2 Strukturpolitikken på finansmarknadsområdet

2.1 Innleiing

Den finansielle sektoren spelar ei nøkkelrolle i den moderne økonomien, ved å formidle betalingar, kanalisere sparing og fordele risiko. Bankane utgjer kjernen i eit slikt system, fordi størstedelen av betalingar og kredittar blir kanaliserte gjennom bankane. Sparemønsteret i hushaldningane har endra seg i retning av meir langsiktige spareprodukt, og det har ført til at institusjonelle investorar som forsikringsselskap og verdipapirfond har vorte ein stadig viktigare konkurrent til bankar og andre tradisjonelle kredittinstitusjonar.

Formålet med strukturpolitikken på finansmarknaden er å prøve å sikre eit solid finansvesen som fungerer godt. Strukturpolitikken må bidra til å bygge opp under den samfunnsutviklinga som elles har politisk forankring. Eit viktig omsyn i strukturpolitikken er å skape tilstrekkeleg konkurranse, slik at kjøparar av finansielle tenester har alternative tilbod å velje mellom, og slik at ressursbruken i næringa blir effektiv. Ein må sjå samanslåing eller oppdeling av føretak som ein viktig og naturleg del av næringsutviklinga i eit land. Ved fusjonsdanning har ein sjanse til å dra nytte av synergieffektar på kostnadssida eller inntektssida. Mellom anna har omsynet til å få ned kostnadene stått sentralt når det gjeld å forklare fusjonar. Ein kan òg få fusjonar fordi dei som tek over eit føretak meiner å sjå eit anna og betre grunnlag for overskott av verksemda.

Styresmaktene har likevel høve til å gripe inn, dersom desse strukturendringane går på tvers av dei omsyn som ein skal ta vare på gjennom strukturpolitikken. Dei omsyn som styresmaktene skal ta, og som er regulerte gjennom lovgivinga, er å sjå til at konkurransen og soliditeten er forsvarleg. Konkurranse er gunstig fordi det stimulerer til effektiv ressursutnytting og så låge prisar som råd for forbrukarane. For sterk konkurranse kan gi låg inntening og svekt soliditet. Reguleringa av finansinstitusjonane tek i stor grad sikte på å gjere midlane til kundane mindre risikoutsette ved at ein set grenser for kor stor risiko institusjonane kan ta. Reguleringa har såleis òg som formål å sikre stabiliteten i finanssystemet. Dei norske reguleringane følgjer i all hovudsak internasjonale standardar.

Finansmarknaden består av ei rekkje ulike marknadssegment, og konkurransen artar seg ikkje på same måte i dei ulike segmenta. Eigenskapar ved kvar delmarknad er viktige for konkurransen. Konkurranseintensiteten i ein bransje treng ikkje ha samanheng med kor mange verksame føretak det er, og kor store dei er. Ein marknad kan kjenneteiknast av effektiv prisdanning og lågare kostnader jamvel med heller få aktørar. Men eventuelle etableringshindringar, formelle eller reelle, har svært mykje å seie. Når det er låge etableringshinder i ein marknad, verkar det generelt disiplinerande på produsentane slik at dei produserer kostnadseffektivt. Dei som er i marknaden, står då overfor trusselen om at nye føretak kan etablere seg dersom gevinsten i bransjen blir høg. Di færre etableringshindringar, di sterkare vil konkurransen vere. For det første er det formelle hindringar, slik som konsesjonsplikt, kapitalkrav og kompetansekrav. Føresegna i EØS-avtalen om etableringsrett for filial og rett til å tilby tenester direkte over landegrensene har redusert dei formelle etableringshindringane, og slik sett har dei ført til auka konkurranse i den norske marknaden. Konkurransen kan altså auke utan at det skjer nyetableringar, fordi trusselen om nyetableringar kan hindre dei eksisterande institusjonane i å ta for høge prisar.

Konkurransen i ein marknad er òg avhengig av dei alternativa til bransjen sine produkt som alt finst. Direkte låneopptak i verdipapirmarknaden har i lang tid vore ei vesentleg finansieringskjelde for næringslivet, særleg for dei største føretaka. Konkurransen i denne marknaden er difor sterk. For små føretak og privatpersonar finst det ikkje like klare alternativ til låneopptak frå ein finansinstitusjon. Òg på innlånssida kan konkurransen ha auka som følgje av større tilgang til alternative spareformer. Viktige alternativ til innskott i bank er direkte plasseringar i verdipapirmarknaden i låne- eller eigenkapitalinstrument, og sparing i forsikring. Den avkastning kundane oppnår i verdipapirmarknaden og hos livselskapa, spelar òg inn når bankane konkurrerer om innskottskundar. Bankane har mellom anna møtt denne utviklinga gjennom å etablere eigne verdipapirfond, og dei fleste bankane er dessutan tilknytte livsforsikringsselskap gjennom eigarskap eller samarbeidsavtalar.

Auka konkurranse har truleg hatt innverknad på utviklinga i retning av å danne finanskonsern. Danning av finanskonsern gjennom oppkjøp eller fusjon fører til færre uavhengige finansinstitusjonar. Isolert sett kan det føre til redusert konkurranse i dei marknadene der finanskonsernet har si verksemd. Samstundes er det tilhøve som talar for at oppretting av finanskonsern òg kan føre til auka konkurranse i visse segment av finansmarknaden. For eksempel reknar ein med auka konkurranse i livsforsikringsmarknaden dersom eit livselskap gjennom konserndanning får tilgang til eit betre distribusjonsnett.

2.2 Utviklinga i banknæringa

Talet på forretningsbankar har frå 1975 til utgangen av 1997 vorte redusert frå 28 til 14, medan talet på sparebankar er redusert frå 384 til 133, jf. tabell 2.1. Reduksjonen i talet på bankar kan mellom anna kome av endra krav til bankane som følgje av geografisk mobilitet i befolkninga, strukturutviklinga i næringslivet elles og teknologiske endringar.

Tabell 2.1 viser òg at talet på bankfilialar har vorte redusert, frå 1921 filialar i 1975 til 1568 i 1997. I dei siste åra har både talet på bankar og filialar halde seg relativt stabilt.

Ved lov av 8. juni 1984 vart einskilde føresegner i forretningsbanklova endra slik at utanlandske bankar skulle få høve til å etablere dotterbankar i Noreg. Sju utanlandske bankar fekk i 1985 løyve til å etablere dotterbank i Noreg, og dei vart alle etablerte same år. Seinare har andre kome til, men samstundes har nokre av dei utanlandsk åtte bankane lagt ned verksemda si eller omdanna verksemda til filial. Andre har vorte overtekne av norske eigarinteresser. Ved utgangen av 1997 var det ein utanlandsk ått bank og seks utanlandske filialar i Noreg. Denne utviklinga har særleg samanheng med føresegner i EØS-avtalen, der det heiter at bankar og kredittinstitusjonar som er etablerte i eit anna EØS-land, har rett til å tilby banktenester i Noreg utan å måtte etablere dotterselskap her. Slik verksemd kan skje anten i form av grenseoverskridande verksemd eller gjennom filialetablering, jf. omtalen i avsnitt 2.5 og tabellane 2.10 og 2.11.

Konsentrasjon i ein bransje kan seie noko om konkurransetilhøva. Eit mål på marknadskonsentrasjon er kor stor del av det totale bankutlånet dei største bankane har, jf. tabell 2.2.

Av tabell 2.2 går det fram at marknadskonsentrasjonen målt på denne måten har falle sidan 1990, då marknadsdelen til dei tre største bankane var 56,5 prosent, medan han ved utgangen av 1997 var 49,1 prosent. Marknadsdelen for høvesvis dei seks og ti største bankane viser ei tilsvarande utvikling. Det er særleg den delen dei største bankane låner ut til næringslivet, som har gått ned i denne perioden. Konsentrasjonen auka til samanlikning sterkt frå 36,6 prosent i 1985 til 56,5 prosent i 1990. Dette kjem i første rekkje av fusjonen mellom DnC og Bergen Bank, og fusjonen av ei rekkje sparebankar i austlandsområdet til Sparebanken NOR.

Tabell 2.3 viser at marknadskonsentrasjonen er vesentleg lågare i Noreg enn i dei andre nordiske landa. Merk elles at marknadsdelane i tabell 2.3 gjeld utlån til publikum, medan tabell 2.2 gjeld totale utlån.

I vurderingane av bankstrukturen har det òg interesse å sjå på konsentrasjonen innafor geografiske regionar. I tabell 2.4 er landet delt inn i seks geografiske regionar. Konsentrasjonen er målt ved at ein har sett på kor stor del av totalt utlån dei til kvar tid tre største bankane har innafor kvar einskild region. I tabellen er det vidare skilt mellom utlån til hushalda (personmarknaden) og utlån til føretak og kommunar (næringsmarknaden). Sparebankane har ein vesentleg større del av sine utlån til personkundemarknaden enn forretningsbankane. Sparebankane hadde i 1990 ein marknadsdel tilsvarande om lag 26 prosent av utlåna i personkundemarknaden. Dette talet var i 1996 auka til om lag 42 prosent Dei tilsvarande tala for forretningsbankar i same periode er høvesvis 30 og 37 prosent.

Tabell 2.4 viser at marknadsdelen til dei tre største bankane sidan 1993 har falle både i personmarknaden og næringsmarknaden. Dette gjeld både i landet som heilskap og i alle regionar med unntak av Nord-Noreg og Trøndelag. Der har marknadsdelane til dei tre største bankane auka noko i personmarknaden. Det går fram av tabellen at marknadsdelen til dei tre største bankane er størst i Austlandsområdet. Her steig marknadsdelen deira mot slutten av 1980-talet kraftig som følgje av dei fusjonane som er omtala ovanfor.

Aukande konkurranse i marknadene for innskott og utlån dei siste åra har resultert i svekte rentemarginar for bankane. Det har hatt negative følgjer for rentenettoen til bankane. Medan forretningsbankane i 1994 hadde ein gjennomsnittleg rentemargin på 4,1 prosent, var han i 1997 komen ned i 3,29 prosent. Dei tilsvarande tala for sparebankane er høvesvis 4,1 og 3,24 prosent.

2.3 Utviklinga i forsikringsnæringa

Innafor livsforsikring og skadeforsikring har utviklinga dei siste 10-15 år gått i retning av auka konkurranse. Den auka konkurransen mellom selskapa kjem delvis av at utviklinga av informasjons- og datateknologien har gjort det mogleg med separat produktutviklingsarbeid i enkeltselskap. Mest avgjerande var det nok likevel at Regjeringa i 1983 bestemte seg for å oppheve det gamle vedtaket som sa at det var unntak frå forbodet om prissamarbeid innafor forsikring, og Prisdirektoratet (seinare Konkurransetilsynet) si oppfølging av denne avgjerda. Forsikringsbransjen har elles dispensasjon frå Konkurransetilsynet til visse avgrensa former for samarbeid. Det gjeld mellom anna helsevurdering i livsforsikring, poolordningar for einskilde store og spesielle risikoar, først og fremst naturskade, og kriminalitetsførebygging.

Situasjonen i skade- og livsforsikringsnæringa i 1997 er omtala i avsnitt 1.2.2.

Tabell 2.5 viser kor stor del dei til kvar tid tre og fem største livselskapa har hatt av samla forvaltningskapital i livnæringa, og korleis det har utvikla seg, medan tabell 2.6 viser kor stor del dei til kvar tid tre og fem største skadeforsikringsselskapa har hatt av samla premievolum. Delane er i begge tabellar jamførte med tilsvarande delar for Sverige og Danmark.

Det går fram av tabell 2.5 at den delen som dei tre største livselskapa har hatt av forvaltningskapitalen i livsforsikring, har gått ned frå 75,6 prosent i 1994 til 73,1 prosent i 1997. Tabell 2.5 viser vidare at marknadskonsentrasjonen har gått noko ned i Sverige og Danmark òg. Dei største norske livselskapa har ein høgare marknadsdel enn det dei største selskapa i dei to nabolanda våre har. Tabell 2.6 viser at det har vore ein moderat auke i marknadskonsentrasjonen i den norske skadeforsikringsmarknaden, fordi delen som dei tre største selskapa har, har auka frå 66,2 prosent i 1995 til 69,6 prosent i 1997. Av tabellen går det vidare fram at marknadskonsentrasjonen i skadeforsikring er vesentleg høgare i Noreg enn i Sverige og Danmark.

Med unntak for KLP er dei store livsforsikringsselskapa resultat av fusjonar. Eit fleirtal av livselskapa inngår i dag i finansgrupperingar der ei viktig strategisk rolle er å kunne tilby kundane ulike finansielle produkt. Dei livselskapa som ikkje er åtte av bankar, inngår i forsikringskonsern som sjølv dels har oppretta eller overteke bankar eller anna finansverksemd, til dømes verdipapirfond. Dei siste 10-15 åra har vidare vore prega av at ei rekkje mindre og mellomstore skadeforsikringsselskap har vorte innfusjonerte i større einingar. Samtidig har det skjedd ein del nyetableringar. For det første er det oppretta ei rekkje såkalla captive-selskap. Dette er selskap som store industrikonsern eig fullt ut, og som er etablerte med det som formål at dei skal ta konsernet sine eigne risikoar, og det blir rekna for å vere billigare enn om ein teiknar forsikring i eit ordinært selskap. For det andre vart det oppretta einskilde spesialselskap for privatmarknaden med enkel og billig administrasjon. Også livsforsikringssida har i perioden sett både fusjonar og nyetableringar. Parallellen til captive-selskapa er pensjonskassene. Livselskapa konkurrerer direkte med pensjonskasser i marknaden for kollektive pensjonsforsikringar. Sidan produkta til mange av livselskapa har eit kombinert spare- og forsikringselement, er det rimeleg at selskapa også møter ein viss konkurranse frå institusjonar som tilbyr reine spareprodukt. Skattefordelen ved sparing i produkta til livselskapa har nok tidlegare ført til at spareprodukta til livselskapa har klart seg bra i konkurransen med produkt utan slike skattefordelar. Reglane om individuell pensjonssparing med skattefordel som vart fastsette av Finansdepartementet den 25. september 1997, opnar for individuell pensjonssparing med skattefordel også i bank og verdipapirfond. Dette er trekk som på lengre sikt kan endre formuesamansetninga til hushaldningane og såleis konkurransesituasjonen i marknaden.

2.4 Konkurransetilhøva i finansmarknaden

Blant finansinstitusjonane er det forretningsbankane og sparebankane som tilbyr det breiaste spekteret av utlånsprodukt.

Andre tilbydarar av kreditt er kredittføretak, forsikringsselskap, finansieringsselskap og Postbanken. I tillegg skjer ein vesentleg del av kredittilførselen til føretak og kommunar ved direkte låneopptak i obligasjonsmarknaden og i utanlandske finansinstitusjonar. Kredittføretaka er som oftast spesialiserte innafor einskilde delar av utlånsmarknaden. Dei yter i hovudsak langsiktige og mellomlangsiktige lån mot pant i fast eigendom og produksjonsmidlar, og berre i avgrensa grad byggjelån og driftskredittar. Frå 1996 til 1997 hadde kredittføretaka for første gong sidan 1990 ein positiv utlånsvekst som gruppe. Den negative veksten i åra fram til 1996 kom mellom anna av strukturelle endringar, til dømes omdanning av kredittføretak til bank, og at etterspørselen etter fastrentelån hos kredittføretaka har vore svært låg.

Nokre av dei midlane forsikringsselskapa forvaltar på vegne av kundane sine, blir lånte ut igjen i marknaden. Ved utgangen av 1997 var 12 prosent av forvaltningskapitalen til livsforsikringsselskapa og vel 4 prosent av forvaltningskapitalen til skadeselskapa plasserte som utlån i kredittmarknaden. Det utgjer om lag 38 mrd. kroner, nær 16 mrd. kroner mindre enn eitt år tidlegare. Det er særleg dei større føretaka og kommunane som kan ta opp lån direkte i obligasjonsmarknaden. Lån i utanlandske finansinstitusjonar er mest aktuelt for dei større og internasjonalt kjende føretaka.

Tabell 2.7 viser utviklinga i delar av kreditt ytt til publikum frå ulike kjelder i utvalde år i perioden 1975-1997 (del av uteståande kreditt). Både forretnings- og sparebankane auka sine marknadsdelar særleg gjennom 80-talet. Sidan 1990 har forretningsbankane og sparebankane sin del av uteståande kreditt hatt ein viss auke. Forretningsbankane og sparebankane har dei høgaste marknadsdelane i personmarknaden. Kredittføretaka sin del auka sterkt frå 1985 til 1989-90, men er meir enn halvert sidan 1990. Det har særleg samanheng med omdanninga av Bolig- og Næringskreditt til bank i 1992, og sal og overføring av porteføljane som andre kredittføretak har hatt, til bankar. Tabellen viser vidare at lånedelen frå utlandet har gått noko opp sidan 1990.

I den siste tiårsperioden har det skjedd store endringar i samansetninga av både krav og gjeld. På gjeldssida har banklån auka særleg sterkt, og dei utgjer no om lag 63 prosent, medan forsikringsselskapa sine lån til hushaldningssektoren har vorte halverte. Det har òg vore nedgang i utlåna frå både kredittføretak og statlege låneinstitutt. På kravssida har særleg plasseringar i verdipapirfondsdelar, forsikringskrav og aksjar auka sterkt, medan bankinnskottsdelen framleis går ned.

Figur 2.1 viser gjennomsnittlege renter for utlån til publikum frå forretnings- og sparebankar, kredittføretak og livselskap i perioden 1985-1997. Ei slik jamføring av gjennomsnittsrenter kan vere noko villeiande, mellom anna fordi det er relativt store forskjellar i samansetninga av utlånsporteføljen til dei forskjellige gruppene. Det kan likevel vere interessant å sjå på utviklinga i gjennomsnittsrenter over tid. Dersom konkurransen fungerer mellom dei ulike gruppene, kan ein vente å finne nokolunde samanfallande utvikling i utlånsrentene.

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank.

Det går fram av figur 2.1 at gjennomsnittsrentene for alle grupper har falle markert i perioden. Kredittføretaka hadde vesentleg lågare gjennomsnittlege utlånsrenter enn bankane i 1988, medan dei har noko høgare gjennomsnittsrente ved utgangen av 1997. Sidan kredittføretaka tilbyr lån med relativt lang rentebindingstid, går det likevel ei viss tid før eit generelt rentefall får fullt gjennomslag i heile utlånsporteføljen. Av figuren går det vidare fram at livselskapa, som særleg yter bustadlån med god pantesikkerheit, heile tida har hatt vesentleg lågare renter enn bankane, men avstanden har vorte mindre mot slutten av perioden.

I Noreg har forvaltningskapitalen til institusjonelle investorar målt som del av BNP vakse frå 25 prosent i 1985 til 52 prosent ved utgangen av 1997. Verdipapirfonda har den høgaste vekstraten i perioden, men startar frå eit svært lågt nivå.

Sjølv om fondssparing førebels utgjer ein liten del av finansplasseringane til hushaldningane og føretaka, blir fonda rekna som viktige konkurrentar i innskottsmarknaden. Fondsmarknaden tilbyr investorane fondsvariantar med ulike marknadsrisikoprofilar. Ein skil mellom aksjefond, obligasjonsfond, pengemarknadsfond og kombinasjonsfond. Per 30. juni 1997 var dei ulike typane verdipapirfond fordelte med 54 prosent i aksjefond, 16 prosent i obligasjonsfond, 25 prosent i pengemarknadsfond og 5 prosent i kombinasjonsfond.

Utviklinga i Noreg dei siste åra med større konkurranse om sparemidlar og auka sparing i verdipapirfond og forsikringsprodukt med spareelement er ein trend i tråd med den internasjonale utviklinga.

Tabell 2.8 viser utviklinga i dei finansielle krava til publikum, i utvalde år frå 1975 til 1997 (delen av uteståande krav). Delen halden som bankinnskott har falle markert, frå over 40 prosent i 1980 til om lag 24 prosent ved utgangen av 1997. For forretningsbankane har tapte marknadsdelar i innskottsmarknaden vorte kompenserte ved ein sterk auke i innlån via obligasjons- og sertifikatmarknaden. Tabell 2.8 viser vidare at forsikringskrav, aksjar og obligasjonar er dei kravspostane som har hatt størst auke i marknadsdelane. Delen halden som forsikringskrav har til dømes auka frå 15,3 prosent i 1985 til 17,4 prosent i 1997. Forsikringskrav inkluderer her krav overfor livsforsikringsselskap, private og kommunale pensjonskasser og pensjonsfond, Fellesordninga for tariffesta pensjon (FTP) og skadeforsikringsselskap.

Sjølv om forvaltningskapitalen til verdipapirfonda har auka vesentleg frå om lag 2,5 mrd. kroner i 1985 til om lag 96 mrd. kroner i 1997, har dei likevel framleis ein relativt liten del av marknaden. Det må understrekast at ein i tabell 2.8 samanliknar plasseringsformer som mellom anna har ulik grad av risiko og likviditet. Aksjar og grunnfondsbevis er meir risikoutsette enn dei andre plasseringsformene, og delar av forsikringskrava er vesentleg mindre likvide enn bankinnskott.

Når det tradisjonelle integrerte risiko- og spareproduktet til livselskapa har auka sin del av publikums krav, kan det mellom anna ha samanheng med at desse forsikringsprodukta over lengre tid har gitt ei høgare avkastning etter skatt enn alternative finansielle spareformer. Ein vesentleg del av forklaringa på dette er at ulike livsforsikringsprodukt har vorte gunstig behandla når det gjeld skatt. I tillegg har livselskapa historisk sett hatt ein høgare del av aksjar og fastrenteobligasjonar enn bankane.

I vurderinga av konkurransen i finansmarknaden er også den faktiske innteninga i bransjen viktig. Dersom innteninga er særs høg, kan det tyde på at marknaden er skjerma for konkurranse på ein eller annan måte. Rentemarginen, som viser differansen mellom dei gjennomsnittlege utlåns- og innskottsrentene til bankane, er ein viktig indikator på kor intens konkurransen på kredittmarknaden er. Bankane har i varierande grad dekt manglande inntekter i betalingsformidlinga ved forskjell mellom innskotts- og utlånsrenter, og ved «float», som er ei inntekt for bankane ved at utgåande betalingar ikkje blir forrenta, samstundes med at det kan ta ein eller fleire dagar før dei korrespondarende innskotta blir forrenta. Den gjennomsnittlege rentemarginen har vore i kontinuerleg fall sidan utgangen av 1988. Det at rentemarginen har vore fallande dei siste åra, heng saman med både overgangen til meir direkte prising av betalingstenester, og marknadstilhøve. Redusert spreiing i rentemarginen mellom enkeltbankar peikar elles eintydig mot ein sterk konkurranse i innskotts- og utlånsmarknadene.

Kjelde: Kjelde:Noregs Bank

Gebyrinntektene til bankane har stige dei siste åra. Dette indikerer at bankane i større grad dekkjer kostnadene ved betalingsformidling gjennom direkte prising. Redusert kryssubsidiering frå rentemarginen til tenester innafor betalingsformidling stadfestar såleis inntrykket av at konkurransen har auka. Kostnadsutviklinga til bankane kan òg vere ein indikator for konkurranseintensiteten. Det går fram av figur 2.3 at sparebankane gjennomgåande har høgare driftskostnader i høve til forvaltningskapitalen enn forretningsbankane. Det har særleg samanheng med at forretnings- og sparebankane har ulik samansetjing av tenestetilbodet sitt. Sparebankane hadde ein auke i driftskostnadene sine fram til 1991, medan det deretter har vore eit klart fall. I forretningsbankane har hovedbiletet vore fallande kostnader fram til 1993. Kostnadene auka så fram til 1995. Dei siste to åra har det likevel vore ein nedgang i driftskostnadene til forretningsbankane som del av gjennomsnittleg forvaltningskapital. Ved utgangen av 1997 utgjorde driftskostnader 2 prosent av gjennomsnittleg forvaltningskapital. Høg konkurranse i banknæringa inneber at det er behov for ein sterkare kostnadsreduksjon i bankane framover.

Kjelde: Kjelde: Kredittilsynet

Blant konkurranseparametrane i forsikring finn ein i første rekkje pris, service og til ein viss grad soliditet. Service har tradisjonelt vege tungt når kundar skulle velje forsikringsselskap, både for kundar i privatmarknaden og i næringslivsmarknaden. Blant einskilde kundegrupper har nok soliditetsvurderingar òg hatt ein del å seie. Prisen på tenestene til forsikringsselskapa er i dag rekna for å vere den viktigaste konkurransefaktoren selskapa imellom.

Prisomgrepet er ikkje det same som premieomgrepet i livsforsikring. Ein vesentleg del av gevinsten til selskapet blir tilbakeført til forsikringstakarane og dei forsikra. Den reelle avkastninga av ei forsikring og dermed «prisen» kan difor ikkje konstaterast før forsikringstida er ute og gevinstdelen tilbakeført. Såleis kan to identiske forsikringskontraktar teikna i to ulike selskap til same premie (same formelle pris) vise seg å ha ulik reell pris fordi utbetalt beløp varierer med gevinstevna i dei to selskapa.

Kva dei forskjellige premieelementa inneber i forhold til kvarandre, er avhengig av kontraktstype. For livsforsikringar utan spareelement og for skadeforsikringar er risikoelementet det sentrale, medan den garanterte minsteavkastninga (grunnlagsrenta) veg tyngst for sparemotiverte livsforsikringar (herunder livrente- og pensjons-forsikringar) når premien skal fastsetjast. Kostnadselementet i premien blir først og fremst bestemt av kor omfattande og effektiv marknadsføringa og forvaltninga til selskapa er.

Produkttilbodet i norsk skadeforsikring viser ein variasjon på linje med det ein finn i andre land. Like viktig som sjølve pris- og produktutviklinga er kvaliteten på den informasjonen som forsikringskundane får. Dei siste åra har informasjonsrutinar og informasjonsmateriale vorte mykje betre, dels som følgje av skjerpa konkurranse og dels som følgje av lovpålagde krav. Samtidig har produkt og prisfastsetjing vorte meir kompliserte, slik at det har vorte vanskelegare å gjere reelle samanlikningar og val, og behovet for informasjon har vorte større.

Eit anna viktig element i konkurransen i forsikringsmarknaden er retten til å flytte livsforsikringskontraktar. Retten til å flytte kontraktar har vore brukt i større grad innafor kollektiv pensjonsforsikring enn innafor individualbransjane. Det er i samsvar med det ein kunne vente, sidan det i føretaksmarknaden er vanleg å leggje ut dei tenestene ein ynskjer, på «anbod», med jamne mellomrom. Lojalitetsbanda frå store føretak er avgrensa, og «pris» i vid forstand er avgjerande. Evna og vilja til å gjere samanlikningar mellom eksisterande leverandør og konkurrentane, eventuelt med profesjonell hjelp, er stor. Hos personkundar kan tilhøyr til eit valt forsikringsselskap vere større, og kompetansen når det gjeld å vurdere selskapa sine tenester opp mot kvarandre, mindre.

I norsk skadeforsikring er kontraktane eittårige. Skifte av selskap skjer difor ved at kontrakten går ut ved nærmaste hovudforfall, og samtidig blir det teikna ny kontrakt. «Flyttefrekvensen» blir likevel oppfatta som liten i dei fleste skadebransjane, bortsett frå for bilforsikring. I denne bransjen er premieforskjellane ofte større, noko som gjer at einskilde kan spare mykje ved å skifte selskap. Samla sett er inntrykket at flytteaktiviteten i skadeforsikring ikkje rammar eller styrkjer spesielle selskap i særleg grad, men at flyttinga går i alle retningar, avhengig av kva slags erfaringar kvar einskild kunde har med pris, service og skadeoppgjer.

Utviklinga i dei totale rekneskapsmessige administrasjonskostnadene i forsikringsselskapa, målt høvesvis som del av forvaltningskapitalen i livsforsikring og som del av premievolumet i skadeforsikring, viser at kostnadene til livselskapa i prosent av forvaltningskapitalen har falle frå 1,22 til 1,06 i perioden 1994-1997. Kostnadene til skadeselskapa i prosent av opptent premie for eiga rekning har vakse frå 27,4 til 28,5 i den same perioden. Ein kan likevel ikkje leggje for stor vekt på denne utviklinga, for særleg ulik fordeling mellom «dyre» og «billege» produktområde dei ulike åra kan påverke tala. Eit stort innslag av kollektive forsikringsformer gir under elles like vilkår lågare kostnader enn eit stort innslag av individuelle forsikringsformer. Noko eigentleg mål på kostnadseffektivitet er det difor vanskeleg å etablere.

Sjølv om det har skjedd ei rekkje strukturelle endringar i finansmarknaden, har det ikkje vore ei eintydig forskyving frå bankar og over til forsikring og fond. Både kredittinstitusjonar og institusjonelle investorar har fått ei viktigare rolle målt ved forvaltningskapital som del av BNP, jf. tabell 2.9.

2.5 Om konkurransen frå utlandet

Omfanget av konkurransen i den norske finansmarknaden frå utlandet blir i første rekkje avgjort av forholdet til frie kapitalrørsler og fri utveksling av finansielle tenester. Noreg har avvikla valutareguleringane og har endra regelverket for finansiell tenesteyting i samsvar med den internasjonale utviklinga. Dette har mellom anna vore gjort som ledd i tilpassinga til OECD- og EØS-pliktene. Det er såleis få formelle restriksjonar som hindrar konkurranse frå utlandet. Den utanlandske konkurransen i utlånsmarknaden skjer både i form av lån som blir ytte direkte frå ein utanlandsk finansinstitusjon, og lån som blir ytte frå utanlandske institusjonar etablerte i Noreg.

Kredittgiving er ofte basert på nær kontakt med kundane. Utanlandske finansinstitusjonar kan berre i avgrensa grad gjere seg gjeldande på personmarknaden og på marknaden for små og mellomstore føretak, så lenge dei ikkje etablerer dotterbank eller filial i Noreg. Det er først og fremst dei store føretaka som fullt ut kan nytte seg av tenester frå bankar i utlandet. Truleg vil det blir fleire og fleire utanlandske institusjonar i dei norske finansmarknadene framover.

Gjennom EØS-avtalen har bankar og andre kredittinstitusjonar som er etablerte i eit anna EØS-land, rett til å tilby banktenester i Noreg utan å måtte etablere dotterselskap her. Slik verksemd kan anten skje i form av grenseoverskridande tenesteyting eller gjennom filialetablering. Det kan føre til sterkare konkurranse frå utanlandske bankar. Ein filial kan, i motsetning til ein dotterbank, bruke eigenkapitalen til morbanken som grunnlag for totale utlån, lån til einskilde kundar, valutahandel, osv. Filialforma gjer det dermed mogleg å ta på seg større enkeltengasjement og å oppnå raskare vekst. Gjennom denne etableringsforma kan utanlandske bankar få lågare etablerings- og kapitalkostnader, slik at dei kan konkurrere meir på linje med dei største norske bankane.

Rammevilkåra for finansinstitusjonane i andre land er ein annan faktor som påverkar konkurransetilhøva i Noreg og for norske finansinstitusjonar. Her vil ytterlegare harmonisering av regelverket innafor EØS også framover vere med på å redusere forskjellar i rammevilkåra, og det kan verke konkurransefremmande. Elles viser ein til omtalen av ØMU i Revidert nasjonalbudsjett 1998 (St.meld. nr. 2 (1997-98)).

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank.

Òg før avviklinga av valutareguleringa hadde norske bankar vesentleg konkurranse frå utlandet om store føretakskundar. Delar av næringslivet tok gjennom heile 1980-talet opp større lån i utlandet. Reiarlaga og store eksportorienterte føretak innafor industrien hadde eit liberalt høve til å ta opp lån i utlandet. Grunnen til at det vart teke opp færre lån i utlandet fram til 1990, er i første rekkje den kraftige innanlandske kredittekspansjonen som skjedde i 1980-åra, samtidig som opplåning i olje og skipsfart vart redusert, jf. figur 2.4.

Verksemda til dei utanlandsk-åtte bankane (dotterbankar og filialar) i Noreg har i hovudsak retta seg mot føretaksmarknaden. Nokre av bankane har framstått som totalleverandørar av finanstenester overfor denne marknaden. Andre har framstått som nisjebankar ved at dei har operert innafor einskilde delmarknader og har tilbode visse typar finansielle tenester. Typisk verksemd har vore valuta- og verdipapirhandel og kredittgiving retta mot særskilde næringar, til dømes shipping og offshore.

Då det vart opna for etableringar av utanlandske dotterbankar, rekna ein det som eit viktig tiltak for å stimulere konkurransen på den norske bankmarknaden, jf. omtalen i avsnitt 2.2 og tabell 2.10. Utanlandske bankar som er etablerte i Noreg (både dotterbankar og filialar), har hatt ein heller liten marknadsdel. Det er likevel fleire tilhøve som tilseier at dei har større innverknad på konkurransen enn det den låge marknadsdelen isolert sett kan tyde på. Mellom anna formidlar dei utanlandske dotterbankane i stor grad lån for morbanken. Også bankar som er etablerte med filialar, skaffar nok stundom større lån frå hovudkontoret. Vidare kan det i seg sjølv utgjere eit konkurransemessig korrektiv at det er høve til å etablere utanlandske dotterbankar eller filialar. Det kan bli sterkare konkurranse i ein marknad utan at det skjer nyetableringar, fordi trusselen om nyetableringar verkar disiplinerande, sidan han hindrar dei eksisterande institusjonane i å ta for høg pris. På bakgrunn av at stadig fleire utanlandske finansinstitusjonar har meldt om filialetableringar eller grenseoverskridande verksemd i Noreg, kan ein ikkje utelukke at konkurransen i den norske marknaden har auka, jf. tabellane 2.10 og 2.11.

For å illustrere i kor stor grad norske finansinstitusjonar er utsette for konkurranse frå utanlandske finansinstitusjonar på utlånssida, er det særleg interessant å sjå på utviklinga i kva føretakssektoren har lånt frå utanlandske kjelder, sidan hushaldnings- og kommunesektoren tek opp relativt små lån utanlands. Figur 2.5 viser utviklinga i kva føretaka låner frå utlandet, i prosent av dei samla låna sektoren har for perioden 1975 til 1997. Statistikken over kva føretaka låner frå utlandet, inneheld òg lån mellom føretak, og ein har difor også inkludert lån mellom føretak frå innanlandske kjelder. Lån frå utanlandske finansinstitusjonar som er etablerte i Noreg, er med i tala for lån frå utlandet, men slike lån utgjer ein svært liten del av dei samla låna frå utlandet.

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank.

Det går fram av figuren at utanlandsdelen (lån frå utlandet i prosent av totale lån) vart omtrent halvert i perioden frå 1984 til 1987. Så godt som heile denne nedgangen skriv seg frå næringssektorane utanriks sjøfart, oljeutvinning og anna direkte oljerelatert verksemd. Nedgangen i utanlandsdelen fell dessutan saman med den kraftige utlånsveksten i innanlandske finansinstitusjonar i 1984-87. Lån frå utanlandske kjelder i perioden 1987-1990 låg relativt konstant. Sidan det var liten vekst i utlån frå norske finansinstitusjonar i denne perioden, førte det til at utanlandsdelen berre i liten grad gjekk ned i perioden.

Vidare går det fram av figur 2.5 at utanlandsdelen frå 1990 til 1993 steig vesentleg, noko som ein i hovudsak må rekne med har samanheng med den norske bankkrisa. Dei siste åra har utanlandsdelen vore relativt stabil. Ved utgangen av tredje kvartal 1997 var han 25,4 prosent. Det kan vere ein veikskap med talmaterialet som ligg til grunn for figuren, at lån mellom føretaka er med. Ved hjelp av valutastatistikken er det mogleg å eliminere lån frå utanlandske føretak, men det gir ikkje noko vesentleg anna bilete enn det som går fram av figur 2.5.

2.6 Utviklinga i strukturpolitikken

Omtalen i dette avsnittet byggjer mellom anna på tilsvarande omtale i meldinga om bankkrisa og utviklinga i den norske banknæringa, St.meld. nr. 39 (1993-94) og i Nasjonalbudsjettet 1996.

Med strukturpolitikken for finansmarknaden meiner ein dei retningslinjene som styresmaktene følgjer når dei behandlar konsesjonssøknader om samanslåingar, omdanningar o.a. Formålet med strukturpolitikken har særleg vore å sikre heile landet ein god tilgang på finansielle tenester, samtidig som ein held oppe ein viss grad av konkurranse. Inntil først på 1980-talet synest det å ha vore ein viss konflikt mellom desse to måla.

I St.meld. nr. 39 (1993-94), s. 128, er det ei oversikt over utviklinga i strukturpolitikken tilbake til først på 1980-talet:

«Den geografiske dekning av banktjenester ble sikret ved opprettholdelsen av et nett av banker med lokal forankring. Disse lokale og regionale bankene måtte i en viss utstrekning skjermes mot konkurransen fra store landsdekkende forretningsbanker, med hovedsete i Oslo eller Bergen. Samtidig la myndighetene vekt på at bankkundene skulle ha en valgmulighet mellom flere banker også utenom de sentrale strøk. Resultatet var at etablering av nye ekspedisjonssteder og filialer var gjenstand for en omfattende offentlig regulering.»

Sidan det var såpass strenge krav til det å etablere nye bankkontor, fekk dei store bankane auka interesse for fusjonar. På bakgrunn av dette vart det formulert ein fusjonspolitikk for banksektoren i Revidert nasjonalbudsjett 1983. Her heiter det mellom anna:

«(a) Fusjoner mellom banker vil vanligvis bli godkjent.

(b) Fusjonssøknader hvor Den norske Creditbank, Bergen Bank eller Christiania Bank og Kreditkasse er part, vil bli behandlet etter en meget restriktiv praksis. (...)»

Etter kvart vart det lettare å etablere bankkontor. I 1984 vart det gitt generelt førehandssamtykke til å etablere filialar i det fylket der banken hadde hovudkontoret sitt, og full innanlandsk etableringsfridom vart innført i 1990.

Strukturpolitikken for alle typar finansinstitusjonar vart drøfta i samanheng med at ny lov om finansieringsverksemd og finansinstitusjonar vart vedteken, jf. Ot.prp. nr. 41 (1986-87). Det heiter mellom anna s. 6:

«En struktur på finansmarkedet med et tilstrekkelig antall selvstendige og gjensidig uavhengige finansinstitusjoner er et hovedvilkår for at konkurransen på finansmarkedet er effektiv på vanlig basis. Det bør til enhver tid være et rimelig stort antall reelt konkurrerende enheter på markedene for finans- og forsikringstjenester, slik at en unngår at enkeltselskaper kan utøve betydelig markedsmakt.»

I proposisjonen vart det stadfesta ein restriktiv praksis for dei tilfella der ein av dei tre største forretningsbankane ønskte å fusjonere med ein annan bank. Det vart òg lagt til grunn ein restriktiv praksis for fusjonar der ein av dei fire største forsikringskonserna/gruppedanningane er involverte.

I Innst.O. nr. 58 (1987-88) ønskte fleirtalet i finanskomiteen visse tillegg til retningslinjene om fusjonspolitikken i forhold til forslaget frå departementet. Det vart særleg lagt vekt på at det er viktig å ha sterkare regionale bankeininger som konkurransemotvekt til dei store forretningsbankane. Vidare vart det gitt retningslinjer for fusjonar mellom Sparebanken ABC og sparebankar i andre distrikt.

Samanslåinga av Den norske Creditbank og Bergen Bank til Den norske Bank førte til at fusjonspolitikken vart justert slik at restriktiv praksis skulle omfatte Den norske Bank og Kreditkassen. Søknaden om fusjon vart omtala i salderingsproposisjonen for 1990 (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 13 (1989-90)). Ved behandlinga av denne proposisjonen i Stortinget uttala fleirtalet i finanskomiteen i Budsjettinnst. S. II (1989-90), på s. 13:

«Komiteens flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, vil for sin del understreke at det må legges til rette for en strukturrasjonalisering innenfor gitte rammer. Norske finansinstitusjoner vil ventelig komme til å stå overfor en stadig sterkere internasjonal konkurranse, og den internasjonale reguleringen på dette området er i ferd med å bli raskt avviklet. Flertallet viser til at dette vil kunne bidra til at bankenes rentemarginer blir redusert.»

Mange finansinstitusjonar fekk store innteningsproblem frå slutten av 1980-talet, og det førte til at dei måtte redusere kostnadene. Dermed vart det lagt vekt på moglege stordriftsfordelar og strukturelle endringar. I Nasjonalbudsjettet 1993 heiter det mellom anna:

«Strukturendringer vil kunne vise seg å være nødvendig for å redusere overkapasiteten i banknæringen. Konkurransehensyn og hensynet til den geografiske dekning av banktjenester og bankkompetanse må ivaretas.»

I Budsjettinnst. S. I (1992-93) tok fleirtalet i finanskomiteen synspunkta frå departementet til etterretning, og viste til at bankane òg kunne tilpasse seg ved å byggje ned kapasiteten og finne fram til ulike strukturløysingar.

På oppmoding av eit fleirtal i finanskomiteen i Innst. S. nr. 78 (1992-93) fekk departementet greidd ut spørsmålet om overkapasiteten i den norske finansmarknaden. Arbeidet vart utført av konsulentfirmaet Davis International Banking Consultants, som mellom anna gav departementet følgjande tilråding:

«... there is a national interest in maintaining and sustaining the competitiveness of DnB and CBK as the minimum number of two nationwide banks.»

I Nasjonalbudsjettet 1994 uttala departementet om dette:

«Departementet ser det ikke som noen grunnleggende forutsetning for å sikre konkurranse i bedriftsmarkedet at vi skal ha to landsdekkende banker. Tilstrekkelig konkurranse må være et premiss for den videre utvikling av bankstrukturen. Men det er like viktig at den bankstrukturen som utvikles, har et naturlig inntjeningsgrunnlag i økonomien.»

Fleirtalet i finanskomiteen, alle bortsett frå medlemmene frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Raud Valallianse, slutta seg til dette, jf. Budsjettinnst. S. I (1993-94) s.136.

Synet frå Nasjonalbudsjettet 1994 om at tilstrekkeleg konkurranse skal vere retningslinje for strukturpolitikken, er teke opp att i St.meld. nr. 39 (1993-94) (Bankkrisemeldinga), s. 131:

«Strukturpolitikken på 80-tallet har vært formulert som særskilte rammer for navngitte eller identifiserbare finansinstitusjoner. Politikkens utforming har gjenspeilet en fokusering på konkurransesituasjonen mellom innenlandske enheter. Departementet mener at en også i strukturpolitikken må ta konsekvensen av at norske finansmarkeder er sammenvevet med internasjonale finansmarkeder. Det er den samlede konkurransesituasjonen som har betydning for kvalitet og pris på de tjenester som tilbys norske kunder. Etter Regjeringens syn er et kvalitativt mål om tilstrekkelig konkurranse en hensiktsmessig retningslinje for departementets håndtering av bankstrukturspørsmål.»

Fleirtalet i finanskomiteen, alle bortsett frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Raud Valallianse, sa seg i Innst. S. nr. 213, s. 27 samd i at konkurransen i banknæringa bør vurderast ut frå eit kvalitativt heller enn eit kvantitativt mål.

Komiteen seier vidare på s. 27:

«Komiteen viser til at det som kjennetegner banknæringen i dag er at stadig nye konkurranseflater oppstår fordi den enkelte finansinstitusjon utvider sin virksomhet. Dette-kombinert med økt internasjonalisering-har skapt økt konkurranse i næringen.»

I denne samanhengen viser komiteen til Innst. S. nr. 169 (1989-90), der fleirtalet, alle bortsett frå medlemmene frå Framstegspartiet, uttalar at:

«Tradisjonelt har en gjerne lagt til grunn at konkurransen vil kunne bli utilstrekkelig dersom antall markedsdeltakere blir for lite eller dersom et lite antall institusjoner blir for dominerende. Flertallet viser til at strukturendringen på finansmarkedet også har endret konkurranseflaten mellom de ulike bransjene innen det samlede finansmarked. Vurderinger av konkurransesituasjonen må derfor ses i sammenheng med dette.»

Etter behandlinga av Nasjonalbudsjettet 1994 og St.meld. nr. 39 (1993-94) kunne ein rekne med at det ikkje lenger fanst nokon absolutte restriksjonar på kva slags kombinasjonar av bankar som skulle kunne fusjonere, men at det skulle vurderast i kvart tilfelle i forhold til konkurransesituasjonen. Det vart likevel stilt spørsmål ved denne vurderinga ved to høve. Allereie i innstillinga til St.meld. nr. 39, som vart levert hausten 1994, uttala eit fleirtal i komiteen (i tilknyting til det annonserte salet av Fokus Bank), s. 27:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, legger vekt på at Fokus Bank gis mulighet til å opprettholdes og videreutvikle seg som en selvstendig bank, og forutsetter at staten ved sine disposisjoner ikke bidrar til at bankens rolle som selvstendig bank blir beskåret.»

Då DnB søkte om å overta Vital i 1995, oppstod det på ny tvil om formuleringane frå Nasjonalbudsjettet 1994 ville gjelde også ved etablering av blanda konsern med både bank og forsikring. I Ot.prp. nr. 2 (1991-92) Om finanskonsern var det lagt til grunn at eit bankkonsern som hovudregel kan drive forsikringsverksemd gjennom eit nyetablert forsikringsselskap og vice versa. Departementet uttala likevel i proposisjonen at «blandet konsern kan etableres gjennom overtakelse av en mindre eksisterende bank/forsikringsselskap hvis dette ikke er konkurransehemmende». I Innst. O. nr. 8 (1991-92) slutta fleirtalet i finanskomiteen seg til dette.

På s. 27 i Innst. S. nr. 213 (1993-94) viser fleirtalet i komiteen, alle bortsett frå medlemmene frå Sosialistisk Venstreparti og Raud Valallianse, til Innst. S. nr. 78 (1992-93) der fleirtalet, alle bortsett frå Sosialistisk Venstreparti, uttalar:

«De foreliggende avtaler mellom Statens Banksikringsfond og Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank, innebærer en strukturrasjonalisering ved at Den norske Bank og Kreditkassen driver landsomfattende virksomhet og at Fokus Bank skal bidra til valgmuligheter og konkurranse i de deler av markedet der banken har forretnings- og markedsmessig grunnlag for lønnsom drift.»

I Innst. S. nr. 213 understrekar fleirtalet i komiteen at det framleis må vere ei prioritert oppgåve for strukturpolitikken å sikre konkurransen både nasjonalt og regionalt.

I Nasjonalbudsjettet 1996 vart det lagt fram ei vurdering av konkurranseforholda og strukturpolitikken på finansmarknaden. Det vart mellom anna uttala (s. 165-166):

«Hovedinntrykket er at fusjoner og fisjoner foretas fordi eierne finner dette lønnsomt. Myndighetene har adgang til å gripe inn, hvis disse strukturendringene går på tvers av de spesifikke hensyn som skal ivaretas gjennom strukturpolitikken. Myndighetene tar gjennom konsesjonsbehandlingen ikke stilling til om en fusjonsplan er forretningsmessig lønnsom. Dette er hensyn som det tilligger den enkelte institusjons styrende organer å vurdere. Den enkelte institusjonens soliditet vil imidlertid bli tillagt vekt. Myndighetene har heller ikke nødvendigvis et ønske om å bestemme at det skal være et bestemt antall tilbydere i markedet. De hensyn som myndighetene skal ivareta, og som er regulert gjennom lovgivningen, er å bidra til at konkurransen og soliditeten er forsvarlig. Tilstrekkelig konkurranse må være et premiss for den videre utvikling av strukturen på finansmarkedet. Men det er også viktig at finansinstitusjonene har et godt inntjeningsgrunnlag.»

S. 185 står det:

«Departementet vil understreke at det ikke har vært noe mål i seg selv å opprettholde en bestemt struktur på finansmarkedet. Myndighetene har til enhver tid utformet strukturpolitikken med sikte på å forhindre at strukturutviklingen i finansnæringen kommer i konflikt med viktige samfunnsmessige hensyn. Endringer i strukturen vil være en viktig og naturlig del av utviklingen i alle markeder, og oppstår som en følge av en rekke enkeltbeslutninger som eierne foretar på bakgrunn av vurderinger av lønnsomhet og strategi.»

Vidare står det på s. 186:

«Ut fra konkurransemessige hensyn legger departementet til grunn at en fortsatt må foreta en særlig grundig og kritisk vurdering av virkningene ved søknader om sammenslåinger mellom «store» institusjoner. Etter departementets syn bør det imidlertid være den samlede konkurransesituasjonen som bør være avgjørende for hvorvidt konsesjon til sammenslåing av «store» institusjoner skal gis eller ikke. Denne vurderingen bør gjøres i hvert enkelt konkrete tilfelle. Konsesjonspraksis må heller ikke innrettes slik at den forhindrer omstillinger som setter finansnæringen i stand til å møte framtidens utfordringer, herunder den økte internasjonale konkurransen. På denne bakgrunn er det departementets oppfatning at de begrensninger som ble lagt i Ot.prp. nr. 2 (1991-92) ikke bør videreføres. Hensynet bak disse begrensningene må anses ivaretatt ved den generelle målsettingen om tilstrekkelig konkurranse og soliditet som en hensiktsmessig retningslinje for departementets behandling av konsesjonssøknader.»

Ulike fraksjonar i Finanskomiteen kom med sine merknader i innstillinga til Nasjonalbudsjettet 1996, jf Budsjettinnst. S. I. (1995-96).

Medlemmene i komiteen frå Arbeidarpartiet slutta seg til vurderingane i Nasjonalbudsjettet 1996 (s. 96-97).

Medlemmene i komiteen frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Raud Valallianse gjekk «mot Regjeringens avvikling av de gjeldende strukturpolitiske retningslinjer for finansmarkedet. Etter disse medlemmers oppfatning representerer denne systemendring en nedbygging av politisk styring og derved muligheten til å avlegge samfunnsmessige mål som definerte rammer for eierskap, markedsmakt, konsentrasjon, bransjemessige forhold og distriktsmessige hensyn» (s. 97).

Medlemmene i komiteen frå Høgre og representanten S. Bråthen viste til at konkurransen er sterk innafor enkelte delar av finansmarknaden, men ville «imidlertid bemerke at det likevel er klart betenkelige trekk ved den konsentrasjon vi opplever innenfor bank og forsikring også ut fra et konkurransemessig synspunkt. For små og mellomstore bedrifter er det spesielt viktig å unngå svekket konkurranse ved en ytterligere konsentrasjon» (s. 98).

Medlemmene i komiteen frå Høgre peika vidare på «de positive sider ved å beholde en desentralisert selvstendig bankstruktur», og meinte at «det også er ønskelig ut fra et demokratisynspunkt at det finnes alternative finansmiljøer ulike steder i Norge som kan delta på fritt grunnlag i den offentlige meningsdannelsen i samfunnet» (s. 98).

Medlemmene i komiteen frå Kristeleg Folkeparti og Venstre meinte «at det bør være et mål å sikre et spredt eierskap i norske banker og forsikringsselskaper. Disse medlemmer legger også avgjørende vekt på å beholde en desentralisert bankstruktur som kan demme opp for en uheldig konsentrasjon av beslutningsmyndighet på finansmarkedet til sentrale strøk» (s. 99).

Departementet behandla i 1996 fleire større konsesjonssaker. Behandlinga vart gjennomført i samsvar med dei vurderingane som det var gjort greie for i Nasjonalbudsjettet 1996. Stortinget vart varsla om dette i Kredittmeldinga 1995 (St. meld. nr. 8 (1996-97)):

«Departementet fekk i 1995 fleire større konsesjonssaker. Før søknadene om konsesjon vart ferdigbehandla, la departementet i Nasjonalbudsjettet 1995 1 fram ei vurdering av konkurransetilhøva og strukturpolitikken på finansmarknaden. Her drøfta ein forhold som har vekt for statens rolle som konsesjonsgivar på finansmarknadene. Departementet la opp til at ein framleis må gjere ei særleg grundig og kritisk vurdering av verknadene av samanslåing av «store» institusjonar. Departementet meiner at det bør vere den samla konkurransesituasjonen som skal vere avgjerande for om det skal givast konsesjon til slik samanslåing. Konsesjonspraksis må innrettast slik at han ikkje hindrar omstillingar som set finansnæringa i stand til å møte utfordringar i framtida, som auka internasjonal konkurranse. Dei ulike konsesjonssøknadene vart handsama ut frå retningslinene om tilstrekkelege konkurranse og naudsynt soliditet. 12. januar 1996 fekk Kreditkassen konsesjon til å eige 100 prosent av aksjane i Norgeskreditt Holding AS. Både DnB og det nederlandske forsikringsselskapet Aegon fekk 23. januar 1996 samtykke til å eige aksjane i Vital Forsikring AS. 4. juni 1996 fekk Sparebanken Midt-Norge, Sparebanken Nord-Norge, Sparebanken Rogaland og Sparebanken Vest samtykke til å etablere samarbeidsavtale om finanstenester og konsesjon til å etablere morselskap i finanskonsern.»

I Innst. S. nr. 113 (1996-97) til Kredittmeldinga 1995 heiter det mellom anna (s. 7):

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, vil bemerke at konkurransedyktige norske finansnæringer er viktig for å ivareta hensynet til forbrukerne, og det gjelder både bedriftene og husholdningene. Flertallet vil understreke betydningen av en konsesjons- og strukturpolitikk som sikrer en effektiv konkurranse, forhindrer uheldig sentralisering og konsentrasjon av eiermakt. Flertallet vil i denne forbindelse vise til de respektive fraksjoners merknader i Budsjett-innst. S. nr. 1 (1995-96).»

I Innst. S. nr. 287 (1996-97) frå finanskomiteen om forslag frå Einar Steensnæs (KrF) om praktiseringa av eigaravgrensingsregelen i finansieringsverksemdslova heiter det mellom anna på s. 1:

«Flertallet viser til de omfattende strukturendringer og konsentrasjoner på finansmarkedet som har skjedd de senere årene. Flertallet viser til at det nå bare gjenstår et fåtall finansinstitusjoner i Norge som har en eier- og organisasjonsmodell som gjør dem til potensielle oppkjøpsobjekter. Disse har i hovedsak sine hovedkontorer i ulike deler av Distrikts-Norge. Flertallet vil bemerke at disse finansinstitusjonene samlet har en forvaltningskapital som er vesentlig mindre enn én enkelt av de store Oslo-baserte bankene.

Flertallet viser til at Stortinget ved ulike anledninger har understreket ønskeligheten av en struktur i finansnæringen hvor det også finnes tyngdepunkter utenfor Oslo. Flertallet vil i den forbindelse vise til Innst. S. nr. 213 (1993-94) 2, hvor en la vekt på å fremheve ønskeligheten av en selvstendighetslinje for Fokus Bank, som er den største gjenværende forretningsbanken med hovedkontor utenfor Oslo. Flertallet viser til at flertallet i denne innstillingen ga uttrykk for en forutsetning om «at Staten ved sine disposisjoner ikke bidrar til at bankens rolle som selvstendig bank blir beskåret». Flertallet vil understreke at dette fremdeles har gyldighet, og legger til grunn at staten retter seg etter denne forutsetning både som eier og konsesjonsmyndighet. Flertallet finner det ikke ønskelig at staten ved sitt bankeierskap skal bidra til en ytterligere sentralisering og eierkonsentrasjon i norsk finansnæring.»

I tråd med innstillinga frå Finanskomiteen vedtok Stortinget 20.6.97:

«Stortinget legger til grunn en streng og konsekvent praktisering av finansinstitusjonslovgivningens regler om eierbegrensning, i tråd med de merknader flertallet har gitt i Innst. S. nr. 287 (1996-97).»

2.7 Departementet si vurdering av retningslinjene for strukturpolitikken

Sidan først i 1980-åra har utforminga av strukturpolitikken i første rekkje vore innretta mot å sørgje for at konkurransen ikkje blir skadelidande. Dei trekka som det er gjort greie for i avsnitta 2.2-2.5, tyder på at ein har lykkast i dette, og at den marknadskonsentrasjonen som har skjedd over ei tid, ikkje har vore til hinder for ei utvikling mot stadig sterkare konkurranse i den norske marknaden. Samtidig har målsetjinga om eit godt tilbod av finansielle tenester i alle regionar heile tida lege fast. Det er neppe haldepunkt for at tilbodet av tenester og konkurransen i distrikta er svekt. Sett i eit noko lengre tidsperspektiv har det vore ei utvikling frå mange små einingar som i stor grad opererte i ein avgrensa, lokal marknad, til større einingar som driv verksemd over eit større geografisk område. Høvet for utanlandske aktørar til å etablere seg i Noreg og til å drive grenseoverskridande verksemd gjer det òg verre for norske aktørar å opparbeide seg og eventuelt utnytte marknadsmakt.

Samtidig står finansnæringa overfor ei rekkje utfordringar som stiller krav til effektivisering, reduksjon av kostnader og utvikling av drift og strategi. Stadig auka internasjonal integrasjon, teknologisk utvikling og bransjegliding er trekk som talar for framleis høg konkurranse. Det har skjedd endringar i sparemønsteret, med ei dreiing frå tradisjonelle bankinnskott over mot forsikringsprodukt og verdipapirfonddelar. Institusjonelle investorar som forsikringsselskap og verdipapirfond har såleis vorte stadig viktigare konkurrentar til bankar og andre tradisjonelle kredittinstitusjonar. Tilfanget av nye produkt og aktørar er truleg òg med på å auke konkurranseintensiteten, fordi kundane har fått fleire val- og substitusjonsmoglegheiter. Vidare har gjennomføringa av den indre marknaden i EU og EØS ført til auka integrasjon og konkurranse i dei europeiske finansmarknadene. EØS-reglane om etableringsrett for filialar og grensekryssande verksemd har skapt auka konkurranse, medan auken i kravet til minste startkapital isolert sett dreg i motsett retning. ØMU vil, saman med generell internasjonalisering og teknologiske endringar forsterke denne utviklinga og dermed føre med seg ytterlegare omstillingar i finansnæringa i Europa. Det vil òg endre rammetilhøva for norsk finansnæring. Innføringa av euro kjem på kort sikt til å bety mest for bankane. Kva slags verknad innføringa av euro kan ha for norsk finansnæring, er nærmare omtala i avsnitt 5.4 i Revidert nasjonalbudsjett 1998.

Konkurranseforholda for norsk forsikring har dei siste åra vore prega av at internasjonale skadeselskap har vore på veg inn via forsikringsmeklarane i den norske marknaden, samtidig som bankane har etablert seg på livsida ved at dei har overteke etablerte selskap. Utanlandske selskap som har etablert filial, eller driv grenseoverskridande verksemd i Noreg, har framleis ein heller liten marknadsdel innafor skadeforsikring. Det kan vere ein indikasjon på at konkurransen er sterk. Skadeselskapa møter ingen direkte konkurranse frå dei andre gruppene av finansinstitusjonar i den norske marknaden for reine risikoprodukt. Det finst likevel alternativ for kundane, som omtala i avsnitt 2.3, mellom anna gjennom etablering av såkalla «captives».

Livselskapa konkurrerer direkte med pensjonskasser og pensjonsfond i marknaden for kollektiv pensjonsforsikring. Sidan mange av livselskapa har produkt med eit kombinert spare- og forsikringselement, er det rimeleg at selskapa òg møter ein viss konkurranse frå institusjonar som tilbyr reine spareprodukt. IPA-reglane kan som omtala i avsnitt 2.3, vere med på å forsterke konkurransen med bankar og verdipapirfond. Utanlandske selskap har dessutan formelt høve til å etablere seg i den norske marknaden gjennom filialar eller grenseoverskridande verksemd. Det er likevel usikkert kor stor reell effekt dette har hatt på konkurransen i marknaden for livsforsikringsprodukt.

For å kunne ha ei tilfredsstillande inntening med den konkurranseutviklinga som ein kan vente, har bankane behov for å redusere kostnadene. Samtidig har dei behov for å gjere store nyinvesteringar på IT-sida. Moglege stordrifts- og breiddefordelar i bank- og forsikringsnæringa er eit motiv for mange oppkjøp, fusjonar og danningar av konsern. Empirisk har det vore vanskeleg å finne klare haldepunkt for stordrifts- og breiddefordelar. I enkelte segment kan det likevel vere stordriftsfordelar knytte til mellom anna utbygging og drift av teknologiske system, og der det er store investeringar. Tilsvarande er det argument for å rekne med at det er visse breiddefordelar i distribusjon av bank- og forsikringsprodukt. Men mange fusjonar og oppkjøp er nok først og fremst motiverte ut frå meir strategiske omsyn. Storleiken på finansinstitusjonane kan mellom anna vere viktig for å delta i tilrettelegging og gjennomføring av større internasjonale transaksjonar. For store institusjonar kan det dessutan være lettare å opparbeide tilstrekkeleg kompetanse om meir komplekse finansielle instrument, noko som er viktig for å hevde seg i nye marknadssegment.

Hovudmålet i strukturpolitikken blir framleis å sikre at Noreg har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det er høg konkurranse mellom institusjonane. Konkurranseomsyn tilseier såleis at ein bør unngå at enkeltinstitusjonar får ein dominerande posisjon, totalt eller i marknadssegmenta sine. Det er dessutan eit mål å halde ved like spreidd aktivitet og kompetanse i næringa med sjølvstendige institusjonar utafor Oslo. Då departementet behandla søknaden frå Den norske Bank om å ta over aksjane i Bolig- og næringsbanken, la ein til grunn ei struktur- og distriktspolitisk målsetjing om å halde oppe minst eitt finansielt tyngdepunkt utafor Oslo.

Departementet meiner òg at det er viktig å ha sentrale finansinstitusjonar med hovudkontor plasserte i Noreg. Som nemnt ovafor (jf. tabell 1.8) er norske finansinstitusjonar små i internasjonal målestokk. Hovudkontoret i eit eventuelt fusjonert selskap blir dermed sannsynlegvis lagt til utlandet, og såleis også leiings-, strategi- og utviklingsfunksjonar. I så fall aukar det avstanden til staden der dei strategiske avgjerdene blir fatta, noko som kan innebere at det blir lagt mindre vekt på kunnskap om lokale forhold i Noreg og spesielle behov norske kundar måtte ha. Det har truleg mest å seie for hushaldninger, små og mellomstore bedrifter og kommunar, som i mindre grad enn større bedrifter har den internasjonale marknaden som eit reelt alternativ.

Kor stor vekt ein skal leggje på desse argumenta, er avhengig av ei rekkje forhold. Det er mellom anna avhengig av kor stor del av finansinstitusjonane som er på utanlandske hender. Dei momenta som er nemnde ovafor, er først og fremst viktige dersom hovudtyngda av større norske institusjonar blir kontrollerte frå utlandet. Dersom utanlandske interesser er inne i mindre grad, er det neppe så viktig, og det kan ha sine fordelar at enkelte institusjonar er i utanlandsk eige. Større internasjonale institusjonar kan føre til nyvinningar innafor drift og utvikling, og at kompetanse frå internasjonale finansmarknader lettare blir formidla til norsk finansnæring enn det som elles ville vere tilfelle.

Ein føresetnad for ei konkurransedyktig og velfungerande finansnæring er effektiv drift av institusjonane og tilstrekkeleg konkurranse på den innanlandske marknaden. Raske endringar både i samfunnet generelt og i finansmarknaden understrekar at norske finansinstitusjonar må ha høve til strategiske og strukturelle tilpassingar som kan vere nødvendige for å sikre ei tilfredsstillande inntening. Etter departementet sitt syn inneber det at ein må halde fast ved ei kvalitativ retningslinje for strukturpolitikken i finansmarknaden. Forsøk på å etablere kvantitative retningslinjer knytte til visse namngitte institusjonar har synt seg mindre hensiktsmessig.

Søknader om samanslåingar mellom store institusjonar bør vurderast i kvart enkelt tilfelle, der mellom anna omsynet til soliditeten i institusjonane inngår i vurderingane. Konsesjonspraksis må ikkje bli innretta slik at han hindrar dei omstillingane som er nødvendige for at finansnæringa skal kunne møte dei utfordringane ho står overfor, mellom anna den auka internasjonale konkurransen. Storleiken på den norske marknaden tilseier at det er grenser for kor langt ein av konkurranseomsyn bør gå i å tillate samanslåingar av større institusjonar. Når det gjeld andre institusjonar, vil ein vise ei fleksibel haldning. Norske og utanlandske institusjonar vil i samsvar med Noreg sine internasjonale skyldnader bli handsama likt i høve til dei strukturpolitiske retningslinjene.

I den samla konsesjonsvurderinga vil departementet såleis leggje opp til å følgje ei restriktiv linje med omsyn til oppkjøp og konsentrasjon av dei største norske finansinstitusjonane og grupperingane. Ein vil i denne samanheng leggje vekt på at det finst solide og konkurransedyktige institusjonar og grupperingar med regional forankring heimehørande her i landet og å søkje å unngå utflytting eller svekking av finansmiljøet i Noreg.