2 Underholdsplikt ved familiegjenforening som kriterium for å motvirke tvangsekteskap og bigami

I Innst. O. nr. 59 (1999-2000) til Dokument nr. 8:28 (1999-2000), ber Justiskomiteen regjeringen vurdere underholdskravet som sentralt kriterium for å motvirke tvangsgifte og bigami. Komiteen viser i innstillingen til Dokument nr. 8:12 (1999-2000) som på det tidspunktet var til behandling i familie-, kultur og administrasjonskomiteen. Innstillingen i den saken ble behandlet av Stortinget 30.5.2000 og regjeringen vil på bakgrunn av debatten der gjennomgå mulige tiltak mot tvangsekteskap i en bredere sammenheng. Departementet finner det naturlig at spørsmålet om underholdskrav som virkemiddel i forhold til tvangsekteskap, bør inngå i de vurderingene som her må foretas. Regjeringen vil derfor på et senere tidspunkt komme tilbake til dette overfor Stortinget i egnet form. Som en følge av dette, behandles bare spørsmålet om underholdskrav i forhold til bigami i denne meldingen.

Justisdepartementet antar at komiteen med henvisningen til at underholdsplikt ved familiegjenforening er et sentralt kriterium for å motvirke bigami, mener at krav til underhold kan motvirke at det innvilges arbeids- eller oppholdstillatelse i tilfeller hvor det foreligger bigami.

2.1 Underholdskravet ved familiegjenforening med ektefelle, eventuelt kommende ektefelle

Som hovedregel må underhold være sikret ved oppholdstillatelse for familiegjenforening, jf utlendingsloven § 9 første ledd. I utlendingsforskriften § 25 er det gjort flere unntak fra underholdskravet ved familiegjenforening. En utlending som omfattes av unntaket, gis familiegjenforening dersom de øvrige vilkårene for tillatelse er oppfylt.

Det er nærmere regulert i forskriften § 19 hva som kreves for å oppfylle underholdskravet. Det er også gitt utfyllende retningslinjer. Kravet til underhold tilsvarer lønnstrinn 1 i statens lønnsregulativ, for tiden kr. 151 131,-. Underholdskravet kan oppfylles gjennom arbeidsinntekt, pensjon eller andre periodiske ytelser fra folketrygden av varig karakter, egne midler, studielån, stipend eller en kombinasjon av disse alternativene. Ytelser etter lov av 13.12.1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. anses ikke som underhold.

Underholdskravet kan unntaksvis anses som sikret ved at tredjemann stiller økonomisk garanti, jf forskriften § 19 femte ledd. Etter praksis godtas tredjemannsgaranti blant annet ved tilfeller hvor det søkes om seks måneders tillatelse for å inngå ekteskap, jf utlendingsforskriften § 24 første ledd bokstav a. Videre godtas tredjemannsgaranti i tilfeller hvor herboende er utenlandsk statsborger, har sine foreldre i Norge, og gifter seg i sitt hjemland. I disse tilfellene kan det etter praksis godtas at herboende foreldre garanterer for underhold for svigersønn/svigerdatter.

I følgende tilfeller gjøres det eller kan det gjøres unntak fra underholdskravet:

• Unntak kan gis der herboende ektefelle er norsk borger bosatt i Norge. I praksis gjøres dette i de fleste tilfeller. For øvrig kan det gjøres unntak fra kravet til underhold når særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det. Denne unntaksadgangen følger av utlendingsforskriften § 25 tredje ledd.

• Når søkeren er ektefelle til hovedperson i Norge som har fått arbeids- eller oppholdstillatelse på grunnlag av søknad om asyl eller som overføringsflyktning, stilles det ikke krav om underhold, jf forskriften § 25 fjerde ledd bokstav a. Her er det en forutsetning at ekteskapet er inngått før hovedpersonen reiste inn i riket. Ifølge fjerde ledd bokstav c stilles det heller ikke krav til underhold der søkeren er ektefelle til nordisk borger bosatt i riket de siste tre år eller av utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse. Det er imidlertid en forutsetning at partene har vært gift i minst tre år. Når det søkes om gjenforening med ektefelle som har fått tillatelse på grunnlag av reglene om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon stilles det som hovedregel ikke krav om underhold.

Unntakene fra underholdskravet bygger delvis på internasjonale forpliktelser. Det gjelder såvel retten til å utøve et familieliv, som plikten til å gi beskyttelse til de som trenger det. Det bør ikke praktiseres underholdskrav overfor ektefeller av flyktninger som faller inn under FN«s flyktningkonvensjon av 1951, idet disse ikke har reell mulighet til å utøve familielivet i sitt hjemland. Det er videre et faktum at mange flyktninger og innvandrere kan ha problemer på arbeidsmarkedet de første årene i Norge, og derfor ikke klarer å oppfylle underholdskravet. I en del tilfeller kan det fremme integreringen om det gis familiegjenforening, fremfor at flyktningen eller innvandreren må leve alene i Norge i flere år. Det er viktig å ta disse hensynene i betraktning når eventuelle endringer i kravet til underhold blir vurdert.

2.2 Bigami

Bigami er ikke vanlig i Norge. Myndighetene kjenner til få søknader om familiegjenforening med ektefelle bosatt i Norge hvor søkeren eller ektefellen er gift med andre. Det hender at herboende opplyser at vedkommende er gift med flere, men søker kun om oppholdstillatelse for en ektefelle. Bigamiliknende forhold, for eksempel at en person lever sammen med én samboer og én ektefelle, eller at par fortsetter å leve sammen etter en skilsmisse, rammes ikke av norske rettsregler.

Justisdepartementet vil understreke at bigami ikke kan danne grunnlag for familiegjenforening i Norge. Dersom bigami blir avdekket, vil søknaden bli avslått. For de som er bosatt i Norge gjelder de norske ekteskapsreglene. Bigami strider mot norsk rettsorden. I Ot.prp. nr. 46 (1986-87) side 60-61 fremgår det at dersom en utlending allerede var gift med flere før innvilget oppholdstillatelse i Norge, vil i praksis den første ektefellen som søker oppholdstillatelse bli regnet som ektefelle.

Bestemmelsen i utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a skiller mellom bigami før og etter at en utlending får opphold i Norge. Den som får opphold i Norgeetter å ha inngått lovlig ekteskap med flere, kan bare regne en som ektefelle. Den som har lovlig opphold i Norge og inngår lovlig ekteskap i utlandet med mer enn en, kan bare regne den først ektede som ektefelle. Den som har opphold i Norge og inngår lovlig ekteskap i utlandet med en som er gift, kan ikke regne vedkommende som ektefelle.

2.3 Underholdskrav som virkemiddel mot bigami

I de færreste søknader om første gangs tillatelse til familiegjenforening med ektefelle, kommer det fram opplysninger om at det foreligger bigami. Dersom det foreligger mistanke om dette vil utlendingsmyndighetene normalt foreta nærmere undersøkelser for å få bekreftet eller avkreftet om det foreligger bigami. Dette kan føre til at søknaden blir avslått i henhold til at vilkårene i utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a, ikke er oppfylt. Det kan stilles spørsmål ved om underholdskrav vil være et egnet virkemiddel for å avdekke bigami. I så fall må det stilles et absolutt underholdskrav til alle som søker om familiegjenforening med ektefelle bosatt i Norge. Selv om underholdskravet er oppfylt, vil dette likevel ikke være noen garanti for at det ikke foreligger bigami.

Ved å stille krav til underhold vil noen flere søknader bli avslått fordi kravet ikke er oppfylt. I noen av disse sakene kan det foreligge bigami. Et slikt virkemiddel ville imidlertid ramme mange utenfor målgruppen.

Et annet mulig virkemiddel er å stille underholdskrav for utvalgte søkergrupper, eksempelvis for personer fra land hvor det erfaringsmessig kan forekomme bigami og ved konkret mistanke om slike forhold.

I noen land/områder er bigami eller polygami tillatt eller akseptert. Bigami kan imidlertid være et problem også blant norske statsborgere, da som oftest blant norske borgere som kommer fra slike land. For å unngå forskjellsbehandling av norske statsborgere, kunne en for eksempel la søkerens hjemland være avgjørende, og ikke herboendes nasjonalitet eller opprinnelse. Et generelt krav til underhold for søkere fra bestemte land ville imidlertid være en form for forskjellsbehandling, som kunne oppleves som diskriminerende, og søkere fra de aktuelle landene ville kunne føle seg mistenkeliggjort og stigmatisert.

Departementet anser ikke at krav til underhold er et egnet virkemiddel for å motvirke at bigami danner grunnlag for opphold i Norge. Danmark og Sverige har ikke vurdert å benytte kravet til underhold med sikte på å forhindre at bigami skal kunne danne grunnlag for opphold.

2.4 Konklusjon

Departementet anbefaler at gjeldende regelverk og praksis videreføres, idet en ikke ser endringer i kravet om underhold som et adekvat virkemiddel for å motvirke bigami.