9 Kommunikasjon for prioriterte brukere i Totalforsvaret

Enkelte brukergrupper vil ha behov for telekommunikasjonsløsninger med ekstra robusthet i forhold til det som er tilgjengelig i de allmenne telenett. Dette har ført til at f.eks. Forsvaret har bygget ut et eget nett, Forsvarets Digitale Nett (FDN), og nødetatene politi, brann og helse vurderer utbygging av et felles mobilt radionett.

Mange av de brukerne i samfunnet som har behov for ekstra robuste telekommunikasjoner inngår også i det som kan kalles prioriterte brukere i Totalforsvaret. Prioriterte brukere i Totalforsvaret er brukere som ut fra sin funksjon og rolle i gitte kritiske situasjoner må gis kommunikasjonsmessig prioritet i de allmenne nett og/eller tilgang til andre telenett og teletjenester for at de skal kunne ivareta sine oppgaver.

TIFKOM-prosjektet har påpekt at det eksisterer et stort behov for statlig koordinering og tilrettelegging av telekommunikasjonsløsninger for de brukergruppene som har behov for ekstra sikre og robuste teletjenester. Ved slik koordinering vil en kunne oppnå betydelige synergieffekter. En mulig koordinert løsning for disse prioriterte brukerne kan være at Forsvarets digitale nett (FDN) og et eventuelt nytt landsdekkende radionett for nødetatene samordnes. Dersom et eventuelt nytt felles radiosamband for nødetatene så langt som mulig baseres på FDN, som suppleres med sikkerhetsmessig tilfredsstillende kommunikasjonsressurser fra de allmenne nett, kan denne kombinasjonen samlet danne et godt felles fundament for de brukergrupper som har behov for ekstra robuste telekommunikasjonsløsninger. Hvorvidt en slik samordning av FDN og et eventuelt nytt nett for nødetatene kan gjennomføres praktisk og funksjonelt, herunder med hvilken økonomisk konsekvens, er imidlertid ikke behandlet i TIFKOM-rapporten.

Samferdselsdepartementet etablerte derfor en arbeidsgruppe som fikk i oppgave å utrede og verifisere tekniske, funksjonsmessige og økonomiske premisser for en mulig samordning av FDN og et nytt nett for nødetatene.

9.1 Eventuelt nytt radionett for nødetatene

For å kunne være i stand til å utføre sine oppgaver på tilfredsstillende vis, er nødetatene avhengig av sikrere samband enn publikum generelt. Nødetatenes samband må fungere i ekstremsituasjoner der offentlige telenett har redusert tjenestekvalitet eller ikke fungerer. Ettersom de dedikerte radiokommunikasjonssystemene nødetatene i dag har er basert på analog teknologi og ikke tilfredsstiller nødetatenes krav til sambandsløsning, arbeides det med å få etablert et nytt landsdekkende radionett som skal være felles for alle de tre nødetatene. Et nytt nett for nødetatene er tenkt basert på TETRA-standarden (TErrestrial Trunked RAdio). TETRA er en leverandøruavhengig standard for digital gruppeorientert radiokommunikasjon, definert av European Telecommunications Standards Institute (ETSI). Mulighet for gruppekommunikasjon, direkte kommunikasjon mellom brukere, kryptering av samtaler og data samt sambandslederfunksjon, er kritiske krav til funksjonaliteten i et nytt radiosamband for nødetatene.

Arbeidet med å utrede grunnlaget for etableringen av et nytt felles radionett for nødetatene har vært organisert som et prosjekt under ledelse av Justisdepartementet 1. Prosjektet har hatt i oppgave å:

• Utrede beslutningsgrunnlag for eventuell realisering av et nytt felles radionett for nødetatene basert på TETRA-standarden.

• Utrede muligheter for, og konsekvenser av, en utvidelse av nødsambandet til å omfatte instanser med bl.a. nødrelaterte oppgaver og beredskapsoppgaver.

• Utarbeide grunnlag for en prosjektspesifikasjon som underlag for en anbudsforespørsel.

• Vurdere alternative former for finansiering og eierskap.

Et nytt nødnett er forutsatt å få like god radiodekning som mobilnettene i byer og langs veier, bedre flatedekning på landsbasis, samt at det vil være mulig å kommunisere i områder der det normalt ikke bor mennesker, men hvor det like fullt kan skje ulykker. Investeringskostnaden for et landsdekkende nødnett, inkludert utbygging i tunneler, er foreløpig estimert til 5,3 mrd. kr. Kostnadselementer som brukerutstyr, drift i investeringsfasen og merverdiavgift er tatt med i totalbeløpet.

9.2 Forsvarets digitale nett (FDN)

Forsvarets digitale nett (FDN) er et landsdekkende telenett som er etablert for å dekke Forsvarets behov for teletjenester. FDN dekker i dag alle Forsvarets installasjoner over hele landet samt enkelte deler av offentlig forvaltning, og totalt antall brukere i FDN er ca. 50 000.

FDN har innebygget egenskaper som er viktige for å oppnå høy tilgjengelighet for brukerne, selv i situasjoner med betydelig degradering av transportnettet. De viktigste av disse egenskapene finner en i funksjoner for oppsetting og ruting av samband og i prioritetsfunksjonen. FDN har automatisk omruting av trafikk ved brudd, i tillegg til at rutingsfunksjonen sørger for at det kan settes opp samband så lenge det er mulige veier igjen i et degradert transportnett. Få gjenværende veier gjør imidlertid at nettet er i stand til å formidle mindre trafikk. En prioritetsfunksjon i fire nivåer er da med på å sikre at de aller viktigste brukerne har samband helt til det ikke lenger er forbindelser i nettet.

Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) disponerer for øvrig en rekke transportable systemer for reetablering av traseer, forsterkninger eller knutepunkter. Med slikt utstyr kan FTD ved hjelp av radiolinjer eller satellitt raskt etablere kommunikasjon til og fra steder utenom FDN.

9.3 Mulig samordning mellom FDN og et nytt radionett for nødetatene

Et eventuelt nytt landsdekkende nødnett kan tenkes realisert på ulike måter; i offentlig telenett, i FDN, som et eget fysisk nett, eller en blanding av alle tre typer løsninger. Beregning av kostnadene ved realisering av et nytt nødnett har tatt utgangspunkt i utbygging i Telenors nett. Denne løsningen ble valgt fordi Telenor hadde planleggingsverktøy og innsikt til å kunne foreta den nødvendige kostnadsberegning med tilstrekkelig grad av nøyaktighet. Telenors kostnadsberegninger for etablering av nødnettet gir en maksimalverdi for kostnadene, bl.a. fordi Telenor er pålagt å ha «åpne og ikke-diskriminerende vilkår» for leide samband og samlokalisering, jf. forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste (teleforskriften). På disse og andre områder vil det være mulig ved eventuell utbygging å velge leverandører og løsninger som kan gi lavere kostnader for nødnettet.

Kort oppsummert er konklusjonen til den arbeidsgruppen Samferdselsdepartementet nedsatte at realisering av et landsdekkende nødnett med basis i FDN blir mer aktuelt jo større krav som stilles til sikkerheten i det nye nødnettet.

Dersom prioriterte brukere i Totalforsvaret skal sikres tilstrekkelig robuste telekommunikasjonsløsninger gjennom en samordning av Forsvarets digitale nett (FDN) og et eventuelt nytt landsdekkende radionett for nødetatene, er det imidlertid en forutsetning at Forsvaret stiller FDN tilgjengelig som kommunikasjonsbærer i det nye nettet.

Forsvarsdepartementet vurderer sikkerhetsmessige forhold ved bruk av FDN fra andre enn Forsvaret til å være tilfredsstillende. Alle FDN-installasjoner kan i prinsippet benyttes i forbindelse med etablering av nød- og beredskapsnett for nødetatene dersom man etablerer praktiske løsninger som ivaretar sikkerheten. Forsvarsdepartementet har imidlertid understreket at sivil utnyttelse av FDN generelt bør begrenses til prioriterte brukere innenfor Totalforsvaret. Forsvarsdepartementet forutsetter videre at Forsvaret til enhver tid står fritt til å vurdere hvilke aktører som i fremtiden bør falle inn under denne kategorien. Forsvarsdepartementet forutsetter også at kostnadene forbundet med ovennevnte samordning belastes de aktuelle brukere, og ikke medfører økte kostnader for Forsvaret.

Det foreligger ikke en fullstendig kostnadsberegning for utbygging av et nytt nødnett med basis i FDN som kan sammenlignes med beregningene fra Telenor. Dette kan først skje etter en fullstendig radioplanlegging av utbygging med basis i FDN. Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) er i samarbeid med Telenor i ferd med å gjennomføre et omfattende arbeid med å kartlegge hvor stor del av et landsdekkende radionett for nødetatene som kan etableres med basis i FDN og de økonomiske betingelser knyttet til dette. Det som gjenstår og som må utredes videre når dette arbeidet er avsluttet, er hvilke betingelser Forsvaret stiller til aktuelle brukere av et eventuelt nytt nødnett dersom FDN skal benyttes.

9.4 Nødnett også for andre prioriterte brukere i Totalforsvaret?

Dersom det skulle vise seg at det ikke er hensiktsmessig å realisere et nytt nødnett med basis i FDN, kan det uansett løsning være interessant å inkludere også andre prioriterte brukere i Totalforsvaret, som brukere i et eventuelt nytt, felles radionett for nødetatene. Ved ulykkes- og krisesituasjoner vil det ofte være flere enn nødetatene helse, politi og brann som har en sentral rolle på ulykkesstedet, eksempelvis kan dette gjelde Forsvaret, Sivilforsvaret og vegmannskaper. Et felles sambandssystem er et virkemiddel for å oppnå bedre samarbeid og mer effektiv utnyttelse av ressursinnsatsen til de ulike aktørene. De aktørene det er snakk om vil normalt også være definert som prioriterte brukere i Totalforsvaret, og vil således være naturlige brukere av et eventuelt felles nett for nødetatene og øvrige deler av Totalforsvaret.

TETRA-prosjektet har i sin utredning kartlagt en rekke virksomheter som involveres i hendelser knyttet til nød, redning og beredskap, og har estimert antall brukere utover nødetatene til 36 000. Dette inkluderer både offentlig og privat virksomhet. Samferdselsdepartementet har på forespørsel vurdert eventuelle telepolitiske, konkurransemessige og regulatoriske føringer for og konsekvenser av en eventuell kommersiell bruk av et offentlig finansiert nødnett, og har konkludert med at kommersiell bruk er mulig dersom denne bruken skilles ut økonomisk i forhold til nødetatenes bruk av nettet. TETRA-prosjektet har derfor forutsatt at også andre brukere innenfor nød, redning og beredskap kan tilknyttes et eventuelt nytt nødnett. På det nåværende tidspunkt er det ikke mulig å tallfeste kostnader for eventuelt å inkludere prioriterte brukere i Totalforsvaret som nødnett-brukere, men foreløpige beregninger viser at investeringskostnaden kun i liten grad vil bli påvirket om antallet brukere økes.

Det er viktig å være klar over at et nødnett bare vil bli brukt av et begrenset utvalg aktører innen Totalforsvaret, mens øvrige samfunnskritiske funksjoner fortsatt vil være avhengig av et robust og velfungerende offentlig telenett. Det vil dermed fortsatt være behov for å investere ytterligere i sikkerheten i de offentlige nettene, også etter etableringen av et landsdekkende nødnett.

Et nødnett vil for øvrig være tjent med et robust offentlig telenett ettersom nødnettet må nytte framføringsveier og radiopunkter i offentlig telenett. For at nettet totalt skal ha den sikkerhet og tilgjengelighet som er forutsatt fra nødetatene, må framføringsveier og radiopunkter i offentlig telenett gis økt sikkerhet i forhold til dagens situasjon. Dette vil også gjelde dersom nødnettet realiseres med basis i FDN, og FDN suppleres med kapasitet fra kommersielle operatører i stedet for ny utbygging.

Et utvidet nødnett vil heller ikke gjøre en prioritetsordning i de offentlige telenettene overflødig. Grunnen er at en ny prioritetsfunksjon bl.a. må implementeres dersom Norge ønsker å bidra til at prioritet i telenettene på tvers av landegrensene blir mulig i fremtiden. For øvrig vil en samtale initiert fra et nødnett få automatisk prioritet i de andre telenettene etter implementering av en ny prioritetsfunksjon som skissert i kapittel 7.

9.5 Samferdselsdepartementets vurderinger og konklusjoner

Prioriterte brukere i Totalforsvaret bør sikres tilgang til telekommunikasjonsløsninger med den robusthet som er nødvendig for at disse gruppene skal kunne utføre sine oppgaver både i krise- og beredskapssituasjoner. For å oppnå dette bør man utnytte de militære og sivile sambandsressurser som allerede finnes i samfunnet. Ved en eventuell utbygging av et nytt radionett for nødetatene bør det tas hensyn til at Forsvaret allerede har et telenett med høy sikkerhet.

Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) er i ferd med å gjennomføre et omfattende arbeid for å kartlegge hvor stor del av et eventuelt landsdekkende radionett for nødetatene som kan etableres med basis i FDN og de økonomiske betingelser knyttet til dette. Det som gjenstår og som må utredes videre når dette arbeidet er sluttført, er hvilke betingelser Forsvaret stiller til aktuelle brukere av et nytt nødnett dersom FDN skal benyttes.

Uavhengig av om et eventuelt nytt radionett for nødetatene realiseres med basis i FDN eller ikke, bør også prioriterte brukere i Totalforsvaret utenom nødetatene politi, helse og brann gis mulighet til være brukere av nødnettet. Dette vil gjøre det enklere å samordne innsatsen fra flere aktører under kriser og ulykker, noe som vil øke samfunnsnytten av et slikt nytt nett. TETRA-prosjektet har i sin utredning forutsatt at andre brukere innenfor nød, redning og beredskap kan tilknyttes et eventuelt nytt nødnett, og har gjennomført en første kartlegging av andre virksomheter som involveres i hendelser knyttet til nød, redning og beredskap. Samferdselsdepartementet mener at Post- og teletilsynet og TETRA-prosjektet i fellesskap bør utrede videre forutsetninger for å inkludere prioriterte brukere i Totalforsvaret som brukere av et eventuelt nytt radionett for nødetatene, med spesifisering av krav til sikkerhet, eventuell bruk av FDN som integrert del av nettet, og økonomiske forutsetninger mv.

Utbygging av et radionett for nødetatene gjør imidlertid ikke at man kan se bort fra sikringstiltak i de offentlige nett. Selv om et nødnett tilsynelatende vil være et eget lukket telenett, vil også dette nettet være avhengig av ressurser i de offentlige nett for å fungere etter hensikten. I tillegg vil det være en rekke brukere som ikke får tilgang til et nødnett, men som like fullt har behov for sikre og robuste telekommunikasjoner.