6 Vurdering
6.1 Statens rolle
Kulturdepartementet legger til grunn at det ikke skal være en statlig oppgave å stå for finansiering og utbygging av et digitalt jordbundet nett for fjernsyn. Det statlige engasjement vil etter dette være å:
legge til rette for en hensiktsmessig regulering av virksomheten i et slikt nett
forvalte tilgjengelige frekvenser i nettet
stå for tildeling av konsesjoner i nettet
sikre norske allmennkringkasterne tilstrekkelig gode rammevilkår til å utvikle og formidle programvirksomhet i nettet, bl.a. gjennom statens direkte eierskap i NRK.
6.1.1 Konsesjonsmyndighet
Etter lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting § 2-1, må andre enn Norsk rikskringkasting ha konsesjon for å drive kringkasting. Konsesjon gis av departementet. Myndigheten til å gi konsesjon til lokalkringkasting, satellittkringkasting og riksdekkende digital radio er delegert til Statens medieforvaltning. Departementet legger til grunn at Statens medieforvaltning vil være konsesjonsmyndighet for digitalt jordbundet fjernsyn.
Digitaliseringen av fjernsynet vil føre til at det vil være rom for flere kanaler og sikre publikum et bredere programtilbud. Det må være en klar forutsetning at NRK fortsatt skal drives etter prinsippene for allmennkringkasting. Dette kravet bør imidlertid ikke stilles til hver enkelt av NRKs fjernsynskanaler, men til institusjonens samlede programtilbud i fjernsyn.
Den utvidelsen av programtilbudet som digitaliseringen vil medføre skaper en ny situasjon også for de private aktørene. Det vil neppe være rimelig å kreve en allsidig programprofil som imøtekommer kravene til allmennkringkasting overfor hver enkelt kanal som gis konsesjon. Ved utlysingen av konsesjoner for digitalt jordbundet fjernsyn bør derfor målsettingen være at det samlede programtilbud blir så mangfoldig som mulig, og at hensynet til allmennkringkastingen blir ivaretatt på denne måten. Søkerne bør gis anledning til å drive sin fjernsynsvirksomhet med en særpreget profil og rettet mot spesielle målgrupper. Allmennkringkastingsrådet vil ha som oppgave å påse at virksomheten blir drevet i overensstemmelse med de programplanene som vil ligge til grunn for konsesjonene.
Eksisterende norske allmennkringkastere vil måtte forplikte seg til å opprettholde analoge sendinger inntil en tilfredsstillende andel av befolkningen kan motta digitale sendinger. Lokalfjernsynskonsesjonærene bør selv kunne bestemme hvorvidt de ønsker å distribuere analoge signaler parallelt med digitale signaler og når de analoge sendingene skal opphøre. Det vil være aktuelt å fastsette nærmere vilkår for en avvikling av analoge sendinger i sammenheng med tildelingen av konsesjoner.
I avsnitt 2.5.3 er det gjort rede for den rolle multipleksoperatøren vil ha i digitalt jordbundet fjernsyn. For hvert sendernett vil det være en multipleksoperatør. På samme måte som for digital radio vil departementet i samråd med aktørene og telemyndighetene fastsette bruken av multiplekseren som en del av konsesjonen, og eventuelt legge frem forslag til lovhjemmel som fastsetter hvem som skal være multipleksoperatør. Samme prinsipp bør legges til grunn når det gjelder en overordnet nasjonal, elektronisk programguide.
I tillegg til å overføre bilder og lyd vil det digitale bakkenettet for fjernsyn også kunne brukes til andre typer tjenester som det er redegjort for ovenfor. Departementet legger til grunn at hovedandelen av kapasiteten i nettet skal brukes til kringkastingsformål. Det må likevel være rom for de tilleggstjenestene som konsesjonærene ønsker å tilby seerne. Innen visse rammer bør det også være mulig for konsesjonærene å videreselge eventuell ledig kapasitet.
6.1.2 Reguleringsmyndighet
Ved innføring av digitale jordbundne sendinger må behovet for å endre eller oppheve gjeldende regulering på kringkastingsområdet vurderes på nytt. Videre må det vurderes om denne innføringen også skaper behov for ny lovgivning, eller eventuelt om forholdene kan løses ved selvregulering etablert etter overenskomst mellom aktørene. En kombinasjon av lovregulering og selvregulering vil dessuten kunne være aktuelt på visse områder.
Kulturdepartementet legger i utgangspunktet til grunn at digitalt fjernsyn vil reguleres av kringkastingsloven på lik linje med analog kringkasting, men vil vurdere behovet for nærmere regulering og eventuelle endringer som vil følge av utviklingen innen digitalt fjernsyn.
Ved digitalt jordbundet fjernsyn vil deler av distribusjonen falle inn under telelovgivningen. I tillegg vil distribusjon av tjenester som ikke anses som kringkasting, eksempelvis salg av overskuddskapasitet i nettene, falle inn under telereguleringen.
I kapittel 5 ovenfor skisseres behovet for en framtidig regulering av ulike forhold i digitalt fjernsyn. Gjeldende ordninger for reguleringen av tele- og kringkastingslovgivningen vil måtte legges til grunn for reguleringen av digitalt jordbundet fjernsyn. Departementet vil også vurdere framtidig regulering av virksomheten i lys av Konvergensutvalgets anbefalinger. Departementet vil vurdere disse spørsmålene nærmere og komme tilbake med konkrete lovforslag på et senere tidspunkt.
6.1.3 Frekvensforvalter
Post- og teletilsynet fører tilsyn med post- og telesektorene i Norge og ivaretar norske interesser og forpliktelser i internasjonale samarbeidsorgan. Blant tilsynets oppgaver er forvaltning av all bruk av radiofrekvenser i Norge og tilsyn med bruken av frekvensene.
Kulturdepartementet forutsetter at det i første omgang vil være aktuelt å bygge ut to nett for digitalt jordbundet fjernsyn. Ett av nettene skal kunne deles opp i regioner. Det forutsettes at det foreligger en tilfredsstillende nasjonal frekvensplan for utbygging av de to nettene. Det tredje nettet som Norge disponerer benyttes i dag bl.a. til analog distribusjon av NRK2. Departementet legger til grunn at dette nettet ikke kan tas i bruk til digitale sendinger før det digitale nettet har nådd en tilfredsstillende dekningsgrad og en vesentlig andel av befolkningen har gått over til digitale sendinger.
Dersom det skulle vise seg å være behov, er det mulig på sikt å gjøre ytterligere frekvenser tilgjengelig for digitalt jordbundet fjernsyn, utover de tre sendernettene som er omtalt ovenfor. Departementet antar at en utlysing av konsesjoner for digitalt jordbundet fjernsyn vil gi svar på om det er et udekket behov for slik kapasitet og vil komme tilbake til spørsmålet om så skulle være tilfelle. En omdisponering av frekvenser forutsetter imidlertid at virksomhet som i dag opererer i frekvensområdet endrer frekvens. Post- og teletilsynet har hjemmel til å pålegge virksomhetene som opererer i frekvensområdet å skifte frekvens. Imidlertid vil en slik flytting medføre meget betydelige kostnader for de berørte virksomheter og forutsette at virksomhetene er gitt rimelig varslingstid.
6.2 Hensynet til allmennkringkasting/universell dekning
Prinsippet om allmennkringkasting er en grunnpilar i norsk kultur- og mediepolitikk. Et variert og godt allmennkringkastingstilbud bidrar til å formidle norsk språk og kultur til hele befolkningen. Et fjernsynstilbud på norsk språk som retter seg mot brede lag av befolkningen bidrar til den offentlige debatt og sikrer demokratisk deltakelse. Det er avgjørende at allmennkringkastingen sikres gode rammevilkår uavhengig av på hvilken måte distribusjonen skjer. Et jordbundet digitalt nett er det eneste tilbudet som hovedsakelig vil være basert på norsk språk og norske tradisjoner for allmennkringkasting.
Ved digitalt jordbundet fjernsyn vil det være mulig å nå så godt som 100 % av befolkningen når nettet er ferdig utbygd. Et digitalt jordbundet fjernsynsnett er med utgangspunkt i dagens teknologi det eneste digitale alternativ som vil oppnå en slik dekningsgrad. Den multiplekser som NRK deltar i forutsettes på sikt å dekke hele befolkningen. Kommersielle aktører som deler en multiplekser vil neppe finne det regningssvarende å bygge en multiplekser ut til full riksdekning. Dekningsgraden for en slik multiplekser vil i stor grad være et spørsmål om kostnader. En dekningsgrad på omlag 90% over ti år er likevel sannsynlig.
Man regner med at kombinasjonen satellitt og kabel i det analoge univers i dag dekker ca. 60-65% av befolkningen. Denne infrastrukturen kan ikke bygges ut til full riksdekning uten relativt betydelige investeringer for en relativt stor andel av befolkningen. Topografiske og lokale fysiske hindre og faktorer knyttet til befolkningens muligheter og motivasjon innebærer dessuten at kabel og satellitt samlet ikke antas å kunne oppnå stort høyere dekning en 75 prosent (jf. kap 2.3).
Digitalt satellittbasert kringkasting tilbys norske seere allerede i dag. De norske allmennkringkasterne tilbys i de eksisterende programpakkene. Dersom et satellittbasert tilbud på sikt blir det enerådende digitale alternativet, vil norske allmennkringkastere møte en tiltakende konkurranse om oppmerksomheten. I en slik sammenheng er det en viss fare for at norske allmennkringkastere på sikt vil bli marginalisert. Jo sterkere fotfeste et satellittbasert alternativ har opparbeidet, desto vanskeligere vil det bli å etablere et jordbundet digitalt tilbud.
Kulturdepartementet forutsetter at en utbygging av et nett for digitalt jordbundet fjernsyn baseres på en etterspørsel blant kringkastingsselskap og andre interesserte innholdstilbydere. Allmennkringkastere som i dag sender i det analoge jordbundne nettet skal sikres plass som minst svarer til dagens analoge sendinger i et jordbundet digitalt nett. Fordeling av kapasitet som blir tilgjengelig utover dette vil bli avgjort bl.a. med utgangspunkt i konsesjonssøkernes planer for programvirksomhet. Sentrale kriterier vil være hvorvidt programvirksomheten vil bidra til mangfold og et balansert tilbud i nettet.
Departementet legger dessuten til grunn at det ved utbygging av et digitalt jordbundet nett vil kunne være aktuelt å stille krav om at avvikling av analoge sendinger først vil skje når det digitale nettet har nådd en tilfredsstillende dekningsgrad og en rimelig stor andel av befolkningen har anskaffet nødvendig utstyr for å kunne motta slike sendinger.
6.3 Beredskapsmessige hensyn
Kringkasting gjør det mulig å nå ut med informasjon umiddelbart til hele befolkningen. Kringkastingen spiller således en viktig rolle som informasjonsformidler ved naturkatastrofer og i krigs- og krisesituasjoner og inngår som et viktig innslag i totalforsvaret.
Staten kan med hjemmel i kringkastingslovens § 2-4, etter nærmere regler, pålegge kringkastingsselskap å sende meldinger fra statsmyndigheter når det har vesentlig betydning. Norsk rikskringkasting har en særskilt rolle i norsk beredskapsplanlegging. NRK plikter i henhold til særskilt fastsatt forskrift å treffe særskilte beredskapstiltak for å sikre at informasjon fra regjeringen når befolkningen under beredskap og i krig. Norsk rikskringkasting skal etter forskriften også utarbeide og ajourføre nødvendige beredskapsplaner og retningslinjer for en sentral og distriktsvis beredskapsorganisasjon. Forskriften slår dessuten fast at det ved utbygging av Norsk rikskringkastings anlegg skal tas beredskapsmessige hensyn.
Utgiftene til beredskapsplanlegging i fred dekkes av Norsk rikskringkasting, mens utgifter til særskilte beredskapstiltak dekkes ved bevilgninger over statsbudsjettet. Det vises i denne sammenheng til omtalen av informasjonsberedskap i NRK i St prp nr 1, kap 398.
Dersom digitalt fjernsyn tar over for analoge sendinger og blir den enerådende distribusjonsform, taler beredskapsmessige hensyn for digitalt jordbundet fjernsyn framfor andre distribusjonskanaler. Det er relativt enkelt å sette en kommunikasjonssatellitt ut av spill. Et digitalt jordbundet nett med et stort antall fastnettmatede bakkesendere vil derimot være svært vanskelig å sette ut av spill. Digitalt jordbundet fjernsyn er således langt mer robust enn digitalt satellittfjernsyn. Digitalt jordbundet fjernsyn vil dessuten på sikt ha en dekningsgrad som vil være overlegen både kabel og satellitt og vil således være det eneste digitale alternativ som vil dekke tilnærmet hele befolkningen.