8 Redundans 1 i telenettene

I dag er teleoperatørene lokalisert på flere forskjellige steder, og det betyr at dersom man skal klare å sette alle teleoperatører ut av funksjon vil en angriper måtte slå til mot en rekke forskjellige steder. På denne måten er mangfoldet i markedet en faktor som kan være med på å redusere sårbarheten i telenettene, og utfordringen blir dermed å utnytte denne på best mulig måte.

I denne sammenhengen bør man imidlertid skille mellom tilbydere av offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet (leide samband). I den første kategorien er avhengigheten av Telenor svært stor siden trafikken i praksis oppstår og termineres gjennom Telenors sentraler, og et utfall av viktige noder i Telenors nett vil dermed også ramme de øvrige operatørene. Denne risikoen er redusert ved at viktige komponenter i Telenors nett i dag er sikret i fjellanlegg. Mangfoldet i tilbudet av overføringskapasitet øker derimot robustheten i telenettet ved at flere aktører kan levere sambandslinjer mellom ulike deler av landet. Utfordringen består i å etablere et system for samarbeid og omruting av trafikk mellom de ulike operatørenes nett ved alvorlige uhell eller i krisesituasjoner. Dersom et viktig knutepunkt i en operatørs nett settes ut av spill slik at det blir umulig å rute teletrafikk fra en del av nettet til en annen, vil en mulig løsning være å rute trafikken via en annen operatørs nett forbi skadestedet. Dette forutsetter imidlertid at det på forhånd er etablert sammenkoblingspunkter mellom de to operatørenes nett.

Problemet i dag er at hver enkelt operatør bygger ut nett kun dersom det er kommersielt interessant. På samme måte vil det være med sammenkoblingspunkter mellom ulike operatørers nett, slike punkter etableres kun dersom det er kommersielt interessant. De nettløsninger som er interessante i ren kommersiell virksomhet anses ikke å være tilstrekkelig i krisesituasjoner. Samferdselsdepartementet mener derfor det bør iverksettes tiltak som kan øke antallet omrutingsmuligheter i telenettene, dvs. at redundansen i telenettene må økes.

8.1 Nettstruktur i offentlig telenett

For å illustrere hvordan redundansen i nettene kan økes tar vi utgangspunkt i nettstrukturen i offentlig telenett. Som det ble redegjort for i kapittel 2 inndeles vanligvis offentlig telenett i

• aksessnett, dvs. forbindelsen til den enkelte bruker, og

• transportnett, dvs. interne forbindelser mellom ulike deler av et telenett.

Med aksessnett menes den siste delen av fastnettet, dvs. fra abonnentsiden av endesentralen og frem til abonnenten. Avstanden fra telesentral til bruker kan være fra noen hundre meter til noen få kilometer. Transportnettet er nett mellom telesentraler og gir forbindelser innen og mellom regioner. Mens det i aksessnettet er kapasitet som er eksklusiv for den enkelte bruker, har transportnettet kapasitet som er en fellesressurs for alle brukere. Figur 8.1 illustrerer strukturen i aksessnettet. Nærmest telesentralen er det mange forbindelser i hver kabel, og i hovedfordeler (HF på figuren) splittes forbindelsene opp i mindre kabler frem til bedrifter og boliger. De største bedriftene er tilknyttet telesentralen over fiberkabel.

Telenor er dominerende eier av aksessnett, men andre aktører har begynt å bygge aksessnett spesielt i de største byene og til de største brukerne. I denne utbyggingen benyttes det i stor grad fiberkabel. I noen tilfeller brukes også radiokommunikasjon i aksessnettet. Enkelte selskaper har fått tildelt radiofrekvenser fra Post- og teletilsynet for dette formålet, og etablerer en sentral basestasjon som har fri sikt til antenner hos aktuelle brukere. Basestasjonen er tilkoblet en telesentral via kabel- eller radioforbindelse. I områder med stor konsentrasjon av brukere vil det dermed kunne være flere parallelle aksessnett basert på fiberkabel og radiosystemer, mens det spesielt i spredtbygde områder av landet bare er tilgang til Telenors aksessnett. For å øke konkurransen i markedet har telemyndigheten bestemt at Telenors konkurrenter nå kan få tilgang til Telenors tradisjonelle aksessnett.

Transportnettet er basert på fiberkabel eller radiolinjeforbindelser med meget stor kapasitet. I dag er det flere aktører som har transportnett som dekker store deler av landet. Telenor har i henhold til sin konsesjon leveringsplikt for telefontjenester og overføringskapasitet over hele landet, og har dermed også transportnett mellom alle byer og tettsteder i hele landet. Øvrige eiere av transportnett har bygd ut nett i hovedsak mellom de største byene og tettstedene, det vil si strekninger hvor de mener det er tilstrekkelig trafikk fra egne og andre tjenesteleverandørers tjenester til å gjøre utbyggingen økonomisk lønnsom. Enitel har transportnett som dekker store deler av Sør-Norge og Jernbaneverket Bane Tele har fiberkabel langs jernbanetraséene. Andre mindre operatører eier transportnett i deler av landet. Transportnett bygges som regel i ringstruktur. Dette gjør det mulig å rute om trafikk, slik at feil ett sted i ringen ikke fører til alvorlige konsekvenser for brukerne, jf. figur 8.2. Transportnett bygges også i nivåer, med lokale, regionale og interregionale nett som koples sammen i knutepunkter felles for flere nivåer.

8.2 Redusert sårbarhet gjennom økt redundans i telenettene

Med redundans menes her overkapasitet og muligheter for omruting av teletrafikk slik at man har flere muligheter å komme fram i telenettene på, for på den måten å redusere konsekvenser av feil og brudd. Telenett bygges som hovedregel slik at det skal kunne fungere også om enkle feil oppstår i sentraler og overføringssystem. Nye tekniske løsninger, som f.eks. ringstruktur i transportnettet, bidrar til at det nå finnes muligheter for å rute trafikk utenom kabelbrudd og stasjoner som rammes av feil. Alle eiere av transportnett i Norge benytter i dag digital teknologi.

Denne nye digitale teknologien gir muligheter for at omlegging av kapasitet i transportnettet foretas via dataterminal eller automatisk via støttesystem som registrerer når feil eller brudd oppstår og omruting er forberedt. Slik omlegging er aktuell når nettet utvides for økt kapasitet eller med nye kabel- eller radiosystemer, eller når det er tekniske feil i nettet.

Mens nett er under utbygging eller endring, kan det imidlertid være begrensede muligheter for å foreta omkoblinger til reservekapasitet eller andre tiltak for å unngå at feil og brudd gir brudd i trafikkavviklingen, eller det kan være umulig å få til en omkobling. Dette kom ikke minst fram under to graveuhell medio 2000 som rammet Telenors telenett.

I det ene tilfellet ble en kabel utenfor Bergen skadet, slik at flyplassen på Flesland mistet teleforbindelsene, med det resultat at flytrafikken ble lammet. Et kabelbrudd i Kristiansand førte tilsvarende til at Telenors teletrafikk i regionen, inklusiv nødmeldingstjenesten, ble lammet og flyplassen på Kjevik mistet teleforbindelsene. Fordi mobiloperatøren NetCom brukte transportnettet til Jernbaneverket Bane Tele for kommunikasjon mellom mobilsentral og basestasjoner, kunne likevel NetComs kunder bruke mobiltelefon i Kristiansand-området, mens Telenors kunder ikke kunne ringe i verken fastnett eller mobilnett. Eksempelvis fikk man på flyplassen på Kjevik lånt mobiltelefoner med abonnement hos NetCom, slik at man fikk nok kommunikasjon til at noen fly kunne sendes av gårde. Dersom det hadde vært etablert sammenkoblingspunkter mellom Telenors nett og nettet til Jernbaneverket Bane Tele, kunne samtaler i Telenors nett blitt rutet via Bane Teles nett, jf. figur 8.3. Effekten av ikke å ha alternative transportnett og separate framføringsveier kom klart frem under dette uhellet.

Siden det i store deler av landet er tre parallelle transportnett og disse nettene benytter samme teknologi, er det også teknisk mulig å koble trafikk fra et transportnett over i et annet transportnett. Kapasiteten i transportnett har økt sterkt ved at man de senere årene har oppgradert gjennom utbygging basert på fiberkabel. Det vil derfor ikke være tekniske problemer med å fremskaffe kapasitet for sammenkobling av ulike operatørers transportnett. Satt i system vil slik sammenkobling både redusere sårbarheten i landets totale teleinfrastruktur og kunne redusere hver netteiers kostnader knyttet til egen utbygging.

Aksessnettet er i hovedsak bygget uten redundans. Dette innebærer at brudd på en kabel, f.eks. på grunn av graving og anleggsarbeid, fører til at alle brukere med tilkobling til telesentral via denne kabelen mister forbindelsen til telenettene. I nye og oppgraderte aksessnett med fiberkabel på mange strekninger, vil det ofte være redundans for fiberkabel men ikke for tradisjonell kobberkabel. Brukere som er svært avhengige av teletjenester vil imidlertid kunne bestille ekstra forbindelser i aksessnettet, mot å dekke kostnadene for dette. Kostnadene vil ofte være store og i praksis virke som hinder for at brukerne på eget initiativ sørger for slike ekstra forbindelser.

8.3 Samferdselsdepartementets vurderinger og konklusjoner

Transportnett og aksessnett bygges som regel med kritisk vurdering av kostnader forbundet med anlegg og drift. Driftssikkerhet og sikring mot skader i normale og unormale situasjoner kan bli lavt prioritert når konkurranse i markedet er en rammebetingelse og kundene i liten grad er villige til å betale for økt sikkerhet.

Post- og teletilsynet bør derfor følge opp utviklingen i utbygging av teleinfrastrukturen. Gjennom pålegg med hjemmel i regelverk kan Post- og teletilsynet bidra til samarbeid om tiltak for økt redundans i telenettene. Samferdselsdepartementet mener det vil bli spesielt viktig å få til et samarbeid mellom operatører med landsdekkende transportnett, med tanke på etablering av flere sammenkoblingspunkter mellom disse nettene. Et slikt samarbeid behøver ikke koste mer for tjenesteleverandører. Følgende oppgaver er aktuelle for et tilsynsorgan innen telesikkerhet og -beredskap:

• oppfølging av utbyggingen av transportnett, med sikte på å øke sikkerheten gjennom at ulike operatørers transportnett kan gi reservekapasitet for hverandre.

• oppfølging av utbyggingen av aksessnett, slik at viktige brukere i størst mulig grad kan nytte flere alternativer for tilkobling til tjenesteleverandør, og at kapasitet i en operatørs aksessnett kan være reserve for andre tjenesteleverandører.

• vurdering av muligheter for å etablere løsninger for sammenkobling av telenett, slik at mulighetene for omkobling av trafikk fra et nett til et annet sikres. Dette kan spesielt være av betydning i faser med utbygging og oppgradering av nett, hvor ringstruktur i operatørens eget nett i en periode ikke er tilgjengelig.

Dersom redundansen i telenettene er god gjennom transportnett bygd med ringstruktur samtidig som det finnes flere sammenkoblingspunkter mellom de ulike nettene, utnytter man mangfoldet i markedet til å redusere sårbarheten i telenettene totalt sett. Med dagens trusselbilde mener departementet det er forsvarlig å prioritere tiltak for å øke redundansen fremfor å benytte ressursene på samlokalisering i fjellanlegg. I motsetning til fjellanlegg som hovedsakelig er ment for beskyttelse i forbindelse med sikkerhetspolitiske kriser og krig, vil økt redundans være av betydning over hele utfordringsspekteret fra normalsituasjon til krig. Dette ble ikke minst demonstrert under uhellet i Kristiansand i 2000, der forberedte sammenkoblingspunkter mellom telenett kunne medført at graveskaden hadde fått mindre konsekvenser for samfunnet.