7 Orientering om betinget amnesti i forbindelse med Laos- og Quettaprosjektene

7.1 Innledning

Det vises til debatten i Stortinget 13.6.2000 og statsråd Hanne Harlems redegjørelse i forbindelse med mistillitsforslag fra stortingsrepresentant Carl I. Hagen, etter at departementet den 7.6.2000 ga familien Gholam oppholdstillatelse, som en oppfølgning av regjeringen Bondeviks tilbud om amnesti 17.12.1998. Det ble i den forbindelse opplyst at justisministeren på vegne av Regjeringen ville følge opp merknadene fra justiskomiteens flertall i Innst. 172 (1998-1999) om å orientere Stortinget om det betingede amnestiet når sakene er avsluttet, forhåpentligvis rundt sesjonsstart høsten 2000.

Justisministeren bekreftet videre 16.6.2000, på skriftlig spørsmål nr. 376 fra stortingsrepresentant Kristin Krohn Devold, at hun i samråd med kommunalministeren, ville gi Stortinget en nærmere orientering om det betingede amnestiet og avslutningen av de aktuelle sakene ved sesjonsstart høsten 2000.

Det vises samtidig til diskusjonen i Stortinget 18.05.1999 i forbindelse med «forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen og Jan Simonsen om å omgjøre det betingede amnestiet i de såkalte Quetta og Laos-prosjektene». I Innst. S. nr. 172 (1998-99) uttrykte Justiskomitéen «skepsis til bruk av amnesti som generelt virkemiddel». Flertallet uttalte at de «erkjenner allikevel at dette vedtaket er gjort innenfor det som må antas å være departementets myndighetsområde» og «slutter seg til departementets presisering at konsekvensen av ikke å oppfylle disse betingelsene er at de aktuelle personene ikke vil bli omfattet av amnestiet og at de i såfall må returnere til sine hjemland.»

Saken til familien Gholam, som er en del av «Quetta-prosjektet», blir spesielt omtalt nedenfor under pkt. 7.7.

7.2 Bakgrunn

7.2.1 Quettaprosjektet

Utlendingsmyndighetene fikk i 1988/89 mistanke om at en rekke afghanske asylsøkere i Norge - alle etniske hazara - var pakistanske borgere fra byen Quetta i pakistansk Baluchistan. Opplysninger gitt i en rekke asylsaker på 1990 - tallet styrket mistanken i betydelig grad.

Høsten 1994 ble det satt i gang et samarbeid mellom Utlendingsdirektoratet og Kripos, det såkalte Quetta-prosjektet. Det ble gjennomført et omfattende etterforskningsarbeid med blant annet tilleggsavhør, språktester, beslag av omfattende bevismateriale og innhenting av opplysninger fra visumsøknader.

Justisdepartementet og Utlendingsdirektoratet gjennomførte en tjenestereise til Pakistan i desember 1994 for å innhente opplysninger og verifisere enkeltsaker. En lignende tjenestereise ble foretatt av Kripos og Utlendingsdirektoratet i april 1996. Det ble foretatt kontroll av omkring 21 000 visumsøknader til Norden og Tyskland.

Det ble blant annet funnet over 500 visumsøknader fra personer fra Quetta. Av disse ble ca. 40 personer identifisert som pakistanske borgere, men bosatt i Norge som afghanske borgere. De involverte hadde kommet til Danmark på pakistanske pass og visum for å besøke familie. Deretter var de blitt smuglet til Norge, for her å dukke opp som papirløse afghanske asylsøkere. De fleste hevdet at de hadde reist til Norge via Iran.

Undersøkelsene i Quetta-prosjektet viste at det i årene 1988 - 1995 foregikk en omfattende, systematisk og godt organisert menneskesmugling og illegal innvandring fra Quetta til Norge. Det er ingenting i sakene som tyder på at de involverte noen gang har hatt behov for beskyttelse. De involverte hadde fått oppholdstillatelse i Norge basert på falsk forklaring om nasjonalitet, identitet, reiserute og asylgrunnlag for øvrig.

7.2.2 Laosprosjektet

Utlendingsmyndighetene fikk i 1994/95 mistanke om at en rekke laotiske borgere bosatt i Norge i perioden 1987 til 1992 i realiteten var thailandske borgere og således hadde fått oppholdstillatelse på uriktige forutsetninger.

Politiet mottok en rekke tips om disse personene, og det ble igangsatt etterforskning av i alt 77 personer. De fleste ble tatt inn til avhør hos politiet, og et flertall opplyste at de opprinnelig hadde avgitt falsk asylforklaring og at de var fra Thailand. Det ble videre foretatt en rekke undersøkelser i Thailand for å få bekreftet identitet og nasjonalitet.

I forbindelse med dette arbeidet, forlot et titalls personer Norge før det ble opprettet tilbakekallssaker, og et titalls personer valgte å reise hjem etter å ha mottatt vedtak om tilbakekall av oppholdstillatelse. De forlot Norge uten å påklage vedtakene.

7.3 Rettslig utgangspunkt

Etter norsk lov er utlendinger som søker asyl eller en annen tillatelse i Norge, forpliktet til å oppgi korrekt identitet og nasjonalitet og ellers forklare seg sannferdig til norske myndigheter, jf utlendingsloven § 44. Det er anledning til å trekke tilbake tillatelser som er gitt for eksempel på bakgrunn av falsk forklaring, samt utvise på grunn av brudd på utlendingsloven. De aktuelle bestemmelsene er utlendingsloven § 13 og utlendingsforskriften § 50 (tilbakekall) og utlendingsloven § 29 (utvisning).

I sine beslutninger om å tilbakekalle de aktuelle tillatelsene som var gitt på bristende forutsetninger og også fatte vedtak om utvisning, la Utlendingsdirektoratet og Justisdepartementet stor vekt på allmennpreventive hensyn. Menneskesmugling er straffbart. Det var også med i vurderingen at misbruk av asylinstituttet tilsa at illegal innvandring og menneskesmugling ble tatt alvorlig og fikk konsekvenser.

7.4 Amnesti

17.12.1998 kunngjorde daværende justisminister Aud-Inger Aure at de personene som var omfattet av de såkalte Quetta og Laos-prosjektene kunne få opphold i Norge etter nærmere bestemte retningslinjer. Begrunnelsen var den lange faktiske botiden og tilknytningen de fleste hadde til Norge, uten at tillatelsen var trukket tilbake eller at hjemsendelse var iverksatt. Det ble lagt stor vekt på hensynet til barna.

Konsekvensen av ikke å oppfylle betingelsene var at de aktuelle personene ikke ville bli omfattet av amnestiet. De måtte i såfall returnere til sine hjemland. Ved eventuelle straffbare forhold i fremtiden, ville de vanlige regler for utvisning gjelde også denne gruppen. Amnestiet omfattet ikke personer som var hjemsendt, hadde reist frivillig eller kunne utvises på grunn av andre straffbare handlinger enn brudd på utlendingsloven.

7.5 Gjennomføring av amnestiet - retningslinjer

Departementet besluttet at sakene skulle behandles i samsvar med følgende retningslinjer:

• Den instans (Utlendingsdirektoratet eller Justisdepartementet) som har saken om tilbakekall av tillatelse, eventuelt utvisning, til behandling, følger opp saken videre.

• Det er en forutsetning for å bli omfattet av amnestiet at norske myndigheter kjenner identiteten og nasjonaliteten til de aktuelle personene.

• De berørte personer skal dokumentere sin pakistanske, respektive thailandske, identitet og nasjonalitet ved fremleggelse av ekte nasjonalitetspass.

• Den instans som har saken om tilbakekall av tidligere tillatelse, eventuelt utvisning til behandling, henvender seg til fullmektigen, eventuelt utlendingen selv hvis han ikke er representert ved fullmektig, og ber om å få pass tilsendt før nytt vedtak fattes. Det bør settes en relativt kort frist, for eksempel fire uker, for å få fortgang i oppfølgningen og endelig avslutning av sakene. Fristen kan forlenges hvis det gis en tilfredsstillende forklaring om at det tar lengre tid å skaffe passet.

• Ved fremleggelse av nasjonalitetspass innvilges ny førstegangstillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. De aktuelle personene får ikke tilbake sine tidligere bosettingstillatelse, da disse ble gitt på uriktige forutsetninger.

• Ektefeller og barn som har fått sine tillatelser tilbakekalt, innvilges nye førstegangs-tillatelser til opphold i familiegjenforening. Sakene vedrørende ektefeller og barn tas til behandling når hovedpersonens sak er avgjort.

• Dersom de aktuelle personer ikke fremlegger pakistanske, respektive thailandske nasjonalitetspass, vil de ikke bli omfatter av amnestiet. Dette innebærer at tidligere vedtak om tilbakekall av tillatelse, eventuelt utvisning vil stå ved lag, og at de aktuelle personer må returnere til hjemlandet. I saker som ikke er endelig avgjort, må ordinær saksbehandling fullføres.

7.6 Quetta-prosjektet

7.6.1 Krav til dokumentasjon av identitet og nasjonalitet

I pressemelding av 17.12.1998 om amnestiet gikk det fram at de det gjaldt ville «bli innvilget opphold etter nærmere bestemte retningslinjer» og at det er «en forutsetning at norske myndigheter kjenner nasjonaliteten og identiteten til de utlendinger som bor i Norge».

Alle berørte personer fikk i løpet av våren 1999 brev fra departementet hvor vilkåret for amnestiet var presisert. De fikk en frist på fire uker til å framlegge gyldige pakistanske nasjonalitetspass. Fristen kunne imidlertid forlenges dersom det forelå en tilfredsstillende forklaring på hvorfor det tok lengre tid å skaffe passene. Slikt brev ble sendt 22.03.1999 til advokatene som representerte de aktuelle personene. Etter hvert var det en advokat som representerte nær sagt samtlige personer (ca 70). Det har vært omfattende kontakt mellom ham og departementet, der advokaten også viser til sine henvendelser til pakistanske myndigheter.

Denne advokaten skrev tilbake til departementet 29.04.1999 at ingen av hans klienter kunne oppfylle kravet om å framlegge pass. Han sendte også den 20.05.2000 kopi av brev han hadde skrevet til den pakistanske ambassaden.

Bortsett fra familien Gholam har ingen av de aktuelle personene lagt fram tilfredsstillende dokumentasjon på identitet eller nasjonalitet.

7.6.2 Samarbeidet med Utenriksdepartementet

Det har i perioden mars 1999 til mai 2000 vært et nært samarbeid mellom Utenriksdepartementet og Justisdepartementet vedrørende kontakten med pakistanske myndigheter. Det har vært kontakt med den pakistanske ambassaden i Oslo og via den norske ambassaden i Islamabad i arbeidet med sakene.

Utenriksdepartementet hadde sommeren 1999 møter med den pakistanske ambassaden i Oslo. Det ble overlevert en note, som ga en generell orientering om amnestiet. Det ble opplyst at noten ville bli fulgt opp med en liste over navn med en anmodning om at disse personers identitet og nasjonalitet avklares av pakistanske myndigheter. Den norske ambassaden i Islamabad hadde flere møter med det pakistanske utenriksministeriet for å få bekreftet familien Gholams nasjonalitet og identitet, herunder informasjon om når det kunne forventes at den pakistanske ambassaden i Oslo vil bli instruert om å utstede pass til familien Gholam. Under møtet i september 1999 ble det overlevert en kopi av Utenriksdepartementets note av august 1999, samt gitt en orientering om amnestiet og opplyst at flere av amnestisakene som omfattet thailandske borgere allerede hadde fått sin løsning. Det ble gitt uttrykk for at sakene hadde meget høy prioritet og at det var ønskelig med en rask avklaring. Fra pakistanske myndigheters side ble det opplyst at det ville bli sendt en instruks til den pakistanske ambassaden i Oslo om utstedelse av reisedokumenter til familien Gholam.

Kontakten førte fram for så vidt som familien Gholam fikk utstedt pakistanske reisedokumenter. For øvrig resulterte ikke kontakten i at reisedokumenter til andre personer omfattet av Quetta-prosjektet ble utstedt.

7.6.3 Kontakt med de berørtes advokat

Det har siden 17.12.1998 (da amnestiet ble gitt) vært omfattende korrespondanse med de berørtes advokat. I mars 1999 fikk advokaten et brev om den nærmere forståelsen av amnestiet. Det ble i brevet presisert at de berørte skal dokumentere sin identitet og nasjonalitet ved fremleggelse av ekte og gyldige nasjonalitetspass.

I tiden etter dette hadde Justisdepartementet, parallelt med samarbeidet med Utenriksdepartementet og pakistanske myndigheter, omfattende kontakt med advokaten gjennom en rekke telefonsamtaler og brev for å få klarlagt hvorvidt familiene ville oppsøke den pakistanske ambassaden for å fylle ut nødvendige skjema, slik at pakistanske reisedokumenter kunne utstedes.

Departementet har forutsatt at advokaten i hver enkelt sak, herunder saken til familien Gholam, har tatt kontakt med den pakistanske ambassaden i Oslo. Dette er nødvendig for at pakistanske myndigheter skal få tilstrekkelig med personopplysninger, slik at identitet og nasjonalitet kan fastslås og reisedokument utstedes.

Det forelå imidlertid ikke fra advokatens side en konkret søknad om pass for de personer som er omfattet av Quetta-prosjektet eller for familien Gholam, kun en generell henvendelse som ikke antas å oppfylle de nødvendige formkrav for denne type søknader.

7.6.4 Avslutningen av arbeidet med sakene

Bortsett fra familien Gholam har ingen av de øvrige personene som i utgangspunktet kunne omfattes av amnestiet, oppfylt vilkårene. Departementet kjenner ikke til at noen av de øvrige personene i Quetta-prosjektet har levert individuelle søknader om reisedokumenter til den pakistanske ambassaden i Oslo.

På bakgrunn av erfaringene fra arbeidet med sakene gjennom flere år, særlig erfaringer med familien Gholam, ser departementet svært liten mulighet for å tvangsreturnere de aktuelle personene uten reisedokumenter.

Departementet har derfor besluttet at også de personene som ikke har oppfylt vilkårene, kan få oppholdstillatelse. Det vil imidlertid ikke bli gitt ordinære tillatelser med vanlige rettigheter. Departementet ser fortsatt meget alvorlig på at det oppholder seg personer her med uavklart identitet. Det vil således bli gitt tillatelser som kan fornyes, men som ikke gir grunnlag for familiegjenforening, bosettingstillatelse eller statsborgerskap. Tillatelsene blir gitt på vedkommendes pakistanske nasjonalitet, som er en identitet departementet finner sannsynliggjort gjennom verifiseringer, språktester, dokumentbeslag, søknader om visum til Danmark med mer. Disse identitetene er ikke bekreftet av pakistanske myndigheter.

Quetta-prosjektet utgjør ca. 50 personer, hvorav sakene til ca 30 personer behandles i Justisdepartementet, og de resterende i Utlendingsdirektoratet. Sakene ble avsluttet i september 2000. Alle fikk en begrenset tillatelse som nevnt ovenfor.

7.7 Særlig om Gholam-saken

7.7.1 Bakgrunn

Familien Gholam ble forhåndsvarslet om tilbakekall av tillatelser og utvisning i oktober 1995. Gholam Hussain hadde da vært i Norge i fem år, mens ektefellen og barna hadde vært i landet i to år, og hadde hatt gyldig tillatelse til opphold i omkring ett og et halvt år.

Utlendingsdirektoratet tilbakekalte tillatelsene i januar 1996, og fattet samtidig vedtak om utvisning. Disse vedtakene ble opprettholdt av Justisdepartementet i oktober 1996. Begjæring om omgjøring ble avslått i januar 1997. Justisdepartementets vedtak ble to ganger prøvd av domstolene. Oslo namsrett la i mai 1997 til grunn at familien Gholam er pakistanske borgere. Ved Borgarting lagmannsretts kjennelse av 23. juni 1997 ble namsrettens beslutning stadfestet. Etter lagmannsrettens kjennelse søkte barna på nytt om oppholdstillatelse som afghanske borgere. Søknaden ble avslått av Justisdepartementet i mai 1998.

Familien Gholam ble uttransportert til Pakistan i mai 1997 etter at pakistanske immigrasjonsmyndigheter hadde gitt klarsignal for det, men familien ble likevel avvist på flyplassen i Karachi, Pakistan.

Familien fikk senere en frist til mai 1998 med å returnere til Pakistan, uten at de gjorde det. Justisdepartementet arbeidet med returspørsmålet i 1998 uten resultat.

Familien ble omfattet av tilbudet om amnesti som daværende justisminister Aud-Inger Aure ga 17.12.1998.

7.7.2 Fristutsettelser

Departementet hadde forståelse for at det kunne ta noe tid å fremskaffe pakistanske pass og ba om å bli underrettet om hvorvidt og når pakistanske myndigheter kunne utstede reisedokumenter. I oktober 1999 bekreftet pakistanske myndigheter i form av en note at familien Gholam var pakistanske borgere. Departementet ba familien oppsøke den pakistanske ambassaden i Oslo for å søke om reisedokumenter.

I telefaks av 06.12.1999 forklarte advokaten at ambassaden hadde meddelt ham at den ikke ville utstede pakistanske nasjonalitetspass. Det ble ikke gitt noen begrunnelse for dette. Advokaten opplyste imidlertid at ambassaden kunne utstede reisedokument gyldig for én reise.

Departementet opplyste i brev av 09.02.2000 at man var blitt gjort kjent med at familien Gholam ikke hadde søkt om pakistanske pass ved ambassaden slik departementet tidligere hadde anmodet om. Departementet ga derfor familien Gholam frist på én uke til å innlevere søknader om pass til den pakistanske ambassade i Oslo. Den 18.2 2000 orienterte familiens advokat departementet om at familien ønsket uttrykkelig klarert med Justisdepartementet hvilken identitet de skulle oppgi i søknaden, og ba også om fristutsettelse. Departementet besvarte henvendelsen skriftlig 2.3.2000, og ga ny og endelig frist til 8.3.2000, for familien til å levere søknader om pass på rett identitet. Det ble presisert at betingelsene for amnestiet ville være oppfylt ved utstedelse av gyldige nasjonalitetspass eller reisedokumenter, og at ytterligere fristutsettelse ikke ville bli gitt. Det ble også gitt uttrykk for at norske myndigheter vil forholde seg til den identitet pakistanske myndigheter la til grunn ved utstedelse av reisedokumenter.

I telefaks av 08.03.2000 opplyste advokaten at familien nå hadde inngitt søknader om reisedokument. Da disse reisedokumentene senere ble utstedt, la departementet i vedtak av 07.06.2000 til grunn at vilkårene i amnestiet var oppfylt, og anså seg forpliktet av det løftet, inkludert fristutsettelse, som ble gitt i brevet av 2.3.2000.

Familien Gholam overholdt fristen og de øvrige vilkårene i departementets brev.

7.7.3 Nasjonalitet og identitet

Pakistanske myndigheter har bekreftet familien Gholams pakistanske nasjonalitet, gjennom flere noter til norske myndigheter, sist ved noter av 30. oktober og 17. november 1999. Utenriksdepartementet anså med dette at pakistanske myndigheter på den mest autoritative måte har bekreftet familiens pakistanske statsborgerskap. Betingelsene for å innvilge amnesti ble ansett som oppfylt så snart den pakistanske ambassaden utstedte enten nasjonalitetspass eller andre gyldige reisedokumenter til familien Gholam.

Notevekslingen om familiens pakistanske statsborgerskap anses minst like betryggende som bekreftelse på nasjonaliteten som utstedelsen av nasjonalitetspass. Norske myndigheter har i denne saken valgt å forholde seg til de personopplysningene pakistanske myndigheter har brukt om sine borgere. På denne bakgrunn har norske myndigheter funnet at familien oppfyller vilkårene knyttet til amnestiet, og gitt familien oppholdstillatelse.

Det har vært et omfattende arbeid med Gholam-saken, også etter at tilbudet om amnesti ble gitt, for å legge forholdene til rette for oppfyllelse av vilkårene. Det tok over ett år fra tilbudet om amnesti til departementet kunne konstatere at vilkårene var oppfylt. Saken ble kontinuerlig fulgt opp av Justisdepartementet. Det har vært tett kontakt, både skriftlig og muntlig, med familien Gholams advokat. Pakistanske reisedokumenter ble utstedt i mars 2000, etter at pakistanske myndigheter for så vidt allerede i 1997 hadde bekreftet at familien var pakistansk.

Familiemedlemmene fikk innvilget nye oppholdstillatelser den 07.06.2000 på bakgrunn av de pakistanske reisedokumentene.

7.8 Laos-prosjektet

Amnestiet justisminister Aud-Inger Aure ga 17.12.1998, omfattet også personer omfattet av Laos-prosjektet. Laos-prosjektet besto i utgangspunktet av 78 personer. 41 personer fikk ikke tilbud om amnesti, idet de fleste hadde forlatt landet. 37 personer fikk tilbud om amnesti, og av disse har 12 fått innvilget nye ordinære oppholdstillatelser på thailandsk identitet etter fremleggelse av thailandske nasjonalitetspass. Saker knyttet til ytterligere 14 personer falt bort, og det gjenstår uavklarte saker for i alt 11 personer tilhørende to familier. I den ene familien har hustruen i et politiavhør innrømmet at hun er thailandsk borger. Familiens advokat har imidlertid opplyst at hustruen ikke er i stand til å fremlegge bekreftelse på thailandsk statsborgerskap. Advokaten for den andre familien har opplyst at det ikke er mulig for familien å imøtekomme alle krav til dokumentasjon som den thailandske ambassaden har bedt om. Utlendingsdirektoratet vil behandle disse sakene ut fra de opplysningene som foreligger.