlet omtaler dessuten de ulike alternative distribusjonskanalene for digitalt fjernsyn og problemstillinger knyttet til standardisering av digitalt fjernsyn. Digitalt fjernsyn forutsetter en omorganisering av måten distribusjonen av fjernsyn tradisjonelt har foregått. Kapitlet drøfter de ulike rollene og funksjonene i distribusjonskjeden for digitalt fjernsyn.
I kapittel 3 oppsummeres status i Norge. Det gis en kort oversikt over hva som i dag er tilgjengelig av frekvenskapasitet for digitalt jordbundet fjernsyn og hva som kan gjøres tilgjengelig eller omdisponeres til digitalt fjernsyn i framtiden. Det gjøres dessuten rede for hvordan norske kringkastingsselskap og andre aktører forholder seg til en eventuell etablering av et digitalt jordbundet nett for fjernsyn.
I kapittel 4 gjøres det rede for utviklingen innen digital jordbundet fjernsyn i enkelte andre land.
I kapittel 5 gjør departementet rede for de reguleringsmessige rammene som gjelder for digitalt fjernsyn nasjonalt og internasjonalt.
I kapittel 6 gjør departementet rede for statens rolle som reguleringsmyndighet, frekvensforvalter og konsesjonsmyndighet ved etablering av nett for jordbundet digitalt fjernsyn. Det gjøres dessuten rede for viktige hensyn som spiller inn i vurderingen av etablering av et jordbundet nett for digitalt fjernsyn i Norge.
Kapittel 7 omhandler de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget departementet legger fram.
Departementet gjør i kapittel 8 rede for sin tilråding om etablering av digitalt jordbundet fjernsyn.