5 Reguleringsspørsmål

5.1 Rettslige rammer

Kulturdepartementet legger til grunn at digitale fjernsynssendinger er kringkasting i kringkastingslovens forstand og dermed vil reguleres av loven på lik linje med analog kringkasting. Loven gir hjemmel for de fleste av de nye bestemmelser som vil kunne være aktuelle. Departementet vurderer behovet for lovendringer som følge av utviklingen innen digitalt fjernsyn.

Det internasjonale samarbeid som Norge deltar i legger dessuten rammer for norsk kringkastingslovgivning. Norge er forpliktet til å gjennomføre rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen. De sentrale rettsaktene på fjernsynsområdet er fjernsynsdirektivet (89/552/EØF) med endringsdirektiv (97/36/EF) og TV-Standard-direktivet (95/47/EF). Førstnevnte direktiv er allerede gjennomført i norsk lov. Når det gjelder gjennomføringen av TV-standard-direktivet, viser departementet til Ot prp nr 51 for 1998-99. Videre har Norge ratifisert Europarådets konvensjon av 5. juni 1981 om fjernsyn over landegrensene.

Europaparlaments- og Rådsdirektiv 98/84/EF om rettslig beskyttelse av tjenester basert på, eller bestående av betinget adgang vil trolig bli innlemmet i EØS-avtalen i løpet av 1999. Direktivet vil i så fall måtte gjøres gjeldende for digitalt fjernsyn.

Konvergensutvalgets kommende utredning vil behandle spørsmålet om forholdet mellom teleloven og kringkastingsloven. Eventuell regulering på området vil bli vurdert i forhold til utvalgets tilrådinger.

5.2 Behovet for regulering

De land som har kommet lengst i utviklingen av digitalt fjernsyn har valgt å etablere et særskilt rettslig rammeverk for ulike deler av virksomheten. Både Storbritannia og Sverige har innført regler som vil kunne danne mønster for andre lands reguleringer. I det følgende omtales kort enkelte områder der departementet antar at det vil kunne være behov for nye eller endrede regler. Regjeringen vil komme tilbake til disse spørsmålene med konkrete lovforslag.

I likhet med de fleste andre europeiske land har Norge en såkalt formidlingsplikt for visse fjernsynskanaler i kabelnett. I medhold av kringkastingsforskriftens § 4-2, jf. kringkastingsloven § 4-3, plikter kabeleier å formidle NRKs to kanaler, TV2 og bakkesendt allment lokalfjernsyn. Formidlingsplikten vil således kunne omfatte inntil fire kanaler. Det er fastsatt visse unntak fra kravet om å formidle alle kanalene, for eksempel der lav kapasitet i det enkelte nett gjør dette vanskelig.

Ved innføring av digitale sendinger vil samme kanal blir formidlet både digitalt og analogt i en overgangsperiode. Det vil bli nødvendig å fastsette regler som avgjør om formidlingsplikten i kabel i denne perioden skal gjelde for samme kanal i både analog og digital form.

Departementet antar at det vil være aktuelt å innføre en formidlingsplikt i kabelnett for samme kanal både i analogt og digitalt format. Formidlingsplikten vil også kunne gjøres gjeldende for kanaler som utelukkende formidles i digitalt format. En slik formidlingsplikt vil måtte gjøres betinget av at kabelnettet er klargjort for digitale sendinger. Det vil ikke være aktuelt å pålegge kabeleieren å oppgradere nettet for digitale sendinger. Opphør av formidlingsplikten for analoge sendinger i kabelnett vil måtte vurderes i forhold til opphør av analoge sendinger i det jordbundne nettet og utbredelsen av digitalt mottakerutstyr i kabelnettets abonnentmasse.

Den løpende fordeling av tilgjengelig kapasitet til fjernsynstjenester og øvrige digitale tjenester som er tildelt plass i et digitalt nett administreres av en såkalt multipleksoperatør (jf. kap 2.5.3). Det eksisterer en etterspørsel etter og dermed en kommersiell verdi i ledig overføringskapasitet i nettet. Det er derfor nødvendig å vurdere på hvilken måte adgangen til å disponere kapasiteten i nettet skal reguleres eller konsesjoneres, eller om det bør legges opp til at aktørene kommer fram til frivillige overenskomster seg i mellom. I tillegg er det avgjørende, blant annet i et konkurranseperspektiv, å vurdere regulering av multipleksoperatørens eierforhold.

Det eksisterer i utgangspunktet flere modeller for hvordan multipleksoperatøren kan organiseres. Man kan tenke seg at driften av en eller flere av multiplekserene drives enten av programforetakene, av sendernettoperatøren, eller av et frittstående selskap. Et overordnet hensyn må imidlertid være at modellen som velges sikrer at multipleksoperatøren er nøytral og har programforetakenes tillit, og at kringkasterne til enhver tid har tilstrekkelig kapasitet til å drive de tjenestene de er tildelt konsesjon for å drive.

Den mest hensiktsmessige modellen synes å være at disposisjonsretten over kapasiteten tildeles kringkastingsselskapene. Det vil være nødvendig å sikre at nettet benyttes etter forutsetningene ved å fastsette at en gitt andel av kapasiteten benyttes til programformål. Programforetakene vil etter denne modellen måtte inngå avtale med en multipleksoperatør på fritt grunnlag. Tjenestetilbyderne vil dessuten stå fritt til selv å disponere eventuell ledig kapasitet eller å selge denne til multipleksoperatøren. Denne modellen tilsvarer den løsningen som ble valgt for digital radio (DAB). Departementet legger opp til at man i samråd med aktørene og myndighetene på teleområdet eventuelt fremmer forslag om hvordan rollen som multipleksoperatør skal organiseres, blant annet konsesjonsvilkår for bruken av en multiplekser. Departementet mener at det i utgangspunktet bør legges opp til at de aktører som gis tillatelse til å drive digitale sendinger i størst mulig grad må samarbeide om fordelingen av overføringskapasiteten. Det kan likevel bli aktuelt å kombinere en slik selvregulering med nærmere krav til hvordan dette samarbeidet skal skje.

I Norge er det i dag trolig kun Norkring som vil kunne fylle rollen som sendernettoperatør for riksdekkende digitalt jordbundet fjernsyn. Dersom dette selskapet velges som sendernettoperatør for digitalt jordbundet fjernsyn, vil dessuten Telenor, som eier av Norkring, styrke sin stilling som dominerende distributør av kringkastingssignaler i Norge. Departementet vil i samråd med telemyndighetene vurdere hvordan sendernettoperatøren for digitalt jordbundet fjernsyn skal reguleres.

Fordi en ESG og adgangskontrollsystemet vil måtte formidles parallelt med fjernsynssignalene som inngår i en og samme multiplekser, vil alle tjenestetilbyderne som formidles i denne multiplekseren i utgangspunktet måtte samarbeide om disse funksjonene. Det vil likevel måtte vurderes om det er behov for særskilt regulering av visse forhold knyttet til disse funksjonene.

Elektroniske programguider (EPG) gir bl.a. seerne en mulighet til å finne informasjon om programtilbudet og fjernsynskanalene mulighet til å markedsføre sin virksomhet m.v. Det er intet i veien for at en overordnet enkel EPG presenteres som en inngangsside (ESG) og kombineres med egne modulære EPGer for de fjernsynskanalene som ønsker det (jf. kap. 2.5.2). Både konkurransehensyn og hensynet til forbrukeren tilsier at det kan være nødvendig med en nærmere regulering av EPG-funksjonen. I utgangspunktet er det mulig å forutsette at aktørene som deler en multiplekser selv kommer fram til overenskomst om hvordan ESG-funksjonen skal se ut, hvordan denne skal finansieres og hvem som skal stå for driften. Det blir etter denne modellen opp til aktørene selv å avgjøre om man kun utvikler en felles overgripende portal som leder til EPGer drevet av individuelle aktører, eller om man går inn for å utvikle en felles avansert ESG. Det må likevel være en forutsetning at alle tjenester på nettet får en felles likeverdig presentasjon på en overgripende ESG.

Et alternativ vil være at staten fastsetter et regelverk som sikrer en nøytral nasjonal ESG som finansieres på like vilkår av alle deltagende kringkastingsselskap og tjenesteleverandører. Norske allmennkringkastere må sikres likeverdig presentasjon med øvrige kringkastere som er representert i ESGen. I det videre arbeid vil departementet vurdere nærmere behovet for visse regler for administreringen av programguidene, særlig dersom hensynet til forbrukerne tilsier dette.

Adgangskontroll, eller Conditional Access (CA) er et system som krypterer et program eller en tjeneste slik at operatøren (TV-selskap mv.) kan kontrollere publikums tilgang til programmet eller tjenesten. EØS-avtalens direktiv 95/47/EF, om bruk av standarder for overføring av TV-signaler (TV-standard-direktivet), krever at operatører av adgangskontrollsystemer skal tilby kringkasteren tilgang på en rettferdig og ikke- diskriminerende måte. Dette direktivet vil om kort tid bli gjennomført i norsk rett, jf. Ot prp nr 51 for 1998-99.

Ovennevnte lovforslag, jf. Ot prp nr 51 for 1998-99, vil ikke sikre at ulike betalingsfjernsynssystemer og distribusjonsformer kan benyttes med samme adgangskontrollsystem. Det krever heller ikke TV-standard-direktivet. Bakgrunnen for dette er at selv om mange hensyn taler for en felles standard for slike systemer, taler blant annet konkurransehensyn for ikke å kreve dette inntil videre. Departementet deler dette synspunktet, bl.a. fordi det ikke vil være mulig å fastsette nasjonale krav om fullstendig åpne systemer før dette også følger av internasjonalt regelverk, eller bransjens aktører selv etablerer slike. Det er imidlertid ventet at spørsmålet om strengere krav om åpne løsninger vil bli vurdert i arbeidet med revisjonen av TV-standard-direktivet.

Departementet anser det viktig at adgangskontrollen i det digitale jordbundne nettet blir et åpent system med et felles adgangskort (smartkort). Departementet vil vurdere behovet for å regulere hvordan adgangskontrollen i det digitale bakkenettet skal administreres.