2 Nokre spørsmål i tilknyting til finansmarknaden

2.1 Om konkurransesituasjonen i marknaden for kommunale tenestepensjonsordningar

Stortingsrepresentantane Solberg og Foss har i Dokument nr. 8:38 (1999-2000) foreslått at Regjeringa skal gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på marknaden for kommunale tenestepensjonsordningar, jf. brev frå finansministeren til finanskomiteen datert 28. april 2000 og finanskomiteen si innstilling, Innst. S. nr. 173 (1999 - 2000).

I innstillinga uttaler fleirtalet i finanskomiteen, side 2:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, ber departementet i Nasjonalbudsjettet eller på annen egnet måte høsten 2000 legge frem en vurdering av konkurransesituasjonen i markedet for kommunale tjenestepensjonsforsikringer og en vurdering av behovet for tiltak.»

Finansdepartementet legg til grunn at det er mest høveleg å drøfte behovet for eventuelle tiltak mellom anna i ljos av innstillinga til det offentlege utvalet som vurderer overføringsavtalen. I denne meldinga vil ein gi ei oversikt over konkurransesituasjonen i marknaden for kommunale tenestepensjonsordningar. Oversikta nedanfor byggjer på opplysingar frå Kredittilsynet.

2.1.1 Kommunale tenestepensjonsordningar - kort om rammeverket

Både innanfor privat næringsverksemd og kommunal og fylkeskommunal sektor har dei tilsette i større eller mindre grad vore sikra pensjon gjennom tenestepensjonsordningar. Dei kommunale og fylkeskommunale tenestepensjonsordningane (heretter kalla kommunale pensjonsordningar) er regulerte gjennom forskrift av 22. april 1997 «Om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte». I forskrifta er det gitt reglar om ytingar innanfor kommunale tenestepensjonsordningar. Av § 2 i forskrifta går det fram at dei kommunale pensjonsordningane ikkje må gi høgare ytingar enn etter lov om Statens Pensjonskasse. Ytingane etter lov om Statens Pensjonskasse avvik på fleire punkt frå ytingane innanfor private tenestepensjonsordningar.

I tillegg til kommunar kan både organisasjonar og føretak i kommunal sektor i utgangspunktet teikne kommunal tenestepensjonsordning. Det gjeld mellom anna fristilte føretak. Grensa mellom kommunale og private føretak kan i ein del tilfelle vere vanskeleg å trekkje, og det er derfor vanskeleg å gi ei klar avgrensing. Kredittilsynet har opplyst at for kommunale pensjonskasser er det lagt til grunn at pensjonskassen kan omfatte føretak der kommunen eig meir enn 50 prosent av aksjane eller selskapsdelen. Kredittilsynet har lagt til grunn at pensjonskassen også kan omfatte andre føretak eller stiftingar med nær tilknyting til kommunen.

2.1.2 Hovudtariffavtalen

Hovudtariffavtalen mellom Kommunenes Sentralforbund og organisasjonane til dei kommunetilsette, utgjer ein viktig del av rammeverket for pensjonsordningane. For kommunane er dei kommunale tenestepensjonsordningane etter denne avtalen, og forskrifta som er nemnd ovanfor, obligatoriske og skal dekkje alle tilsette. Kvar enkelt kommune har såleis liten fridom med omsyn til fastsetjing av pensjonsrettane. Kommunane står i utgangspunktet fritt til å velje leverandør av pensjonsordninga, under den føresetnad at pensjonsordninga tilfredsstiller krava i hovudtariffavtalen.

I hovudtariffavtalen som blei inngått for perioden 1. mai 1998 til 30. april 2000, blei det stilt krav om at nye produkt måtte vere «tatt til etterretning av Kredittilsynet» før flytting kunne gjennomførast. Det føreligg ikkje lenger nokon førehandskontroll av livsforsikringsprodukt i Noreg, men berre ei plikt til å melde nye produkt til Kredittilsynet. Kredittilsynet har uttrykt at ein ikkje kunne ta omsyn til kravet om at produktmeldingane skulle vere «tatt til etterretning», og at det blei lagt til grunn at produkta var lovlege inntil ein eventuelt fatta vedtak om det motsette.

På bakgrunn av at nokre kommunar som ønskte å skifte forsikringsgivar for pensjonsforsikringa si, vende seg til Konkurransetilsynet, har Konkurransetilsynet vurdert mellom anna dei nemnde krava i hovudtariffavtalen for kommunal sektor.

Konkurransetilsynet kan med heimel i konkurranselova § 3-10 gripe inn mot vilkår, avtalar og handlingar dersom tilsynet finn at desse har til formål, verknad eller er eigna til å avgrense konkurransen, noko som er i strid med formålet i lova om å søkje effektiv bruk av samfunnet sine ressursar.

Konkurransetilsynet fann at dei aktuelle problemstillingane ikkje vart omfatta av unntaket i konkurranselova § 1-3 andre ledd, om at lova ikkje gjeld for løns- og arbeidsvilkår i teneste hos andre. Ifølgje Konkurransetilsynet si vurdering fall problemstillingane inn under det saklege verkeområdet til konkurranselova.

I analysen av konkurransen avgrensa Konkurransetilsynet først den relevante marknaden, så vurderte dei om det var dominerande aktørar. Vidare vurderte dei om det låg føre ei avgrensing av konkurransen, og om dette gav ineffektiv bruk av samfunnsressursane. Konkurransetilsynet fann at det var få tilbydarar i marknaden for kommunale pensjonsordningar i Noreg, og at Kommunal Landspensjonskasse (KLP) var den største og dominerande aktøren. Nokre større kommunar hadde eigne pensjonskasser. Ettersom pensjonskassene ikkje tilbyr produktet til andre enn «eigaren», utgjorde dei ein avgrensa konkurransefaktor. Få kommunar hadde sine tilsette pensjonsforsikra i andre livsforsikringsselskap enn KLP (heretter omtala som private livsforsikringsselskap).

Konkurransetilsynet la til grunn at mangelfull konkurranse kan føre til eit effektivitetstap, særleg ved at ein reduserer konkurransetrykket på administrasjonskostnadene og krava til avkastning.

Konkurransetilsynet fann grunn til å tilføye at noko av grunnlaget for at enkelte kommunar hadde vurdert å flytte pensjonsforsikringane sine frå KLP og til andre tilbydarar, ikkje nødvendigvis følgde av KLP sine administrasjonskostnader eller avkastning på forvaltningskapitalen, men av KLP sin måte å rekne premiar på.

På denne bakgrunnen fann Konkurransetilsynet at passusen «tatt til etterretning» innebar ei førehandsgodkjenning av livsforsikringsprodukt, og såleis var eigna til å hindre konkurransen i marknaden ved at han hindra flytting frå den dominerande leverandøren KLP til konkurrerande livsforsikringsselskap. Passusen blei av tariffpartane grunngitt med behovet for å sikre kvaliteten på forsikringsprodukta. Etter Konkurransetilsynet si vurdering var ikkje passusen eigna til å gi anna kvalitetssikring enn den som eventuelt følgde av at skiftet av leverandør blei utsett på ubestemt tid. Konkurransetilsynet valde likevel ikkje å gripe inn i hovudtariffavtalen, mellom anna fordi det var kort tid til tariffavtalen gjekk ut, og fordi ein var kjend med at tariffpartane vurderte alternative metodar for kvalitetssikring av forsikringsprodukta i framtida.

Ved forhandlingane om ny tariffavtale for kommunal sektor er hovudtariffavtalen no endra i tråd med merknadene til Konkurransetilsynet og Kredittilsynet. I ny hovudtariffavtale, som skal gjelde fram til 30. april 2002, er kravet om at Kredittilsynet skal ta ei ny pensjonsordning «til etterretning» ved skifte av forsikringsselskap eller pensjonskasse, fjerna. I nytt kapittel 2 i hovudtariffavtalen er følgjande reglar tekne inn om skifte av selskap/pensjonskasse:

• Ved skifte av selskap/pensjonskasse skal dette vere drøfta med dei tillitsvalde, jf. forskrift av 27. november 1991 (flytteforskrifta) kapittel 3. Drøftingsplikta skal tre inn tidlegast mogleg og seinast før oppseiinga er vedteken og levert til dagens leverandør av tenestepensjonsforsikring. Vidare skal tenestepensjonsordninga vere basert på eit finansieringssystem som er kjønnsnøytralt, og som ikkje verkar utstøytande på eldre tilsette.

• Det skal opprettast ei faggruppe med rådgivande funksjon, som består av ein representant oppnemnd av Forhandlingssamanslutningane, ein representant oppnemnd av Kommunenes Sentralforbund og ein nøytral leiar oppnemnd av tariffpartane til pensjonsutvalet. Eventuell tvist om oppnemninga skal avgjerast etter hovudtariffavtalen § 4 punkt 4-1 tredje ledd.

• Faggruppa skal gi ei grunngitt utsegn til tariffpartane til pensjonsutvalet om dei innhenta tilboda på nye pensjonsprodukt er i samsvar med forsikringsverksemdslova og forsikringsavtalelova, om alle risikoar og ytingar har forsikringsmessig dekning i selskapet, og om produktet oppfyller krava i tariffavtalen elles. Eventuelle vurderingar frå tariffpartane til pensjonsutvalet skal sendast til kommunen/fylkeskommunen saman med faggruppa si utsegn.

• Dessutan skal søknad om godkjenning inn under overføringsavtalen vere send til Statens Pensjonskasse, og utsegn frå tillitsvalde som representerer dei aktive tilsette som er omfatta av pensjonsordninga, skal følgje saka fram til endeleg avgjersle i kommunestyret/fylkestinget.

Ordninga er eit tilbod om kvalitetssikring av ei ny pensjonsordning. Det er opp til den enkelte kommune/fylkeskommune om dei vil følgje dei råda som blir gitt.

2.1.3 Overføringsavtalen

Eit anna særleg forhold i samanheng med kommunale pensjonsordningar er overføringsavtalen. Overføringsavtalen omfattar alle medlemmer i kommunale pensjonsordningar og i Statens Pensjonskasse. Avtalen inneber at medlemmene i desse ordningane får den samla pensjonsytinga si rekna ut i forhold til den samla tenestetida i alle dei offentlege pensjonsordningane som pensjonisten har vore medlem av i sin yrkesaktive karriere, som om desse ordningane hadde vore ei pensjonsordning. Opptente pensjonsytingar svarar såleis til dei ytingane pensjonisten hadde opparbeidd dersom han hadde vore medlem i siste pensjonsordning i heile tenestetida i offentleg sektor. I tariffavtalen har det blitt stilt krav til at pensjonsordninga kan kome inn under overføringsavtalen. Overføringsavtalen føreset at pensjonsordningane som fell inn under avtalen, i stor grad er einsarta.

Konkurransetilsynet har i brev til Arbeids- og administrasjonsdepartementet teke opp problem i tilknyting til overføringsavtalen og føresetnadene for konkurranse for offentlege tenestepensjonar.

På denne bakgrunnen blei Overføringsavtaleutvalet sett ned i februar 1999. Utvalet gjennomgår ulike sider ved overføringsavtalen. Ei av dei primære oppgåvene til utvalet har vore å fastsetje kriteria for kven som kan slutte seg til overføringsavtalen. Med bakgrunn i den fristillinga av ein del statlege og kommunale verksemder som har skjedd i løpet av 1990-åra, og at mange offentlege verksemder i løpet av 1990-åra også har skifta eigarar frå det offentlege til det private (heilt eller delvis), er spørsmålet om overføringsavtalen skal kunne gjelde offentlege verksemder (statlege og kommunale føretak) som vel andre livsforsikringsselskap enn KLP som pensjonsleverandør. Utvalet legg fram utgreiinga si i løpet av oktober 2000.

2.1.4 Oversikt over tilbydarane av kommunale tenestepensjonsordningar

Sentral innanfor marknaden for kommunale pensjonsordningar er KLP, som er eit gjensidig livsforsikringsselskap, ått av kommunane. Ved utgangen av 1998 administrerte KLP pensjonsordningar for 410 kommunar og om lag 2700 kommunale og andre bedrifter. KLP er, og har vore, den heilt dominerande aktøren innanfor kommunale pensjonsordningar i ei rekkje år.

Vidare tilbyr fem andre norske livsforsikringsselskap kommunale tenestepensjonsordningar. Om lag 15 kommunar har valt å teikne tenestepensjonsordningar i slike livsforsikringsselskap.

Kommunane har vidare høve til å opprette eigne pensjonskasser. Ved utgangen av andre kvartal 2000 var det i alt 18 kommunale pensjonskasser, 2 fylkeskommunale pensjonskasser og 7 pensjonskasser for kommunale føretak. Oslo kommune har til no hatt eiga pensjonskasse, men har søkt om og fått løyve til å opprette eige livsforsikringsselskap, jf. omtale under punkt 3.2. Ei pensjonskasse kan berre tilby pensjonsprodukt til «eigarane» av pensjonskassa og er difor ikkje tilbydarar i rein konkurransemessig forstand. Pensjonskassene blir difor ikkje vektlagde i særleg grad her, sjølv om forsikringsselskapa i mange tilfelle oppfattar pensjonskassene som konkurrentar. Pensjonskassene kan oppnå ein monaleg storleik målt etter forvaltningskapital og kan i enkelte tilfelle bli like store som små og mellomstore forsikringsselskap.

Til no er det ingen utanlandske forsikringsselskap som driv forsikringsverksemd i Noreg innanfor EØS-avtalen, som har tilbode kommunale tenestepensjonsordningar. Dette kan bli meir aktuelt i framtida fordi talet på utanlandske livsforsikringsselskap som etablerer filialar i Noreg, aukar.

2.1.5 Nærare om KLP

KLP starta som eit eige forretningsområde i tidlegare Norsk Kollektiv Pensjonskasse (NKP) i 1949. Forretningsområdet var spesielt retta inn mot pensjonsdekning for kommunar og fylkeskommunar. På denne tida var det fleire kommunar som hadde eigne kommunale pensjonskasser. Tenestepensjonsforsikringane var også meir spreidde på dei ulike forsikringsselskapa.

Forretningsområdet blei i 1974 skilt ut som eit eige gjensidig selskap, KLP. KLP opparbeidde etter dette ein heilt dominerande posisjon innanfor den kommunale marknaden. KLP er som andre forsikringsselskap underlagd lov av 10. juni 1988 nr. 39 «Om forsikringsvirksomhet» (forsikringsverksemdslova). KLP er gitt dispensasjonar frå enkelte reglar i lova. Dei dispensasjonane KLP er gitt, er mellom anna grunna i historiske årsaker, og at vedtektene for selskapet avgrensar tilslutning av føretak som ikkje er kommunalt åtte.

Ein del av dispensasjonane er av organisatorisk art. Andre dispensasjonar gjeld verksemda. Dette gjeld mellom anna forsikringsverksemdslova § 7-5, som fastset at eit forsikringsselskap skal fordele sine kostnader, tap og inntekter på ein rimeleg måte mellom forsikringsbransjar, forsikringskontraktar og forsikra. Lova § 7-6 fastset vidare reglar om utrekning av premiar. Reglane er til hinder for at den forsikringsteknisk utrekna premien blir utlikna på fleire forsikringstakarar. Ei slik utlikning vil føre til at enkelte forsikringstakarar betaler delar av premien for pensjonsrettar til tilsette hos andre forsikringstakarar. Premien må såleis i utgangspunktet fastsetjast på individuell basis for den enkelte forsikringstakar/føretak.

Ifølgje vedtektene til KLP blir premien som kommunane betaler inn, rekna som ein felles gjennomsnittspremie, fastsett i prosent av pensjonsgrunnlaget. Premien for den enkelte kommune er såleis rekna på bakgrunn av alders- og kjønnsfordelinga i heile KLP-kollektivet. Kommunar med ei anna alders- og kjønnsfordeling enn gjennomsnittet betaler inn same premie som ein kommune med ei fordeling av tilsette nær gjennomsnittet. Dette inneber ei viss kryssubsidiering mellom kommunane. Finansdepartementet har gitt KLP dispensasjon etter forsikringsverksemdslova § 13-8, jf. brev frå Finansdepartementet til KLP av 8. mai 1998 og 17. april 1990.

2.1.6 Utviklinga av konkurransen innanfor kommunal sektor

Auka konkurranse i forsikringsmarknaden dei siste tiåra har medverka til at dei private forsikringsselskapa har søkt etter nye marknadsområde, og fleire selskap har sett eit potensial i offentleg sektor. Det har samtidig vore ei utvikling der det har blitt stilt aukande krav til kommunane med omsyn til kostnadsinnsparingar og forretningsmessige tilpassingar. I denne samanhengen har det vore naturleg også å vurdere pensjonskostnadene for kvar enkelt kommune. Innføringa av Norsk Regnskapsstandard for Pensjonskostnader (NRSP) har også medverka til at kommunane har blitt meir oppmerksame på den økonomiske rekkjevidda av pensjonsforpliktingane. NRSP har gitt betre oversikt over kva pensjonsforpliktingane faktisk kostar forsikringstakarane, og har gitt større forståing av at pensjonsforpliktingane ikkje er endeleg dekte gjennom innbetaling av årlege premiar til ei kollektiv pensjonsforsikring.

Dei private livsforsikringsselskapa har såleis ønskt å utfordre KLP, som har dominert marknaden når det gjeld kommunale pensjonsordningar. Alle dei store og mellomstore norske livsforsikringsselskapa sende difor meldingar til Kredittilsynet om pensjonsprodukt for kommunal sektor i perioden 1997 - 1999.

2.1.7 Særtrekk ved kommunale tenestepensjonsordningar

Dette avsnittet gir ei oversikt over dei forskjellane mellom private og kommunale pensjonsordningar som fører til spesielt store problem når ein skal vurdere om dei private livsforsikringsselskapa kan tilby full forsikringsmessig dekning av alle pensjonsytingane i ei kommunal ordning. Med utgangspunkt i dei aktuelle særtrekka, og i ljos av produktmeldingane frå dei private forsikringsselskapa, går ein òg nærare inn på i kor stor grad og korleis livsforsikringsselskapa kan sikre pensjonsytingane innanfor ei kommunal tenestepensjonsordning. 1

Bruttogaranti

Overføringsavtalen og hovudtariffavtalen krev at dei kommunale pensjonsordningane skal vere såkalla bruttoordningar der ein tek utgangspunkt i at medlemmene skal oppnå eit bestemt nivå på dei totale ytingane, inkludert ytingane frå folketrygda. Ytingane frå pensjonsordninga blir definerte som differansen mellom ein bestemt total prosent av pensjonsgrunnlaget og faktiske folketrygdytingar til kvar tid. Reglane for utrekning av ytingane i folketrygda er utforma slik at den eksakte storleiken på ytingane først kan bli fastsett når pensjonstilfellet ligg føre. Når premien til pensjonsordninga blir fastsett, må ein difor gjere seg opp ei meining om kor store folketrygdytingane kan bli.

Dei fleste private tenestepensjonsordningar er såkalla nettoordningar. Også i desse tek ein utgangspunkt i at ein skal oppnå eit bestemt nivå på dei totale ytingane inkludert folketrygda. Ytingane frå pensjonsordninga blir definerte som differansen mellom ein bestemt total prosent av pensjonsgrunnlaget og venta folketrygdytingar til kvar tid.

For å oppnå sikring av bruttogarantien må pensjonen frå pensjonsordninga aukast dersom faktiske folketrygdytingar blir lågare enn venta, og setjast ned dersom faktiske folketrygdytingar blir større enn venta. Eventuell manglande dekning kan ikkje bli garantert av livsforsikringsselskapet, fordi selskapet berre har lov til å utbetale den pensjonen som er forsikringsteknisk dekt. Skal medlemmene i pensjonsordninga sikrast det totale pensjonsnivået i pensjonsplanen, må det liggje føre ein «garanti» frå arbeidsgivaren. Denne «garantien» inneber at ein må betale inn eingongspremie for manglande ytingar, anten frå arbeidsgivar direkte eller ved å belaste premiefondet for ordninga.

Kredittilsynet har uttalt at bruttogarantien i dag ikkje kan bli varig sikra for kommunale føretak i andre livsforsikringsselskap enn KLP. Årsaka til at KLP kan forsikre bruttogarantien, er mellom anna at dette er eit gjensidig forsikringsselskap der det i vedtektene er bestemt at det kan bli innkalla ytterlegare premie, og at dei gjensidige eigarane er kommunane der risikoen for konkurs er svært låg.

Kredittilsynet har lagt til grunn at forsikringsselskapa må sikre seg høve til å krevje ein tilleggspremie i form av ein eingongspremie for å tilfredsstille kravet om bruttogaranti i tariffavtalen. Eingongspremien skal innbetalast på pensjoneringstidspunktet for dei ytingane som det ikkje er mogleg å fastsetje før forsikringstilfellet ligg føre. Blir den faktiske folketrygda lågare enn den utrekna folketrygda, vil differansen bli dekt av eingongspremien.

Gjennom bruken av eingongspremie blir bruttogarantien forsikringsmessig dekt slik at han kan garanterast av livsforsikringsselskapa i samsvar med krava i forsikringsverksemdslova.

Sikring av fleksibel alderspensjon

Medlemmer av kommunale pensjonsordningar har rett til å slutte før nådd pensjonsalder dersom det ikkje er meir enn 3 år igjen til aldersgrensa, og summen av alder og medlemstid er minst 85 år (85-årsreglen). I tillegg kan medlemmer i kommunale tenestepensjonsordningar ta ut anten AFP eller tenestepensjon frå fylte 65 år. Gjennom vedtektene for AFP kan medlemmer i tillegg ha ein rett til å slutte med AFP frå 62 til og med 64 år.

Kredittilsynet har gitt uttrykk for at forsikringsselskap ikkje kan la fleksibel pensjonsalder inngå som eige element i eit forsikringsteknisk grunnlag. Dette kjem av at kvar enkelt medlem i prinsippet sjølv kan bestemme om vedkomande skal nytte høvet til å gå av etter 85-årsregelen og gå av med AFP. Av denne grunn er det ikkje mogleg å fastsetje den årlege premien for pensjonsordninga slik at det er sett av korrekt premiereserve for den enkelte på det tidspunktet vedkomande sluttar.

Dette gjeld også for fellesordninga i KLP, men det går likevel ikkje så klart fram her som i andre selskap, fordi KLP på grunn av sine dispensasjonar frå forsikringsverksemdslova har høve til å utlikne kostnadene på kollektivet.

Sikring av grunnbeløpregulering for pensjonar under utbetaling og oppsette rettar

Kommunale tenestepensjonsordningar skil seg også ut frå private tenestepensjonsordningar når det gjeld regulering av pensjonar under utbetaling og oppsette rettar. Når ein blir meld ut av ei kommunal tenestepensjonsordning utan rett til straks begynnande pensjon frå ordninga, får ein ikkje ferda ut ein fripolise basert på oppsamla premiereserve slik som i private pensjonsordningar. Dei som har gått ut, får ein oppsett pensjonsrett som ikkje er å rekne som ein individuell kontrakt. Etter overføringsavtalen (og tariffavtalen) skal oppsette ytingar og pensjonar under utbetaling sikrast ei regulering i takt med grunnbeløpet i folketrygda.

Når ein blir meld ut av ei privat tenestepensjonsordning utan rett til straks begynnande pensjon frå ordninga, blir det skrive ut ein fripolise basert på den oppsamla premiereserven medlemmen har. Fripolisen blir rekna som ein individuell kontrakt, og ei eventuell auking av ytingane er avhengig av det overskotet som blir tildelt kontrakten. Etter gjeldande regelverk kjem regulering av pensjonar under utbetaling an på kva forpliktingar den enkelte arbeidsgivar har påteke seg. I utgangspunktet står arbeidsgivaren fritt med omsyn til om det skal skje ei regulering av pensjonane eller ikkje. Lov om føretakspensjon gir derimot reglar om regulering av pensjonar under utbetaling ved etablering av overskotsfond for pensjonistar.

Kredittilsynet opplyser at ein er av den oppfatning at det i andre livsforsikringsselskap enn KLP ikkje er mogleg å sikre grunnbeløpreguleringa (G-reguleringa) på annan måte enn ved innbetaling av ein eingongspremie på det tidspunktet reguleringa blir gjort. Tilleggspremien må dekkjast av arbeidsgivaren ved direkte innbetaling eller ved å belaste pensjonsordninga sitt premiefond. På denne måten er det mogleg å sikre at pensjonar under utbetaling og oppsette rettar blir regulerte, såframt forsikringstakaren si verksemd ikkje er avslutta på det tidspunkt reguleringa finn stad. Kravet om dekning av slik tilleggspremie må inngå i forsikringsavtalen slik at arbeidsgivaren forpliktar seg overfor livsforsikringsselskapet til å finansiere reguleringa.

Det vil i utgangspunktet ikkje vere mogleg for andre livsforsikringsselskap enn KLP, innanfor gjeldande reglar i forsikringsverksemdslova, å sikre varig G-regulering av pensjonar under utbetaling og oppsette rettar før reguleringstillegget er gitt. Dette gjeld reguleringstillegg som overføringsavtalen føreset skal løyvast også etter at eit kommunalt føretak er avvikla.

Kredittilsynet har gitt uttrykk for at livsforsikringsselskapa kan sikre G-reguleringa gjennom at forsikringstakaren betaler inn ein eingongspremie for regulering på det tidspunktet reguleringa finn stad. Eingongspremien blir då ein tilleggspremie i forhold til den ordinære premien for året, på same måte som ved sikring av bruttogarantien.

Krav i hovudtariffavtalen om kjønnsnøytrale premiar

Hovudtariffavtalen krev at ei tenestepensjonsordning skal vere basert på eit finansieringssystem som er kjønnsnøytralt, og som ikkje verkar utstøytande på eldre tilsette. Det har vore noko uklart kva som ligg i dette kravet.

Premieutrekninga i KLP tek i utgangspunktet omsyn til kjønn og alder hos dei tilsette i kommunane. Fordi KLP har dispensasjon frå forsikringsverksemdslova, kan dei utlikne premiekostnadene innanfor fellesordninga på alle kommunane. Sjølv om den samla premien også i KLP i og for seg er avhengig av alderen på dei tilsette og kjønnsfordelinga, er ikkje premien for kvar enkelt kommune avhengig av kor mange kvinner eller menn som er tilsette, og alderen på dei tilsette. I realiteten inneber dette at kommunar med mange unge og mange mannlege tilsette dekkjer ein del av premien for kommunar med mange eldre og mange kvinnelege tilsette.

Private livsforsikringsselskap har ikkje høve til å utlikne premien mellom fleire pensjonsordningar. Premien blir i desse selskapa fastsett ut frå medlemmene i kvar enkelt pensjonsordning. Premien kan likevel reknast som kjønnsnøytral i den forstand at premien blir utlikna på alle som er omfatta av kvar enkelt ordning, og at premien blir fastsett som ein prosent av eit pensjonsgrunnlag på same måte som i KLP.

Dersom kravet i hovudtariffavtalen blir tolka slik at premien skal vere lik uansett fordelinga av tilsette innanfor kvar enkelt kommunal pensjonsordning, kan ikkje dei private forsikringsselskapa stette eit slikt krav. På grunn av at det blir kravd dispensasjon frå forsikringsverksemdslova, er det berre KLP som har høve til å utlikne premien mellom forsikringstakarane innanfor fellesordninga.

Spørsmålet om korleis ein skal forstå kravet i hovudtariffavtalen på dette området, vil venteleg bli eit tema i Arbeidsrettssak nr. 7/1999 der LO og NKF har stemna Kommunenes Sentralforbund og 11 kommunar som har teikna pensjonsforsikring i private livsforsikringsselskap, for arbeidsretten for tariffbrot. Også forholdet mellom kravet i hovudtariffavtalen til kommunale pensjonar og konkurransereglane i EØS-avtalen artikkel 53 og 54 er tema i saka.

2.1.8 Ytterlegare kommentarar om hovudtariffavtalen og overføringsavtalen i eit konkurranseperspektiv

Våren 1999 gav Kredittilsynet ei rekkje kommentarar til produktmeldingane frå fire av livsforsikringsselskapa. Kommentarane gjaldt først og fremst spørsmålet om ulike risikoar kan sikrast ved årleg premie, eller om ein må gjere bruk av eingongspremie slik det går fram av utgreiinga ovanfor.

Alle selskap har tilpassa seg vurderingane frå Kredittilsynet, også KLP, når det gjeld AFP. Alle dei private livsforsikringsselskapa har difor motteke ei stadfesting om at Kredittilsynet ikkje har ytterlegare merknader til produktmeldinga.

Det er lagt til grunn at forsikringsselskapa kan innarbeide krav om eingongspremiar i forsikringsavtalane med kommunane for ytingar som ikkje kan dekkjast forsikringsmessig før forsikringstilfellet ligg føre, og at dei såleis langt på veg kan sikre krava til dei kommunale pensjonsordningane etter tariffavtalen og overføringsavtalen. Om dette er tilstrekkeleg for å oppfylle tariffavtalen, er likevel eit anna spørsmål som avtalepartane eller eventuelt domstolane må avgjere. KLP har den fordelen at dei ikkje må gå vegen om eingongspremiar (med unntak av AFP). Innanfor KLP har kommunane likevel ei plikt til å betale inn eigenkapitaltilskot, og KLP har rett til å etterutlikne premie på kommunane dersom den årleg innbetalte premien viser seg å ha vore for låg.

Kommunale føretak med kommunale pensjonsordningar i andre livsforsikringsselskap enn KLP, har til no ikkje kunna oppfylle krava i overføringsavtalen, i det dei ikkje kan sikre alle ytingane i pensjonsplanen fordi dei ikkje har høve til å gi ein tilstrekkeleg garanti for dei ytingane som ikkje kan sikrast forsikringsmessig. Visse delar av ytingane må ein sikre på annan måte idet private livsforsikringsselskap ikkje har lov til å garantere ytingar som ikkje er forsikringsmessig dekte. Fordi dei kommunale føretaka kan gå konkurs, kan dei heller ikkje garantere framtidige innbetalingar.

2.1.9 Departementet si vurdering av konkurransesituasjonen i marknaden for kommunale tenestepensjonsforsikringar

Finansdepartementet har i hovudsak slutta seg til dei vurderingane Kredittilsynet har gitt uttrykk for, mellom anna i høve til problemstillingane knytt til om dei private livsforsikringsselskapa kan tilby forsikringsmessig dekning av pensjonsytingane i kommunale ordningar. Departementet har vidare merka seg at ny hovudtariffavtale for perioden 2000 - 2002 ikkje stiller krav om at eit pensjonsprodukt er «tatt til etterretning» i Kredittilsynet ved skifte av forsikringsselskap eller pensjonskasse. Denne endringa synest å ivareta dei innvendingar som Konkurransetilsynet og Kredittilsynet har presentert i høve til hovudtariffavtalen som gjekk ut 30. april 2000.

På generelt grunnlag legg departementet stor vekt på at det skal vere tilstrekkeleg konkurranse innanfor alle delar av forsikringsmarknaden, og at det bør sikrast ein vel fungerande marknad også for kommunale tenestepensjonsordningar, samtidig som ein tek omsyn til hovudtariffavtalen. Behovet for eventuelle tiltak vil bli nærare vurdert, mellom anna på grunnlag av Overføringsavtaleutvalet si innstilling. Ein søkjer på denne måten å sikre eit best mogleg informasjonsgrunnlag for å vurdere korleis marknaden for kommunale pensjonsordningar verkar.

2.2 Om Konkurranseflateutvalet

2.2.1 Innleiing

Ved kongeleg resolusjon 18. juni 1999 blei det oppnemnt eit utval som skulle kartleggje konkurransekrafta i den norske finanssektoren. Bakgrunnen for oppnemninga var mellom anna dei raske endringane som skjer i finansnæringa internasjonalt. Utvalet blei sett saman av representantar frå myndigheitene, ulike sentrale institusjonar og organisasjonar, og dessutan enkelte frittståande representantar. Leiar for utvalet var professor Einar Hope, og innstillinga, NOU 2000: 9, blei avgitt til Finansdepartementet 28. mars 2000. Ein nærare omtale av NOU 2000: 9 er gitt i Revidert nasjonalbudsjett 2000, St.meld. nr. 2 (1999 - 2000).

I Stortinget si innstilling til Revidert nasjonalbudsjett 2000, Budsjett-innst. S. II (1999 - 2000), heiter det under punktet knytt til omtalen av Konkurranseflateutvalet mellom anna:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke betydningen av at arbeidet med oppfølgingen av kommisjonens tilrådinger skjer så raskt som mulig, både når det gjelder de spørsmål som krever nærmere utredninger og de spørsmål som kan følges opp som en del av forvaltningens arbeid.

Disse medlemmer ber derfor Regjeringen gi høyeste prioritet til arbeidet med oppfølging av Konkurranseflateutvalgets rapport. Det bør løpende gjennomføres endringer på de områder dette er mulig, og utredningsarbeid der dette er nødvendig bør legges opp slik at dette ikke tar lenger tid enn høyst nødvendig.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

Stortinget ber Regjeringen senest i Nasjonalbudsjettet for 2001 legge frem en redegjørelse over hvilke regelendringer som er gjennomført som følge av Konkurranseflateutvalgets rapport, sammen med en redegjørelse for videre fremdrift for de spørsmål som krever nærmere utredning.»

Jf. òg Innst. S. nr. 220 (1999 - 2000) «Innstilling fra finanskomiteen om omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000», tilråding XXXXIX og anmodningsvedtak nr. 539-XLIX.

2.2.2 Nærare om oppfølginga av Konkurranseflateutvalet

Eit velfungerande og effektivt finansvesen er viktig for å realisere overordna mål om velferd og verdiskaping. For myndigheitene er det ei oppgåve å skape rammevilkår som motiverer institusjonane til å innrette seg slik at dette målet blir nådd. Det er likevel institusjonane sjølve som har ansvaret for å tilpasse seg slik at dei oppnår lønsam og konkurransedyktig drift.

Den samla politikken på finansmarknadsområdet inneheld fleire element. Myndigheitene har ei rolle som konsesjonsgivar, og trekkjer opp retningslinjene for konsesjonspolitikken. Ved handsaminga av konsesjonssaker blir det lagt stor vekt på omsynet til soliditet og konkurranse. Vidare har staten eigarinteresser i DnB og Kreditkassen. Retningslinjene for eigarskapspolitikken er omtala i St.meld. nr. 38 (1999 - 2000) og Innst. S. nr. 245 (1999 - 2000). Staten legg òg næringspolitiske rammer, mellom anna gjennom lovgivinga som er viktig for næringa.

Den raske utviklinga på finansmarknaden, både i Noreg og internasjonalt, stiller i første rekkje krav til finansinstitusjonane, men òg til dei rammevilkår myndigheitene trekkjer opp. Arbeidet med oppfølginga av Konkurranseflateutvalet si innstilling er gitt høg prioritet i departementet. Departementet legg stor vekt på at regelverket må vurderast som ein heilskap for å få sett finansnæringa sine rammevilkår og konkurranseposisjon i samanheng. Konkurranseflateutvalet har peika på område knytte til finansmarknaden som må vurderast nærare, men hadde ikkje som mandat å kome med konkrete forslag. I oppfølginga av utvalet si innstilling vil ein gjere dette på ein slik måte at ein oppnår eit mest mogleg heilskapleg regelverk.

Departementet legg vekt på ei rask oppfølging av utvalet si innstilling. Som varsla i Revidert nasjonalbudsjett 2000 vil det skje ei todelt oppfølging av innstillinga. Nokre spørsmål om konkurransekrafta i norsk finanssektor skal følgjast opp som ein del av arbeidet i forvaltninga. Det er også sett i verk ei modernisering av verksemdsreguleringa for livsforsikringsnæringa. Dette er ei kompleks problemstilling som krev ein breiare lovgjennomgang, og vil omfatte fleire av dei forholda Konkurranseflateutvalet tok opp. Departementet gav 13. juli 2000 eit lovgivingsoppdrag til Banklovkommisjonen. I mandatet heiter det:

«Konkurranseflateutvalget har i NOU 2000:9 utredet en rekke spørsmål knyttet til norsk finanssektors internasjonale konkurransekraft. Utvalget påpekte i sin utredning en del fordeler og ulemper som norsk finansnæring har, sammenlignet med utenlandske aktører. Utvalget har generelt ikke foretatt så omfattende gjennomgåelse av de ulike forhold som enkeltvis eller samlet sett kan skape konkurranseulemper, at det har gitt grunnlag for å komme med konkrete regelverksforslag. Dette var i samsvar med utvalgets mandat. Utvalget har gitt generelle anbefalinger om at visse forhold bør utredes nærmere, og at dette arbeidet gis høy prioritet med sikte på at norske aktører skal ha tilsvarende konkurransevilkår som utenlandske aktører har på finansmarkedet.

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for å foreta de gjennomgåelser av regelverket for finansinstitusjonene som konkurranseflateutvalget anbefaler. Departementet ber kommisjonen foreta en slik gjennomgang, samt å fremsette forslag til regelverksendringer i tråd med konklusjonene som Banklovkommisjonen kommer til i gjennomgåelsen. Forslagene må ivareta hensynet både til konkurranse, soliditet og forbrukervern.

Et område konkurranseflateutvalget særskilt peker på, er reguleringen av livsforsikringsvirksomhet. Utvalget viser til at den samlede regulering av livsforsikringsvirksomhet er bygget på en rekke enkeltreguleringer som er blitt til over tid og som samvirker med hverandre på ulike måter. Gjeldende regelverk har etter utvalgets syn etterhvert blitt omfattende og til dels uoversiktlig, og oppfølgingen av regelverket legger beslag på store ressurser.

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for å foreta en bred gjennomgang av regelverket for livsforsikring. Formålet med en slik gjennomgang må være å etablere et tidsmessig, helhetlig regelverk for å sikre norske selskapers rammevilkår for å møte et større innslag av internasjonal konkurranse, og for å gi grunnlag for effektiv drift og et best mulig tilbud til kundene. I gjennomgangen må det også sees hen til de parallelle behov for revisjon av regelverket for annen forsikringsvirksomhet som gjennomgangen måtte vise. Forholdet mellom offentligrettslig regulering og kontraktsregulering bør gjennomgås. I den utstrekning det er mulig og hensiktsmessig bør reguleringsforslaget kunne sammenlignes med hovedtrekk i gjeldende rammeregler i land det er naturlig å sammenligne seg med. Forholdet til den nye lovgivningen om foretakspensjon og innskuddspensjon må gjennomgås. Av hensynet bl.a. til et enhetlig regelverk må det legges vekt på å gjøre det mulig å konvertere eksisterende kontraktsmasse over til nytt regelverk.

Det skal legges vekt på å utarbeide et regelverk for livsforsikring som gir insentiver til en effektiv drift med god lønnsomhet og soliditet, som sikrer en klar fordeling av risiko og avkastning mellom kunder og eiere, gir muligheter til å utvikle nye produkter som kundene etterspør og som ivaretar viktige kundehensyn, herunder kontoføring og flytterett.

Finansdepartementet viser til at Banklovkommisjonen etter sitt mandat kan etter behov knytte til seg eksterne eksperter og/eller gjøre bruk av referansegrupper e.l., og departementet antar at det vil kunne være hensiktsmessig å gjøre bruk av slike muligheter under arbeidet. Dette forutsettes i tilfellet gjort i samråd med departementet.

Det bes om at Banklovkommisjonen oversender vurderinger og forslag i samsvar med ovenstående senest innen utgangen av første halvår 2001, og at forslagene inngår som en integrert del av Banklovkommisjonens samlede forslag i sjette utredning.»

På enkelte område er det allereie gjennomført tiltak. Fleire av desse peika Konkuranseflateutvalet òg på i si innstilling. Finansdepartementet fastsette forskrift 12. mai 2000 nr. 436 om endring av forskrift 25. mars 1991 nr. 214 «Om anvendelse av kapitaldekningsregler på konsolidert basis mv». Endringa er omtala i Revidert nasjonalbudsjett 2000, der det mellom anna heiter:

«Endringen går ut på at det ved anvendelse av kapitaldekningsreglene på konsolidert basis skal skilles mellom eiendeler i andre finansinstitusjoner som eies av forsikringsselskap i konsernet og eiendeler som eies av andre finansinstitusjoner i konsernet. En slik endring vil sikre likebehandling når det gjelder forsikringsselskaper i og utenfor konsern, uavhengig av hvordan konsernet er organisert. De lempeligere krav til forsikringsselskapers krysseie, som tidligere er foretatt, og den endringen som nå er foretatt, innebærer at faren for konkurransemessige ulemper for norske forsikringsselskaper, som følge av krysseiebestemmelsene, er betydelig redusert.»

Departementet har i brev til Kredittilsynet av 21. juni 2000 bedt tilsynet mellom anna vurdere om ein bør halde fram med krav om 100 prosent vekting av bustadlån mellom 60 og 80 prosent av verdigrunnlaget. I brevet heiter det mellom anna:

«Departementet viser videre til St. meld. nr. 2 (1997 - 98) (Revidert nasjonalbudsjett 1998) side 109, hvor det heter:

'Som et bidrag til å sikre finansinstitusjonenes soliditet i en periode med høy utlånsvekst, særlig i bankene, har Finansdepartementet besluttet å redusere omfanget av den særlige begunstigelsen som kapitaldekningsregelverket for finansinstitusjoner gir for boliglån, gjennom å senke grensen for halv risikovekting av boliglån fra 80 pst. til 60 pst. av forsvarlig verdigrunnlag. Departementet har videre besluttet å gi Kredittilsynet retningslinjer for en innstramming i vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, som i hovedsak ikke bør gis dersom kjernekapitaldekningen er under 7 pst.'

Departementet ber Kredittilsynet vurdere om en fortsatt bør opprettholde krav om 100 pst. vekting av boliglån mellom 60 og 80 pst. av verdigrunnlaget. En ber også om en vurdering av vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital.

De konkurransemessige sider av evt. regelendringer må være med i vurderingen.»

I Kredittilsynet sitt brev til Finansdepartementet av 31.08.2000 går det fram at tilsynet tilrår departementet at:

«Det bør fortsatt være en hovedregel at institusjoners adgang til å benytte tidsbegrenset ansvarlig lånekapital for å dekke det generelle kapitalkravet på 8 prosent, bør være betinget av en kjernekapital på omlag 7 prosent. Det bør imidlertid vurderes om retningslinjene for å kunne akseptere en kjernekapital i underkant av 7 prosent bør utformes slik at det er noe større forskjell mellom det strenge krav (7 prosent) som gjelder for finansinstitusjoner med vanlig risiko og minimumskravet som vil gjelde for finansinstitusjoner med en særlig lav risiko som følge av en særlig godt sikret eller styrt låneportefølje. Dersom Finansdepartementet er enig, vil Kredittilsynet endre praksis slik at 6 prosent kjernekapital settes som et absolutt minimumskrav, og der det skjønnsmessig settes et krav mellom 6 prosent og 7 prosent for institusjoner med vesentlig lavere risiko enn gjennomsnittet. Større differensiering vil være i samsvar med intensjonene for pillar II i forslaget til nytt kapitaldekningsregelverk fra Baselkomiteen. Retningslinjene bør uansett gjennomgås på nytt når nye regler for kapitaldekning settes i verk fra Baselkomiteen og EUs side, ventelig i 2003.

De særlige krav om 100 prosent risikovekt for boliglån mellom 60 og 80 prosent bør etter hvert falle bort, slik at det norske regelverket harmoniseres med det som gjelder i de fleste andre land. På grunn av den sterke veksten i boligpriser og den sterke kredittveksten, er det imidlertid ikke nå forsvarlig å fjerne kravet. Bestemmelsene vurderes på nytt i 2001 i lys av utviklingen i boligpriser og kredittvekst.»

Departementet sluttar seg i hovudsak til Kredittilsynet sine vurderingar. Saka er til vidare behandling i departementet, og vil sendast på høring på ordinær måte.

Finansdepartementet fastsette 16. juni 2000 endringar i forskrift 19. februar 1993 nr. 117 «Om pensjonskasser og pensjonsfond». Dette inneber ei innføring av meldeplikt for pensjonskassene sine vedtektsendringar som erstatning for og forenkling av tidlegare prosedyre med godkjenning av Kredittilsynet. Vedtektene til nye pensjonskasser skal framleis godkjennast av tilsynet. Vidare blir det stilt krav om at vedtekter og vedtektsendringar skal følgjast av erklæring både frå advokat og ansvarleg aktuar når dei blir sende inn til Kredittilsynet.