12 Administrative og økonomiske konsekvenser

12.1 Finansiering av telesikkerhet og -beredskap - ulike modeller

Det finnes ulike måter å finansiere de tiltak som er foreslått satt i verk, f.eks. egenfinansiering, kundefinansiering, bevilgninger over statsbudsjettet, avgiftsfinansiering, gebyrfinansiering og kombinasjoner av disse.

12.1.1 Egenfinansiering

Operatørene kan selv foreta investeringer i økt telesikkerhet og -beredskap, enten fordi de ved lov eller forskrift er pålagt å garantere et gitt robusthetsnivå som en del av betingelsene for å drive telekommunikasjon i Norge, eller fordi de selv ut fra kommersielle hensyn er tjent med et mindre sårbart telenett. Aktører i telebransjen vil oppfatte pålegg om gjennomføring av tiltak ulikt og ha forskjellig forståelse av nytteverdien. Noen vil kunne mene at de blir mer urimelig belastet enn sine konkurrenter, ved å påstå at pålegg har en konkurransevridende effekt.

Ved egenfinansiering pålegges teleaktørene selv å finansiere de nødvendige telesikkerhets- og teleberedskapstiltak. I Danmark, Nederland og til dels Storbritannia finansieres slike tiltak i all hovedsak ved at de offentlige myndigheter stiller krav til operatørene, hvorpå operatørne selv må dekke kostnader for å imøtekomme kravene.

Egenfinansiering egner seg best hvis kostnadene for de aktuelle beredskapstiltakene er lave og relativt jevnt fordelt på alle operatørene, slik at konkurranseforholdene ikke påvirkes. Kostnadene for de aktuelle telesikkerhets- og teleberedskapstiltak kan heller ikke være så store at de truer virksomhetens økonomiske overlevelsesevne. Det bør derfor etableres en refusjonsordning dersom kravene medfører urimelige utgifter for operatørene. Denne modellen brukes bl.a. innen kraftforsyningen i Norge, der Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) med hjemmel i energiloven kan pålegge aktørene tiltak og utbedringer for å øke robustheten i kraftforsyningen. Ifølge loven skal tiltak som kommer etter pålegg fra myndighetene finansieres av den enkelte virksomhet. Loven åpner likevel for at NVE, dersom slike pålegg medfører vesentlige utgifter uten at det samtidig oppveies av motsvarende fordeler, kan gi vederlag for gjennomførte tiltak.

Egenfinansiering vil medføre minimale kostnader for staten. Det er imidlertid uvisst hvor effektiv en ordning med egenfinansiering vil være. En slik ordning vil uansett kreve en aktiv tilsynsfunksjon, og dersom operatører ikke følger opp krav kan det forsinke måloppnåelsen.

12.1.2 Kundefinansiering

Kundefinansiering innebærer at de brukergrupper som stiller spesielle krav til telesikkerhet og -beredskap selv finansierer kostnadene forbundet med implementering av tiltakene. De aktører som i utgangspunktet kan sies å være kunder av telesikkerhets- og teleberedskapstiltak er totalforsvarsaktører med spesielle sikringskrav som går utover de standarder telekommunikasjonsoperatørene og tjenesteleverandørene holder ut fra kommersielle hensyn. Dette kan gjelde bl.a. Forsvaret, Sivilforsvaret, nødetatene, andre med oppgaver relatert til redning og beredskap samt enkelte aktører i privat sektor med spesielle ansvarsområder. I tillegg har staten ansvar for å pålegge telesikkerhets- og teleberedskapstiltak i de allmenne nett, og er dermed den største telesikkerhets- og teleberedskapskunden overfor teleoperatørene.

Kundefinansiering er en oversiktlig løsning, og den eksisterer innenfor dagens administrative rammer. Et faremoment og en utfordring ved å basere seg på kundefinansiering er at tilnærmingen kan virke ansvarspulveriserende og dermed forsinke iverksetting av tiltak. Dersom etterspørsel av et tiltak medfører store kostnader, kan resultatet bli at kunden vil nedtone viktigheten av tiltaket. Kundefinansiering egner seg der spesielle brukere etterspør tjenester som ikke tilbys allmennheten. Kundefinansiering krever at de operatører som tilbyr disse spesielle tjenestene med høy telesikkerhet og -beredskap er garantert å få merkostnadene sine dekket.

12.1.3 Finansiering ved bevilgninger over statsbudsjettet

Ved direkte bevilgninger over statsbudsjettet vil de administrative konsekvensene bli små fordi rammeverket for slike bevilgninger allerede eksisterer. Et eksempel er dagens SSO-ordning, jf. kapittel 4.5, hvor det bevilges midler for Telenors ytelser til Totalforsvaret. Et argument for en slik finansieringsform er at avhengigheten av telesektoren er så betydelig, og svikt i telekommunikasjon representerer en så vesentlig risiko for samfunnet generelt, at investeringer i økt telesikkerhet og -beredskap bør fordeles på alle skattebetalere.

Overføringer over statsbudsjettet til disse formål vil uansett måtte konkurrere med andre samfunnsviktige oppgaver, og dermed kunne gi større usikkerhet i forhold til fremtidige investeringer enn andre finansieringsmodeller. Statsbudsjettfinansiering gir gode muligheter for staten til å styre beredskapstiltakene.

12.1.4 Avgiftsfinansiering

Avgiftsfinansiering innebærer at en årlig teleoperatøravgift øremerkes telesikkerhets- og teleberedskapsformål. En avgift kan tenkes knyttet til det enkelte telefonabonnement eller relateres til forbruk av teletjenester. Avgiftsfinansiering gjør det mulig å relatere kostnadene forbundet med økt telesikkerhet og -beredskap til de som kjøper telesektorens produkter og tjenester, slik at man kan fordele kostnadene på samtlige telebrukere.

Beregninger viser at en årlig avgift på 50 kroner per abonnement, vil gi en årlig inntekt på rundt 270 mill. kroner. En generell «teleberedskapsavgift» som innføres med basis i abonnement eller telebruk vil ikke være konkurransevridende, fordi nye operatører/tjenesteleverandører i starten vil ha få abonnenter og/eller liten tjenesteproduksjon og dermed betale en lav «teleberedskapsavgift». Hovedutfordringen ved å knytte avgiften til et abonnement er hvordan man skal definere et abonnement og hvilke typer abonnement det skal beregnes avgift på. I dag er det mulig å ha abonnement hos flere operatører på forskjellige type tjenester. Definisjon av avgiftsgrunnlaget må derfor utarbeides i samarbeid med teleoperatørene for å unngå utilsiktet konkurransevridning.

Innkreving av avgifter representerer en utgiftspost i seg selv, og det vil være betydelige kostnader forbundet med å etablere en helt ny avgiftsinnkrevingsordning. Etablering av avgiftsfinansiering egner seg derfor ikke for å finansiere mindre beredskapstiltak.

12.1.5 Gebyrfinansiering

Post- og teletilsynet er selvfinansierende. Med hjemmel i teleloven § 10-1 har Samferdselsdepartementet (jf. funksjonsfordelingsforskriften) fastsatt forskrift om gebyr til inntekt for Post- og teletilsynets virksomhet. Post- og teletilsynet kan ta inn gebyr for konsesjoner, tillatelser, tildelinger, for kostnader til planleggings-, registrerings-, standardiserings-, tilsyns- og annen forvaltningsvirksomhet i medhold av loven.

Sikring av telenett utføres med hjemmel i teleloven § 7-7. Driftskostnader som påløper som følge av Post- og teletilsynets oppgaver relatert til telesikkerhet og -beredskap kan finansieres ved gebyrer fra teleoperatørene, jf. kapittel 5.2.

Investeringer i konkrete tiltak kan også vurderes finansiert med gebyrer, forutsatt at tiltakene har rettsgrunnlag i teleloven eller annen telelovgivning, og er del av det offentliges forvaltningsvirksomhet. Det er usikkert hvor langt hjemmelsgrunnlaget rekker når det gjelder dekning av investeringer i konkrete tiltak. Før det eventuelt innføres gebyrer for dette formålet må det derfor vurderes nøye om gebyrene ligger innenfor lovens rammer, herunder om gebyrene er forholdsmessige.

12.1.6 Kombinasjonsmodell

Det er også mulig å tenke seg en kombinasjonsmodellhvor offentlige myndigheter og teleoperatørene går sammen om å finansiere de foreslåtte telesikkerhets- og teleberedskapstiltakene. Denne modellen forutsetter at staten bevilger midler over statsbudsjettet, samtidig som operatørene sier seg villige til gjennom egne midler og/eller avgiftsmidler å finansiere telesikkerhets- og teleberedskapstiltak som i utgangspunktet er definert som uinteressante ut fra et kommersielt perspektiv. Ettersom offentlige midler øremerket telesektoren representerer et inntektspotensial for teleoperatørene og tjenesteleverandørene, vil denne modellen gi et insentiv til operatørene om også å bidra med midler til sikkerhets- og beredskapstiltak.

Kombinasjonsmodellen er foretrukket av Forsvarets forskningsinstitutt i BAS2-studien, og denne modellen er allerede implementert i Sverige. Der har man siden midten av 90-tallet målbevisst arbeidet for å sikre svenske telenett mot trusler i hele utfordringsspekteret fra fred til krig, ved at staten bevilger midler over statsbudsjettet mens operatørene betaler tilsvarende beløp i avgifter øremerket til sikkerhet og beredskap. Denne ordningen omfatter alle tjenesteleverandørene av betydning, så vel som alle teletjenester som disse tilbyr i markedet. Erfaringer fra Sverige viser at denne løsningen ikke bare har falt gunstig ut for operatørene, men også for myndighetene, ved at tiltak iverksettes i den takt myndighetene ønsker. Denne modellen krever høy teknisk kompetanse hos Post- og teletilsynet for at tilsynet skal kunne fungere som profesjonell kunde på statens vegne. I tillegg vil det være en utfordring å forvalte investeringsmidlene på en rettferdig måte for å unngå konkurransevridning.

12.1.7 Samferdselsdepartementets vurdering av finansieringsmodellene

Som det fremgår av ovenstående er det flere måter å finansiere telesikkerhets- og teleberedskapstiltak på. Gjennomgangen viser for øvrig at valg av finansieringsmåte vil avhenge av type tiltak og derfor må avgjøres konkret i forbindelse med beslutning om implementering av det enkelte tiltak. Det er viktig at de finansieringsløsninger som velges bidrar til klare ansvarsforhold, og at Post- og teletilsynet gis nødvendig handlekraft, slik at arbeidet med telesikkerhet og -beredskap ikke blir forsinket eller at de mål som er satt ikke nås.

Den finansieringsmodellen som velges i det enkelte tilfelle bør ikke virke konkurransevridende eller skape for stor og ulik belastning for noen av de berørte parter.

12.2 Finansiering av foreslåtte telesikkerhets- og teleberedskapstiltak

De tiltak TIFKOM-prosjektet har foreslått iverksatt over en 5-årsperiode har en total kostnadsramme på 730 mill. kr som er foreslått dekket over statsbudsjettet. I tillegg kommer kostnader ved overtakelse av Telenors fjellanlegg på ca. 1,2 mrd. kr, kostnader ved eventuell flytting av teleoperatørenes utstyr til samlokaliseringssentra samt andre tiltak man ikke har beregnet kostnadene for, herunder eventuell samordning mellom Forsvarets digitale nett (FDN) og et eventuelt nytt radionett for nødetatene. Med de kostnader det i dag er oversikt over, gir TIFKOM-prosjektets forslag en samlet ramme på ca. 2 mrd. kr over 5 år.

Den ambisjonen Samferdselsdepartementet legger opp til er vesentlig lavere. Selv om det per i dag ikke foreligger nøyaktige kostnadstall, har vi foreløpige, grove anslag som gir et bilde av hvilke kostnadsstørrelser det er snakk om jf. kapittel 12.3.

Beregninger viser at det vil koste i størrelsesorden 5-10 mill. kr å utføre de nye oppgavene i Post- og teletilsynet det første året med en bemanning på 4 personer. Av dette er 3,2 mill. kr rene etableringskostnader. Over en 5-årsperiode er det beregnet at sikkerhets- og beredskapsarbeidet i Post- og teletilsynet vil koste til sammen ca. 20-40 mill. kr dersom bemanningen holdes stabil på 4 personer. Ordinære driftsutgifter i forbindelse med Post- og teletilsynets sikkerhets- og beredskapsoppgaver vil kunne finansieres med gebyrer fra teleoperatørene på lik linje med Post- og teletilsynets øvrige virksomhet. Samferdselsdepartementet forutsetter at etableringskostnaden første år på 3,2 mill. kr dekkes over Samferdselsdepartementets beredskapskapittel i statsbudsjettet.

For de øvrige telesikkerhets- og teleberedskapstiltak vil det som nevnt måtte foretas en nærmere konkret vurdering av hvilke finansielle virkemidler som er best egnet i det enkelte tilfelle. Det er viktig at det ved vurderingen sikres at finansieringen ikke gir utilsiktede konkurransevridninger. Finansiering av konkrete tiltak vil kunne skje gjennom gebyrer, avgifter, egenfinansiering (operatørfinansiering), kundefinansiering eller bevilgninger over statsbudsjettet.

I tilfeller der det eventuelt kan være hensiktsmessig at tiltak finansieres med bevilgninger over statsbudsjettet, vil Samferdselsdepartementet komme konkret tilbake med bevilgningsforslag i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.

I henhold til gjeldende forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste har teleoperatører plikt til å ha et minimumsnivå for telesikkerhet i sine nett for å garantere leveringsdyktighet og sikring av kundenes telekommunikasjon. Kostnader knyttet til å ivareta denne grunnsikkerheten vil under enhver omstendighet måtte dekkes av operatørene.

12.3 Foreslåtte tiltak med foreløpige kostnadsoverslag

I kapittel 6-11 er det foreslått en rekke telesikkerhets- og teleberedskapstiltak som bør implementeres for å heve robusthetsnivået i de offentlige telenett. Enkelte av disse tiltakene er kostnadsberegnet, mens det for andre tiltak ikke er angitt noen kostnad. Dette skyldes at ikke all nødvendig grunnlagsinformasjon foreligger eller at det gjenstår en nærmere utredning av tiltaket. De beregningene som allerede foreligger kan uansett gi et bilde av hvilke kostnadsstørrelser det er snakk om. Tabell 12.1 viser en samlet oversikt over de tiltak som er omtalt i meldingen med tilhørende kostnadsoverslag der det er mulig. Der annet ikke er oppgitt gjelder tallene for en femårsperiode.

Som det fremgår av tabell 12.1, er det av de større tiltakene kun investering i ny prioritetsordning i telenettene som er kostnadsberegnet. Foreløpige tall viser at implementering av «sambandsreservering» og «prioritert trafikk» i Telenors fastnett, samt innføring av en redusert løsning som ikke muliggjør ende-til-ende-prioritet i mobilnettene, jf. kapittel 6.2, har en kostnad på ca. 50 mill. kr. I tillegg kommer eventuell utvidelse med radioressurser reservert for prioriterte brukere som kan beløpe seg til ca. 250 mill. kr (fremgår ikke i tabellen). Dersom man skal få etablert en prioritetsordning som muliggjør ende-til-ende prioritet i mobilnettene vil det påløpe ytterligere kostnader, men det finnes foreløpig ikke kostnadsberegninger for dette.

Det vil senere også måtte påregnes betydelige utgifter i tilknytning til eventuell tilrettelegging for begrenset samlokalisering i fjellanlegg. Det legges bl.a. opp til at Post- og teletilsynet skal gjennomføre en nærmere kartlegging av hvilke fjellanlegg som er mest aktuelle som samlokaliseringssentra, samt hvilke investeringer som er nødvendig for å klargjøre anlegg for samlokalisering. Først da vil det være mulig å beregne kostnad for samlokalisering.

Når det gjelder redundans vil man i første omgang søke å øke redundansen gjennom økt samarbeid mellom operatørene med transportnett, jf. kapittel 8.

Kostnader ved utbygging av et eventuelt nytt felles radionett for nødetatene med basis i Forsvarets digitale nett (FDN) vil avhenge av Forsvarets tele- og datatjenestes utredning for å kartlegge hvor stor del av et landsdekkende radionett for nødetatene som kan etableres med basis i FDN og de økonomiske betingelser knyttet til dette, jf. kapittel 9.3.

Bevisstgjøring, kompetanseheving og veiledning, klassifisering av teleinfrastrukturen og sikkerhetsevaluering av offentlig telenett er administrative og organisatoriske tiltak som vil være en del av Post- og teletilsynets oppgaver og som således er inkludert i kostnadene for drift av sikkerhets- og beredskapsfunksjonen.

Samøvelser mellom flere operatører er beregnet å koste 20 mill. kr over 5 år.

Investering i beredskapsutstyr er et tiltak som videreføres fra gjeldende SSO-ordning, jf. kapittel 10.5. Ved å legge tallene fra gjeldende SSO-overenskomst til grunn, vil det for beredskapsutstyr til Telenor være snakk om en samlet kostnad på 30 mill. kr over en 5-årsperiode. En ny ordning må gjelde også for andre operatører, og basert på de tallene som gjelder for Telenor er det rimelig å anta at det kan anslås en samlet kostnad for dette tiltaket på ca. 50 mill. kr over 5 år.

Oppfølging av EMP-forskriften er også et administrativt og organisatorisk tiltak som vil være en del av Post- og teletilsynets oppgaver og som således er inkludert i kostnadene for drift av sikkerhets- og beredskapsfunksjonen.

Nasjonal autonomi er annet tiltak der Post- og teletilsynet skal utrede nærmere forutsetningene for og konsekvensene av å innføre et krav om nasjonal autonomi for alle samfunnsviktige teleoperatører.

Sikkerhet i telenettenes IKT-baserte produksjonssystemer vil være et administrativt tiltak som operatørene må besørge.

Etablering og bruk av «red teams» er kostnadsberegnet til 15 mill. kr over 5 år.

Når det gjelder sårbarhetsreduserende tiltak i Internett, er dette et område der Post- og teletilsynet er forutsatt å overvåke utviklingen i bruk og fortløpende vurdere behovet for å implementere sikkerhets- og beredskapstiltak.

12.4 Avvikling av gjeldende SSO-ordning

Det nye konseptet for telesikkerhet og -beredskap som skisseres i meldingen vil bli en ny ordning med spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO) til Totalforsvaret som vil gjelde for alle samfunnsviktige teleoperatører og ikke bare for Telenor slik tilfellet er i dag.

Før den nye beredskapsordningen etableres vil det være hensiktsmessig om staten innfrir de forpliktelser som staten har påtatt seg gjennom gjeldende SSO-overenskomst med Telenor for 2001. Foreløpige beregninger viser at dette vil koste ca. 80 mill. kr som engangskostnad. Forut for utfasing av gjeldende SSO-ordning må det gjennomføres samtaler med Telenor for å komme frem til endelig størrelse på kompensasjonen. Samferdselsdepartementet vil deretter måtte komme tilbake til dette med forslag i den ordinære budsjettprosessen. Kostnader forbundet med utfasing kommer i tillegg til de kostnader som er skissert i kapittel 12.3.

Inntil det nye konseptet er fullt ut etablert vil det uansett være behov for å videreføre enkelte av de oppgavene Telenor har vært pålagt gjennom SSO-ordningen. Dette gjelder bl.a. en del administrative og organisatoriske beredskapstiltak samt investeringer i transportabelt reservemateriell som må oppgraderes i takt med utviklingen i telenettene. For 2002 er dette beregnet til å utgjøre ca. 9 mill. kr. Samferdselsdepartementet vil også her komme tilbake med et konkret forslag i den ordinære budsjettprosessen.