4 Strafferettslige forføyninger og/eller forvaltningsmessige reaksjoner ved brudd på utlendingsloven

I Innst.O.nr. 59 (1999-2000) til Dok.nr. 8:28 (1999-2000) ba Justiskomiteen Regjeringen orientere Stortinget om hvordan brudd på utlendingsloven håndteres, herunder hvor ofte det tas ut påtale.

4.1 Innledning

Brudd på utlendingsloven kan medføre både strafferettslige forføyninger og/eller forvaltningsmessige reaksjoner. Det vil blant annet avhenge av handlingens grovhet og om det foreligger gjentatte forhold om overtredelsen skal påtales, jf utlendingsloven § 47 sjette ledd om at overtredelse bare påtales når allmenne hensyn krever det.

Riksadvokatens standpunkt er at en straffesak ikke skal bli gjenstand for særskilt prioritering alene av den grunn at handlingen er eller antas å være forøvet av utlendinger. Avgjørende for prioriteringen er hvilket samfunnsmessig problem kriminaliteten representerer, og i denne sammenheng vil det ofte være uten betydning om handlingen er forøvet av nordmenn eller utlendinger. Som hovedregel bør straffbare forhold som avdekkes i tilknytning til den forvaltningsmessige behandlingen av utlendingssaker, få en forvaltningsmessig løsning. I saker der personen uansett må forlate landet, vil det normalt ikke være påkrevet å iverksette etterforskning ved mindre alvorlige forhold. Anmeldelse vil primært være aktuelt der saken ikke får en forvaltningsmessig løsning, eller saken gjelder alvorlige forhold.

4.2 Strafferettslige forføyninger

Utlendingsloven har bestemmelser om straff i § 47. Paragrafen regulerer hvilke straffereaksjoner brudd på utlendingsloven kan medføre, samt strafferammen og skyldkravet. Følgende forhold som kan danne grunnlag for strafferettslige reaksjoner er nevnt:

• brudd på utlendingslov, forskrift, påbud, forbud, eller vilkår gitt i medhold av loven

• uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i sak etter loven

• bruk av utlendings arbeidskraft når utlendingen ikke har nødvendig tillatelse etter loven

• formidle arbeid eller bolig for utlending, utferdige eller formidle erklæringer, tilsagn eller dokumenter til bruk for sak etter loven når forholdet innebærer en utilbørlig utnyttelse av utlendingens situasjon

• ved falske forespeilinger eller lignende utilbørlig atferd forlede utlending til å reise inn i riket med sikte på å bosette seg her

• overlate til en annen pass, reisebevis for flyktninger, annet reisedokument eller lignende dokument som kan bli brukt av utlending til å reise inn i riket eller til annen stat

• i vinnings hensikt drive organisert virksomhet med sikte på å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller til annen stat.

I mange saker er forvaltningsmessige reaksjoner som bortvisning, utvisning eller tilbakekall av tillatelse, mer egnete og enklere virkemiddel enn straffeforfølging. For utlendinger med tilknytning til Norge vil en slik reaksjon gjerne oppleves som en mer alvorlig sanksjon enn straff.

Statistikkmaterialet vedrørende straffbare forhold i utlendingssaker er begrenset. Informasjonen er basert på statistikk fra Kripos over menneskesmugling, jf utlendingsloven § 47, tredje ledd, og andre brudd på utlendingsloven for perioden 01.02.2000 til 31.07.2000, jf utlendingsloven § 47 første og annet ledd.

4.2.1 Menneskesmugling

Antall anmeldte menneskesmuglingssaker registrert i straffesaksregisteret (STRASAK) økte fra 1995 til år 2000.

Anmeldte saker er anmeldelser for overtredelse av utlendingsloven § 47 tredje ledd (menneskesmugling), domfelte personer er antall personer domfelt for overtredelse av utlendingsloven § 47 tredje ledd, se tabell 4.1.

Den betydelige økningen i senere år kan delvis forklares med at menneskesmugling/ulovlig innvandring har fått større oppmerksomhet fra politiets side etter at det ble kjent at profesjonelle kriminelle organisasjoner ut fra profitthensyn stort sett står bak den organiserte menneskesmuglingen.

I perioden 1998 - 30.06.2000 ble totalt 25 personer domfelt for overtredelse av utlendingslovens § 47, 3.ledd. De fordeler seg på 6 domfellelser i 1998, 9 domfellelser i 1999 og 10 domfellelser hittil i år.

Forvaltningsmessige reaksjoner vil ikke være anvendelig eller ønskelig i forbindelse med brudd på bestemmelsen om i vinnings hensikt å drive organisert virksomhet med sikte på å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller annen stat, jf. utlendingsloven § 47 tredje ledd (menneskesmugling). Slik virksomhet anses som så grov at allmenne hensyn tilsier påtale, jf. utlendingsloven § 47 siste ledd.

På bakgrunn av utviklingen ellers i Europa, er det ingen signaler som tilsier at den ulovlige innvandringen og menneskesmuglingen til Norge vil avta. Norges yttergrense vil også i fremtiden kunne bli utsatt for ulovlig innvandring, menneskesmugling og grenseoverskridende kriminalitet.

4.2.2 Andre brudd på utlendingsloven

Antall anmeldte saker er registrert i STRASAK. Anmeldte saker er anmeldelser for overtredelse av utlendingsloven § 47 første og annet ledd i perioden 01.01.2000 til 31.07.2000. Det foreligger ikke statistikk for tidligere år eller over hvor mange personer som er domfelt for andre brudd på utlendingsloven. Det er derfor vanskelig å si om antall anmeldte saker synker eller øker fra foregående år.

1. Brudd på utlendingslov, forskrifter, forbud eller påbud eller vilkår gitt i medhold av loven (§ 47 første ledd bokstav a).

   • 164 anmeldte saker

2. Uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i sak etter loven (§ 47 første ledd bokstav b)

   • 37 anmeldte saker

3. Bruk av utlendings arbeidskraft når utlendingen ikke har nødvendig tillatelse etter loven (§ 47 annet ledd bokstav b)

   • 43 anmeldte saker

4. Formidle arbeid eller bolig for utlending, utferdige eller formidle erklæringer, tilsagn eller dokumenter for sak etter loven når forholdet innebærer en utilbørlig utnyttelse av utlendingens situasjon (§ 47 annet ledd bokstav b)

   • 1 anmeldt sak

5. Ved falske forespeilinger eller lignende utilbørlig atferd forlede utlending til å reise inn i riket med sikte på å bosette seg her (§ 47 annet ledd bokstav c)

   • ingen anmeldte saker

6. Overlate til en annen pass, reisebevis for flyktninger, annet reisedokument e.l. for innreise (§ 47 annet ledd bokstav d)

   • 10 anmeldte saker

7. Utlendingsloven diverse (ikke menneskesmugling)

   • 191 anmeldte saker

4.3 Forvaltningsrettslige reaksjoner

I motsetning til strafferettslige reaksjoner etter utlendingsloven § 47, som kan pålegges både norske og utenlandske borgere, kan forvaltningsmessige reaksjoner utelukkende anvendes overfor utenlandske borgere som enten har arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse i riket, har fremmet søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse her, er her uten nødvendig tillatelse eller har forsøkt å reise inn i riket uten gyldig tillatelse. Forvaltningsmessige reaksjoner kan kombineres med strafferettslige reaksjoner i forbindelse med brudd på utlendingslovgivningen. For utlendinger med tilknytning til riket vil forvaltningsmessige reaksjoner kunne fremstå som en strengere reaksjon enn bot eller fengsel.

Forvaltningsmessige reaksjoner kan være av ulik karakter, som utvisning, bortvisning, tilbakekall av tillatelse, avslag på søknad om oppholds-, arbeids- eller bosettingstillatelse, inndragning av reisedokument/utlendingspass eller begrensinger i tillatelse.

Utlendingsloven § 15 første ledd om vern mot forfølgelse kan imidlertid være til hinder for utvisning eller bortvisning. Bestemmelsen innebærer at ingen skal sendes tilbake til områder der vedkommende kan frykte forfølgelse eller bli utsatt for umenneskelig behandling eller fare for å miste livet.

4.3.1 Utvisning

En utlending kan utvises blant annet når utlendingen grovt eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere bestemmelser i loven eller unndrar seg gjennomføring av vedtak som innebærer at vedkommende skal forlate riket, jf utlendingslovens § 29 første ledd bokstav a. Dette gjelder ikke utlendinger som har eller fyller vilkårene for bosettingstillatelse, jf. § 30 annet ledd. Utlendinger som er født i riket og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her, kan i det hele tatt ikke utvises, jf. utlendingsloven § 30 første ledd. Utlending som omfattes av EØS-avtalen kan ikke utvises alene på grunn av brudd på en innvandringsregulerende bestemmelse. Etter lovens § 58 tredje ledd kan imidlertid en EØS-borger utvises når vedkommende oppholder seg i Norge utover fristene i § 51, og ikke fyller vilkårene for opphold etter §§ 51 til 53.

4.3.1.1 Grov overtredelse av utlendingsloven

Ulovlig opphold

Ulovlig opphold som er 100 % lengre enn visumperioden/visumfrihetsperioden, anses normalt som grov overtredelse av utlendingsloven og medfører utvisning. Dersom utlendingens ulovlige opphold er mindre enn en uke, reageres det i stedet med bortvisning. Har det ulovlige oppholdet vart mer enn en uke, men mindre enn tre måneder, begrenses innreiseforbudet som hovedregel til ett år, jf utlendingslovens § 29 siste ledd. Ved ulovlig opphold på mellom tre måneder og ett år settes innreiseforbudet normalt til to år. Ved ulovlig opphold på mellom ett og to år settes innreiseforbudet normalt til fem år, og ved lengre tids ulovlig opphold gjøres innreiseforbudet som hovedregel varig.

Arbeid uten nødvendig tillatelse

Arbeid uten nødvendig tillatelse i hele perioden med visum/visumfrihet medfører normalt utvisning med to års innreiseforbud. Dersom utlendingen tar arbeid under ulovlig opphold, reageres det normalt med utvisning. Ved arbeid i inntil tre måneder begrenses innreiseforbudet som hovedregel til to år. Dersom arbeidet har vart i mellom tre måneder og ett år, settes innreiseforbudet til fem år, og det gjøres varig ved arbeid utover ett år.

Uriktige, villedende eller tilbakeholdte opplysninger

Når politiet krever det, må utlending om nødvendig gi opplysninger om identitet og lovligheten av oppholdet i riket, jf. lovens § 44 første ledd. Utlendingen kan pålegges å gi opplysninger som kan ha betydning i sak etter loven, jf. § 44 andre ledd, og risikerer straff ved forsettlig eller grovt uaktsom fremsettelse av uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, jf. § 47 første ledd bokstav b.

Dersom utlendingen grovt overtrer disse bestemmelsene, vil det normalt bli reagert med utvisning. I de tilfellene utlendingen har tillatelse, kreves det at opplysningene var av vesentlig betydning for vedtaket for at overtredelsen skal anses som grov. For øvrig vil utlendingens aktivitet for å underbygge uriktige/villedende opplysninger og myndighetenes ressursbruk for å bringe fakta på det rene, være momenter i vurderingen. I disse tilfellene vil også vurderingen av tiltakets forholdsmessighet gjøre seg gjeldende i større grad, jf pkt 4.3.1.4.

Ved utvisning gjøres innreiseforbudet som hovedregel varig.

4.3.1.2 Gjentatte overtredelser av utlendingsloven

Etter dette alternativet kan to overtredelser medføre utvisning, selv om de hver for seg ikke er grove nok til en slik reaksjon. På den annen side vil en utlending ikke nødvendigvis bli utvist på grunnlag av to forhold som kvalifiserer til bortvisning, dersom de isolert sett er lite alvorlige.

Overtredelsene trenger ikke dreie seg om samme forhold, og det er ikke avgjørende om tidligere overtredelse førte til en reaksjon etter loven. I utgangspunktet må overtredelsene imidlertid ha skjedd innenfor et tidsrom på to år for at den/de siste skal anses som en gjentakelse av den/de første.

Ved utvisning på grunn av gjentatte forhold som hver for seg kvalifiserer til bortvisning, vil innreiseforbudet normalt bli begrenset til to år. Ved ytterligere gjentakelser gjøres innreiseforbudet varig.

4.3.1.3 Unndragelse av gjennomføring av vedtak som innebærer plikt til å forlate riket

Det vil normalt ikke bli truffet vedtak om utvisning ved oversitting av en relativt kort utreisefrist. Dersom utlending utvises for å ha unndratt seg gjennomføring av vedtak om bortvisning, vil innreiseforbudet som hovedregel bli begrenset til to år. Unndragelse av gjennomføring av utvisningsvedtak medfører som hovedregel varig innreiseforbud, dersom innreiseforbudet tidligere var begrenset.

4.3.1.4 Vurdering av forholdsmessigheten

Selv om overtredelsen er grov, vil en utlending ikke bli utvist dersom det i betraktning av forholdets alvor, og utlendingens tilknytning til Norge vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene, jf. lovens § 29 annet ledd. Her vil forholdets grovhet, utlendingens oppholdstid og tilknytning til Norge, tilknytning til hjemlandet og helsemessige forhold være viktige momenter.

Ulovlig opphold medfører i utgangspunktet ikke utvisning dersom utlendingen har barn i Norge og bor sammen med barnet og den andre forelderen, eller har samværsrett med barnet, og etter søknad kan få tillatelse på et av disse grunnlagene. Utlendinger med barn i Norge utvises for øvrig som hovedregel ikke med varig innreiseforbud.

4.3.2 Bortvisning

Utlendingsloven § 27 første ledd angir ulike grunnlag en utlending kan bortvises på ved innreise. Det er dels tale om grunnlag som har sin begrunnelse i forhold ved utlendingen eller hensynet til Norge eller andre land, dels er det tale om grunnlag som har sammenheng med at utlendingens bryter andre bestemmelser i utlendingsloven. Den sistnevnte kategorien omfatter:

• Utlending som reiser inn i riket uten godkjent pass eller nødvendig visum, jf bokstav a.

• Utlending som er utvist med innreiseforbud som ennå gjelder uten å ha fått adgang til riket etter søknad, jf bokstav b.

• Utlending som for øvrig mangler nødvendig arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse, jf. bokstav c.

• Utlending som ikke har dekket utgifter som er blitt påført det offentlige i forbindelse med at utlendingen tidligere er ført ut av riket, jf. bokstav h.

Utlending som ikke har arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse kan for øvrig bortvises etter reglene i § 27 også etter innreise, jf. § 28. Utlending som omfattes av EØS-avtalen kan bortvises blant annet dersom vedkommende mangler godkjent pass/visum eller reiser inn i riket i strid med et innreiseforbud, jf. § 57 første ledd bokstav a og b.

Det er som hovedregel politiet som treffer vedtak om bortvisning ved innreise, jf. lovens § 31 første ledd. Etter gjeldende retningslinjer skal en utlending som hovedregel bortvises dersom vilkårene for et slikt vedtak er oppfylt.

4.3.3 Tilbakekall

Arbeids-, oppholds- og bosettingstillatelse kan tilbakekalles dersom utlendingen i søknaden mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket, jf. lovens § 13. Det samme gjelder asyl, jf. lovens § 18 annet ledd. Slike forhold kan også føre til tilbakekall av norsk statsborgerskap gitt etter søknad, dersom vilkårene foreligger etter alminnelige forvaltningsrettslige regler. Det er en forutsetning at utlendingen ikke blir statsløs.

Tilbakekall besluttes ikke dersom dette vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen eller de nærmeste familiemedlemmene. I utgangspunktet vil tilbakekall imidlertid ikke være uforholdsmessig dersom det mot bedre vitende er gitt uriktige opplysninger som har vært bestemmende for tillatelsen.

En tillatelse kan tilbakekalles selv om det er lang tid siden den ble gitt, men tidsfaktoren vil være et moment i forholdsmessighetsvurderingen.

For øvrig vil de momentene som er nevnt ovenfor i forbindelse med utvisning, også være viktige momenter når tilbakekall vurderes. Siden tilbakekall er en mindre streng reaksjon enn utvisning, vil det kunne treffes vedtak om tilbakekall i en sak der utvisning anses som et uforholdsmessig tiltak. I denne sammenheng vil botid alene normalt ikke være tilstrekkelig til å avskjære tilbakekall.

Ved vurdering av tilbakekall av tillatelse til barn, vil botiden i Norge tillegges stor vekt.

Dersom barnet er født i Norge, eller kom hit som meget ung og siden har bodd her i flere år, vil dette tale sterkt for at det gis rett til fortsatt opphold. Ved mer enn syv års botid i Norge, vil barnet normalt få beholde tillatelsen. Botid på mellom tre og syv år tillegges en viss vekt, mens kortere tid ikke tillegges noen særlig selvstendig vekt.

For øvrig legges det også vekt på barnets totale livssituasjon, og hvor vidt det er integrert i Norge. Dersom barnet gis rett til fortsatt opphold, gis barnets foreldre og ugifte, mindreårige søsken normalt tilsvarende rett.

Dersom det ikke er mulig å returnere utlendingen til hjemlandet, eller sterke menneskelige hensyn tilsier at det gis adgang til fortsatt opphold i riket, vil utlendingen få en ny tillatelse samtidig med at den gamle tilbakekalles. Dette er aktuelt ved tilbakekall av norsk statsborgerskap, asyl og bosettingstillatelse.

4.3.4 Avslag på søknad om arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse

Etter utlendingslovens § 8 første ledd nr. 3 kan arbeids- eller oppholdstillatelse nektes når det foreligger omstendigheter som vil gi grunn til å nekte utlendingen adgang til riket, opphold eller arbeid i medhold av andre regler i loven. Dette gjelder både ved første gangs tillatelse og ved fornyelse, jf. lovens § 11 første ledd.

Det vil foreligge en grunn til å nekte tillatelse blant annet dersom vilkårene for utvisning etter lovens § 29 første ledd bokstav a er oppfylt, eller vilkårene for bortvisning foreligger, jf. §§ 27 og 28. Det vises til det som fremgår ovenfor om disse bestemmelsene.

Lignende regler er gitt for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, jf. §§ 51 tredje ledd, jf. 57 og 58.

I praksis er man tilbakeholden med å benytte adgangen til å nekte tillatelse på det grunnlag at vilkårene for bort- eller utvisning foreligger, når det faktisk ikke er truffet slikt vedtak. Begrunnelsen er blant annet at det i et utvisningsvedtak vil fremgå hvor lenge innreiseforbudet varer, og at utlendingen av rettssikkerhetsmessige årsaker bør ha krav på å få opplyst dette.

Dersom vilkårene for utvisning etter lovens § 29 første ledd bokstav a er oppfylt, gir dette også grunnlag for å avslå søknad om bosettingstillatelse, jf. utlendingsforskriften § 43 første og fjerde ledd.

4.3.5 Inndragelse av reisebevis eller utlendingspass

I utlendingsforskriften §§ 68 og 72 finnes bestemmelser for inndragning av hhv. reisebevis og utlendingspass. Det heter blant annet at reisebevis/utlendingspass kan inndras når det finnes i uvedkommendes besittelse, jf utlendingsforskriften § 68 annet ledd bokstav e.

Når en person lar reisebevis eller utlendingspass bli brukt av en annen enn innehaveren til å reise inn i riket eller til annet stat, jf utlendingsloven § 47 annet ledd bokstav d, vil en forvaltningsmessig reaksjon med inndragelse av reisebevis eller utlendingspass kunne være en rasjonell løsning. Inndragelsen vil forhindre en eventuell gjentagelse av handlingen og samtidig vanskeliggjøre utlendingens muligheter for reise til utlandet. I de tilfeller utlendingsmyndighetene blir kjent med misbruk av reisebevis eller utlendingspass, vil dokumentene bli inndratt og nye dokumenter som hovedregel ikke bli utstedt. Ved tap av utlendingspass uten at det er gitt en troverdig forklaring på hvordan dette har skjedd, kan fornyelse nektes . Utlendingen vil eventuelt ha mulighet for å anmode om dokument for enkeltreiser. Utlendingsmyndighetene blir imidlertid i begrenset grad kjent med slike brudd på utlendingsloven.

4.3.6 Begrensninger i tillatelser

Utlendingsmyndighetene kan også reagere forvaltningsmessig ved å fastsette begrensninger i ny tillatelse eller fortsatt tillatelse. Utlendingsforskriften § 21 siste ledd viser til at når særlige grunner tilsier det kan oppholdstillatelse gis uten mulighet for fornyelse. Det kan videre fastsettes at den ikke skal kunne danne grunnlag for familiegjenforening og/eller bosettingstillatelse.