4 Hva ble gjort av inntektssystemutvalget (Rattsø-utvalget) - grunnlaget for dagens kostnadsnøkkel presentert i NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner

Kommunenes kostnadsnøkkel er i 2003 inndelt i tre delkostnadsnøkler: administrasjon, grunnskole og helse- og sosialtjenesten. Disse går inn i hovednøkkelen med en vekt på henholdsvis 16,7, 32 og 51,3 prosent (til sammen 100 prosent). I hovedsak bygger dagens kostnadsnøkkel på arbeidet til inntektssystemutvalget som la grunnlaget for revisjonen av inntektssystemet i 1997. I 2002 ble det innført en ny delkostnadsnøkkel for grunnskole i forbindelse med nye kriterier for bosetting i delkostnadsnøkkelen for administrasjon er det kun foretatt mindre endringer etter 1997, mens det fra og med 2004 er foreslått en egen delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøsaker. Delkostnadsnøkkelen for helse- og sosiale tjenester består av fire delkostnadsnøkler:

• pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede

• helsetjenesten

• økonomisk sosialhjelp og sosialkontortjenester (i det følgende brukes «sosiale tjenester» som fellesbetegnelse)

• barnevern

Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede er blitt revidert to ganger siden 1997. Først i forbindelse med innlemming av midler til psykisk utviklingshemmede i 1998, deretter ved innlemming av driftstilskuddet knyttet til eldrereformen i 2002. De øvrige delkostnadsnøklene er ikke endret siden 1997. De ulike delkostnadsnøklene blir vektet sammen til en helse- og sosialnøkkel. I inntektssystemutvalgets beregninger ble delkostnadsnøklene innen pleie og omsorg basert på 94 prosent av de samlede utgiftene innen helse- og sosialsektoren. Ved beregning av de respektive andelene de ulike delkostnadsnøklene inngikk med i helse- og sosialnøkkelen, inkluderte man derfor ikke alle relevante utgiftsposter på hovedkapittelet for helse- og sosialsektoren. Den viktigste utgiftsposten som ble utelatt var kommunenes direkte utgifter til tiltak for rusmisbrukere. I analysene som ligger til grunn for fastsetting av kriterier og vekter i delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester er heller ikke denne utgiftsposten inkludert. Ved fastsettelse av hvor stor vekt delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialnøkkelen skulle få i den samlede kostnadsnøkkelen for kommunene, er derimot alle utgiftene på hovedkapittelet helse- og sosialsektoren inkludert (også utgifter til tiltak for rusmisbrukere).

Nærmere om delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester

En høy andel innbyggere med rusproblemer og/eller psykiatriske problemer virker først og fremst utgiftsgenerende på kommunenes sosialhjelpsutgifter, noe som vil bli nærmere beskrevet i kapittel 5 som omtaler Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) sitt arbeid på feltet. Innen de andre sektorene er det mer uklare sammenhenger mellom rus og psykiatriproblemer og kommunenes utgiftsnivå. Kommunenes rus- og psykiatriutgifter bør derfor først og fremst utjevnes gjennom delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester, og endringene som departementet foreslår er knyttet til denne. I departementets beregningsgrunnlag for ny nøkkel for sosiale tjenester er utgifter til tiltak for rusmisbrukere inkludert, i motsetning til i beregningsgrunnlaget for dagens nøkkel.

Den andre sektoren som det kunne vært aktuelt å vurdere nærmere er barnevern. Departementet har imidlertid valgt kun å konsentrere seg om kostnadsnøkkelen for sosiale tjenester. Årsaken er for det første at andelen av barnevernsutgiftene som antas å ha sammenheng med rus- og psykiatriproblemer er langt lavere innen barnevernet enn innen de sosiale tjenestene. For det andre ble alle relevante utgifter inkludert i inntektssystemutvalgets analyser av barnevernet. En ny analyse vil derfor ha preg av å være en ren oppdatering. Når det nå settes ned et nytt inntektssystemutvalg som skal gjennomgå fordelingsmekanismene i inntektssystemet, vil det derfor ikke være naturlig i denne meldingen å foreslå en særskilt oppdatering av delkostnadsnøkkelen for barnevernstjenester.

Kommunenes direkte utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere regnskapsføres på KOSTRA-funksjon 243, og ble også tidligere regnskapsført på en egen regnskapspost. Det finnes ingen tilsvarende funksjon for psykiatri i KOSTRA. I 2001 hadde kommunene om lag 505 millioner kroner i netto driftsutgifter knyttet til tiltak til rusmiddelmisbrukere, eller om lag 8 prosent av de samlede sosialhjelpsutgiftene.

De direkte utgiftene til tiltak for rusmiddelmisbrukere ble som nevnt ikke inkludert da Inntektssystemutvalget utarbeidet delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester. Delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp har derfor for lav vekt i den samlede kostnadsnøkkelen for kommunene.

Dagens nøkkel for sosiale tjenester er basert på data fra 1993, og kostnadsvektene viser hvor stor betydning, forutsatt de begrensninger som er drøftet over, de ulike kriteriene hadde for kommunenes utgiftsbehov i 1993. Gjennom analyse av fordeling av tjenester og utgifter på enkelttjenester, og regresjonsanalyse på det datagrunnlaget som er beskrevet over, kom inntektssystemutvalget fram til kostnadsnøkkelen for sosialhjelp vist i tabell 4.1.

Dagens kostnadsnøkkel består i hovedsak av kriterier som beskriver sosioøkonomiske kjennetegn ved befolkningsgrunnlaget i kommunene, og befolkningskriteriet antall innbyggere 16-66 år har liten vekt i nøkkelen. Utgiftsvariasjonene innen sosialhjelpsområdet er store, og sosioøkonomiske kriterier som beskriver egenskaper ved befolkningen, fanger bedre opp utgiftsvariasjonene enn alderskriteriene. Størst vekt har kriteriet som fanger opp variasjoner kommunene i mellom når det gjelder endringer i familiestruktur, «Andel skilte og separerte mellom 16-59 år». Utvalget mente at en mulig forklaring på hvorfor denne gruppen innbyggere har et større behov for sosialhjelp, kan være økte leveomkostninger i overgang fra to- til enpersonhusholdninger. For familier uten barn eksisterer det ingen andre støtteordninger enn sosialhjelp, om en ikke klarer å forsørge seg selv etter en skilsmisse.

Videre fant utvalget at antallet innbyggere med innvandrerbakgrunn fra ikke-vestlige land bosatt mer enn fem år i landet har en effekt på sosialutgiftene, samt at også antall arbeidsledige 16-59 år hadde så sterk innvirkning på kommunens sosialhjelpsutgifter at kriteriet burde inngå i kostnadsnøkkelen. I praksis ble antall arbeidsledige 25 år og over inkludert med 1/4 vekt i kriteriet, mens arbeidsledige under 25 år inngikk med 3/4 vekt. Bakgrunnen for denne vektingen er at inntektssystemutvalget fant større effekter på utbetalingen fra økonomisk sosialhjelp til unge enn til eldre arbeidsledige.

Videre testet utvalget en rekke variable som ikke ble inkludert i kostnadsnøkkelen 1, deriblant variabelen «Antall utskrivninger fra sykehus med alkoholrelatert diagnose». Det sies i utvalgets første delinnstilling at variabelen muligens kan fange opp effekten av antall rusmisbrukere i en kommune på sosialhjelpsbudsjettet, men at den påviste effekten er svak. Det blir også konkludert med at det er en sammenheng mellom folketall og størrelsen på sosialhjelpsutgiftene, dess større kommunen er dess større er sosialhjelpsbudsjettet, men også denne effekten blir karakterisert som svak. Videre påviser utvalget en viss «Oslo-effekt» i de analysene de foretok. Utvalget kommenterer dette slik: «...utgiftene til sosialhjelp per innbygger er høyere i Oslo enn i resten av landets kommuner selv når det er kontrollert for andre sosioøkonomiske faktorer. Det vil si at det er faktorer i Oslo som påvirker utgiftsnivået per innbygger som vi ikke har klart å fange opp i denne analysen». Tilsvarende effekt ble imidlertid ikke funnet for Trondheim, Bergen og Stavanger. At effektene av disse faktorene som ble testet ikke var sterkere, kan ha sammenheng med at utgiftene til direkte hjelp til rusmisbrukere er utelatt fra analysene. Variablene som ble testet og ikke inkludert i nøkkelen, påviser imidlertid alle en viss «storbyeffekt». Både variabelen «Antall utskrivninger fra sykehus med alkoholrelatert diagnose» og ulike folketallsvariabeler vil bli nærmere omtalt i kapittel 6.