7 Samlokalisering i fjellanlegg
Telenettene består av en del vitalt utstyr som er avgjørende for at telenettene skal fungere tilfredsstillende. Dette er utstyr av høy verdi og som det er vanskelig å gjenanskaffe ved ødeleggelse. Dersom slikt utstyr blir ødelagt, vil funksjonaliteten i telenettene bli degradert, og i verste fall vil telekommunikasjonen falle ut. Et logisk angrep mot slikt utstyr vil sette utstyret midlertidig ut av funksjon, mens et fysisk angrep kan medføre permanent ødeleggelse. Dersom man ønsker å sette telenettene ut av funksjon for et lengre tidsrom, kan dette altså mest effektivt oppnås gjennom fysisk angrep mot vitalt utstyr. Utstyr av høy verdi eller utstyr som det tar lang tid å gjenanskaffe ved ødeleggelse kan beskyttes mot ytre fysiske og elektromagnetiske påkjenninger ved at utstyret blir plassert i fjellanlegg.
Et fjellanlegg er dimensjonert etter bomberomsforskriftene, offentlig tilfluktsrom, klasse A. Et slikt anlegg er beskyttet mot krigshandlinger med konvensjonelle våpen og ABC-våpen, og er således sikret mot både trykk, gass og elektromagnetisk stråling. Ettersom det i fjellanleggene vil være plassert utstyr som er svært viktig for telenettenes funksjon vil disse anleggene være svært attraktive mål for en fiende som ønsker å sette telenettene i Norge ut av funksjon. Fjellanleggene er derfor også utstyrt med overvåknings- og varslingsfunksjoner og reaksjonsmuligheter dersom det viser seg at noen er i ferd med å ta seg inn i et anlegg.
7.1 Nasjonale samlokaliseringssentra i fjellanlegg
Telenor er i dag eier av en rekke fjellanlegg rundt om i landet, slik at en del av teleinfrastrukturen allerede er lokalisert i fjellanlegg og således er sikret mot fysiske trusler. Disse anleggene ble bygd av det gamle Televerket i perioden 1965 til 1992. Televerket har i hovedsak finansiert byggingen over eget budsjett ved bevilgninger over statsbudsjettet, men i noen tilfeller ble det også bevilget midler til dette formål over Samferdselsdepartementets beredskapsbudsjett. I tillegg til at anleggene benyttes av Telenor til kommersielle formål er selskapet gjennom konsesjon pålagt å opprettholde disse anleggene ut fra totalforsvarsformål. Inntil telemonopolet opphørte 01.01.1998 måtte Telenor selv dekke Totalforsvarets andel av kostnadene for fjellanleggene, som en motytelse for enerettsområdet. Fra og med 1998 har imidlertid Telenor fått kompensert Totalforsvarets andel av kostnaden for fjellanleggene ved at dette tiltaket inngår i SSO-ordningen, jf. kapittel 4.2 og 4.5.
Samferdselsdepartementet anser det viktig på sikt å sørge for at infrastrukturen til alle tjenesteleverandører av betydning er tilfredsstillende sikret. Et av hovedforslagene til TIFKOM-prosjektet er at vitalt telekommunikasjonsutstyr, dvs. utstyr av høy verdi eller utstyr som det tar lang tid å gjenanskaffe ved ødeleggelse og som er viktig for at telenettene skal fungere, bør plasseres i fjellanlegg for å være godt beskyttet mot fysiske trusler og elektromagnetisk stråling. TIFKOM-prosjektet har foreslått at Telenors fjellanlegg bør benyttes til dette formålet ved at de oppgraderes til sikrede samlokaliseringssentra hvor også andre teleoperatører kan plassere vitalt telekommunikasjonsutstyr. I tillegg har prosjektet foreslått at det skal bygges enkelte helt nye samlokaliseringssentra. Slik vil man kunne oppnå beskyttelse mot fysiske trusler og samtidig være i stand til å utnytte mangfoldet i markedet uten at samlokalisering medfører økt sårbarhet.
I tillegg til at man gjennom samlokalisering samlet vil oppnå et høyere fysisk sikkerhetsnivå, vil det bli lettere å implementere andre tiltak, som f.eks. forberedte sammenkoblingspunkter mellom de ulike operatørenes nett. Operatørene ser også kommersielle fordeler ved samlokalisering. Derfor er det flere som tilbyr samlokalisering i såkalte «telehotell» på kommersielle betingelser i dag. Disse telehotellene er ikke nødvendigvis sikret på samme nivå som fjellanleggene. Det er derfor viktig å komme denne utviklingen i forkjøpet gjennom utvikling av gode, sikre alternativer. Post- og teletilsynet bør vurdere nærmere hvilke sikkerhetskrav som bør stilles til slike anlegg.
7.2 Modeller for samlokalisering i fjellanlegg
Samlokaliseringssentraene kan tenkes etablert på to ulike måter. Det ene alternativet er at staten overtar eierskapet til fjellanleggene og setter bort driften av disse til en operatør (eller annen egnet virksomhet) som igjen leier ut anleggene til teleoperatører. Det andre alternativet går ut på at Telenor fremdeles eier anleggene, men leier dem ut til andre operatører.
7.2.1 Staten overtar eierskapet til Telenors fjellanlegg
Fordelen med staten som eier av fjellanleggene er at andre operatører vil oppfatte stedet som nøytral grunn, og mange teleoperatører har fremhevet dette som viktig dersom de skal ønske å flytte inn i et samlokaliseringssenter. Ved en slik løsning vil da Telenor kunne leie sitt arealbehov i fjellanlegg på lik linje med andre operatører.
Statlig overtakelse av fjellanleggene ved ordinært kjøp vil imidlertid innebære et betydelig kapitalbehov for staten ved at det er anslått at fjellanleggene har en samlet markedsverdi på tilnærmet 1,2 mrd. kr.
Dersom staten skal overta fjellanleggene kan dette enklest skje gjennom en kapitalnedsettelse der staten innløser aksjer tilsvarende anleggenes verdi. Et slikt alternativ vil ikke medføre et finansieringsbehov for staten. Ved statlig overtakelse av anleggene må det ved prisfastsettelsen tas hensyn til at staten tidligere har gitt direkte investeringstilskudd til Telenor ved byggingen av noen av fjellanleggene. Det må også tas hensyn til den kompensasjon Telenor gjennom SSO-ordningen har mottatt for investeringer i fjellanleggene.
7.2.2 Telenor beholder eierskapet til fjellanleggene
Dersom Telenor beholder eierskapet til fjellanleggene og leier ut arealer som samlokaliseringssentra, bør det eventuelt skilles ut en egen enhet fra Telenor som kan ta seg av administrasjon og utleie av fjellanleggene slik at det skapes større distanse til de øvrige delene av Telenor. Staten kan alternativt leie arealer fra Telenor, for så å fremleie disse til andre operatører og Telenor.
I Sverige har man satset på samlokalisering av teleoperatører i fjellanlegg basert på en modell der én operatør eier og står for utleie og drift av anleggene. Den svenske Post- och telestyrelsen har finansiert og tatt initiativ til utbyggingen av flere fjellanlegg til samlokaliseringsformål. Utbyggingen har skjedd etter forutgående anbudskonkurranser blant svenske konsulenter og entreprenører. De ferdigstilte anleggene har blitt overdratt fra Post- och telestyrelsen til Telias eiendomsselskap. Dette eiendomsselskapet er forpliktet til å drive fjellanleggene som «operatørhotell», der operatører kan leie arealer som bare de selv får adgang til, dvs. at hver operatør bare har adgang til sine egne avgrensede lokaler med systemer og utstyr. Driften av fjellanleggene skal være kostnadseffektiv, og leien er basert på drifts- og vedlikeholdskostnader, ettersom alle investeringskostnader allerede er betalt av Post- och telestyrelsen. Leien pr. kvadratmeter er derfor svært lav og attraktiv. En annen fordel med «operatørhotell»-konseptet er at fysiske sammenkoblinger mellom ulike operatørers nett blir enkelt og kan skje i beskyttede omgivelser
7.2.3 TIFKOM-prosjektets anbefaling vedrørende valg av modell for samlokalisering i fjellanlegg
TIFKOM-prosjektet har anbefalt at Norge i likhet med Sverige bør ha tilbud til teleoperatørene om samlokalisering i fjellanlegg. TIFKOM-prosjektet mener de viktigste begrunnelsene for ønsket om samlokalisering i fjellanlegg bør være:
høyt telesikkerhets- og beredskapsnivå,
et realiserbart samlokaliseringskonsept som ikke er konkurransevridende, og
grunnlag for et godt samarbeid mellom operatørene.
Selv om prosjektet primært anbefaler en løsning der staten overtar eierskapet til anleggene, gis det samtidig uttrykk for at selve eierskapet er av underordnet betydning så lenge formålet med samlokalisering oppnås.
TIFKOM-prosjektet har foreslått at samlokalisering i fjellanlegg bør skje i to trinn. I trinn 1 overtar staten ti fjellanlegg fra Telenor, oppgraderer fem av disse anleggene til samlokaliseringssentra, samt bygger to helt nye fjellanlegg for samlokalisering. I trinn 2 oppgraderes ytterligere fem anlegg til samlokaliseringssentra og det bygge tre nye anlegg for samlokalisering.
Prosjektet anbefaler at trinn 1 gjennomføres i løpet av en femårsperiode, mens det på lang sikt bør være et mål å gjennomføre også trinn 2. Samlet kostnad for trinn 1 og 2 inklusiv kostnader for overtakelse av fjellanleggene fra Telenor er anslagsvis 1,9 mrd. kr. I tillegg kommer kostnader for flytting av operatørenes utstyr inn i samlokaliseringssentraene.
7.3 Sentrale forutsetninger for innføring av samlokalisering i fjellanlegg
For at det skal være mulig å gjennomføre samlokalisering i fjellanlegg, er det en rekke forutsetninger som må være oppfylt. Samferdselsdepartementets utgangspunkt er at samlokalisering bør være frivillig. TIFKOM-prosjektet har dessuten fremhevet viktigheten av gunstig leiepris slik at operatørene får insitament til å benytte seg av sikrede samlokaliseringssentra. Subsidierte leiepriser kan utgjøre et problem i forhold til EU-regelverket for offentlig støtte. Et annet forhold som det bør tas hensyn til er at eventuell etablering av sikrede samlokaliseringssentra representerer en sentralisering av viktig utstyr og funksjoner i telenettene. Dette vil være negativt for sårbarheten i telenettene, og fordrer at man samtidig gjennomfører tiltak for å redusere denne økte sårbarheten. Disse problemstillingene vil det bli redegjort nærmere for i det følgende.
7.3.1 Forutsetninger for at teleoperatørene skal ønske å flytte inn i samlokaliseringssentra i fjell
Samferdselsdepartementet har gjennomført en kartlegging av teleoperatørenes interesse for å plassere viktig teknisk utstyr i sikrede samlokaliseringssentra. Resultatene fra denne undersøkelsen viser at operatørene kun ønsker å flytte inn i et samlokaliseringssenter i de tilfeller der fjellanleggets lokalisering sammenfaller med deres utbyggingsplaner. Dersom staten overtar eierskapet til flere fjellanlegg og det på et senere tidspunkt viser seg at operatørene ikke ønsker å leie arealer, kan man i verste fall risikere at staten sitter med svært dyre arealer som samfunnet ikke får noen nytte av. Operatørene er for øvrig av den oppfatning at staten må dekke alle de kostnader som påløper som følge av en eventuell flytting fra dagens lokaliteter og inn i fjellanlegg.
Operatørene har dessuten satt som forutsetning at arealene i fjellanlegg må ha spesielt gunstige leiepriser. En modell for å oppnå gunstige leiepriser er at staten dekker kostnadene for overtakelse og ombygging av fjellanleggene. Operatørenes utlegg vil da bli begrenset til å dekke drifts- og vedlikeholdskostnader, og dette vil gi teleoperatørene insitament til å foretrekke å plassere sitt utstyr i sikrede samlokaliseringssentra, jf. den svenske modellen beskrevet i kapittel 7.2.2.
Lokalisering i fjellanlegg har utvilsomt en del ulemper av ikke-sikkerhetsmessig art ved at det bl.a. kan være vanskelig å få personell til å jobbe i disse anleggene over tid. Man må derfor kompensere disse bedre enn om de hadde hatt et annet arbeidssted. Selv om anleggene stort sett finnes i tilknytning til byer, så er de lokalisert utenfor allfarvei, og dette kan også gjøre det problematisk å skaffe kvalifisert personell. Den usentrale beliggenheten kan dessuten medføre at avstanden til teleoperatørenes øvrige virksomhet blir stor. Operatørene får dermed ekstraordinære kablingsutgifter for å innlemme fjellanleggene i sine nett.
På et tidlig tidspunkt ble det uttrykt en viss interesse for en atskillig mer begrenset modell som ville innebære samlokalisering i 1-2 fjellanlegg der flere operatører kunne plassere back-up drifts- og overvåkingsutstyr. En grundigere undersøkelse avdekket imidlertid at den interessen som først kom til uttrykk likevel ikke var tilstede i tilstrekkelig grad. De store og etablerte operatørene ønsker ikke et slikt tilbud ettersom de har etablert andre løsninger for å ivareta denne funksjonen. De relativt nyetablerte operatørene har imidlertid uttrykt en viss interesse for et tilbud om å plassere utstyr i et felles reservesenter for drifts- og overvåkingsutstyr. Forutsetningen er at reservesenteret etableres i et fjellanlegg i nærheten av andre lokaliteter operatøren har. Alle de operatørene som har uttrykt en viss interesse, ønsker plass i Oslo-området, samtidig som kablingsdistansen må være liten. Dette kan være et problem med tanke på eksisterende utvalg av fjellhaller i Oslo-området.
Med de forutsetningene operatørene har for å skulle ønske å flytte inn i fjellanlegg, kan det se ut som det blir vanskelig å få til samlokalisering i sikrede anlegg hvis det skal skje på frivillig basis. Alternativet vil da være å stille som krav at de operatørene som skal levere teletjenester til Totalforsvaret skal ha vitalt telekommunikasjonsutstyr i fjellanlegg, jf. kapittel 10.2 om klassifisering av teleinfrastrukturen.
7.3.2 Mulige problemstillinger i forhold til EUs regelverk for offentlig støtte
At staten eventuelt dekker investeringskostnadene for overtakelse og ombygging av aktuelle fjellanlegg, medfører behov for avklaring av spørsmålet om ulovlig subsidiering i henhold til EUs regelverk for offentlig støtte. Denne problemstillingen er forelagt Nærings- og handelsdepartementet.
Nærings- og handelsdepartementet mener at det foreligger ulovlig støtte etter artikkel 61(1) i EØS-avtalen dersom en markedsaktør får en økonomisk fordel som andre markedsaktører ikke får tilgang til. Forbudet omfatter støtte i enhver form som vrir eller truer med å vri konkurransen på EØS-markedet. Dette innebærer at tilbakesalg av eiendom til offentlige myndigheter over markedspris, utleie fra det offentlige til kommersielle aktører under markedspris og offentlig kompensasjon for bestemte utgifter kan utgjøre støtte som anses ulovlig i medhold av artikkel 61(1) i EØS-avtalen.
7.3.2.1 Unntak for anvendelse av EØS-avtalens bestemmelser
Dersom man skulle komme til at det foreligger offentlig støtte etter artikkel 61(1) i EØS-avtalen, kan avtalens artikkel 59(2) gi grunnlag for unntak for anvendelse av avtalens bestemmelser, deriblant statsstøttereglene. EØS-avtalens bestemmelser om offentlig støtte gjelder både for offentlige foretak og for foretak som EFTA-statene gir særlige eller eksklusive rettigheter, jf. artikkel 59(1) EØS. Foretak som er blitt tillagt oppgaven å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning kan imidlertid unntas etter artikkel 59(2) EØS i den utstrekning anvendelsen av disse reglene rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgaver som er tillagt dem.
Det avgjørende her er hvorvidt telesikkerhet og teleberedskap er oppgaver som myndighetene anser for å være i allmennhetens interesse, og som av den grunn må tilsikres borgerne under tilsyn av det offentlige. Dette vilkåret må utvilsomt anses som oppfylt.
Det er etter artikkel 59(2) EØS også et vilkår at det offentlige positivt har gitt foretaket i oppgave å utføre den aktuelle funksjon. Det er imidlertid ikke avgjørende hvorvidt dette skjer gjennom konsesjonsbehandling, i lovs form eller på annen måte. Med hjemmel i teleloven § 7-7 kan Samferdselsdepartementet gi pålegg om at private aktører skal utføre særlige oppgaver knyttet til teleberedskap og telesikkerhet.
Markedspris på utleie vil trolig gjøre det umulig og uinteressant for aktuelle markedsaktører å flytte inn i fjellanleggene. Dette er etter Nærings- og handelsdepartementets oppfatning et argument for at leieprisene bør kunne fastsettes til et nivå som gjør at det er interessant for potensielle leietakere å flytte inn i fjellanleggene.
Dersom vilkårene for å anvende artikkel 59(2) er oppfylt, må leieprisen på fjellanleggene ikke settes lavere enn nødvendig for at markedsaktørene skal finne det interessant å flytte inn.
Når det gjelder forholdet til EU-regelverket om statsstøtte, har man i Sverige lagt til grunn at bygging av fjellanlegg er et tiltak som er begrunnet ut fra forsvarsformål, og således er unntatt fra EU-regelverket om statsstøtte i medhold av en bestemmelse i EU-traktaten tilsvarende EØS-avtalens artikkel 123. Artikkel 123 er en unntaksbestemmelse for at EØS-avtalen ikke skal hindre EFTA EEA-landene i å treffe tiltak på områder knyttet til offentlig orden og forsvar.
7.3.2.2 Plikt til å notifisere støtteordninger
Dersom man velger en løsning som innebærer støtte etter EØS-avtalen artikkel 61(1), er norske myndigheter gjennom EØS-avtalen og overvåknings- og domstolsavtalen mellom EFTA-landene forpliktet til å notifisere nye støtteordninger og endringer i eksisterende støtteordninger til EFTAs overvåkningsorgan. Unnlatelse av dette kan medføre at EFTAs overvåkningsorgan finner en støtteordning ulovlig på prosessuelt grunnlag. Notifiseringsplikten gjelder også støtteordninger som faller inn under unntaksbestemmelsen i EØS-avtalen artikkel 59(2).
7.3.3 Tiltak som må gjennomføres sammen med samlokalisering
Samlokalisering representerer en sentralisering av viktig utstyr og funksjoner, og vil således være negativt for sårbarheten i telenettene dersom man ikke samtidig gjør noe med kablingsstrukturen i og inn til fjellanleggene. Dette kan ivaretas gjennom følgende tiltak:
Forberedte sammenkoblingspunkter mellom de enkelte operatørenes nett i samlokaliseringssentraene. Disse sammenkoblingspunktene skal ikke være operative for kommersiell bruk, men kan benyttes i en krisesituasjon.
Transportnettløsninger med omrutingsmuligheter inn til samlokaliseringssentraene ved at det finnes minimum to separate kabelinnføringer i fjellanleggene.
TIFKOM-prosjektet har estimert kostnadene for disse to tiltakene til 120 mill. kr, dersom ti av Telenors fjellanlegg oppgraderes til samlokaliseringssentra, samt at det bygges fem helt nye anlegg for samlokalisering.
Ettersom det i samlokaliseringssentraene vil være plassert utstyr som er svært viktig for telenettenes funksjon, vil disse anleggene være svært attraktive mål for en fiende som ønsker å sette telenettene i Norge ut av funksjon. Samlokaliseringssentraene må derfor utstyres med overvåknings- og varslingsfunksjoner og reaksjonsmuligheter dersom det viser seg at noen er i ferd med å ta seg inn i et anlegg. Dette er viktig for å hindre at sabotører og terrorister får tid til å ta seg inn i et anlegg og gjøre skade.
7.4 Samferdselsdepartementets vurderinger og konklusjoner
Samlokalisering i fjellanlegg er et tiltak som skal beskytte vitale installasjoner i telenettene mot fysiske trusler slik som f.eks. bombing og elektromagnetisk stråling. Med den sikkerhetspolitiske situasjon vi har i Norge i dag er det ikke den fysiske trusselen mot telenettene som er mest fremtredende, derimot står telenettene overfor en stadig økende logisk trussel, dvs. trusler mot informasjonssystemene i telenettene. Samlokalisering vil ikke beskytte telenettene mot logiske trusler i nevneverdig grad, og det kan derfor stilles spørsmål om hvor mye ressurser det er riktig å bruke på beskyttelse mot fysiske trusler.
Ettersom det utstyret som plasseres i fjellanlegg er av vital betydning for telenettenes funksjonalitet og er vanskelig å gjenanskaffe på kort varsel, kan vi ikke se bort fra behovet for denne type fysiske sikringstiltak. Samferdselsdepartementet mener imidlertid at det omfanget av samlokalisering i fjellanlegg som TIFKOM-prosjektet skisserer er for omfattende og for ressurskrevende i forhold til den nytten en kan forvente å få ut av et slikt tiltak. Departementet mener dessuten det vil bli særdeles vanskelig å få operatørene til frivillig å flytte eksisterende utstyr inn i fjellanlegg, samtidig som det vil bli meget kostbart for staten eventuelt å skulle dekke alle de kostnader som påløper ved en mulig flytting fra dagens lokaliteter og inn i fjellanlegg.
På bakgrunn av ovenstående anbefaler Samferdselsdepartementet at det for eksisterende utstyr og installasjoner som ikke allerede er lokalisert i fjell, ikke stilles krav om at teleoperatører som leverer teletjenester til Totalforsvaret skal sikre vitalt telekommunikasjonsutstyr i fjellanlegg. Post- og teletilsynet bør imidlertid få i oppgave å legge til rette for at det for fremtidige installasjoner skal finnes en mulighet for samlokalisering i fjellanlegg for de operatører som leverer tjenester til Totalforsvaret.
Post- og teletilsynet bør bl.a. gjennomføre en nærmere kartlegging av hvilke fjellanlegg som er mest aktuelle som samlokaliseringssentra, samt hvilke investeringer som er nødvendige for å klargjøre anlegg for samlokalisering. Post- og teletilsynets arbeid på dette området bør skje i nært samarbeid med de operatører som er aktuelle for samlokalisering. Før etablering av et tilbud om samlokalisering i Telenors fjellanlegg må Post- og teletilsynet i samarbeid med Telenor og øvrige operatører komme frem til hvilken modell for samlokalisering som er å foretrekke. Det omfanget som velges for samlokalisering må ta utgangspunkt i en vurdering av de andre operatørenes alternative sikkerhetsløsninger til samlokalisering i fjellanlegg.
Post- og teletilsynet bør for øvrig være spesielt oppmerksom når det gjelder introduksjon av nye teletjenester slik at det tidligst mulig kan legges til rette for fornuftig samlokalisering. Ved at staten legger til rette for samlokalisering i fjell, sikres det at samlokalisering i telenettene skjer i lokaliteter med tilstrekkelig sikkerhet.