6 Retur av kriminelle utlendinger - særlig statsløse utlendinger eller utlendinger som ikke ønskes mottatt av myndighetene i hjemlandet eller oppholdslandet

I Innst. S. nr. 226 (1999-2000) til Dok. nr. 8:46 (1999-2000) ber Justiskomiteen departementet vurdere problemstillingene omkring retur av kriminelle utlendinger. I debatten i Stortinget 13.06.2000 ba Stortinget Regjeringen legge frem en egen sak om problemet med og tiltak knyttet til utenlandske statsborgere som skal utvises/bortvises, men der dette blir hindret av hjemlandet/mottakerlandet.

Justisdepartementet finner det hensiktsmessig å foreta en samlet orientering til Stortinget om disse problemstillingene, idet begge punktene omhandler returproblemer som i utgangspunktet oppstår uavhengig av om vedkommende utlending er kriminell (straffedømt mv.) og/eller utvist eller om vedkommende har fått et avslag som innebærer at utlendingen må reise ut. Årsakene til returproblemene kan i en del tilfeller også være sammensatte.

6.1 Returproblemer generelt

Returproblemer er i utgangspunktet generelle, i den forstand at de kan oppstå i alle typer saker hvor en utlending har blitt nektet tillatelse til opphold i Norge, hva enten utlendingen er utvist som følge av straffbare handlinger eller har fått avslag på søknad om asyl eller annen søknad. Det kan også være asylsøkere som har fått avslag på sin asylsøknad og som i tillegg er utvist som følge av straffbare forhold.

Utgangspunktet er at en utlending som er nektet tillatelse i Norge, skal forlate landet frivillig. Erfaringsmessig skjer ikke dette i en rekke saker, og politiet skal da etter loven om nødvendig føre dem ut med tvang. Det er spesielt i denne sammenhengen at returproblematikken gjør seg gjeldende. Forhold som forårsaker returproblemer kan grupperes i to hovedtilfeller:

• I det ene tilfellet kan ikke retur til hjemlandet finne sted fordi hjemlandets myndigheter ikke vil ta i mot egne borgere som ikke selv medvirker til hjemreisen, dvs reiser frivillig.

• I det andre tilfellet kan ikke retur finne sted fordi utlendingens identitet er uavklart. At identiteten er uavklart kan omfatte både hvem utlendingen er og hvilket land utlendingen er hjemmehørende i. I disse tilfellene vil utlendingen selv ofte ikke medvirke til å avklare disse spørsmålene.

Som eksempel på det første hovedtilfellet kan nevnes at etiopiske myndigheter gjennom mange år har nektet å ta imot egne borgere dersom de ikke ønsker å reise tilbake og aktivt medvirker til hjemreisen. Tilsvarende har myndighetene i Den føderale republikken Jugoslavia i lange perioder nektet å ta imot egne borgere (herunder kosovoalbanere) som ikke har reist hjem frivillig. For så vidt gjelder det andre hovedtilfellet vises det til redegjørelsen under pkt 6.3.

Returproblemer er ellers ikke noe særnorsk fenomen. De aller fleste europeiske landene har tilsvarende problemer som Norge i forhold til land som ikke aksepterer å ta i mot egne borgere som ikke fyller vilkårene for å få tillatelse. Denne problemstillingen er på dagsordenen i flere internasjonale fora.

Av konkrete tiltak kan nevnes at Norge er med i et nordisk samarbeid gjennom Nordisk samrådsgruppe på høyt nivå for flyktninger (NSHF) om returer av etiopiske borgere til Etiopia. Hensikten er å bli enige om en felles forståelse med Etiopia om retur av etiopiske borgere.

6.2 Bilaterale avtaler

Noen europeiske land benytter seg av bilaterale returavtaler som et virkemiddel for å hindre returproblemer. Norge arbeider aktivt for at den enkelte stat bør påta seg en folkerettslig forpliktelse til å ta imot egne borgere som selv ikke ønsker dette. Et slikt prinsipp bør legges til grunn i både bilaterale og multilaterale forhandlinger. Norge har inngått returavtaler med noen land, for eksempel inngikk Norge returavtale med Sri Lanka med virkning fra mars 2000. Avtalen kom i stand på deres initiativ, og innebærer en bekreftelse på tidligere praksis. Det er imidlertid satt en begrensning på retur av 350 personer i året. Avtalen inneholder ingen gjenytelser. Den regulerer de praktiske sidene ved retur av sri lankesiske borgere til Sri Lanka. Danmark har hatt en tilsvarende avtale i lengre tid.

I 1997 fremforhandlet jugoslaviske og norske myndigheter en gjensidig avtale som innebar at man aksepterte plikten til å ta i mot egne borgere som var nektet opphold i de respektive land. Avtalen ble ikke undertegnet på grunn av den etterfølgende utviklingen i Kosovo. Etter at FN-administrasjonen overtok i Kosovo, er de formelle og praktiske sider i forhold til hjemsendelse av personer fra Kosovo tilrettelagt. Fra og med august 2000 har utsendelser til Kosovo blitt gjennomført, de første som ble sendt ut var kosovoalbanere som var utvist som følge av straffbare handlinger.

I tillegg kan det nevnes at Justisdepartementet har tatt initiativ overfor Utenriksdepartementet for å diskutere migrasjonspolitikk i et mer helhetlig perspektiv. Det er ønskelig å se asyl- og returspørsmål i sammenheng med utenriks- og bistandspolitiske virkemidler. Formålet med å se politikkområdene i sammenheng er å få til et styrket samarbeid med opphavs- og transittland, både med sikte på å motvirke migrasjon, og å legge til rette for større vilje i disse landene til å motta egne borgere som ikke har fått tillatelse til å oppholde seg i Norge.

6.3 Utlendinger med uavklart identitet og uten statsborgerskap (statsløse)

Utlendingsloven § 37 første ledd understreker utlendingens plikt til å medvirke til å avklare sin identitet helt frem til antatt korrekt identitet er registrert, og også senere dersom det er grunn til å anta at den registrerte identiteten ikke er riktig. Det går fram av utlendingsforskriften § 128 første ledd at utlendingen kan pålegges å legge fram, innhente eller medvirke til å innhente en rekke opplysninger/dokumenter av betydning for avklaring av identiteten. Det er imidlertid flere utlendinger som oppgir uriktig identitet, spesielt i forbindelse med søknad om asyl, i håp om at dette skal føre til at de får en tillatelse de vet de ellers ikke ville fylt vilkårene for.

I de tilfeller det er tvil om identiteten og utlendingsmyndighetene har avslått søknad fra vedkommende, vil utlendingen erfaringsmessig ofte ikke ønske å medvirke til å avklare identiteten slik at retur kan finne sted til det som måtte være hans/hennes hjemland. Så vel asylsøkere som ikke har noe reelt beskyttelsesbehov, som utviste straffedømte vil kunne ha interesse av denne formen for trenering. Slike saker er generelt svært ressurskrevende for utlendingsmyndighetene når utlendingene selv ikke medvirker for å avklare hvem de er og hvilket land de kommer fra.

Som eksempel vises til en sak der en utlending etter flere år i Norge ble utvist i 1995 på grunnlag av en straff av 4 års fengsel for grov narkotikaforbrytelse. Utsendelse mislyktes da han ved ankomst til returlandet kom med nye opplysninger om identitet og hevdet han var statsløs. Etter dette har han vært forsøkt returnert til det man nå antar er hans hjemland. Han har ingen familie i Norge. Hele tiden har han unnlatt å bidra til avklaring av sin identitet. Saken har i lengre tid versert for Sivilombudsmannen, og er nå brakt inn for domstolene ved søksmål mot staten. Den utviste har saksøkt Justisdepartementet for å få kjent utvisningsvedtaket ugyldig.

Personer som er statsløse er ikke nødvendigvis vanskelige å returnere, dersom de har en avklart identitet. Det vil bero på reglene og utlendingens status i det land der vedkommende har hatt sitt faste opphold, om retur er praktisk mulig. Departementet har erfaringer for at utviste utlendinger som er statsløse, har blitt returnert til oppholdslandet.